Правовые основы государственного финансового контроля в Республике Таджикистан

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В Республике Таджикистан (далее — РТ), как и в других государствах, финансовый контроль оказывает определяющее влияние на эффективность управления государственными финансами. При этом существенным в процессе его реализации является наличие законодательства, регулирующего деятельность по осуществлению финансового контроля. В РТ такое законодательство формируется вокруг принятого в 2002 г. Закона РТ от 2 декабря 2002 года, № 66 «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2002. — № 11, ст. 681. С. 194−200. (в Российской Федерации, как известно, такой закон до сих пор не принят) Подробнее см.: Каландаров Х. А., Абдурахмони М., Насимов А. В., Буриев К. Т. Финансовый контроль в Республике Таджикистан // История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России. Курск: ЦППИ, Курский гос. ун-т, 2011. С. 170.

Глобальный финансово-экономический кризис, возникший в конце 2008 г., показал, что механизм управления государственными финансами в РТ требует кардинального реформирования. По последним данным внешний государственный долг РТ составляет 34,7% См.: Отчет о состоянии государственного долга Республики Таджикистан. Выпуск № 2, II квартал 2011 года. Официальный сайт Министерства финансов Республики Таджикистан. URL: http://www.minfin.tj (дата обращения: 14.01.2012). к ВВП, хотя, по мнению экономистов, данный показатель в Таджикистане не должен превышать 25% См.: Умаров Х. У. За державу обидно, господа! URL: http://news.tj/ru/newspaper/article/za-derzhavu-obidno-gospoda (дата обращения: 14.01.2012).. Однако ежегодно размер государственного долга увеличивается, что приводит к усилению долговой неустойчивости страны. Это свидетельствует о том, что назрела необходимость повышения качества управления государственными финансами, а также соответствующего контроля над ними.

Государственный финансовый контроль и правовое регулирование финансовых отношений во всех сферах используются развитыми странами в той мере, в какой диктуются решаемыми политическими и экономическими задачами См.: Грачева Е. Д. Основные тенденции развития государственного финансового контроля в Российской Федерации // ИВУЗ. Правоведение. 2002. № 5. С. 73−80. Государственный финансовый контроль в системе обеспечения экономической безопасности призван прежде всего обеспечить минимизацию негативных экономических процессов, связанных с правонарушениями в области государственных финансов См: Азимов З. И. Роль и место институтов финансового контроля в системе обеспечения экономической безопасности // Вестник Таджикского национального университета (научный журнал). Душанбе. 2010, № 6 (62). С. 57.. В целях более эффективного, законного и научно-обоснованного расходования финансовых ресурсов государства следует выработать четкий механизм контроля над ними. Без надлежащего контроля невозможно гарантировать законное и целенаправленное расходование государственных финансов.

При организации государственного финансового контроля особое значение приобретает вопрос правового регулирования. Правовое регулирование отношений в сфере финансового контроля направлено на упорядочение общественных отношений, возникающих в процессе властной деятельности по осуществлению государственного финансового контроля См.: Карпов Э. С. Понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля // Вестник Владимирского юридического института. Владимир: Изд-во ВЮИ ФСИН России. 2007, № 2 (3). С. 280. Надлежащая правовая база, принятая с учетом международной практики и международных стандартов, является одним из основных факторов, влияющих на эффективность осуществления государственного финансового контроля.

В российской правовой доктрине отсутствует единый подход к определению понятия государственного финансового контроля См.: Общая теория финансов / под ред. Л. А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995; Финансовое право: Учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996; Финансовое право: Учебное пособие / под ред. А. А. Ялбулганова. М.: Статут, 2001; Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулировании государственного финансового контроля: дис. … д. ю. н. М., 2002; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / отв. ред. М. В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.. В работе проанализированы различные определения государственного финансового контроля, данные специалистами в сфере финансов и финансового права.

