Органы законодательной власти Российской Федерации

Содержание Введение Глава 1. Развитие системы высших представительных органов республиканской России

1.1 Зарождение элементов представительного правления в Российском государстве IX — XVIII вв

1.2 Элементы представительного правления в России при абсолютной монархии

1.3 Система представительных органов государственной власти в период буржуазного развития2

1.4 Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды Глава 2. Конституционно — правовое положение палат Федерального Собрания

2.1 Совет Федерации: порядок формирования, состав, компетенция, роль в Федеральном собрании

2.2 Государственная Дума: порядок избрания, состав, компетенция, роль в Федеральном собрании Глава 3. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Заключение Библиографический список Введение Актуальность темы исследования. Современные условия взаимодействия различных ветвей государственной власти в Российской Федерации предъявляют все новые требования к его качеству с целью поиска оптимального баланса между соответствующими органами власти, что способствовало бы реализации таких конституционных принципов, как принадлежность власти народу, ее неотъемлемость, сменяемость, гарантированность, участие населения в ее осуществлении.

Особенности любого периода развития государства получают свое отражение в реализации принципа разделения властей и во взаимоотношении властных государственных структур с главным источником властинаселением. Начало XXI века, как и начало XX, в истории Российской государственности являются переломными этапами, предопределяющими вектор дальнейшего ее развития. Именно на современном этапе актуализируются основные вопросы определения оптимальной модели построения государственной власти, требующие своевременного, а главноекачественного своего законодательного закрепления. При этом внешнее выражение этого закрепления не только должно устанавливать рамки и цели построения такой модели, но и обязано отражать реальное содержание и наполнение механизма государственной власти, важным институтом которого выступает парламент, эффективная и действенная работа которого в значительной степени позволит снять отдельные вопросы социальной напряженности, а в некоторых случаях — спасти от революционных сценариев развития государства в тех или иных исторических условиях. Все это свидетельствует о возрастании роли и значения законодательной власти, а также в целом парламентаризма в конкретных исторических условиях.

Поиск оптимального баланса интересов личности, общества и государства настоятельно требуют как совершенствования процедуры формирования законодательной (представительной) власти, так и повышения качества и эффективности ее деятельности.

Конституционное регулирование парламентаризма в Российской Федерации включает в себя нормы, определяющие не только статус парламента Российской Федерации — Федерального Собрания, выборы депутатов Государственной Думы, формирование Совета Федерации, вопросы внутренней структуры самого Федерального Собрания Российской Федерации и его структурных элементов — Государственной Думы и Совета Федерации, вопросы компетенции каждой из вышеназванных палат и пути их реализации, но и нормы, определяющие направления взаимодействия палат друг с другом и с иными ветвями власти.

Необходимо особо подчеркнуть, что именно на рубеже первых десятилетий XXI века следует говорить о необходимости обновления федерального законодательства, которое закрепило бы возрастающую роль парламентаризма в России в целом и особое положение в нем, прежде всего, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако такое реформирование должно основываться на заложенных в Конституции Российской Федерации принципах и исходить из сохранения стабильности Основного закона. Так, в частности, об актуальности вопросов, связанных именно с Государственной Думой Федерального Собрания, свидетельствует регулярность реформирования порядка выборов депутатов данной палаты, которое, как правило, обусловлено поиском оптимальной модели избрания парламентариев, отвечающей требованиям легитимности и представительности. Постоянное реформирование избирательных систем, осуществляемое фактически перед каждыми выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации либо после их проведения, говорит и о необходимости реформирования политической системы.

Тем не менее, ряд теоретических вопросов до настоящего времени остается не до конца решенным. Комплексные исследования конституционно-правового статуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом происходящих законодательных изменений еще далеки от завершения.

Объектом исследования является общественные отношения, складывающиеся в сфере политико-правовой организации и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и определяющие ее конституционно-правовой статус.

Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, доктринальные положения о представительной власти, представительных (законодательных) органах власти.

Цель работы состоит в комплексном конституционно-правовое исследование теоретических и практических вопросов формирования и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, особенностей, характеризующих ее конституционно-правовой статус, их нормативное отражение в конституционном законодательстве, а также имеющихся в данной сфере научных взглядов.

Задачами работы является:

— изучить зарождение элементов представительного правления в Российском государстве IX — XVIII вв.;

— исследовать элементы представительного правления в России при абсолютной монархии;

— проанализировать систему представительных органов государственной власти в период буржуазного развития России;

— исследовать развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды;

— изучить порядок избрания, состав, компетенцию и роль в Федеральном собрании Государственной Думы;

— проанализировать статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.

