Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Беларусь

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Беларусь

АННОТАЦИЯ Целью данной работы является изучение правовой основы регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь, а также выработка рекомендаций по ее оптимизации. В рамках поставленной цели были решены следующие задачи:

— в данной работе проанализированы правовые основы функционирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь;

— рассмотрена зарубежная практика регулирования межбюджетных отношений как в станах ближнего, так и дальнего зарубежья;

— предложен ряд мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений в нашей стране.

Элементом новизны разрабатываемой темы является предложенное автором определение межбюджетных трансфертов, как бюджетных средств, предаваемых из одного бюджета в другой бюджет на безвозмездной основе в целях окончательного их сбалансирования, а также обоснование включения в перечень форм межбюджетных трансфертов бюджетного кредита предоставляемого на покрытие временных кассовых разрывов.

Результаты проведенного исследования и разработанные положения могут быть применены при составлении учебно-методических пособий по дисциплине «Бюджетное право и процесс».

ABSTRACT

The purpose of this paper is to examine the legal framework regulating intergovernmental relations in the Republic of Belarus, as well as make recommendations for its optimization.

The importance of intergovernmental relations is determined by their role in ensuring the integrity of the state as a political and legal form.

ПЕРЕЧЕНЬ УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ И ТЕРМИНОВ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Понятие и сущность межбюджетных отношений

1.2 Формы реализации межбюджетных отношений в Республике Беларусь

ГЛАВА 2 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ

2.1 Особенности межбюджетных отношений в странах-участницах СНГ

2.2 Регулирование межбюджетных отношений в зарубежных странах

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

3.1 Анализ основных подходов к существующим проблемам в сфере регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь

3.2 Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ А таблица 2.1

ПРИЛОЖЕНИЕ Б таблица 2.2

ПЕРЕЧЕНЬ УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ И ТЕРМИНОВ регулирование межбюджетный отношение БК Республики Беларусь — Бюджетный кодекс Республики Беларусь БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации БК Украины — Бюджетный кодекс Украины

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной нами темы раскрывается через особенности и важность межбюджетных отношений для функционирования и постоянного развития любого государства, независимо от формы его устройства. В свою очередь, важность межбюджетных отношений в любом государстве определяется кругом целей, на достижение которых они направлены.

Эффективная система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение трех основных целей:

1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к государственным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных административно-территориальных единиц и страны в целом;

3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности станы, предотвращающей появление конфликтов между властями разных уровней государственного управления по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание условий для дальнейшего устойчивого развития гражданского общества.

Здесь, однако, следует отметить, что сложившаяся единожды эффективная система межбюджетных отношений не будет являться перманентно заданной. Она скорее будет носить динамический характер, в силу того, что межбюджетные отношения в высокой степени подвержены влиянию изменений, имеющих место в экономической, политической и иных сферах общественных отношений. В силу чего, процесс совершенствования межбюджетных отношений, иными словами их оптимального приспособления к изменяющимся условиям окружающей среды, не теряет своей актуальности.

Целью данной работы является изучение и анализ сложившейся в стране системы межбюджетных отношений, выявление узких место в ней и выработка рекомендации по их преодолению.

В рамках поставленной цели был решен ряд задач, а именно:

— изучение особенностей межбюджетных отношений в Республике Беларусь, и правовые основы их регулирования;

— рассмотрена зарубежная практика построения и регулирования межбюджетных отношений;

— проведена оценка возможность рецепции норм права, регулирующих межбюджетные отношения в различных странах в правовую систему нашей страны.

Объектом проведенного исследования являются межбюджетные отношения сложившиеся в бюджетной системе нашей страны.

Следует подчеркнуть, что изучением вопроса функционирования межбюджетных отношений также занимается и экономическая наука, однако, не смотря на общий объект, предметные области каждой из сфер знаний, а именно права и экономики, значительно разнятся. Предметом данной работы являются правовые основы построения и функционирования межбюджетных отношений.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных авторов, нормативно-правовые акты Республики Беларусь, Российской Федерации, Украины и прочих зарубежных стран, регулирующие межбюджетные отношения.

В процессе изучения межбюджетных отношений были изучены труды таких авторов как Г. А. Воробей, А. Г. Игудин, Ю. Ф. Навойчик, Ю. В. Криворотько, А. С. Колесов, В. Г. Дорофеев, Т. А. Голубева, О. В. Рыльская, А. И. Галкин, Е. Б. Дьякова, Ю. Р. Рыбакова, В. В. Иванов, А. М. Лавров, Т. Ю. Черняев, Ю. Н. Любимцев, С. Б. Беткараев, Т. Г. Бракоренко и другие.

