Правовое регулирование земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота

Курсовая работа на тему

«Правовое регулирование земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота»

• Введение
• Глава 1. Общие положения об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации
• 1.1 Государственное регулирование земельных отношений в России
• 1.2 Проблемы правового режима земель сельскохозяйственного назначения
• Глава 2. Правовой режим использования и мониторинг земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота
• 2.1 Предоставление земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства
• 2.2 Проблемы государственного мониторинга земель, выбывших из сельскохозяйственного оборота
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложения

Актуальность темы

исследования. Современное положение дел в агропромышленном комплексе России характеризуется тем, что рынок земель сельскохозяйственного назначения активно развивается. Это относится как к первичному земельному рынку — приобретение земли в собственность у государства или муниципальных образований, так и к вторичному земельному рынку — купля-продажа между частными лицами. Об этом свидетельствуют данные государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель Российской Федерации.

В силу прямой законодательной оговорки исключением из сферы правового регулирования Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (ред. от 29.06.2012) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3018. являются отношения, связанные с оборотом земельных участков, предоставленных гражданам из земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147. от 25 октября 2001 г.

Выведение из сферы действия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» названных земельных участков, хотя формально и включенных ЗК РФ в состав земель сельскохозяйственного назначения, сделано исключительно из практических соображений. Осуществление сельскохозяйственной деятельности для личных целей отдельными гражданами или их объединениями, а равно возведение в указанных целях на принадлежащих им земельных участках, строений, зданий или иных сооружений фактически ограничивают их использование для нужд общества и государства. Кроме того, рассматривая данное исключение относительно общего числа участников правоотношений, можно отметить, что законодатель основной акцент делает на индивидуальном использовании земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, вышеизложенные аспекты обусловили выбор темы исследования и свидетельствуют о ее теоретической и практической значимости.

Целью данной работы является исследование особенностей правового регулирования земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота.

Указанная цель предопределила постановку следующих задач:

? раскрыть общие положения об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации;

? исследовать особенности правового режима использования и мониторинг земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота.

Гипотеза исследования: совершенствование действующего законодательства могло бы способствовать решению многочисленных проблем правового регулирования использования земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота.

Объект исследования — совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере правового регулирования земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота.

Предмет исследования — правовые нормы, регулирующие порядок использования земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота.

Методологическая основа. Для реализации цели и решения задач в работе использовались общие и частные методы познания правовой действительности: анализ, логический, диалектический, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие.

Теоретической основой работы являются научные труды таких специалистов-правоведов, как: А. М. Белякова, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Е. А. Галиновская, В. В. Круглов, Г. А. Романенко, С. А. Степанов.

Нормативно-правовую основу работы составили: Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» и другие нормативные правовые акты.

Структура курсовой работы состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных источников и двух приложений.

Глава 1. Общие положения об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации

1.1 Государственное регулирование земельных отношений в России

Государственное регулирование земельных отношений в Российской Федерации составляет особый предмет исследования и дискуссий. При этом с правовой точки зрения важное значение приобретают следующие вопросы: принципы, системность и последовательность государственного воздействия, пределы вмешательства публичной власти в хозяйственную деятельность, выбор основного субъекта воздействия и предмета регулирования Галиновская Е. А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — С. 53.

Особенностью регулирования отношений в сельском хозяйстве является то, что аграрная реформа в России оказалась незавершенной, хотя процесс реформирования длится уже второе десятилетие. За этот период не только изменилась экономическая, правовая и социальная ситуация в стране, но и поменялось содержание аграрной политики государства.

Одним из последних шагов в данном направлении можно считать принятие Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (ред. от 28.02.2012) // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 1 (часть 1). — Ст. 27.

Как известно, реализация мер государственного воздействия на аграрный сектор зависит от нескольких составляющих, среди которых стратегические идеи аграрной политики России, представление о состоянии и возможных перспективах развития аграрной экономики, совокупность организационных и правовых методов и механизмов, через которые воплощаются экономические и политические идеи.