Методологической основой настоящего исследования является формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический и другие способы научного познания.

Теоретической основой являются труды таких ученых, как С. А. Авакьяна, A.C. Автономова, П. А. Астафичева, М. В. Баглая, A.A. Безуглова, H.A. Богдановой, Н. С. Бондаря, О. Н. Булакова, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, В. Д. Горобца, И. В. Гранкина, JI.A. Григоряна, И. Г. Дудко, A.B. Зиновьева, М. Ю. Зубарева, В. Т. Кабышева, А. Т. Карасева, Е. И. Колюшина, Г. Н. Комковой, Е. И. Козловой, А. И. Козлова, А. Н. Кокотова, И. А. Кравца, В. И. Крусса, O.E. Кутафина, М. И. Кукушкина, В. А. Лебедева, В. О. Лучинина, В. Н. Руденко, П. И. Савицкого, A.C. Саломаткина, И. М. Степанова, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина, Н. И. Шаклеина, В. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, A.A. Уварова, Б. С. Эбзеева и других.

Структура работы включает три главы, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.

Глава 1. Развитие системы высших представительных органов республиканской России

1.1 Зарождение элементов представительного правления в Российском государстве IX — XVIII вв История не сохранила подробных сведений о представительном и законодательном процессе Древней Руси. Однако очевидно, что, в силу монархической природы государства, он не мог иметь иной формы, нежели формы актов великокняжеской власти, которые не всегда носили единоличный характер.

Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе его органов государственной власти народного собрания (веча). В современной историко-правовой науке идут споры о распространенности веча и его роли в некоторых землях. Что касается его роли в Киевском государстве, то источники не позволяют однозначно ответить на этот вопрос. Одно бесспорно: вече в Киеве не могло претендовать на роль законодательного органа по причине принадлежности этой функции великому князю.

Вече было формой непосредственного участия народа в решении государственных дел. Это было собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни; чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезли после татаро-монгольского нашествия.

Во всех русских землях действовали княжеские думы — постоянный совет при князе, в который входили его ближайшие соратники. Как правило, князь не приступал ни к какому серьезному делу, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители духовенства, однако их участие не было постоянным.

Боярская дума стала продолжением княжеской думы в новых исторических условиях Московского царства. Без думы не обходится ни один государь, не исключая и Ивана Грозного. Основными органами власти общегосударственного уровня в этот период были царь и Боярская дума. Царь, как и любой другой монарх в европейском централизованном государстве, совмещал в одном лице законодательную, исполнительную и судебную власть. Однако в рассматриваемый период на Руси существовало такое коллегиальное учреждение, как Боярская дума. По меткому выражению М.Ф. Владимирского-Буданова, Дума была вспомогательным учреждением при самодержавной власти. Самостоятельной роли Боярская дума не играла, она всегда действовала вместе с царем, составляя совместно с государем единую верховную власть Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1907.

Боярская дума как коллегиальный орган власти государственного уровня существовала на всем протяжении развития Русского централизованного государства. Состав Боярской думы также менялся в разные исторические периоды: на первом этапе в нее входили только бояре, т. е. свободные землевладельцы. Впоследствии эта социальная категория разделилась на введенных и путных бояр. К первым относились служивые бояре, или, как их еще называли, «большие». Они-то и входили в состав Боярской думы. Путные бояре получали «путь» — доход в заведовании, занимали незначительные места при дворе и в состав Думы не входили. Вторая социальная категория, претендовавшая на участие в деятельности Думы, — князья. Первоначально они входили в Думу автоматически, по званию, не нуждаясь в дополнительном возведении в чин боярина. Однако в XVI в. и особенно в XVII в. число служилых князей превысило количество отведенных им мест в Думе, хотя численность представителей этой категории колебалась от половины до двух третей состава последней, поэтому царю приходилось выбирать и проводить угодных ему князей в состав Думы через присвоение им чина боярина.

Для второго периода характерно введение в состав Думы ее членов с учетом не знатности, а положения, занимаемого при дворе. Так, в состав Думы по должности входил окольничий. Со второй половины XVI в. царь начал вводить в Думу простых дворян, получавших при этом титул думных. Позже в ее состав вошли и думные дьяки. Таким образом, по социальному составу Боярская дума представляла собой довольно узкую корпорацию, в которую входили даже не все представители правящего класса. Причем состав Думы не был представительством в современном понимании, поскольку его формирование, особенно на поздних этапах развития, осуществлялось по воле царя путем назначения. Боярская дума просуществовала до конца XVII в. и позднее была преобразована в Сенат.