В процессе исследования были применены следующие методы:

— общенаучные (анализа, дедукции, индукции, монографический, аксиоматический, сравнения, формализации и прочие);

— частнонаучные (формально-юридический, документальный).

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Понятие и сущность межбюджетных отношений По мнению многих ученых, как правоведов, так и экономистов, бюджетная политика [1, с. 8; 2, с. 11; 3, с. 5] является фундаментальной основой финансовой политики государства. А важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступают межбюджетные отношения.

На важнейшую роль межбюджетных отношений в функционировании государства, как единого социально-политического института, обращает внимание А. С. Колесов. Он подчеркивает, что сущность межбюджетных отношений состоит в том, что они представляют собой неотъемлемую часть бюджетной политики государства и являются первичным, государствообразующим и бюджетообразующим направлением этой политики. Они призваны обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления и, кроме того, перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным центром, всех денежных средств, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри нее иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления [4, с. 3].

В БК Республики Беларусь раздел V посвящен вопросам регламентации межбюджетных отношений, на которых базируются процессы перераспределения доходов и расходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы страны. Так, положение пункта 1 статьи 71 содержит определение, согласно которому под бюджетными отношениями понимаются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесс. Таким образом, мы видим правовое закрепление данных отношений, что подчеркивает их высокую значимость в процессе государственного управления. Однако, чтобы в полной мере разобраться с таким, далеко не простым, явлением, как межбюджетными отношениями, следует детально прояснить и понять их сущность, а так же содержание самого понятия «межбюджетные отношения», и для решения данной задачи необходимым шагом является изучение взглядов ученых-теоретиков на данный экономико-правовой феномен.

Следует отметить тот факт, что в настоящее время не выработан единый поход к определению, позволяющему в полной мере выразить сущность данного вида отношений. Различные авторы, предлагая то или иное определение данного понятия, отражают в нем различные стороны, которые характеризуют межбюджетные отношения.

Являясь сложным экономико-правовым явлением, межбюджетные отношения, соответственно, и рассматриваются различными исследователями в различных ракурсах: как правовом, так и экономическом.

Так, по мнению Родионовой В. М., межбюджетные отношения сводятся к объективно обусловленной системе оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий [1, с. 8].

Игудин А.Г., в свою очередь подчеркивает, что межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания сроков) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой [2, с. 12].

Близкое по содержанию определение межбюджетных отношений можно встретить у таких авторов, как Бабич А. М., Павлова Л. Н. Под межбюджетными отношениями они понимают совокупность отношений между органами государственной власти местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса [3, с. 147, 19, с. 166].

По мнению Н. Ю. Любимцева, межбюджетные отношения представляют собой системно организованные потоки и связи между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. При этом органы власти выступают лишь как посредники между государством и членами общества по бюджетному обеспечению предоставления общественных благ в соответствии с установленными номами и стандартами, а также возможностями государства [5, с. 22].

В рассуждениях С. Б. Беткараева просматривается взгляд на межбюджетные отношения, как на отношения, носящие двойственный характер. С одной стороны, он подчеркивает, что межбюджетные отношения представляют собой равноправное и сбалансированное взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по поводу формирования бюджетов и реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, основанное на прозрачности (открытости) информации и стабильности. Данное взаимодействие направлено на достижение следующих целей: предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг; проведение определенной бюджетной политики и повышение эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами. С другой стороны, определяет он, межбюджетные отношения — это разнонаправленные потоки финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями, направленные на обеспечение сбалансированности бюджетов [6, с. 72].

В определении сущности межбюджетных отношений, предложенном Х. М. Боговым, автор особое внимание уделяет целям, стоящим перед данными отношениями. Так, автор убежден, что суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти, призванных обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и соответственно уровнями бюджетной системы; а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны [7, с. 2].

В большом юридическом словаре [8, с. 320] дается определение, соглас-но которому межбюджетные отношение — это взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного управления и самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Чуньков Ю.И. трактует межбюджетные отношения как систему организованных денежных потоков и связей между участниками бюджетного процесса по формированию, распределению и использованию бюджетных средств. При этом особый упор данный автор делает на то, что эти отношения складываются в основном в связи с оказанием территориальном бюджетам финансовой помощи [9, с. 104]. Однако, на наш взгляд, данный подход, трактует данное понятие исключительно с экономической точки зрения, упуская из виду ключевые моменты, связанные с юридической стороной данного явления.