Оказывая направленное воздействие на общественную деятельность, государство обращается преимущественно к правовым средствам, которые неверно сводить только к разработке и принятию нормативных правовых актов. Право — сложное социальное явление, в основе которого находится ряд специфических (правовых) средств воздействия на общественные отношения. В связи с этим обосновано обращение к категории механизма правового воздействия, или правового механизма.

Следует отметить, что под механизмом правового воздействия принято понимать совокупность правовых средств, направленных на достижение поставленной государством социально значимой цели. Чаще всего выделяют такие составляющие механизма: механизм правового регулирования; правосознание; правовая культура; принципы права; правотворческий и правоприменительный процесс Галиновская Е. А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — С. 54.

Механизм правового регулирования, в свою очередь, состоит из норм права, правоотношения, актов реализации, актов применения права. Правовое регулирование аграрных отношений осуществляется именно такой совокупностью правовых механизмов, составляющих основу аграрного законодательства.

Если же иметь в виду те цели и средства государственной аграрной политики, которые закреплены в ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», то можно сказать, что правовые механизмы реализации этой политики должны быть направлены на:

1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров;

2) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов;

3) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве;

4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка;

5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства;

6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов) Галиновская Е. А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — С. 56.

При этом правовые механизмы как таковые должны найти выражение, по мнению законодателя, в ряде мер реализации государственной аграрной политики, среди которых можно назвать следующие: предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с российским законодательством; применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей; осуществление закупки, хранения, переработки и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд; регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставление им консультационной помощи; антимонопольное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; участие общественных организаций в формировании и реализации государственной аграрной политики; проведение закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций; другие меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Важность разработки и реализации аграрной политики на федеральном уровне не вызывает сомнений, так же как и необходимость установления таких правовых механизмов, которые позволили бы адекватно воплотить такую политику в жизнь.

Прошедшее с момента первых шагов аграрной реформы время дает возможность проанализировать результаты воплощения первоначальных задач и оценить идеи, на основании которых сегодня развивается законодательное регулирование.

Напомним, что начало реорганизации сельскохозяйственного производства и связанные с этим изменения правового режима земель были положены Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» Документ утратил юридическую силу. и принятыми на его основании постановлениями Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» Документ утратил юридическую силу. и от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации» Документ утратил юридическую силу.

Данными актами, которые в настоящее время утратили силу, было положено начало двум процессам: реорганизации совхозов и колхозов и изменению правового режима земли и имущества, предоставленных этим предприятиям.

Пунктом 3 Указа Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» было установлено, что колхозы и совхозы обязаны в 1992 г. провести реорганизацию. В результате реорганизации их место заняли в большинстве случаев акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью.

Что касается приватизации земель сельскохозяйственных организаций, то в ее основу легли следующие основные принципы:

? земля и имущество колхозов и совхозов (за вычетом земель и имущества, переданных в ведение органов местного самоуправления) переходили в общую долевую собственность членов колхоза и работников совхоза, в том числе и ушедших на пенсию;

? часть объектов недвижимости колхозов и совхозов и земельных участков, на которых эти объекты расположены, могли перейти в ведение органов местного самоуправления. Это касалось объектов социальной сферы, жилого фонда, внутрихозяйственных дорог, систем энергообеспечения, водоснабжения, газоснабжения, телефонизации и других объектов;

? органам местного самоуправления передавались акции и другие свидетельства собственности на стоимость невостребованных при распределении паев. В дальнейшем правовой режим невостребованных земельных паев уточнялся;

? собрание трудового коллектива могло принять решение о сохранении прежней формы хозяйствования. В этом случае должна была осуществляться перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно быть обеспечено безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого участника организации для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия.

Следовательно, реформирование сельскохозяйственного сектора в это время было, по сути, сведено к ряду организационных преобразований, изменяющих правовой статус сельскохозяйственного товаропроизводителя и правовой режим принадлежащего ему имущества и земли.

Самой известной идеей, неоднократно воспроизводимой в средствах массовой информации, была идея «разгосударствления» сельскохозяйственного производства и обеспечения условий для создания частных крестьянских хозяйств.