Если говорить о законодательном закреплении понятия государственного финансового контроля, то ни в законодательстве Российской Федерации, ни в законодательстве РТ такая норма не встречается. Хотя, как было отмечено выше, в РТ с 2002 г. действует Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан».

Государственный финансовый контроль как деятельность государственных органов осуществляется на основании определенных принципов. Эти принципы оказывают непосредственное влияние на эффективность и результативность осуществления государственного финансового контроля. Следует согласиться с мнением И. Б. Лагутина, что принципы общегосударственного финансового контроля имеют большое значение, так как они не только устанавливают основы для контрольной деятельности, но и выдвигают минимальные требования к структуре и организации контрольных органов См.: Лагутин И. Б. Принципы регионального финансового контроля и особенности их правового закрепления // Ученые записки. Электронный журнал Курского государственного университета. 2011, № 1. URL: http://scientific-notes.ru. .

Основные принципы финансового контроля сформулированы в Лимской декларации руководящих принципов контроля Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году. По своему содержанию эти принципы являются универсальными. Их внедрение в национальные правовые системы непосредственно влияет на эффективность осуществления независимого государственного финансового контроля в той или иной стране.

Анализ научной литературы показывает, что в правовой доктрине РТ не уделяется достаточное внимание выбранной диссертантом проблематике, что свидетельствует о малоизученности темы настоящего исследования. В российской правовой доктрине соответствующая проблематика также не теряет актуальность. В этой связи в работе приводятся научные исследования российских ученых, затрагивающие вопросы о теоретико-правовых основах государственного финансового контроля.

Существующая в РТ система государственного финансового контроля не имеет научного обоснования и не подвергалась тщательному анализу со стороны юридического сообщества. В результате на практике одни субъекты финансово-хозяйственной деятельности могут быть неоднократно в течение одного года проверены органами финансового контроля, а другие, напротив, вообще не попадают в поле зрения контролирующих органов. Недостаточная научная проработанность вопроса построения системы государственного финансового контроля приводит к противоречиям в законодательстве, дублированию функций контролирующих органов, а также создает дополнительные издержки для государственного бюджета РТ в части содержания данных органов.

На основании всего вышеизложенного можно говорить об актуальности выбранной темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Среди российских ученых, посвятивших свои труды правовой природе государственного финансового контроля, можно назвать: Г. Н. Андрееву, Е. Ю. Грачеву, М. В. Карасеву, Д. Л. Комягина, А. Н. Козырина, С. А. Котляревского, И. Б. Лагутина, В. А. Лебедева, И. Х. Озерова, Р. И. Халфину, Н. И. Химичеву, А. А. Ялбулганова, И. И. Янжула и др.

Теоретическую основу исследования составили труды известных ученых в области права и экономики, в которых затрагиваются вопросы, являющиеся объектом настоящего исследования.

Основное влияние на формирование теоретических выводов, сделанных автором, оказали работы российских исследователей.

Объектом диссертационного исследования является государственный финансовый контроль.

Предметом диссертационного исследования являются правовые основы государственного финансового контроля в РТ.

Целью настоящей диссертационной работы является анализ теоретических и практических проблем правового регулирования государственного финансового контроля, соответствующих нормативных правовых актов, а также разработка на этой основе теоретических положений, практических предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма правового регулирования государственного финансового контроля в РТ.

В соответствии с поставленной целью определены основные задачи исследования:

1. рассмотреть основные теоретические подходы к определению понятия и сущности государственного финансового контроля в правовой доктрине РФ и РТ;

2. проанализировать основные принципы государственного финансового контроля в РТ и зарубежных странах;

3. исследовать модели, виды и формы государственного финансового контроля в зарубежных странах;

4. изучить организацию государственного финансового контроля в РТ;

5. рассмотреть перспективы развития государственного финансового контроля в РТ;

6. выработать предложения и рекомендации по повышению эффективности государственного финансового контроля в РТ на основе отечественного и зарубежного опыта.