Таким образом, проведенный анализ позволяет выделить ряд основных черт, характеризующих межбюджетные отношения:

1) субъектами данных отношений является более узкий круг участников, чем в бюджетных правоотношениях. В данном случае участниками межбюджетных правоотношений выступают территориальные субъекты бюджетного права, то есть органы государственного управления и местного самоуправления (различных уровней в зависимости от формы государственного устройства). Хотя ряд авторов, в числе которых и Н. И. Химичева, Ю. Н. Любимцев, утверждают, что право на государственный и местные бюджеты закрепляется именно за общественно-территориальными единицами, а не за органами государственной власти и самоуправления [5, с. 22; 6, с. 69];

2) межбюджетные отношения, как часть бюджетных отношений порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны.

При изучении взглядов на сущность такого явления, как межбюджетные отношения, нельзя обойти вниманием рассмотрение его как юридической категории. Так, юристами данное явление рассматривается как правовой институт, который представляет собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений [10, с. 29], представляющих собой взаимосвязь и взаимодействие между уровнями бюджетной системы, нацеленную на достижение сбалансированности бюджетов различных уровней, а также на обеспечение равной бюджетной обеспеченности различных территорий внутри государства.

В ряде литературных источников, в частности российских, можно встретить такое определение, как межбюджетные правоотношения, под которыми понимаются урегулированные номами бюджетного законодательства взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (то есть органами государственной власти и местного управления, если не соотносить данное понятие только лишь с федеративной формой государственного устройства — Ш. Н.) по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [11, с. 238].

Срожидинова З.Х. отмечает, что межбюджетные отношения возникают и функционируют в системе государственного управления по вертикали или горизонтали, и регламентируются объемами функциональных обязанностей и задач каждого уровня власти с учетом их финансовых возможностей. Также данным автором отмечается, что целями межбюджетных отношений являются: создание единого экономического пространства, финансовое обеспечение единых минимальных стандартов в экономическом и социальном развитии регионов, обеспечение равной социальной защиты и гарантий социальных прав граждан, то есть обеспечение благоприятных условий экономического и социального развития на всей территории страны [12, с. 5].

По нашему мнению, все это является мерами по реализации конституционных прав граждан, с одной стороны, а так же необходимым условием обеспечения и сохранения социально-политического стабильности внутри страны, с другой стороны.

В подтверждение этих слов можно привести следующее утверждение Мысина П., о том, что межбюджетные отношения выполняют функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а их внешняя сфера выражает общественную предназначенность бюджетных отношений — обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обеспечение функционирования гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления и так далее) [13, с. 76 ].

Х.М. Богов отмечает, что полномочия государственных и местных органов власти определяются не только целесообразностью оптимального управления конкретной территорией, но и структурой потребностей социальных групп или даже индивидуума.

Рассматривая потребности, граждан данный автор соотносит их с компетенцией органов государственного управления различного уровня по их обеспечению и удовлетворению. Так, интересы в обеспечении среды жизнедеятельности последующих поколений, в национальной безопасности, в научно-техническом развитии страны могут быть реализованы, по мнению Х. М. Богова, лишь на высшем уровне государственного управления. Более конкретные потребности индивидуума, например в образовании, здравоохранении, социальной защите, реализуются на региональном уровне. На местном уровне обеспечиваются потребности индивидуума в личной безопасности и комфортном проживании.

Также данный автор отмечает, что реализация потребностей людей предполагает делегирование конкретных полномочий соответствующим уровням органов власти, однако, подчеркивает он, политические полномочия должны обеспечиваться финансовыми полномочиями. То есть любой из органов конкретного уровня власти должен обладать для реализации своих полномочий определенными источниками доходов [7, с. 3].

Таким образом, межбюджетные отношения включают: разделение и правовое закрепление за бюджетами бюджетной системы ответственности за выполнение определенных социальных и экономических функций; определение величины расходов, которые обеспечивают выполнение полномочий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы; установление и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней; все формы финансовой поддержки территории [12, с. 5].

На основании отмеченных выше положений можно утверждать, что данные отношения охватывают не только вопросы перераспределения средств между бюджетами разных уровней, но и отношения по поводу организации и осуществления бюджетного процесса между органами власти и самоуправления различных уровней [11, с. 238].