Кроме того, предполагалось, что раздел земель крупных сельскохозяйственных организаций на земельные доли позволит не только выделить земельные участки для создания фермерских и личных подсобных хозяйств.

В этот период не были популярны идеи государственной поддержки сельского хозяйства, часто высказывалось мнение о том, что протекционизм со стороны государства не способствует развитию инициативы сельхозтоваропроизводителя.

Можно сказать, что правовые механизмы аграрной и земельной реформы этого времени вполне соответствовали указанным идеям. Сами же механизмы реформы сводились к тому, что регулирование процессов реорганизации и приватизации в сельском хозяйстве осуществлялось на основании особого перечня нормативных правовых актов.

Таким образом, приватизация в этом секторе экономики пошла иначе, чем в иных ее областях. Для правового режима земель сельскохозяйственного назначения это означало, в том числе и то, что они надолго «выпали» из общего правового регулирования использования земель в Российской Федерации. Кроме того, инициатива реализации идей реформы по разделу и приобретению прав на имущество и землю возлагалась, по сути, на самих собственников земельных долей и имущественных паев.

1.2 Проблемы правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Обратимся к одной из основных проблем современного сельскохозяйственного производства — определению правового режима и регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в этой отрасли. Проблемы этого ряда, приходится признать, оказались для страны самыми сложными и конфликтными. И в этом случае, наверное, достаточно наглядно можно проследить динамику воплощения реформенных идей в праве, а также попробовать сделать некоторые выводы.

На федеральном уровне длительный период времени отсутствовали инициативы по формированию общей для России аграрной политики, которая представляла бы собой комплекс управленческих и правовых мер. Со стороны создавалось впечатление, что государство от аграрного сектора отстранилось.

При этом ситуация усугубилась еще несколькими обстоятельствами. Со временем доходность сельского хозяйства упала. Собственники земельных участков в аграрном секторе не располагали достаточными денежными средствами, необходимыми для оформления прав на землю по вновь установленным федеральными законами правилам Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 31. — Ст. 4017. Как результат сформировалась весьма сложная картина правового режима земель сельскохозяйственного назначения, которая, можно сказать, мало изменилась.

До настоящего времени значительная часть земель сельскохозяйственного назначения продолжает находиться в общей долевой собственности большого количества лиц. При этом правовой режим этих земель далек от идеала. Собственники земельных долей часто сами не ведут сельскохозяйственное производство. Обработка земель ведется, как правило, гражданами или сельскохозяйственными организациями, либо оформившими право аренды на эти земельные участки с многочисленными правовыми ошибками, либо не оформившими прав на землю вообще. Кроме того, большое количество земель выведено или выводится из сельскохозяйственного производства практически без контроля со стороны государства.

Одним из шагов в разрешении сложившейся ситуации стало принятие ЗК РФ и Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Указанным Законом была предпринята новая попытка решить проблему земельных долей. Одной из основных идей этого Закона, как известно, стало введение механизмов, упрощающих выдел земельных участков в счет земельных долей, а также установление некоторых правовых условий распоряжения земельными участками, находящимися в общей долевой собственности. Статьями названного Закона был введен в том числе особый порядок выдела земельных участков, а также институт общего собрания собственников земельных долей, наделенного отдельными полномочиями по распоряжению земельным участком.

Однако механизмы, введенные Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», значительного эффекта не произвели. Это связано в том числе и с тем, что введенные названным Законом механизмы, по сути, находились в русле тех же идей государственной земельной политики, которые возникли в начале реформ и уже себя не оправдали. Что же касается проблемы оформления прав на земельные участки и земельные доли, то закон практически ее не решал. Кроме того, со временем к существующим проблемам добавилась еще одна. Значительное число собственников земельных долей оказались неизвестными, часть из них умерла. Так возникли «невостребованные земельные доли», правовой режим которых давно вызывает проблемы в толковании и применении.