Методологическая основа исследования. Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе общепризнанных принципов сочетания исторического и логического, общего и частного. Реализация поставленных в работе задач потребовала применения диалектико-материалистического, аналитического, исторического, сравнительно-правового, формально-юридического, статистического методов, а также экономического анализа права и других методов исследования.

Нормативную основу исследования составили правовые акты РФ, РТ, зарубежных стран — Венгрии, РБ, Франции, ФРГ, Японии и ряда других государств, регулирующие вопросы осуществления государственного финансового контроля.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первое научное исследование монографического характера, посвященное проблемам правового регулирования государственного финансового контроля в РТ. В результате исследования автором впервые была сделана попытка правового и научного анализа действующей системы организации государственного финансового контроля в РТ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В результате проведенного исследования определено, что в осуществлении государственного финансового контроля важное значение имеют принципы финансового контроля, поскольку они выступают в качестве основополагающих начал организации и проведения финансового контроля.

2. Анализ мировой практики показывает, что в разных государствах организация финансового контроля имеет свои особенности. Однако, несмотря на все различия, можно выделить три основных моделей организации государственного финансового контроля: административный, судебный и парламентский.

3. Процесс становления института государственного финансового контроля в РТ свидетельствует о том, что особое место в организации государственного финансового контроля занимает Президент РТ. Этому способствует ныне действующая Конституция РТ, Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», Закон РТ «О государственных финансах Республики Таджикистан», а также иные нормативные правовые акты.

4. В процессе проведенного исследования доказано, что на сегодняшний день в РТ существуют два высших органа государственного финансового контроля. Это Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан (далее — Агентство) и Счетная палата Республики Таджикистан.

Практическая значимость работы состоит в разработке ряда предложений и рекомендаций, которые могут быть использованы как при совершенствовании нормативно-правовой основы государственного финансового контроля в РТ, так и в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по финансовому праву РТ.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были изложены автором в различных формах:

— Государственный финансовый контроль в Республике Таджикистан. М., МГУ им. Ломоносова, 2011 [тезисы доклада конференции];

— Правовое регулирование бюджетного контроля в Республике Таджикистан Право. Гражданин. Общество. Экономика: Сборник статей студентов, магистрантов, аспирантов. Вып. 5. М.: НИУ ВШЭ, 2011. С. 175−181;

— Финансовый контроль в Республике Таджикистан История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России. Курск: ЦППИ, Курский гос. ун-т, 2011 [доклад конференции] (в соавторстве);

— Победитель конкурса научно-исследовательских работ среди студентов из СНГ и Балтии в 2011 г. с работой на тему «Правовые основы государственного финансового контроля в Республике Таджикистан» НИУ ВШЭ, г. Москва, 2011.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

§ 1. Понятие и содержание государственного финансового контроля Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д. ю. н. М., 2002. С. 236. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от устойчивого функционирования системы государственного финансового контроля, т. е. от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства.

В свое время профессор Санкт-Петербургского университета В. А. Лебедев отмечал, что «…при всей обстоятельности правил ведения счетов нельзя, конечно, ожидать, чтобы все счеты в государстве были совершенно верны. Таким образом, требуется поверка их, и притом поверка самостоятельная, следовательно, таким учреждением, которое поверяло бы все счета вне зависимости от Министерства финансов» Лебедев В. А. Финансовое право: Учебник / под ред. А. Н. Козырина; сост. А. А. Ялбулганов. М.: Статут, 2000. С. 159. .

А. Н. Козырин правильно подчеркивает, что вопросы финансового контроля остаются в центре внимания финансово-правовой науки См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. [Электронное издание] Справ.-правовая система «Гарант», 2009. С. 116. .

В целях реализаций задач настоящего исследования следует разобраться с дефиницией «контроль», «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль».