Механизм межбюджетных отношений представляет собой совокупность способов организации межбюджетных отношений и включает модели, формы, методы и инструменты, а так же институционально-правовые структуры организации межбюджетных отношений.

Под моделью межбюджетных отношений понимается институциональный подход к определению основ организации взаимоотношений в решении вопроса распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Иначе говоря, модель межбюджетных отношений можно определить как совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий [12, с. 7].

Интересным представляется подход к изучению моделей организации межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация» и «децентрализация» органов власти. В данной связи различают следующие модели межбюджетных отношений: централизованную, децентрализованную и кооперативную.

Далее рассмотрим принципы организации названых моделей межбюджетных отношений.

Централизованная модель базируется на следующих принципах:

ограничение прав местных органов власти в формировании собственных бюджетов;

отсутствие либо формальное наличие распределения функциональных обязанностей между звеньями государственного управления;

подчинение региональных интересов национальным потребностям;

авторитарное, со стороны государства, распределение налоговых полномочий и предоставление финансовой помощи местным органам власти.

Формирование местных бюджетов при централизованной модели осуществляется в неразрывной связи с центральным бюджетом в рамках консолидированного бюджетного плана. Данный метод имеет как свои достоинства, так и недостатки. К достоинствам данной модели относят: единство организации управления; повышение организующей способности бюджетной системы; направление финансовых ресурсов на ускорение достижения установленных целей; улучшение контроля и координации расходных полномочий местных органов власти; снижение риска принятия местными органами власти ошибочных решений относительно распределения средств в рамках установленных для них полномочий; контроль и выравнивание уровня жизни населения территорий.

К недостаткам: ослабление эффективности деятельности центральных органов власти в результате их перегруженности; ослабление финансового обеспечения и развития финансовой базы территорий; иждивенческие настроения у местных органов власти, уверенных в том, что в любой ситуации бюджет территории будет сбалансирован.

Децентрализованная модель основывается на следующих принципах:

невмешательство центрального правительства в бюджетный процесс муниципалитетов и регионов;

четкое законодательное разграничение расходных полномочий между разными уровнями управления;

целенаправленность развития финансовой автономии местного самоуправления;

распределение доходных источников на основании бюджетных соглашений.

Децентрализованная модель межбюджетных отношений характерна для экономически развитых стран с федеральным государственным устройством, обеспечивающая расширение бюджетных прав региональных и местных органов власти и управления, что способствует повышению удельного веса местных бюджетов в общей массе государственных расходов.

Однако, при децентрализованной модели межбюджетных отношений осложнена координация действий правительства по достижению макроэкономических целей и обеспечению баланса финансовых возможностей в государстве; управление в данной модели требует больше информации и приводит к снижению оперативности принятия решений; местные органы власти при принятии решений руководствуются, в большей степени, интересами собственной социально-экономической политики и не всегда учитывают цели государственного значения.

Кооперативная модель межбюджетных отношений базируется на следующих принципах:

более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к белее тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе национальных;

активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенной ответственности центра за состояние региональных государственных финансов и уровень социально-экономического развития территории, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широкое распространение. В организации межбюджетных отношений ее используют многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны, а также Германия и Швейцария.

К положительным характеристикам данной модели можно отнести экономичность централизованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, характеризующуюся широкими возможностями централизации части средств для целей горизонтального выравнивания. Однако, недостатком модели является излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти [14, с. 37].

Еще одним важным звеном механизма межбюджетных отношений выступают методы их реализации, под которыми понимают способы влияния этих отношений на социально-экономическое состояние в регионе посредством собственных, закрепленных и регулирующих доходов, трансфертов, изъятия средств и кредитования.

Централизованной модели межбюджетных отношений в части доходного обеспечения характерны методы трансфертирования и регулирования доходов, децентрализованной — методы собственных и закрепленных доходов.

В плане разграничения расходных полномочий — при централизованной модели используют делегирующую методику распределения ответственности за предоставление государственных услуг; децентрализованная модель основывается на функциональном методе, который предусматривает конкретное разграничение компетенции и расходных полномочий между всеми уровнями власти, но при этом допускается введение делегирования некоторых расходных полномочий, которое обеспечивает гибкость механизма межбюджетных отношений.

Важным аспектом межбюджетных отношений выступает бюджетная сбалансированность (регулирование), которая достигается вертикальным и горизонтальным выравниванием.