Таким образом, неудачу, которую потерпела на практике реализация Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», можно в известной степени объяснить отсутствием у законодателя попытки изменить идеологию процесса. В условиях кризиса сельскохозяйственный товаропроизводитель, как и раньше, не видел смысла в надлежащем оформлении прав на землю, в том числе и потому, что надежд на включение этих земель в оборот практически не было Белякова А. М. Управление оборотом земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. — 2012. — № 3. — С. 17.

Однако спустя некоторое время после принятия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» ситуация стала меняться. Причиной этому явился сам Закон, а также утвержденная в его развитие Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 Постановление Правительства РФ «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы» от 14 июля 2007 г. № 446 // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 31. — Ст. 4080. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 гг.

Даже при самом критическом отношении к названному Федеральному закону необходимо признать, что благодаря ему на федеральном уровне было продекларировано обращение к проблемам сельского хозяйства и переход к осуществлению его государственной поддержки.

Кроме того, все направления и механизмы, установленные этим и другими законами, которые упоминались нами ранее, и особенно обеспечение государством создания благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства, потребовали более пристального внимания к тому, в каком состоянии находятся права на сельскохозяйственные земли.

Повлияло еще и то, что в этот период наметились тенденции выхода из кризиса сельского хозяйства. Так, на начало 2012 г. Российская Федерация занимала третье место после США и Евросоюза по экспорту зерна. На этом фоне вновь дали о себя знать проблемы оформления прав на землю и правового обеспечения оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Необходимо признать, что как раньше, так и теперь в аграрном секторе продолжают преобладать государственные инвестиции. Частные инвесторы видят слишком много рисков для вложения капитала в сельское хозяйство. Причиной является отсутствие четкого правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Известно, в частности, мнение многих банков, которые не торопятся выдавать кредиты сельскохозяйственным организациям и фермерам, объясняя это опасением невыполнения ими обязательств по кредитным договорам и ненадежным их обеспечением.

Следует обратить внимание, что за двадцатилетний период преобразований в сельском хозяйстве только в последнее время наметились позитивные тенденции в развитии аграрного сектора, изменились подходы государства к регулированию сельскохозяйственной экономики. На федеральном уровне заявлено о реализации государственной аграрной политики, в основе которой находятся реализация мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и обеспечение инвестиционной привлекательности сельского хозяйства. Однако правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения основано до сих пор на прежней идеологии и прежних правовых механизмах, которые себя не оправдали.

У многих сельскохозяйственных товаропроизводителей не определены права на землю, не проведен кадастровый учет земельных участков. К настоящему времени из 12 млн. собственников земельных долей (115 млн. га сельскохозяйственных угодий) только 1,4 млн. этих собственников (18 млн. га) обеспечили кадастровый учет участков и государственную регистрацию своих прав на землю, выделили свои земельные доли в натуре для создания фермерских и личных подсобных хозяйств или передали их в уставные капиталы сельскохозяйственным организациям.

На рис. 1 показана динамика о сельскохозяйственных угодий в России (Приложение 1).

Сложившаяся ситуация существенно затрудняет приобретение прав на земельные участки в целях их эффективного использования, а также использование земельных участков в качестве залога для привлечения кредитов в сельское хозяйство. Кроме того, для формирования земельной политики и в аграрном секторе отсутствует необходимая достоверная, основанная на правильно оформленных кадастровых документах информация о том, какое количество сельскохозяйственных земель в действительности обрабатывается и кем. При этом не прекращаются рейдерские захваты земель, растет коррупция.

В такой ситуации закономерным оказывается вопрос: что предпринимается на федеральном уровне для разрешения этой тяжелой проблемы. В качестве отправной точки предполагается принятие федерального закона, который предусматривал бы комплекс мер по упорядочиванию правового режима земель сельскохозяйственного назначения, и скорейшего и более радикального, чем это есть сейчас, разрешения вопроса земельных долей. Подготовка проекта такого федерального закона в настоящее время осуществляется Государственной Думой РФ.