Классик финансово-правовой доктрины, профессор Санкт-Петербургского университета В. А. Лебедев отмечал, что слово «контроль» произошло от французского «contre-role», т. е. «ведение второго списка счетов для проверки одного другим, что и делается контролерами, ведущими свои записи параллельно с записями кассиров, причем, разумеется, приходо-расходные записи этих последних должны сходиться с записями контролеров» Лебедев В. А. Финансовое право. Т. I. СПб., 1889. С. 469.. А. А. Ялбулганов отмечает, что профессор В. Н. Дурденевский также связывает происхождение слова «контроль» с техникой счетно-ревизионной деятельности. По его версии, «контроль» буквально означает «счет столбцов». Лица, считавшие столбцы, были первыми контролерами (controllers, «конт» — счет, «рол» — список, столбец) См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. [Электронное издание] Справ.-правовая система «Гарант», 2009. С. 119.

По мнению Е. А. Кочерина, в русском языке слово «контроль» стало употребляться, скорее всего, с начала XVII в См. подробнее: Уставов Д. Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов Российской Федерации. дис. … к. ю. н. Челябинск, 2006. С. 58. В Толковом словаре В. И. Даля под контролем понимается учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой отчетов URL: http://slovardalja.net/word.php?wordid=13 737 (дата обращения: 14.11.2011). В свою очередь в словаре русского языка С. И. Ожегова контроль определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 23-е изд., исп. М., 1991. С. 293. .

Также существует точка зрения, что слово «контроль», произошедшее от однокоренного «contre-role», означает «противосвиток» См.: Двуреченских В. А. Национальный контроль. М.: Финансовый контроль, 2008. С. 7.. Отмечается, что в период раннего Средневековья при написании двусторонних документов они писались в необходимом числе экземпляров на одном свитке пергамента, после чего пергамент разрывался, и каждая часть хранилась у заинтересованного лица. В случае необходимости установления подлинности документа, его части совмещались. Предполагается, что самое ранее значение слова «» контроль" - установление правильности обстоятельства дела" Двуреченских В. А. Указ. соч. С. 7.

По мнению А. А. Ялбулганова, исследование финансового контроля дореволюционные (российские — прим. А. Н.) ученые нередко подменяли изучением контрольно-ревизионной техники. Иначе говоря, контроль понимался буквально как «проверка», ревизия и т. п. См.: Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // ИВУЗ. Правоведение. 2000. № 3. [Электронная версия] URL: http://www.juristlib.ru/book_2245.html (дата обращения: 20.10.0211). В этом контексте следует привести высказывание А. А. Ялбулганова о том, что в дореволюционной России ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко употреблялся термин «государственный контроль», которым обозначалась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом, или наблюдения с целью проверки, а также само учреждение (государственный орган), ведающее такой проверкой Там же. .

А. А. Ялбулганов указывает на то, что одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие «финансовый контроль», стала монография проф. С. А. Котляревского «Финансовое право СССР», вышедшая в 1926 г. См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. [Электронное издание] Справ.-правовая система «Гарант», 2009. С. 119.

Следует оговориться, что на сегодняшний день единого общепризнанного определения понятия «государственного финансового контроля» в науке нет. В рамках данного диссертационного исследования приведем и проанализируем некоторые уже существующие дефиниции государственного финансового контроля.

В экономической и юридической литературе финансовый контроль определяется по-разному.

Так, экономистами под финансовым контролем понимается «наблюдение, определение и выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными» Общая теория финансов / под ред. Л. А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, Юнити, 1995. С. 207.

По мнению экономиста Л. Н. Овсянникова, рассматривающего финансовый контроль с позиции обеспечения государственной безопасности, система государственного финансового контроля формируется с целью реализации права государства законными путями обеспечивать интересы своих граждан См.: Овсянников Н. М. Государственный финансовый контроль: кому он нужен? // Президентский контроль. 1996. № 5.

Е. Ю. Грачева отмечает, что сущность финансов проявляется в их функциях. Финансам присуще выполнять три основные функции: распределительную, контрольную и регулятивную. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход распределительного процесса. Контрольная функция проявляется в контроле за распределением ВВП по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис… д. ю. н. М., 2000. С. 26.

