Правовое регулирование основ местного самоуправления

Важнейшим показателем преобразований в общественной жизни России является постоянное развитие правового регулирования основ местного самоуправления. Но в то же время оно свидетельствует и о нерешенности многих задач, значительная часть которых связана с недостаточно эффективным осуществлением правотворческой деятельности. Данное исследование отчасти позволит заполнить пробелы, имеющиеся в реализации правотворчества органами местного самоуправления. При этом важным представляется изучение истории становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выявление ее характерных черт и положительного опыта.

Проблема правотворчества актуальна не только потому, что местное самоуправление связано с осуществлением властных полномочий, а их регулирование осуществляется на федеральном и региональном законодательных уровнях, но и потому, что вопросы местного значения, которые призваны решать муниципальные акты, касаются непосредственно интересов и условий жизни населения.

Постоянное увеличение количества муниципальных правовых актов, усложнение правотворческой деятельности органов местного самоуправления создают определенные трудности, приводящие к тому, что нередко муниципальные акты противоречат федеральному и региональному законодательству. Однако задача соответствия правовых актов не может быть решена только путем усиления надзора за законностью правотворчества органов местного самоуправления и введением санкций или ограничением их права на самостоятельность и самодеятельность в осуществлении их правотворческой деятельности.

Назревшая необходимость совершенствования основ местного самоуправления явилась причиной разработки целого пакета нормативных актов, важное место среди которых занял Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.) (далее — Федеральный закон 2003 г.). Несмотря на то, что указанный закон был принят в 2003 году, дата вступления его в силу постоянно откладывалась. И одна из главных причин этого — неподготовленность органов местного самоуправления к реализации данного закона. В том числе отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы, низкий уровень профессиональной, в частности, юридической, подготовки муниципальных служащих. В настоящее время большая часть статей вышеуказанного закона все же вступила в силу, но в полном объеме он будет действовать лишь с 2009 года. Заметим, что Федеральный закон 2003 года не совершенен, и подтверждением тому служит то факт, что в него уже внесены изменения и дополнения более чем двумя десятками нормативных актов. Таким образом, реформа местного самоуправления продолжается уже более пяти лет.

Вышеуказанный закон потребовал от органов местного самоуправления конструктивной правотворческой деятельности, принятия внушительного количества муниципальных правовых актов, но с этой задачей к 2005 г. не удалось справиться и половине всех субъектов Российской Федерации Выжутович В. Власть без денег // Российская газета. 2006. № 259 (4225). В связи с этим актуальными становятся такие вопросы, как изучение сущности самой правотворческой деятельности, основных принципов ее осуществления. Повышение качества муниципальных правовых актов и снижение до минимума числа неэффективных — это постоянная задача субъектов правотворчества. В своем выступлении на заседании Совета по развитию местного самоуправления в феврале 2008 года президент России В. В. Путин обратил внимание на то, что «муниципалитетам надо добиваться большей результативности в осуществлении своих полномочий» Стенографический отчет о заседании Совета по развитию местного самоуправления. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина. 01.02.2008/http://www.kremlin.ru/appears/2008/02/01/2238_type63378type63381_159 050.shtml (05.02.2008). И это важно, в первую очередь, при осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

В настоящее время правотворчество приобретает особенный смысл в качестве «единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности», а его нормативное оформление требует наиболее рациональных средств, методов и инструментария Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12. Ведь качество правоприменения нового закона напрямую зависит от эффективности реализации органами местного самоуправления правотворческих полномочий, а правотворческая деятельность требует постоянной адаптации к местным условиям. И это объективная закономерность, на которую в различные периоды неоднократно обращали внимание исследователи.

Федеральный закон 2003 г. наделил органы местного самоуправления значительным кругом полномочий, что позволило проявить большую самостоятельность в реализации их правотворческой деятельности. Для повышения ее эффективности, полагаем, важно обобщить уже имеющийся положительный опыт правотворчества, выявить проблемные моменты и наметить пути их устранения как в самих органах местного самоуправления, так и при их взаимодействии с иными органами. Необходимо разработать общие правила, регулирующие создание, оформление, толкование правовых актов; выработать рекомендации для практических работников органов местного самоуправления по оптимизации правотворческой деятельности.

Правовое положение и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления

Местное самоуправление в России прошло долгий путь своего становления. Он начался с момента формирования государственности в Древней Руси, в ходе которого менялись его статус, темпы развития, полномочия, формы и другое. Но становление продолжается и в настоящее время. Для реализации переданных муниципалитетам функций развивалось само правотворчество, и, следовательно, правотворческая деятельность.