Бюджетное регулирование — это закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня, то есть порядок распределения доходов государственного бюджета (частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней); перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий.

Вертикальное выравнивание представляет собой процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполнения функция, то вышестоящее правительство должно предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы из аккумулированных на уровне государственного бюджета средств.

Однако, вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности, оно должно сочетаться с процессом горизонтального выравнивания.

Горизонтальное выравнивание предполагает устранение неравенства налоговых возможностей территорий через пропорциональное распределение бюджетных средств между территориальными образованиями. В процессе территориального выравнивания должны учитываться следующие территориальные особенности: численность населения, индекс уровня жизни населения, различия в стоимости товаров (работ, услуг) по территориям.

Выделяют четыре группы методов бюджетного регулирования:

1) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета, которое осуществляется посредством утверждаемых нормативов отчисления от этих доходов;

2) перераспределение самих бюджетных источников;

3) безвозмездная финансовая помощь или межбюджетные трансферты;

4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов [12, с. 11].

Подводя итого рассмотренному материалу, следует еще раз в обобщенной форме отметить следующие моменты относительно межбюджетных отношений:

— во-первых, до настоящее времени не сложилось, четкого и единого, всеобще признанного определения, полностью раскрывающего суть понятия межбюджетных отношений. Данная ситуация может быть объяснена сложностью самого изучаемого нами явления, в силу того что данные отношения могут рассматриваются с различных точек зрения: как экономическое явления, как политическое явления, как правовое явление и так далее;

— во-вторых, в настоящее время в мире сложилось большое разнообразие моделей построения межбюджетных отношений, обобщая которые можно выделить три основные модель: децентрализованная, централизованная и кооперативная;

— в-третьих, основными компонентами системы межбюджетных отношений являются: закрепление доходов, закрепление расходных полномочий, межбюджетные трансферты, заимствование на местном уровне.

1.2 Формы реализации межбюджетных отношений в Республике Беларусь Сбалансированность всех бюджетов является необходимым условием успешного выполнения задач и функций самого государства и регионов. Именно для достижения сбалансированности бюджетов различных уровней существуют межбюджетные отношения.

Так, например, А. А. Нечай отмечает, что само появление в законодательных актах термина «межбюджетные отношения» говорит не о «противопоставлении», а о взаимном дополнении государственных финансов и финансов местного самоуправления, поскольку и те, и другие используются для удовлетворения различных сторон публичного интереса [15, с. 24].

В Республике Беларусь юридическое закрепление понятия межбюджетных отношений было произведено принятием БК Республики Беларусь, являющегося основным нормативно-правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения. В действующих до этого нормативно-правовых актах, регулирующих сферу бюджетных отношений, данное понятие отсутствовало.

Как мы уже ранее отмечали, в статье 71 БК Республики Беларусь содержится определение, согласно которому под межбюджетными отношениями понимаются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесса.

Следует отметить тот факт, что близким по содержанию к понятию межбюджетных отношений, на наш взгляд, выступает бюджетное регулирование, под которым понимается перераспределение бюджетных ресурсов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности. Данное определение содержалось в статье 1 Закона Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» от 15.07.1998 N 192-З с изм. и доп. от 26.12.2007 N 303-З [17], утратившего силу с принятием БК Республики Беларусь. Однако, на наш взгляд, закрепленное в кодексе понятие межбюджетных отношений является более широким, нежели понятие бюджетного регулирования, поскольку включает в себя кроме перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней и другие компоненты, манипуляция которыми нацелена на достижение сбалансированности бюджетов всех уровней. К числу таковых относятся, отмеченные нами ранее, закрепление доходов и расходных полномочий, заимствования на местному уровне.

В статье 71 БК Республики Беларусь, также содержится пояснение того, что регулирование межбюджетных отношений осуществляется в целях обеспечения соответствия между полномочиями государственных органов на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за республиканским и местными бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать исполнение этих полномочий.

Как отмечает, по этому поводу Г. А. Воробей, главной целью регулирования межбюджетных отношений является обеспечение выполнения отнесенных на определенный бюджет всех запланированных за ним расходов путем закрепления определенных ресурсов, которые должны обеспечить бездефицитное исполнение бюджета. Тем самым будет гарантировано выполнение полномочий республиканских органов государственного управления и органов местного управления и самоуправления. Взаимосвязь бюджетов призвана обеспечить именно бездефицитное существование бюджетов всей бюджетной системы [18, с. 262].