Одним из крупных явлений политической жизни Московского государства XVI — XVII вв. были Земские соборы, игравшие большую роль в законотворческой деятельности. В XVII в. Земский собор состоял из двух частей: одна объединяла руководителей высшей администрации, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов, другая — выборных представителей всех сословий История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1992. С. 123.

1.2. Элементы представительного правления в России при абсолютной монархии Большинство историков датируют установление абсолютной монархии в России концом XVII — началом XVIII вв. А. М. Курбский ближе всех в России в этот исторический отрезок подошел к практическому пониманию теории разделения властей. Согласно его теории высшие властные полномочия в стране осуществляются монархом, парламентарным и правительственным органами. Задача последних — непосредственная забота о соблюдении законности в стране. Неслучайно поэтому его стремление ограничить законодательные полномочия царя, передав их в руки выборного сословно-представительного органа — прообраза будущего парламента. Вместе с тем необходимо отметить, что А. М. Курбский выступал не против режима централизованной власти Золотухина Н. М. Развитие русской средневековой политико-правовой мысли. М., 1985. С. 152.

В последующие периоды развития русской истории предпринимались неоднократные попытки ограничить власть монарха, как правило, в момент прерывания линии прямого наследования престола. В этом случае политические силы, возводившие на престол нового монарха либо, наоборот, противившиеся этому, делали попытки в той или иной форме ограничить власть царя. Так, во время избрания Земским собором 1598 г. Бориса Годунова царем боярская оппозиция, потеряв надежду возвести на престол другого кандидата, представителя Романовых, безуспешно пыталась ограничить власть новоизбранного царя Скрынников Р. Г. Россия накануне «смутного времени». М., 1980. С. 150.

В царствование Петра I особое значение приобрел Правительствующий Сенат, утвержденный в 1711 г. и ставший органом, решавшим все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на Сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.

Учреждением, в чем-либо ограничивавшим власть Петра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. При преемниках Петра роль Сената уменьшилась, особенно в сфере законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному совету. Учрежденный в 1801 г. Государственный совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете. Члены Государственного совета до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного совета по должности. С 1812 по 1865 г. Председатель Государственного совета был одновременно и Председателем Кабинета Министров. В царствование Александра II Государственный совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60 — 70-х годов.

Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М. М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М. М. Сперанский завершил работу над «Введением к уложению государственных законов», или, как его называл сам автор, «Планом всеобщего государственного образования». В основу реформы положен принцип разделения властей. М. М. Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и исполнять их. Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную — возложить на Правительствующий Сенат и министерства, а судебную — на Судебный Сенат. Хотя в проекте предполагалось в какой-то мере привлечь население (на основе имущественного ценза) к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти посредством системы четырехстепенных выборов, самостоятельность перечисленных органов и их независимость от власти монарха не были предусмотрены. Монарх оказывался в положении главы государства, без чьей санкции не могла действовать ни одна из ветвей власти. При этом координацию деятельности законодательной и исполнительной власти призван был осуществлять Государственный совет — совещательный орган при императоре Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. М., 1993. С. 90.

Проекту М. М. Сперанского не суждено было воплотиться в жизнь в первозданном виде. У историков нет однозначного объяснения, почему Александр I отказался от согласованного с ним во всех деталях проекта. 1 января 1810 г. император подписал Манифест об образовании Государственного совета, из текста которого явствовало, что «все законы, уставы и учреждения в первоначальных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершенствованию». Таким образом, законодательные функции, которые, по замыслу М. М. Сперанского, должны были принадлежать выборному представительному органу власти — Государственной Думе, оказались переданы Государственному совету. Тем самым функции последнего были существенно расширены, а представители сословий отстранены от законодательного процесса.

1.3 Система представительных органов государственной власти в период буржуазного развития Изменение социально-политической обстановки в стране, уровня развития производительных сил и производственных отношений обусловило вступление России в эпоху буржуазного развития. Однако юридически в стране сохранялась абсолютная монархия, и только буржуазно-демократическая революция 1905 — 1907 гг. поставила Правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодержавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал рескрипт, подготовленный Министром внутренних дел А. Г. Булыгиным, в котором предлагалось привлекать «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений». Правда, это обещание было выполнено лишь спустя полгода, 6 августа 1905 г., — в этот день император подписал высочайший Манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к верховной самодержавной власти» Верт Н. История Советского государства 1900 — 1991 гг. М., 1994. С. 36.