Анализ истории становления и развития органов местного самоуправления позволил выделить четыре этапа становления непосредственно самой правотворческой деятельности органов местного самоуправления в России:

1. От Киевской Руси (IX век) до конца XVII века.

2. Правление Петра I (XVIII в.) — начало XX века.

3. 1917 год — 70-е годы XX века.

4. 80-е годы XX века — начало XXI века.

Каждый из предложенных этапов имеет собственные характерные черты.

Так, для первого из них (IX-XVII века) характерно то, что работа органов местной власти по созданию, изменению и отмене собственных актов юридическими средствами не была оформлена, не была юридически определена и последовательность в осуществлении правотворческой деятельности, иными словами, не было совокупности последовательных действий в организации деятельности местных органов. Но уже на этом этапе можно было говорить о зарождении самой правотворческой деятельности, ведь с появлением государственности в России возникли и органы власти, принимающие и оформляющие решения, распространяющие свое действие на определенную территорию и на население, проживающее на ней. Уже на этом этапе развития возникло право местных органов присутствовать на собраниях, сходах высших органов власти, хотя и с чисто совещательными функциями, то есть то, что в настоящее время мы называем «законодательной инициативой».

На втором этапе (XVIII — начало XX века) структура местного управления и полномочия органов постоянно менялись, параллельно существовали органы со схожим набором функций, количество их актов росло, хотя государственные органы постоянно вмешивались в их дела, ограничивая тем самым их полномочия и деятельность, в особенности, правотворческие. Но именно на этом этапе произошло существенное для развития правотворческой деятельности разделение властей, определение структуры органов местного управления, статуса и полномочий территориальных единиц, а также закрепление этого в актах государственного уровня, что, в свою очередь, конкретизировало направления правотворчества в целом. В этот период юридически закрепляется основа всего местного самоуправления — самостоятельность, которая существенно влияет на организацию правотворческой деятельности органов самоуправления, а в настоящее время как наиболее важный принцип самостоятельность закреплена в Конституции Российской Федерации. Но самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своей правотворческой деятельности была существенно ограничена контролем органов государственного управления, недостаточностью финансовых средств, а также тем, что органы местного самоуправления осуществляли в основном рекомендательные и организационные функции.

Третий этап (1917 год — 70-е годы XX века) характеризуется значительным расширением полномочий органов местного самоуправления путем принятия преимущественно декларативных нормативно-правовых актов на государственном уровне. Несмотря на то, что структура органов была закреплена законодательно с кругом собственных полномочий и функций, в реальности исполнительный и представительный органы, взаимодействуя на местах, часто подменяли друг друга. Контроль государственных структур власти также не давал свободы для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, несмотря на уже конституционное закрепление ее основ. Правотворчество органов местного самоуправление было призвано претворять в жизнь постановления высших органов власти.

Последний этап становления (80-е годы XX века — начало XXI века) особенно важен для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, ведь именно в конце XX века начали принимать значимые акты в этой области. Федеральный закон 2003 г. закрепил новую систему местного самоуправления и дал свободу для осуществления правотворческой деятельности органам местного самоуправления.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативно-правовых актов — это постоянная задача правотворческой деятельности, в связи с чем анализ исторических этапов становления и развития правотворческой деятельности в условиях реформирования местного самоуправления в целом, возможно, позволит не повторить ошибок прошлого и эффективно организовать осуществление правотворчества в настоящем.

Кроме историко-правового аспекта в первой главе исследования рассматриваются понятие и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления, для уточнения которых необходимо было сначала определиться с терминологией. Очень часто одни и те же явления обозначаются различными терминами, что, в свою очередь, приводит к путанице как в теории, так и на практике, в частности, при осуществлении правотворчества.

Для выведения термина «правотворческая деятельность органов местного самоуправления» рассматривались такие юридические дефиниции, как: местное самоуправление, органы местного самоуправления, правотворчество и правотворческая деятельность.

Несмотря на многообразие понятий «местное самоуправление» в юридической литературе, в настоящее время оно нашло свое закрепление в Федеральном законе 2003 г., согласно которому (в отличие от Федерального закона 1995 г., где местное самоуправление определялось как «деятельность населения по решению» вопросов местного значения) оно раскрывается как «форма осуществления народом своей власти», обеспечивающая в соответствии с действующим законодательством решение вопросов местного значения. Считаем более точной дефиницию Федерального закона 2003 г., так как для понимания сущности местного самоуправления возможно расширение понятия путем указания на такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал, положение в системе управления существующей в данном государстве и обществе, набор его функций; его финансово-материальная база.