В свою очередь, статья 72 БК Республики Беларусь закрепляет принципы, на которых базируются межбюджетных отношения, такие как:

— разграничение и закрепление доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;

— распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;

— выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь.

Принцип разграничения и закрепления доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы, на основании которого довольно четко и полно разделены доходы, регулируется 6 главой БК Республики Беларусь.

Принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы регламентируется положениями главы 7 БК Республики Беларусь.

Принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы означает, что каждый бюджет должен обеспечиваться необходимыми источниками доходов для покрытия отнесенных на него расходов (быть сбалансированным), исходя из нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя страны, а также иных социальных нормативов [18, с. 262].

Система межбюджетных отношений в Республике Беларусь во многом определена сложившимся административно-территориальным делением. Наиболее общие принципы административно-территориального деления предопределили общие подходы к построению местных финансов и бюджетной системы в Беларуси. В настоящее время в республике сложились три уровня административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы первого уровня представлены областями и городом Минском, второй уровень представлен бюджетами районов и городов областного подчинения и, наконец, третий уровень — городами районного подчинения, городскими, сельскими поселками и сельскими населенными пунктами. В соответствии с этим сложились и бюджеты этих уровней [19, с. 61].

Криворотько Ю.В. подчеркивает, что межбюджетным отношениям в Республике Беларусь присущи черты централизованной модели межбюджетных отношений:

повышенная ответственностью центра за состояние местных финансов (доведение показателей до местных бюджетов, ответственность за дефицит местных бюджетов и другое);

ограничение самостоятельности низовых властей в вопросах установления налоговых ставок и налоговых баз, мелочная опека низовых бюджетов вышестоящими органами государственного управления;

наличие развитого внутриобластного механизма перераспределения денежных средств между уровнями управления через дифференциацию нормативов разделения закрепленных и собственных налогов и доходов [19, 63].

Согласно пункту 1.36 статьи 2 БК Республики Беларусь межбюджетные трансферты — это бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета в другой бюджет на безвозвратной и безвозмездной основе. Данное понятие законодательно закреплено в целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней.

Формы межбюджетных трансфертов выделены в пункте 1 статьи 75, а именно: «Межбюджетные трансферты предоставляются в формах дотаций, субвенций и иных межбюджетных трансфертов в соответствии с настоящим Кодексом».

Раскрытие понятий дотация и субвенция дается в статье 2 БК Республики Беларусь, подпункты 1.33 и 1.51:

дотация — межбюджетный трансферт, предоставляемый из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету в случае, если собственных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансированности нижестоящего бюджета;

субвенция — межбюджетный трансферт, предоставляемый другому бюджету на осуществление определенных целевых расходов.

Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субсидий, субвенций установлен главой 12 БК Республики Беларусь. В статье 75 содержатся положения относительно условий предоставления межбюджетных трансфертов, а именно, пункт 2 устанавливает, что дотация из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет предоставляется в случае превышения прогнозного объема расходов местного бюджета над прогнозным объемом его доходов.

Однако, в части второй пункта 2 статьи 75 отмечается, что предоставление дотаций из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет может быть осуществлено только после учета в полном объеме собственных доходов бюджета и регулирующих доходов по необходимым для сбалансированности бюджета нормативам отчислений от доходов, определенным БК Республики Беларусь.

В пункте 3 статьи 75 отмечены условия предоставления межбюжетного трансферта из нижестоящего бюджета в вышестоящий: «Межбюджетный трансферт из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет передается в случае превышения прогнозного объема доходов местного бюджета над прогнозным объемом его расходов».

Пункт 4 статьи 75 также содержит указание на то, что объем межбюджетных трансфертов в форме дотаций на планируемый период определяется на основе разницы между прогнозным объемом доходов и прогнозным объемом расходов соответствующего местного бюджета, порядок расчетов которых содержится в пункте 5 статьи 75, а также в статье 76.

Так, прогнозный объем доходов местного бюджета рассчитывается с учетом налогового потенциала административно-территориальной единицы, а прогнозный объем расходов местного бюджета — с учетом нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.

Дотация, субвенция или иной межбюджетный трансферт могут также предоставляться в текущем финансовом году в случае принятия акта законодательства, вызывающего уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета, указание на что содержится в норме статьи 75 (пунк 6), а также статьи 101 (пункт 7).