В процессе формирования новых правовых механизмов, в том числе и механизмов воздействия на оборот земель сельскохозяйственного назначения, закрепленных указанным законопроектом, можно заметить несколько основных идей. Одна из них заключается в признании важности участия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления в обеспечении развития аграрных производственных отношений. При этом предполагается, что меры государственной поддержки в сельском хозяйстве должны иметь адресный характер, означающий определение в правовом механизме конкретных субъектов, то есть сельскохозяйственных товаропроизводителей, как получателей этой поддержки. Для этого важна не столько организационно-правовая форма товаропроизводителя (крестьянское хозяйство, личное подсобное хозяйство, акционерное общество, кооператив и др.), сколько точное определение его правового статуса и правого режима имущества, включая земельные участки.

Предоставленные ранее права на земельные участки, в том числе земельные доли, должны быть обеспечены и защищены. При этом предполагается введение в дальнейшем более четких требований по надлежащему использованию сельскохозяйственных земель в соответствии с их целевым назначением и введение процедур, позволяющих привлекать лиц, нарушающих эти требования, к ответственности, вплоть до принудительного прекращения прав на землю.

Последняя мера должна не только иметь характер санкции за ненадлежащее исполнение закона, но и работать как механизм перераспределения земель в поддержку эффективных пользователей. Косвенно на достижение этих целей направлено предусмотренное упомянутым законопроектом изменение, согласно которому за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков должно следовать не изъятие их в государственную собственность (как это происходит сейчас), а продажа с публичных торгов новым собственникам.

В целях улучшения ситуации законопроектом предусмотрены нормы, способствующие более активному участию публичной власти в решении «застарелых» проблем неоформления прав на земельные участки. В частности, в этих целях предполагается обязать орган местного самоуправления обеспечить проведение общих собраний собственников земельных долей, учет невостребованных долей и организацию кадастровых работ Галиновская Е. А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — С. 61.

Итак, обобщая вышеизложенное, хотелось бы заметить, что разработка любого механизма правового воздействия на общественные отношения не может иметь умозрительный характер. Правдивое и ясное представление о реальном состоянии сферы регулируемых отношений является важной составляющей, от которой может зависеть успех всего дела. Опыт аграрной реформы в России последнего времени может служить подтверждением этому.

Приходится констатировать, что на протяжении аграрной реформы правовые и управленческие идеи, важные и обоснованные сами по себе, не всегда реализовывались на практике. Связано это с тем, что уже сложившиеся отношения и интересы зачастую не учитывались. Поэтому очень важно как отслеживать негативные явления, так и изучать их причины, что позволит исправить ошибки в правовом регулировании. При применении норм права на практике (в конкретных отношениях между конкретными людьми) общество как бы проверяет на прочность теоретические представления о преобразовании конкретных сложившихся жизненных обстоятельств. Отсюда следует, что частью разработки любого правового механизма, в том числе и в аграрной сфере, должно быть тщательное исследование предмета регулирования — реальных общественных отношений и их участников.

Глава 2. Правовой режим использования и мониторинг земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота

2.1 Предоставление земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства

Земельный кодекс РФ подробно не регламентирует вопросы предоставления земель указанным в названии ст. 81 ЗК РФ категориям граждан. Действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» согласно норме, содержащейся в абз. 2 п. 1 ст. 1 этого Закона, не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества.

В соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. № 74 (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 24. — Ст. 2249. для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки и из земель иных категорий.

Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» подробно регламентирует особенности процедуры предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности.

Установлено, что граждане, которые заинтересованы в предоставлении таких участков, подают в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления заявления, в которых должны быть указаны:

1) цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности фермерского хозяйства, его расширение);

2) испрашиваемое право на предоставляемые земельные участки (в собственность или аренду);

3) условия предоставления земельных участков в собственность (за плату или бесплатно);

4) срок аренды земельных участков;

5) обоснование размеров предоставляемых земельных участков (число членов фермерского хозяйства, виды деятельности фермерского хозяйства);

6) предполагаемое местоположение земельных участков Боголюбов, С. А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С. А. Боголюбов. — М.: Проспект, 2011. — С. 276.