Понятие органов местного самоуправления содержится в статье 2 Федерального закона 2003 г. — это «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Структура органов закрепляется уставом муниципального образования. В нее входят: представительный, исполнительно-распорядительный и контрольный органы, глава муниципального образования и иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, для реализации которых они вправе принимать муниципальные правовые акты, то есть обладающие правом осуществления правотворческой деятельности.

Что же касается термина «правотворчество», то в юридической литературе и нормативных актах встречается множество определений, которые условно можно разделить на две группы. Например, И. В. Котелевская, М. Н. Марченко, И. Н. Сенякин и другие рассматривают правотворчество как процесс, а С. В. Бошно, Н. А. Васецкий, Р. Ф. Васильев, А. В. Венгеров, С. А. Комаров, В. М. Корельский, Ю. К. Краснов, А. В. Малько, А. В. Мицкевич А.Г. Мурашин, И. С. Самощенко и другие ученые — как деятельность.

Общим во всех определениях является то, что правотворчество — это кропотливый труд, направленный на создание или корректировку норм прав, от момента решения о необходимости создания нормативно-правового акта путем определения его концепции, составления проекта, обсуждения и принятия до вступления в силу. Другими словами, содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, совокупность которых и является правотворческой деятельностью, имеющей определенные стадии.

Дефиниции: правотворческая деятельность, процесс и правотворчество — часто отождествляются в юридической литературе, видимо, это происходит из-за их сходной сущности. Согласно толковому словарю процесс определяется как последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. — 4-е изд., дополненное. — М., 1997. С. 627., а деятельность — как «работа каких-нибудь органов» Там же. С. 164.

Определение понятия «правотворческая деятельность» видится гораздо шире, чем «правотворческий процесс». А «правотворчество» в широком смысле, как функция органов власти, включает в себя обе дефиниции: «правотворческая деятельность» и «правотворческий процесс».

По своей сущности правотворческая деятельность и правотворчество (как деятельность) едины и имеют общие характерные черты, а именно: их результаты распространяются на всю территорию муниципального образования, они имеют общие субъекты (население муниципального образования, представительные, исполнительные и иные органы власти и их должностные лица). Кроме того, правотворческая деятельность органов местного самоуправления не является видом правотворческой деятельности государственных органов, но осуществляется в рамках действующего законодательства, установленного Конституцией России, федеральными и региональными законами, а в процессе ее реализации учитываются экономическое, социальное, духовное и иное своеобразие муниципального образования.

Правотворчество как деятельность нуждается в четкой регламентации и структурировании как в правовом отношении, так и в организационном. Данный вывод позволил в рамках настоящего исследования предложить авторское определение: «Правотворческая деятельность органов местного самоуправления — организационно-правовые формы осуществления правотворчества, направленные на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом».

Конституционные и правовые принципы (органов местного самоуправления, правотворчества и правотворческой деятельности) осуществления правотворческой деятельности, как объективные, так и субъективные, являются важной основой правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Принципы правотворческой деятельности — это основополагающие идеи, руководящие начала для создания юридических норм, это ориентир для правотворческих органов. Одни принципы, имеющие фундаментальное значение, носят объективный характер, в их основу закладываются мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой или сформулированная научная мысль Богданова Н. А. Система науки конституционного права. — М., 2001. С. 166., другие возникают в юридической науке и практике посредством субъективной деятельности и подвергаются критическому осмыслению Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. — 1997. — № 9. С. 71−77.

Положения Европейской Хартии местного самоуправления следует рассматривать как общие принципы, определяющие экономическую и финансовую политику государств по отношению к органам местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации правовые принципы осуществления местного самоуправления и правотворчества, в частности, закреплены также в самом общем виде. Они сводятся к следующему:

1. Самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, а следовательно, самостоятельность в осуществлении правотворческой деятельности его органами.

2. Обособление местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, никто не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления и в их правотворческую деятельность. Лишь реализация государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, подконтрольна государству.

3. Многообразие организационных форм местного самоуправления. Именно учет региональных особенностей предопределяет и особенности местного самоуправления, и правотворческую деятельность его органов, которая осуществляется гражданами, как правило, через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность муниципальных полномочий с материально-финансовыми ресурсами. Эффективность муниципальных правовых актов определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления.