Пункты 1, 3 статьи 77 БК Республики Беларусь определяют условия предоставления субвенций. Так, субвенции предоставляются другому бюджету при передаче полномочий на осуществление функционального вида расходов, закрепленного за бюджетом в соответствии с настоящим Кодексом, и используются по целевому назначению.

Неиспользованные и использованные не в полном объеме субвенции подлежат возврату в вышестоящий бюджет.

В заключение отметим следующее, основными нормативно-правовыми актами, регулирующими межбюджетные отношения в Республики Беларусь являются: Конституция Республики Беларусь, Бюджетный кодекс Республики Беларусь, которые регулируют основные положения и принципы функционирования как бюджетной системы страны в целом, так и межбюджетных отношений в частности. Кроме того, межбюджетные отношения регулируются ежегодным Законом «О республиканском бюджете» на очередной финансовый год, который определяет нормативы разделения общегосударственных налогов, состав собственных и закрепленных за местными бюджетами налогов, размеры налоговых ставок и налоговых баз, общие размеры дотаций, субвенций и субсидий, направляемых из республиканского бюджета в местные бюджеты.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ

2.1 Особенности межбюджетных отношений в странах-участницах СНГ Соглашаясь с А. М. Балкиной [14], отметим, что отношения в бюджетной сфере между разными уровнями государственной власти существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, строиться они могут на разных началах в зависимости от типа государственного устройства той или иной страны.

Следует также отметить, что развитие межбюджетных отношений, поиск их оптимума — постоянный процесс, который имеет место во всех развитых странах [20, с. 90].

Общим для данного вида отношений в различных странах является наличие некоторых проблем в процессе их выстраивания. Во всех странах большое значение имеют вопросы формирования надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравнивания доходов административно-территориальных образований, а также разработки и применения условий и механизмов предоставления финансовой помощи.

На наш взгляд, рассмотрение опыта построения межбюджетных отношения в различных странах является необходимым элементом данной работы, в силу того, что важным моментом в развитии национальной системы межбюджетных отношений является учет и заимствование положительных сторон зарубежных моделей с одной стороны, а с другой стороны, изучение мирового опыта построения межбюджетных отношений позволит избежать и не повторить тех ошибок, которые имели место в практике их формирования в различных странах.

Рассмотрение иностранной практики построения и регулирования межбюджетных отношений целесообразно начинать со стран СНГ, в силу того, что с данными государствами у Республики Беларусь имеется немало общего. Раскрывая упомянутую выше общность, следует обратиться к истории данных государств, и становлению их государственности. Фундаментом, на котором велось развитие всех сфер общественных отношений в этих странах, явился наработанных за годы существования СССР базис, практика и опыт во всех сферах общественных отношений — во-первых, и во-вторых — упомянутые страны прошли одинаковый по времени этап развития, образовавшись, как суверенные и независимые государства, после развала СССР. Как отмечает Хоменко В. [24, с. 90], именно с развалом СССР впервые достаточно остро как в политическом, так и в экономическом плане организация межбюджетных отношений, как важнейшая проблема общегосударственного и регионального устройства, проявилась во всех странах соцлагеря.

Говоря о развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации, следует отметить, что они прошли сложный многоступенчатый путь. Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении этапов их эволюции, отраженных в таблице 2.1 (Приложение А) [21, с. 22].

Распад СССР, привел к тому, что в тот период начала складываться и развиваться тенденция дезинтеграции единого экономического пространства. С другой стороны ослабленный федеральный центр демонстрировал неспособность финансировать значительную часть прежних бюджетных обязательств.

Республики, в меньшей степени зависимые от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Якутия и другие) практически прекратили перечислять в бюджет Российской Федерации налоги, ограничившись разовыми целевыми взносами. Большинство же менее влиятельных регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорах благоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная система России оставалась по существу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала некоторые регионы предпринимать попытки улучшения своего финансового положения в бюджетной иерархии путем предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о временной приостановке перечислений налогов в федеральный бюджет и так далее. В свою очередь уступки центра федеральным властям, также не способствовали стабилизации бюджетной системы.

Сложившийся на втором этапе развития механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения складывались преимущественно на негласном торге за бюджетные ресурсы, результат которого в основном зависел от политического влияния региональных лидеров, то начиная с 1994 года для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированные, началась адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования [21, с. 25].

Периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременно появления и развития предпосылок для их реформирования стали 1997, 1998 года, соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений.

Принятая в 1998 году «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 годах» обозначила новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений. Главное внимание на этом этапе было уделено реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне. Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов из федерального фонда поддержки регионов с 1999 года осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов, что заложило основы дальнейшего развития и перехода на следующий этап.