В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней — Государственный совет. С 1906 г. Государственный совет становится полупредставительным органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, половина членов Государственного совета избирались от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев. Государственная Дума и Государственный совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента. Поскольку Дума была представительным органом власти, немалое значение для ее характеристики имеет порядок избрания ее членов. Положение о выборах в Государственную Думу было утверждено Указом от 6 августа 1905 г. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельно по губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвовавших в собраниях по губерниям и областям, было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно. Для собраний выборщиков по городам предусматривалась единая квота: по 160 человек — в столицах и по 80 человек — в остальных городах. При этом к выборам по общему правилу не допускались: лица женского пола; лица моложе 25 лет; обучающиеся в учебных заведениях; воинские чины, состоявшие на действительной военной службе; бродячие инородцы и иностранные подданные. К ограничениям общего порядка относился и довольно высокий имущественный ценз (1500 руб.), исчисляемый по земской оценке земли либо доходу или оценке недвижимого имущества в городе. Помимо названных общих ограничений, вводились и ограничения частного характера. К выборам не допускались лица: подвергшиеся суду за некоторые уголовно наказуемые преступления; отрешенные по судебным приговорам от должности; состоявшие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, несостоятельные и подвергшиеся несостоятельности; лишенные духовного сана или звания; осужденные за уклонение от воинской повинности. Не принимали участия в выборах некоторые лица администрации и полиции: губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники — в пределах подведомственной им местности; лица, занимавшие полицейские должности в тех местностях, где проводились выборы. Что касается членов Государственной Думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том числе 28 — от городов История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1992. С. 184.

В соответствии с Манифестом Думу планировалось избрать в январе 1906 г. Между тем революционное напряжение в стране продолжало нарастать, и Николай II был вынужден 17 октября 1905 г. издать Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». I Государственная Дума, вошедшая в историю как «булыгинская» (по фамилии Министра внутренних дел, выступившего автором большинства рассмотренных выше нормативных положений), несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия. Поэтому на выборах во II Государственную Думу Правительство ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако подобные ухищрения не привели к желаемой цели: II Государственная Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы. Вслед за Указом о роспуске Думы последовал Указ об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу.

Этот акт нес существенные изменения в избирательное право подданных Российской империи. Механизм выборов был таков, что в результате устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика оказывался равным 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Активным избирательным правом пользовались лишь 15% населения Российской империи. III Государственная Дума была распущена высочайшим Указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г. Выборы IV Государственной Думы проходили на основе того же избирательного закона от 3 июня 1907 г., поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 480.

Николай II и царское Правительство с 1913 — 1914 гг. прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал Указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств» .

1.4 Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В. И. Лениным. 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская Конституция. Конституция РСФСР 1918 г. включала в себя специальный раздел, озаглавленный «Конструкция советской власти», который, в свою очередь, состоял из двух подразделов -" Организация центральной власти" и «Организация советской власти на местах». В первом подразделе закреплялись те принципы организации государственной власти, которые были установлены упомянутыми выше актами.

Высшей властью в РСФСР, согласно ст. 24, объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов. Причем норма представительства не была равной. Представители городских Советов избирались по норме 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а представители губернских Советов — по норме 1 депутат на 125 тыс. жителей (ст. 25). Таким способом большевики за счет ограничения демократических начал исправляли ошибки, допущенные при выборах в Учредительное собрание, и претворяли в жизнь конституционный принцип «обеспечения всей полноты власти за трудящимися массами» (п. «ж» ст. 3 Конституции РСФСР 1918 г.).

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, в период между его заседаниями «высшей властью республики» объявлялся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо законодательных функций — утверждения, изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятия общегосударственного законодательства, — съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутри административного деления, принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег, сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства, утверждения бюджета, установления основ организации Вооруженных Сил РСФСР, назначения и смещения членов СНК и всего его состава, решения вопросов гражданства, общей и частичной амнистии (ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г.). Кроме того, съезд Советов и ВЦИК могли принять к рассмотрению любой вопрос, «который они признают подлежащим их решению» (ст. 50 Конституции РСФСР 1918 г.). Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

Даже поверхностный анализ показывает, что объем компетенции съезда Советов выходил далеко за рамки законодательного органа и включал в себя полномочия исполнительного органа государственной власти. Более того, некоторые вопросы не могли быть решены коллегиальным органом такого масштаба. Очевидно, на этом и был построен расчет авторов Конституции. Дело в том, что подавляющее большинство вопросов компетенции съезда одновременно входило в компетенцию ВЦИКа, который представлял собой постоянно действовавший, мобильный, профессиональный орган, сравнительно небольшой по численности. Его состав и порядок избрания Конституцией не определялись и решались в зависимости от политической ситуации в стране съездом Советов, точнее, его президиумом. К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба эти полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз — при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора.