В юридической литературе и нормативных правовых актах можно встретить принципы непосредственно самого правотворчества, а именно: законность; отражение в правовых актах интересов населения; демократизм и гласность в процессе разработки и принятия правовых актов; единство, полноту и непротиворечивость системы правовых актов; планомерность и оперативность правотворчества; соблюдение правил юридической техники; обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов; открытость и доступность информации о принятых правовых актах Закон Орловской области от 15.04.2003 г. № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных актах Орловской области» // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2003 г. Выпуск 17. .

Кроме того, выделяют такие принципы, как эффективность, использование рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, техническое совершенствование принимаемых актов, научность, профессионализм, гуманизм, использование правового опыта и другие.

К специальным принципам правотворческой деятельности ученые относят: принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей; понятийной определенности; модальной сбалансированности; ретрибутивной обеспеченности; концентрированности действий; комплексности (системности); объективности и другие.

Несмотря на многообразие рассмотренных принципов, можно констатировать, что все они в той или иной степени имеют место при осуществлении деятельности органами местного самоуправления, будь то принципы местного самоуправления, правотворчества или правотворческой деятельности. Принципы правотворчества и правотворческой деятельности органов местного самоуправления, полагает автор, подлежат объединению, что вполне объясняется их сходной сущностью.

На основе изучения правового положения и сущности правотворческой деятельности органов местного самоуправления можно сделать вывод и о том, что накоплен довольно большой материал и опыт по ее осуществлению, который требует определенной систематизации и закрепления на законодательном уровне, что в свою очередь позволит юридически оформить лучшие наработки, дефиниции, основы и принципы правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а следовательно, в значительной степени будет способствовать улучшению процесса ее осуществления, а также повысит уровень подготовки и применения муниципальных правовых актов.

Правотворческая деятельность органов местного самоуправления в современной России

В Федеральном законе 2003 г. довольно детально определена роль и основы местного самоуправления, заложены общие принципы его организации и правотворческой деятельности. Так, статья 7 «Муниципальные правовые акты» этого закона наделяет органы местного самоуправления правом на издание и принятие нормативно-правовых актов и определяет их систему, в которую входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.) Статья 43, часть 1.

Таким образом, вышеуказанный закон впервые так детально разработал систему муниципальных актов и скорректировал правотворческую деятельность органов местного самоуправления на законодательном уровне, но, к сожалению, не закрепил стадии ее осуществления.

Изучив разновременную юридическую литературу и научные исследования, автор пришел к выводу, что в них прежде всего уделяется внимание законотворческому процессу, а затем уже правотворческому. Согласно анализу, проведенному в первой главе настоящего исследования и сформулированному определению правотворческая деятельность органов местного самоуправления — это организационно-правовые формы осуществления правотворчества, т. е. имеющие как правовую, так и организационную основу. Правовая, естественно, представлена нормативными актами разных уровней власти, а организационная реализуется посредством определенного порядка, стадий правотворческой деятельности. В связи с тем, что процесс определяется как порядок деятельности органов власти по созданию, изменению или отмене нормативных правовых актов Энциклопедический юридический словарь / Под ред. Крутских Е. В. — М., 2003. — С. 105., можно утверждать, что стадии правотворческого процесса вполне применимы для всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, законодательный и правотворческий процессы, несмотря на различие органов, реализующих их, похожи в прохождении определенных стадий, собственно как и законотворческая деятельность государственных органов сходна с правотворческой деятельностью органов местного самоуправления.

В связи с тем, что стадии правотворческой деятельности (процесса) официально не закреплены на законодательном уровне, существует множество точек зрения на их классификацию. Например, В. М. Корельский, В. Д. Перевалов, О. А. Пучков процесс подразделяют еще на этапы, выделяя предпроектный (выявление потребности) и проектный (работа непосредственно в органе) Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. М. Корельского. — М., 2010. Однако данная классификация представляется неполной и значительно принижающей важность как правотворческих процесса и деятельности, так и правотворчества в целом. Более подробное деление на стадии позволяет глубже рассмотреть каждую из них, выявить характерные черты, а также более точно их структурировать и организовать на каждой стадии правотворческую деятельность.

Ввиду многообразия точек зрения как на сами стадии, так и на их отнесение к правотворческому или законотворческому процессам или деятельности, автор приходит к выводу о необходимости законодательного их закрепления. Кроме того, уже в рамках настоящего исследования выделяются основные, которые представляются наиболее важными, пять стадий правотворческой деятельности органов местного самоуправления:

1. Правотворческая инициатива.