V и VI этапы характеризуются глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, направленными на дальнейшее повышение эффективности данных процессов и качества управления государственными и муниципальными финансами. Основными векторами в достижении поставленных планов стало нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете [21 c, 25−26].

Таким образом, подводя итого можно отметить, что в Российской Федерации внешне хаотичный процесс децентрализации региональных финансов продолжался до середины 1990 гг. Далее были установлены более или менее унифицированные подходы к разграничению доходов и расходных обязательств в значительной степени заменившие индивидуальные двухсторонние прежние соглашения. В настоящее время формирование межбюджетных отношений как системы не закончено, все еще продолжается процесс их совершенствования и развития. Исторический опыт построения бюджетного федерализма в России показывает, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а способы и приемы бюджетного выравнивания требуют своего постоянного совершенствования.

Главный итог реформы межбюджетных отношений — существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.

В соответствии с налоговой системой, основная часть налоговых поступлений уходит на федеральный уровень. Это самые стабильные и хорошо собираемые налоги. Если в 2001?2002 годах соотношение налоговых поступлений, распределяемых между федеральной казной и бюджетом регионов, составляло примерно 50/50, то к 2009 году на территории оставалось немногим более 30% от собранных налогов. В результате в 2009 году доля собственных средств в региональных бюджетах снизилась до 13%.

Не произошло и реального разграничения источников доходов. В Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог — один бюджет), но на деле более 80% налоговых поступлений в бюджеты регионов — это отчисления от федеральных налогов. Основные источники пополнения региональной казны — это часть налога на прибыль, налог на доходы физических лиц и поделенные с федеральным центром акцизы. В период кризиса 2008—2009 гг. доходы от первого почти прекратились — прибыли у предприятий нет.

По словам Д. Козака, «70−80% всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения». Губернаторы не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно. Главной проблемой становится недостаток компетентной инициативы в регионах [23, с. 13].

Таким образом, регионы не стали самостоятельнее, они получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника — федеральный центр. Чем больше налогов забирает федеральный центр, тем меньше стимулов у регионов для эффективной работы. В самом крупном проигрыше оказываются регионы-доноры [24, с. 72].

Чрезмерное «сжатие» бюджетных возможностей регионов РФ имеет место не только в количественном, но и в качественном отношении. Так, по существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Лишь около 15% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения. В этом отношении Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким развитым федерациям как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок [25, с. 35].

Постепенное сжатие формальных бюджетных возможностей регионов и уход федерального центра от прямой ответственности за состояние на их территории социально-экономических процессов породило ситуацию, когда в регионах достаточно интенсивно стали развиваться внебюджетные формы финансового обеспечения реализации обязательств и полномочий региональных властей. Прежде всего, это выражается в том, что региональные администрации практически постоянно используют для предоставления и финансирования бюджетных услуг ресурсы предприятий и финансовых институтов. Так, многие крупные промышленные предприятия до сих пор имеют объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады. Они их содержат даже в том случае, если те формально переданы муниципалитетам. Формами встречной компенсации со стороны региональных властей могут быть: явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризация задолженности, защита от банкротства или конкуренции и так далее [25, с. 32].

Второе крупное и самостоятельно развиваемое региональными властями направление, расширяющее их возможности реструктуризации финансовых потоков в условиях «ограничительной» политики федерального центра, это имеющиеся специальные счета, на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежа, «сверхплановые» бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Средства, поступающие через эти счета, в среднем могут составлять до 5% доходов бюджетов, однако, в отдельных регионах этот показатель намного выше [25, с. 33].

Вероятно, существуют и другие возможности консолидации региональными властями финансовых средств, остающихся в их распоряжении. Однако, использование всех их означает лишь одно: региональные власти вынуждены расширять сферу «неформальных» отношений с предприятиями и организациями. Это делает их «зависимыми» от интересов определенных финансовых и промышленных региональных групп, снижает возможности объективной оценки уровня социально-экономического развития и развития рыночных основ его управления. Очевидно, что это может рассматриваться и как фактор развития коррупции. С другой стороны, в условиях дефицита формальных возможностей финансирования социально-экономического развития у региональных администраций появляется возможность перекладывать ответственность за состояние финансов региона на федеральный центр [25, с. 35].

Таким образом, подводя итог, следует отметить, что существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса. В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно-административной экономики подходов.