Финансовый контроль представляет собой форму реализации контрольной функции финансов, т. е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода См.: Финансовое право: Учебное пособие / под ред. А. А. Ялбулганова. С. 62. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. [Электронное издание] Справ.-правовая система «Гарант», 2009. С. 124.

В юридической литературе См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. [Электронное издание] Справ.-правовая система «Гарант», 2009. С. 124−125; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2011. С. 144−146; Парыгин В. А., Тедеев А. А. Финансовое право: Учебник Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 64−65; Двуреченских В. А. Национальный контроль. С. 13−21. классификация финансового контроля проводится по различным основаниям. В частности в зависимости от субъекта контроля различают контроль: 1) государственный; 2) муниципальный; 3) общественный и 4) частный.

Как же соотносятся эти два понятия — «государственный финансовый контроль» и «финансовый контроль»? Следует согласиться с мнением А. А. Ялбулганова в части определения соотношения между этими двумя понятиями. Он отмечает, что понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» соотносятся как общее и частное См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. [Электронное издание] Справ.-правовая система «Гарант», 2009. С. 123. Финансовый контроль является более широким определением, которое включает в себя и государственный финансовый контроль.

В свою очередь государственный финансовый контроль включает и другие элементы — бюджетный, налоговый, валютный контроль, банковский и страховой надзор Там же. С. 123. .

Безусловно, любая деятельность направлена на достижение определенной цели. В качестве цели государственного финансового контроля выступает обеспечение законности и эффективности использования фондов денежных средств государства. Важнейшая обязанность государственного финансового контроля состоит в обеспечении органов государственной власти и общества всеобъемлющей и достоверной информацией о формировании и использовании государственных средств Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль: Учебник. М.: ИД ФБК-Пресс, 2002. С. 28. .

Что же касается определения понятия государственного финансового контроля, то в юридической литературе подходы ученых различаются. Это свидетельствует о необходимости законодательного закрепления определения государственного финансового контроля. Четкое законодательное закрепление определения финансового контроля позволило бы устранить те спорные моменты, которые в настоящее время существуют в академических кругах.

На сегодняшний день ни в российском законодательстве, ни в законодательстве РТ не закреплено определение понятия государственного финансового контроля. Хотя в РТ в 2002 г. был принят закон «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», но данный закон не содержит определения понятия государственного финансового контроля.

Следует отметить, что Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р URL: http://правительство.рф/gov/results/11 337/ (дата обращения: 12.03.2011)., определяет государственный финансовый контроль как «…деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".

Такое определение государственного финансового контроля позволяет сделать вывод, что названная Программа связывает государственный финансовый контроль только с бюджетным контролем, который является разновидностью государственного финансового контроля. Из поля зрения авторов Программы выпали такие разновидности государственного финансового контроля как, налоговый, таможенный и валютный контроль.

В рамках Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 4 декабря 2004 г. на 24-м пленарном заседании Постановлением № 24−11 был принят «Модельный закон о государственном финансовом контроле» URL: http://www.iacis.ru/html/?id=22&str=list&nid=1 (дата обращения: 12.03.2011). Данный закон устанавливает единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государства — участника СНГ, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия.

В ст. 1 Модельного закона приведено определение государственного финансового контроля как «проверки соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего национального финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов». По мнению А. А. Ялбулганова, это определение имеет обобщающий характер, а термины «рациональность» и «эффективность», применяемые в Модельном законе для характеристики содержания финансового контроля, в настоящее время чаще используются при определении аудита эффективности См.: Ялбулганов А. А. Модельный закон о государственном финансовом контроле": развитие российского законодательства и доктрины о государственном финансовом // История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России. Курск: ЦППИ, Курский гос. ун-т, 2011. С. 10.

Учитывая обилие различных дефиниций государственного финансового контроля, считаем необходимым привести некоторые из них.