2. Решение органа местного самоуправления о необходимости принятия данного акта.

3. Разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение.

4. Рассмотрение проекта нормативного акта в уполномоченном органе местного самоуправления и доработка нормативного акта.

5. Принятие и опубликование нормативного акта.

Эти стадии находятся в определенной последовательности, на каждой из них реализуется комплекс определенных общественных отношений и материально-технических действий, связанных с созданием акта. Именно по этому принципу можно разграничить стадии правотворческой деятельности, каждая из которых представляет самостоятельный законченный этап.

Учитывая важность правотворческой деятельности, уже в Уставе некоторых муниципальных образований закреплены стадии подготовки документов. Например, в Уставе города Брянска определен следующий правотворческий механизм принятия правовых актов Устав города Брянска (принят Брянским городским Советом народных депутатов 30.11.2005 г.) (с изм. и доп. на 01.12.2007 г.) // Брянск. — 20.04.2007. — № 16. — Статья 31.: планирование подготовки правовых актов; подготовка, согласование и представление правового акта для рассмотрения; рассмотрение, принятие акта и его регистрация; опубликование (обнародование) правового акта.

Но в большинстве Уставов муниципальных образований нет четкого механизма принятия актов. Например, в муниципальном образовании «Город Орел» закрепление стадий правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Уставе не предусмотрено. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований регулируется только регламентами органов власти.

В главе подробно рассмотрено прохождение проектом всех стадий правотворческой деятельности как в исполнительном, так и в представительном органах власти. В результате проведенного анализа автор приходит к выводу о необходимости организации экспертизы на двух этапах — при подготовке текста проекта и при его визировании; а также о необходимости независимой общественной и проводимой научными учреждениями экспертиз.

Кроме того, нельзя обойти вниманием и такое нововведение на федеральном уровне, как публичные слушания Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.) — Статья 28. См. также: Положение «О публичных слушаниях в городе Орле», утв. Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 31.08.2006 г. № 6/095-ГС // Вестник Орловского городского Совета народных депутатов. — Выпуск 12. 2006., которые, считаем, целесообразнее проводить после первого или второго чтения в представительном органе, так как именно в это время проект акта надлежащим образом оформлен, прошел юридическую экспертизу и о нем имеются мнения депутатов и заинтересованных лиц. Публичные слушания и опрос граждан — демократические нововведения, закрепленные на федеральном уровне, которые должны усилить самоорганизацию населения в осуществлении местного самоуправления, а также способствовать укреплению связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечить гласность и открытость их работы и работы их должностных лиц. Обязательность проведения публичных слушаний в определенных случаях имеет и оборотную сторону, связанную с излишними неоправданными финансовыми затратами и организационными затруднениями при их проведении. Так, публичные слушания должны в обязательном порядке проводиться, например, при изменении федерального законодательства и, как его следствие, при внесении необходимой корректировки в устав муниципального образования. Вероятно, что в данном случае норма Федерального закона 2003 г. требует существенного дополнения, а именно, не следует выносить на публичные слушания те корректировки, которые сопряжены с изменением федерального законодательства.

Федеральный закон 2003 г. не только внес свои изменения в основы и принципы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, но и способствовал увеличению количества муниципальных правовых актов, возложив на них новые полномочия и предоставив им большую самостоятельность в осуществлении данной деятельности.

Так, органы местного самоуправления при осуществлении своей правотворческой деятельности стали все чаще сталкиваться с определенными трудностями размещения документов в электронных базах, в большинстве из них нет единой системы всех муниципальных правовых актов. Они публикуются в средствах массовой информации и представляются в электронном виде лишь в таких негосударственных правовых системах, как «Консультант Плюс» и «Гарант». Как правило, акты, хотя и временно, хранятся в компьютерах исполнителей. Нередки случаи, когда электронный вариант документа не соответствует варианту документа на бумажном носителе, что создает определенные проблемы в правоприменительной практике. Но на эффективность осуществления правотворческой деятельности влияют не только внутренние факторы, затрагивающие собственно ее организацию и обеспечение, но и внешние, зависящие от опыта, культуры и традиций как самого муниципального образования, так и государства в целом.