К заявлению должно быть приложено соглашение, заключенное между членами фермерского хозяйства в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация на основании этого заявления или обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в течение месяца обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение 14 дней принимает решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо в аренду с приложением проекта его границ. В случае отказа это решение может быть оспорено в судебном порядке.

Договор купли-продажи или аренды земельного участка для создания, осуществления деятельности или расширения фермерского хозяйства заключается в течение семи дней после представления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Важные особенности установлены Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» в отношении минимальных размеров земельных участков, предоставляемых крестьянским хозяйствам. Минимальные размеры земельных участков не устанавливаются для фермерских хозяйств, основной деятельностью которых является садоводство, овощеводство защищенного грунта, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, установленных законами субъектов РФ.

Если гражданин имеет в собственности земельную долю, полученную при приватизации сельскохозяйственных угодий, он имеет право требовать выдела в счет ее земельного участка для ведения крестьянского хозяйства в порядке, установленном Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Земельные участки для крестьянского хозяйства в счет земельной доли могут быть выделены в том случае, если они не внесены в уставный капитал (паевой фонд) сельскохозяйственной организации. Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в основном гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях. Тем гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в городских поселениях, земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются при наличии свободных земель. При включении земель сельских поселений в черту городских поселений граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, сохраняют право на ведение личного подсобного хозяйства на тех земельных участках, которые были им предоставлены или были ими приобретены для этих целей.

В соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ (ред. от 21.06.2011) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 28. — Ст. 2881. предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством.

Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ (ред. от 07.12.2011) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 16. — Ст. 1801. достаточно подробно регламентирует вопросы предоставления земли таким объединениям.

Обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками возложено на органы местного самоуправления, которые ведут регистрацию и учет заявлений граждан, проживающих на данной территории и нуждающихся в получении указанных участков, определяют на основании этих заявлений потребности в садовых, огородных, дачных участках и ходатайствуют перед органами, в ведении которых находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков.

На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.

После государственной регистрации объединения ему бесплатно предоставляется земельный участок — первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена объединения Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (учебно-практический) / Под ред. В. В. Круглова и С. А. Степанова. — М.: Проспект, 2012. — С. 98.

Среди земель садоводческого, огороднического, дачного некоммерческого объединения выделяются земли, относящиеся к общему пользованию. Они предоставляются объединению как юридическому лицу в собственность.

В отношении предоставления земельных участков гражданам для сенокошения и выпаса скота Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлено, что такие участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, передаются в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право аренды, и при этом выкуп арендуемого участка в собственность не допускается.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что ЗК РФ устанавливает случаи предоставления земельных участков гражданам в зависимости от целей использования таких участков. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства.

2.2 Проблемы государственного мониторинга земель, выбывших из сельскохозяйственного оборота

Для начала необходимо отметить, что в настоящее время государство фактически утратило функцию управления земельными ресурсами, должным образом не осуществляя учет и инвентаризацию земель, планирование развития землепользования, землеустройство, а также контроль за использованием земель и их охраной. Выполнение данной функции прекратилось полностью с момента преобразований, либо фактической ликвидации государственной землеустроительной службы системы «РосНИИземпроект».

На рис. 2 показана динамика объемов выполненных работ по полевым почвенным обследованиям (Приложение 2).

Согласно ст. 67 ЗК РФ, государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием всей земли в Российской Федерации и является частью государственного экологического мониторинга. В свою очередь экологический мониторинг — это система долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В соответствии с законодательством проводится мониторинг как окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов — земли, вод, атмосферного воздуха и других природных объектов Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. — М.: Юристъ, 2011. — С. 84.

В числе задач государственного мониторинга земель, осуществляемого Росреестром, выделяют:

1) информационное обеспечение государственного земельного надзора за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

2) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

3) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Таким образом, основной задачей мониторинга является сбор информации и ее анализ. Получение информации происходит с помощью съемок, наблюдений и исследований, которые должны проводиться раз в три года. Данные, полученные в результате государственного мониторинга земель, учитывается при кадастровом учете земельных участков Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. № 846 // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 49. — Ст. 4882.