Таким образом, Всероссийский съезд Советов, будучи высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода. Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г. Поскольку в связи с образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними Основными Законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов — ВЦИК; их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относившийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей.

Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входившие в Советский Союз республики. В Российской Федерации Конституция была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов. Новая Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался высшим органом государственной власти (ст. 22). Причем традиционная советская идея высшего органа власти была проведена более последовательно, чем в предшествующих конституциях. В частности, это проявилось в закреплении в Основном Законе компетенции Верховного Совета. Она определена весьма своеобразно: в ст. 19 перечислены вопросы, относящиеся к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров (с марта 1946 г. — Совета Министров) РСФСР, а в ст. 23 сказано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.

При прежней двухступенчатой структуре законодательных органов государственной власти основная законотворческая работа была прерогативой постоянно действовавшего ВЦИК. Главным недостатком такого порядка было отсутствие гласности и недемократический порядок формирования ВЦИК — отстранение от этой процедуры избирателей. Чтобы завуалировать столь явно авторитарный характер политического режима, продемонстрировать внешний демократизм советской власти, был образован единый и единственный законодательный орган — Верховный Совет, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо: роль ВЦИКа в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержавшие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносившие изменения в законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие — право толкования законов РСФСР. При подобной практике фактическим законодательным органом государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а избиравшийся из его состава в соответствии с жесткими требованиями, установленными Конституцией (ст. 31), Президиум. В дополнение к этому необходимо отметить и практику выборов депутатов Верховного Совета, исключавшую возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР предусматривало включение в избирательный бюллетень всех зарегистрированных кандидатов (ст. 66), а также возможность обжалования в административном порядке отказа избирательной комиссии в регистрации кандидата (ст. 64). Однако эти нормы оказались невостребованными. Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции 1978 г История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1992. С. 223.

Итак, в России с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имевшая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже — Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако многие элементы их правового положения противоречили статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно: полновластие и верховенство, исключавшие возможность реализации принципа разделения властей; недемократический юридически (до 1 937 г.) и на практике порядок их формирования; присвоение полномочий, которые с точки зрения логики и здравого смысла должны принадлежать органам исполнительной власти. Верховный Совет СССР был высшим органом государственной власти Советского Союза, принимавшим решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль над деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением на четыре года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат — Совета Союза и Совета национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой национальной области и по одному депутату от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах. Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, по иностранным делам, по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления. Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями. Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся два раза в год сессиях Верховного Совета СССР.

Голосовали за принятие законов раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой палате подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, была Коммунистическая партия: выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР. Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, в их деятельности сочетались ростки демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы, и формально-бюрократический стиль решения многих ключевых вопросов, вытекавший из доминирования партийно-политического подхода ко всем областям жизни страны, в том числе и в сфере законотворчества.

Активизировалась деятельность советов всех уровней после отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Всего в 1990 г. было принято более 150 законодательных актов, формировавших основу рыночных реформ, законодательное закрепление частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционного Суда. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес немалый вклад в подготовку Федеративного договора.

После проведения конституционной реформы, в конце 1993 г., органы советской власти прекратили свою работу как на государственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. Неотъемлемый элемент современного парламентаризма — закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей. Попытаемся проанализировать тот небольшой опыт реализации этого принципа, который накоплен Российской Федерацией с 1989 г. по настоящее время, и проследить, какие изменения произошли в связи с этим в структуре и деятельности законодательных органов Комментарий к Конституции РФ. Под общ. ред. Кудрявцева Ю. В. М.: Изд. БЕК, 2011.С. 415.

Поскольку процесс внесения изменений и дополнений продолжался в течение пяти лет и проходил непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы, за точку отсчета примем текст Конституции по состоянию на 10 декабря 1992 г., действовавшей до момента издания Президентом России Указа от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», поскольку он прервал «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 39. Ст. 3597. и в корне изменил систему законодательных органов страны.

Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом разделения властей, оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и характер деятельности законодательных органов СССР и РСФСР, получив не только практическое, но и научно-теоретическое обоснование. Поэтому одновременно преодолеть этот подход и за сравнительно короткое время создать теорию и практику российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция России (в ред. 1992 г.) носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности государственной власти элементы прежней концепции полновластия Советов и элементы парламентаризма. Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти России, помимо съезда, предусматривался еще один орган — Верховный Совет, который, согласно ст. 107 Конституции России в редакции 1992 г., именовался «орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Формула статьи, закрепившей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть лишь законодательным органом государственной власти, поскольку соединял в себе полномочия двух и даже трех ветвей власти. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий, включая и законодательные, такие, как издание основ законодательства и федеральных законов по предметам совместной компетенции Федерации и ее субъектов, а также издание кодексов и законов по предметам исключительной компетенции Федерации (п. 6.1 ст. 109). При этом в объем его компетенции входили такие правомочия, которые целесообразно было бы передать органам исполнительной власти, например право представлять на утверждение съезда проекты перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития (п. 13 ст. 109) или право устанавливать доходы, поступающие на образование государственного бюджета РФ (п. 14 ст. 109). Чрезмерными представляются и контрольные полномочия Верховного Совета, направленные на приведение в соответствие с законом актов Президента, Правительства и иных государственных органов (п. 19 ст. 109). К основным недостаткам в организации деятельности Верховного Совета следует отнести недемократичный порядок его формирования. В соответствии со ст. 107 Конституции Верховный Совет формировался не электоратом, а Съездом народных депутатов из его состава. Хотя элементы репрезентативности в подборе членов Верховного Совета все же присутствовали и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, в данном случае можно говорить о попытке партийно-государственной бюрократии воспроизвести традиционную для России двуединую систему законодательных органов: Съезд Советов — ВЦИК, Верховный Совет — Президиум, Съезд народных депутатов — Верховный Совет Комментарий к Конституции РФ. Под общ. ред. Кудрявцева Ю. В. М.: Изд. БЕК, 2011.С.245.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря 1993 г., изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне: она закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты — Совета Федерации. Сроки избрания депутатов в Государственную Думу в Конституции не закреплены: в ст. 84 говорится, что Президент назначает выборы в Государственную Думу; днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.

депутат совет федерация палата Глава 2. Конституционно-правовое положение палат Федерального Собрания

2.1 Совет Федерации: порядок формирования, состав, компетенция, роль в Федеральном собрании В части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации установлено, что в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственно власти. Порядок формирования Совета Федерации в соответствии с части 2 статьи

96 Конституции Российской Федерации определяется федеральным законом.

Действующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет. Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в десятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении), сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.

Требования Конституции Российской Федерации о том, что в Совете Федерации Федерального Собрания должны быть по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, реализуются Федеральным законом следующим образом. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. Кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации Федерального Собрания выносятся на рассмотрение этого органа его Председателем. Решение об избрании законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации своего представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа.

Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня его избрания (назначения) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к исполнению своих полномочий со дня подтверждения получения Советом Федерации документов, подтверждающих факт сложения (досрочного прекращения) полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо депутата представительного органа муниципального образования. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня избрания (назначения) нового члена Совета Федерации — представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, действующий порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации означает, что палата не имеет конституционно установленного срока своей деятельности. А это одновременно означает, что не существует никаких законных оснований для прекращения деятельности Совета Федерации; его деятельность не связана со сроком легислатуры, и никто не вправе его распустить.

Текстуально компетенция Совета Федерации Федерального Собрания закреплена в статье 102 Конституции Российской Федерации. В соответствии с требованиями этой статьи к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Полномочия, содержащиеся в статье 102 Конституции Российской Федерации, являются специальными полномочиями Совета Федерации, а это означает, что только Совет Федерации имеет право принимать по ним решения в полном объеме и окончательно.

2.1 Государственная Дума: порядок избрания, состав, компетенция, роль в Федеральном собрании Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации, представляет интересы населения Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Действующий порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определен Федеральным Законом от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, то есть выборы депутатов Государственной Думы проводятся только на основе пропорциональной избирательной системы. Федеральный избирательный округ по выборам депутатов Государственной Думы включает в себя всю территорию Российской Федерации.