местное самоуправление правотворческий

Осуществление правотворческой деятельности

Осуществление правотворческой деятельности органов местного самоуправления происходит не изолированно. Несмотря на то, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, согласно Конституции Российской Федерации самостоятельны в решении вопросов в соответствии с их компетенцией и имеют свои структуры, позволяющие осуществлять их функции, они постоянно взаимодействуют в едином правовом поле как между собой, так и с иными муниципальными, региональными и федеральными органами власти. Причем государственные органы осуществляют свою деятельность, в том числе и правотворческую, в полном объеме, а местное самоуправление вправе реализовывать свою в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством.

Безусловно, работа органов местного самоуправления в Российской Федерации неразрывно связана с деятельностью государственных органов. Проблема их взаимоотношений, определение степени влияния давно находится в центре внимания ученых-правоведов и практиков. Реализуя государственные полномочия, органы местного самоуправления являются фактически органами государственного управления. Так, в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления современной России входят вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом 2003 г.

Анализ действующего законодательства, а также юридической литературы позволил выделить следующие формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении правотворческой деятельности первых: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание объединений, организаций, проведение конгрессов и семинаров; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти.

При реализации первого варианта взаимодействия органы государственной власти субъекта содействуют реализации государственных полномочий по осуществлению правотворческой деятельности органами местного самоуправления следующими путями:

— координацией деятельности органов местного самоуправления и государственных органов по вопросам осуществления государственных полномочий;

— изучением, обобщением, распространением опыта работы органов местного самоуправления;

— методическим обеспечением деятельности органов местного самоуправления и осуществлением мер по подготовке кадров и повышению их квалификации;

— учетом предложений органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам реализации ими государственных полномочий;

— оказанием организационной помощи органам местного самоуправления;

— предоставлением органам местного самоуправления по их запросам необходимых материалов и документов по вопросам, связанным с исполнением переданных полномочий;

— осуществлением иных действий, направленных на содействие органам местного самоуправления в реализации ими государственных полномочий Комарова В. В., Журавлев А. Л., Полянский И. А. Взаимоотношения органов исполнительной власти области — субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления (декабрь 2007 г.) //http://www.lslg.ru/lslg/export/sites/lslg/ru/publications/articles/komarova₀₁.html .

И эта помощь, безусловно, значима для органов местного самоуправления, так как в них весьма остро стоит проблема кадрового обеспечения.

Кроме того, важна и координация деятельности, и опыт других муниципальных образований, и организационная помощь, в том числе и предоставление модельных актов, принятие которых необходимо для реализации делегированных полномочий.

Заключение

договоров и соглашений так же является одним из эффективных способов взаимодействия органов местного самоуправления друг с другом и иными органами власти, в том числе и по вопросам правотворчества, результатом которого также могут быть правовые акты, принимаемые для реализации заключенных договоров и соглашений.

Создание объединений, организаций, проведение конгрессов и семинаров — эти формы взаимодействия имеют федеральное значение. Так, глава 9 Федерального закона 2003 г. содержит нормы, регулирующие межмуниципальное сотрудничество, которое представлено советами, общероссийским объединением, межмуниципальными организациями и некоммерческими организациями муниципальных образований. Этот вид взаимодействия, безусловно, важен, ведь при разработке актов органы местного самоуправления часто сталкиваются с определенными трудностями в отражении норм, особенно если они должны отвечать новым требованиям федерального и регионального законодательства, и лишь опыт других муниципальных образований положительно может сказаться на разрабатываемом проекте, а также на дальнейшей его реализации.

Эффективной формой взаимодействия межмуниципальных организаций является сотрудничество представительных органов муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Некоммерческие организации муниципальных образований образуются в форме закрытых акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью, а также создаются по решению представительных органов власти в виде автономных некоммерческих организаций и фондов.

Проведение семинаров, конгрессов на федеральном уровне довольно актуально и значимо для взаимоотношений муниципальных образований. Так, например, представители муниципальных образований со всей России в рамках организации «Союз российских городов» собираются на семинары, где обсуждаются насущные вопросы, новые правовые акты, проблемы, возникающие при их реализации, а также устанавливаются деловые отношения между должностными лицами органов местного самоуправления и не исключены партнерские связи между главами муниципальных образований. Обмен опытом благотворно влияет на дальнейшую работу органов власти, особенно на правотворческую.