Ведение государственного мониторинга земель в России регулируется основными законодательными и нормативными документами.

В соответствии с положениями ЗК РФ государственный мониторинг земель осуществляется на основании государственных и муниципальных программ, формируемых Правительством РФ или соответствующими территориальными образованиями. Сегодня таких программ практически нет. Отдельные работы по мониторингу земель осуществляются в некоторых регионах, но систематическая, программная деятельность по обследованию состояния и использования земельных ресурсов практически не осуществляется.

В большинстве развитых стран сформировалось два вида мониторинга земель — целевой и локальный:

? целевой — финансируется государством и ориентирован на выявление, отслеживание и противостояние развитию негативных процессов, охватывающих территории муниципального, государственного и глобального уровня;

? локальный — ориентирован на оценку состояния и использования земель отдельных владений. Каждый землевладелец (которым является юридическое или физическое лицо) обязан иметь сертификат качества земли, без которого он не сможет продать или заложить, провести другие операции с землей, к тому же возможны штрафы и другие санкции в случаях ухудшений их состояния. Проведение локального мониторинга осуществляют частные фирмы.

Полагаем необходимым отметить, что российский целевой мониторинг не ориентирован на задачи противодействия деградации земель, глобального, национального, регионального и местного уровней. Это направление российского мониторинга с 90-х годов ХХ в. находится в состоянии экспертных научных оценок. Локальный мониторинг, нацеленный на обследование состояния и использования земель на уровне земельных участков, также не ведется и не определен в нормативных документах.

Основные работы по агроэкологическому мониторингу земель проводятся центрами и станциями агрохимической службы и станциями защиты растений Министерства сельского хозяйства РФ. Они включают в себя агрохимические, токсикологические, радиологические обследования почв сельскохозяйственных угодий. Наблюдения за уровнем загрязнения почв проводятся ежегодно, за уровнем плодородия — периодически. В разных регионах страны с момента образования службы проведено от четырех до шести циклов агрономического обследования почв сельскохозяйственных угодий.

Примечательно, что до 1990 г. важную роль в проведении агроэкологического мониторинга играли проектные институты системы «Гипрозем». Их усилиями выполнено несколько туров крупномасштабного почвенного картографирования сельскохозяйственных земель. Для большей части пахотных земель составлены почвенные карты масштаба 1:10 000, для остальных — 1:25 000 Агроэкологическое состояние и перспективы использования земель России, выбывших из активного сельскохозяйственного оборота / Под ред. Г. А. Романенко. — М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2008. — С. 27.

В рамках агроэкологического мониторинга выделяются две взаимосвязанные по информационной базе подсистемы: научная и производственная. Первая основывается на полигон-ном мониторинге, обеспечивающем научное обоснование наблюдений по широкому спектру задач.

Производственная подсистема включает в себя мониторинг производственных площадей страны, проводившийся различными службами по сравнительно небольшому набору показателей с определенной периодичностью.

Становление агроэкологического мониторинга относится к 1980;м гг., а в 1990;х гг. программа его сильно сократилась после ликвидации землеустроительной и мелиоративной служб, существенного сокращения агрохимической службы и резкого снижения государственного финансирования науки.

Проводя либерально-монитаристскую политику, государство резко ослабило контроль за состоянием земельных ресурсов страны, полагая, что использование их должно регулироваться рыночными отношениями. Между тем мировой опыт наглядно показывает, что рынок и обусловленные им отношения прибыли далеко не всегда совпадают с требованиями экологизации производства, экологического благополучия социума и охраны природы. Очевидно, в данном направлении рыночные отношения должны регулироваться государством посредством проведения соответствующей экологической политики. Это возможно лишь на основе адекватной агроэкологической информации, отражающей динамику изменения окружающей среды под влиянием хозяйственной деятельности, то есть агроэкологического мониторинга земель.