Актуальность процесса взаимодействия органов власти неоднократно подчеркивалась и на апрельском семинаре-совещании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. Так, начальником правового управления Совета Федерации В. Свинаревым было отмечено, что «процесс взаимодействия — не цель, а лишь необходимое условие для качественной законодательной работы в Российской Федерации». Преодоление же существующих недостатков, среди которых он назвал: «отсутствие стабильности, системности» и низкое качество законодательных инициатив, по его мнению, возможно «через внесение изменений в ряд федеральных законов» Сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // http: // www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2006/04/item4415.html (декабрь 2007 г.).

Что же касается региональных ассоциаций муниципальных образований, то в настоящее время они развиваются довольно динамично. Целью их деятельности является юридическая помощь муниципальным образованиям. Ассоциации занимаются разъяснением федерального законодательства, экспертизой, подготовкой и распространением методических материалов; разработкой модельных актов, региональных и муниципальных правовых актов, а также судебной защитой органов местного самоуправления Миронова Н. И. О российском опыте функционирования ассоциаций муниципальных образований. Сотрудничество фонда «Институт экономики города» с муниципальными ассоциациями // http: // www.citykr.kg/ (ноябрь 2007 г.).

Следующая форма взаимодействия — предложения и обращения органов местного самоуправления в органы государственной власти — представлена наиболее ярко законодательной инициативой, правом которой обладает представительный орган власти. Предложения и обращения оформляются в виде муниципальных правовых актов, что, в свою очередь, требует прохождения всех стадий правотворческой деятельности.

И это взаимодействие имеет существенное значение как для лучшей организации самого местного самоуправления, так и для осуществления его правотворческой деятельности. Практически любой шаг, предпринимаемый органами государственной власти в отношении местного самоуправления неизбежно приобретает правовую форму в самом правотворческом органе местной власти. Думается, что чем чаще будут взаимодействовать должностные лица органов власти, а также сотрудничать органы местного самоуправления разных муниципальных образований, тем эффективнее будет осуществляться правотворческая деятельность и будет развиваться правотворчество в целом, следовательно, будет повышаться уровень актов и их правоприменения, а вслед за этим и уровень жизни населения.

Особо отмечается такая форма взаимодействия, как временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Исчерпывающий перечень случаев осуществления указанного взаимодействия определен статьей 75 Федерального закона 2003 г. Круг временно передаваемых полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, срок, порядок финансирования и т. д. — все это указывается в соответствующем акте высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа).

Анализ практики взаимодействия органов разных уровней власти при осуществлении правотворческой деятельности, а также анализ имеющейся литературы по данной проблеме позволил прийти к выводу о взаимном влиянии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти и сделать следующие предложения:

— органы местного самоуправления должны не только выступать с законодательной инициативой конкретного акта в региональные органы власти, но и участвовать в перспективном планировании их законодательной деятельности;

— органам местного самоуправления необходимо проявлять инициативу в совместной подготовке проектов, касающихся их региональных законов;

— при разработке законов субъектом Российской Федерации органы государственной власти должны учитывать уже имеющиеся муниципальные правовые акты, эффективно действующие в муниципальных образованиях.

Но для улучшения осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления важно не только совершенствование форм взаимодействия органов власти. В рамках настоящего исследования автор предлагает и другие пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а именно:

1. Необходимо закрепить единообразие правотворческой деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне, то есть стадии ее осуществления и правила оформления муниципальных правовых актов (для этой цели разработан модельный правовой акт, содержащий правила оформления муниципальных проектов, который в переходный период целесообразно рекомендовать для принятия в каждом муниципальном образовании). Закрепление этих правил можно достигнуть посредством внесения дополнения в главу 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., согласно которому все муниципальные правовые акты должны будут приниматься по единой схеме и в соответствии с требованиями к их оформлению.

2. Повышать квалификацию кадров, что позволит улучшить и качество изготавливаемых актов. Во-первых, этого можно достичь посредством введения в высших учебных заведениях на правовых специальностях такой дисциплины, как «Юридическая техника». Во-вторых, изменить квалификационные требования к уровню профессионального образования, знаниям и навыкам, необходимым «для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей», определяемых законом субъекта Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1150. Статья 9, часть 2., чтобы у специалистов, претендующих на замещение муниципальных должностей, в чьи обязанности входит подготовка проектов актов, имелось юридическое образование.

3. Для удобства применения, систематизации, а также корректировки муниципальных правовых актов, необходимо создание единой электронной базы собственных актов в каждом органе местного самоуправления.

4. Проведение постоянного мониторинга — наблюдения за действием (или «бездействием») уже существующих правовых актов, информация об их эффективности, их влиянии на волю, сознание людей. Кроме того, мониторинг и систематизация инициативы, внесенной через средства массовой информации, посредством писем граждан в органы местного самоуправления с предложениями по совершенствованию правовых актов.

5. Подключение структурных подразделений органов местного самоуправления к глобальной информационной сети «Интернет» с целью обмена опытом и получения оперативной и полезной информации, а также размещение своих актов, подлежащих публикации в средствах массовой информации.

6. Взаимодействие органов власти путем создания объединений муниципальных образований, организаций, проведения конгрессов и семинаров надо постоянно улучшать и ввести в систему. Развить взаимодействие путем согласования при принятии актов высших органов власти с органами местного самоуправления, если затрагиваются интересы последних.

Таким образом, автор полагает, что назрела необходимость оптимизации всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Анализ действующего законодательства по этим проблемам, и, в частности, законов Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 годов, а также происходящих изменений в правовой основе, и, соответственно, структуры и принципов деятельности органов местного самоуправления, знакомство с практической работой на местах, проводимой по урегулированию общественных отношений и способствующей в конечном итоге совершенствованию нормативно-правовых актов государства, — все это позволяет утверждать, что достигнуть положительных результатов в осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления можно путем законодательного закрепления основ ее осуществления. Ввиду большого количества направлений оптимизации, а также возрастающей роли муниципалитетов, автор считает, что эффективным будет принятие единого Кодекса местного самоуправления.

Заключение

Проведенный историко-правовой анализ становления правотворческой деятельности органов местного самоуправления позволил определить основные четыре этапа ее развития, выявить характерные черты каждого из них, а также сделать вывод, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления является историческим продуктом развития самих органов местного самоуправления, в основе которого лежала объективная необходимость совершенствования общественных отношений, существовавших на уровне местного самоуправления в различные периоды исторического развития Российского государства.

Кроме того, в ходе диссертационного исследования была выявлена необходимость повышения эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления посредством внесения изменений в главу 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.), касающихся дополнительной регламентации правотворческих процедур на местном уровне: стадий, порядке создания и оформления муниципальных правовых актов.

Собранные и проанализированные материалы убеждают в том, что необходима оптимизация всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Проведенное исследование, анализ действующего законодательства, литературы и материалы практики по этим проблемам позволяют сделать вывод о том, что достигнуть положительных результатов в осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления можно путем законодательного закрепления основ ее осуществления.

Правотворческая деятельность органов местного самоуправления является историческим продуктом развития органов местного самоуправления, в основе которого лежала объективная необходимость совершенствования общественных отношений, существовавших на уровне местного самоуправления в различные периоды исторического развития Российского государства.

На эффективность осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления влияют два вида факторов — объективного и субъективного характера. К первым относятся условия, в которых органы местного самоуправления осуществляют свою правотворческую деятельность: политические, экономические, социальные, идеологические, организационно-волевые и другие. К числу вторых относится, прежде всего, уровень общей, профессиональной и правовой культуры соответствующих субъектов правотворческой деятельности на местном уровне (население муниципального образования, представительные, исполнительные и иные органы власти и их должностные лица).

Необходимость повышения эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления предполагает внесение соответствующих изменений в главу 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.), касающихся дополнительной регламентации правотворческих процедур на местном уровне: стадий, порядка создания и оформления муниципальных правовых актов.

Список использованных источников

и литературы

1. Выжутович В. Власть без денег // Российская газета. 2006. № 259 (4225).

2. Стенографический отчет о заседании Совета по развитию местного самоуправления. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина. 01.02.2008/http://www.kremlin.ru/appears/2008/02/01/2238_type63378type63381_159 050.shtml (05.02.2008).

3. Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12.

4. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. (с изм. и доп.)

5. Европейская Хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. Богданова Н. А. Система науки конституционного права. — М., 2001. С. 166.

6. Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. — 1997. — № 9. С. 71−77.

7. Энциклопедический юридический словарь / Под ред. Крутских Е. В. — М., 2003. — С. 105.

8. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. М. Корельского. — М., 2010.

9. Устав города Брянска (принят Брянским городским Советом народных депутатов 30.11.2005 г.) (с изм. и доп. на 01.12.2007 г.) // Брянск. — 20.04.2007. — № 16. — Статья 31.

10. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.) — Статья 28. См. также: Положение «О публичных слушаниях в городе Орле», утв. Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 31.08.2006 г. № 6/095-ГС // Вестник Орловского городского Совета народных депутатов. — Выпуск 12. 2006.