При этом совершенно недостаточно располагать лишь оценками деградационных процессов, картиной их распространения, интенсивности, которые поставляет мониторинг изменения агроэкосистем. Должны быть идентифицированы причины этих изменений, технологические процессы, которые их обусловливают, источники загрязнения. Это означает, что мониторинг изменения агроэкосистем должен быть точно сопряжен с мониторингом воздействия на агроэкосистемы. Та и другая подсистемы агроэкологического мониторинга необходимы, с одной стороны, для государственного контроля за использованием сельскохозяйственных земель, в том числе принятия санкций к нарушителям, с другой стороны — для проведения государственной земельной и агротехнологической политики по оптимизации использования земельных ресурсов, систем земледелия и агротехнологий. Соответственно первая функция должна стать предметом государственного контрольного мониторинга, вторая — производственного, или технологического мониторинга.

В задачи контрольного мониторинга должно быть включено широкое наблюдение за наиболее опасными процессами, такими как развитие водной и ветровой эрозии почв, оврагообразование, вторичное заболачивание и засоление, загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами, нефтью и другими токсикантами. В соответствии с оценками степени деградации и загрязнения определяются размеры ущерба, санкции, задачи по трансформации и реабилитации земель. Решающую роль в проведении наблюдений здесь играют дистанционные методы Агроэкологическое состояние и перспективы использования земель России, выбывших из активного сельскохозяйственного оборота / Под ред. Г. А. Романенко. — М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2008. — С. 28.

Задачи производственного мониторинга связаны с внутрихозяйственным контролем за загрязнением продукции и окружающей среды, процессами деградации почв. Таким мониторингом сопровождаются проекты мелиорации земель, адаптивно-ландшафтных систем земледелия, агротехнологий. Платный заказ на его выполнение должен формироваться самими товаропроизводителями. Спектр изысканий в данном мониторинге значительно шире и включает в себя, помимо названных, наблюдения за уплотнением почв, изменением кислотности и щелочности, содержания гумуса и биогенных элементов и др.

Агроэкологический мониторинг является государственной функцией, поэтому важно определить его место в структуре государственных служб и взаимодействие с ними. Структура сельскохозяйственных служб, ранее представленных землеустроительной, агрохимической, мелиоративной, защиты растений и другими, сегодня не определилась. Службы сокращены, но функции, которые должны выполняться государством, остались. Это землеустройство; организация проектирования систем земледелия и агротехнологий; мелиоративное проектирование; агрохимическое обеспечение; научно-техническое обеспечение; агроэкологическая политика. Данные функции не могут регулироваться рыночными отношениями и местными инициативами, поскольку они в известной мере отражают государственную аграрную политику. Очевидно, в этой мере государство должно выполнять названные функции.

Выполнение этих работ может осуществляться, наряду с государственными и муниципальными организациями, частными предприятиями.

Агроэкологический мониторинг земель должен быть составной частью земельной службы Министерства сельского хозяйства РФ при соподчинении его службе национального экологического мониторинга. В рамках сельскохозяйственной земельной службы агроэкологический мониторинг должен быть представлен тремя подсистемами: контрольной, производственной и научной Агроэкологическое состояние и перспективы использования земель России, выбывших из активного сельскохозяйственного оборота / Под ред. Г. А. Романенко. — М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2008. — С. 29.

Последняя подсистема, наряду с ведением полигонного мониторинга и разработкой методических руководств и инструкций по ведению агромониторинга, должна обеспечивать разработку системы агроэкологических нормативов и их проверки. Отсутствие такой системы, несмотря на весьма обширную научную информацию, связано с разобщенностью научных исследований, крайне слабой координацией изучения проблемы деградации почв и ландшафтов.

Анализ действующего законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, а также существующей структуры федеральных органов исполнительной власти и их компетенции показывает недостатки существующей системы нормативно-правового регулирования отношений в области осуществления государственного мониторинга.

Во-первых, отсутствие в нормативных правовых актах перечня работ, обследований, съемок и исследований, которые должны или могут проводиться в ходе государственного мониторинга земель.

Необходимо принятие субъектами РФ целевых программ, направленных на развитие мониторинга земель на их территориях, конкретизирующих виды мероприятий для проведения мониторинга.