Е. Ю. Грачева рассматривает финансовый контроль как контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод гражданина См.: Грачева Е. Ю. Правовые проблемы регулирования государственного финансового контроля: дис… д. н. С. 235−236. .

М. В. Карасева указывает, что «государственный финансовый контроль это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов» Финансовое право: Учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юрист, 2006. С. 161.

А. Н. Козырин отмечает, что финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере, поскольку он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы См.: Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4. С. 43−50. [Электронная версия] URL: http://www.juristlib.ru/book_1498.html (дата обращения: 15.02.2012).

По мнению А. Н. Козырина, «…под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности» Финансовое право: Учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. С. 48.. К этому определению, в целом отражающему сущность государственного финансового контроля, А. А. Ялбулганов добавляет, что: «…финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех случаев нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов…» Финансовое право: Учебное пособие / под ред. А. А. Ялбулганова. С. 62.. Следует согласиться с мнением двух этих ученых в части определения понятия государственного финансового контроля, так как приведенные ими определения наиболее полно раскрывают сущность и природу данного вида контроля.

Взятое нами за основу вышеуказанное определение понятия государственного финансового контроля включает не только бюджетный, но и налоговый, валютный и иные виды контроля. Однако следует оговориться, что предметом настоящего диссертационного исследования является государственный финансовый контроль, осуществляемый специальными органами финансового контроля (независимый государственный финансовый контроль). В этой связи во второй главе настоящего исследования анализируется организация в РТ государственного финансового контроля в части бюджетного контроля, осуществляемая специальными органами контроля.

Из вышеприведенных определений государственного финансового контроля можно выделить некоторые его признаки, а именно: а) это деятельность, осуществляемая с применением специфических организационных форм и методов; б) осуществляется государственными органами; в) деятельность регламентирована нормами права; г) направлена на соблюдение финансовой дисциплины.

И. Г. Лагутин отмечает, что определение понятия «финансовый контроль» не должно сводиться только к деятельности по проверке правильности движения государственных денежных средств, это еще и фактор, непосредственно влияющий на мотивацию людей — участников финансовых правоотношений См.: Лагутин И. Б. Финансовый контроль: вопросы теории. URL: http://www.scientific-notes.ru/pdf/sa23.pdf (дата обращения: 16.02.2012). .

В финансово-правовой науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный (коммерческий) финансовый контроль. И. Б. Лагутин под государственным финансовым контролем понимает только бюджетный контроль, в который входит контроль как за приходом (налоговый контроль), так и за расходованием казенных денежных средств Там же.. Однако трудно согласиться с данным мнением, так как нами было отмечено, что государственный финансовый контроль, кроме бюджетного контроля, также включает налоговый, таможенный и валютный контроль.

Основной задачей государственного финансового контроля во всех странах является содействие в успешной реализации финансовой политики государства по средствам обеспечения соблюдения финансового законодательства, финансовой дисциплины, недопущения нецелевого использования бюджетных и внебюджетных средств. А. А. Ялбулганов отмечает, что сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов См.: Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // ИВУЗ. Правоведение. 2000. № 3. С. 84−91. [Электронная версия] URL: http://www.juristlib.ru/book_2245.html (дата обращения: 17.12.2011).. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др.

Е. Ю. Грачева отмечает, что достижение поставленных перед финансовым контролем, в первую очередь государственным финансовым контролем, целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему: а) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений; б) проверка правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т. д.); в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами; г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины; е) проверка законности в деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности См: Грачева Е. Ю. Государственный финансовый контроль как важнейший инструмент обеспечения публичных интересов в условиях рынка // Lex Russica = Русский закон. 2006. Т. LXV. № 6. С. 1058.

Итак, подводя итог всему вышеизложенному, можно отметить, что на сегодняшний день существует дифференцированный подход к определению понятия государственного финансового контроля, что позволяет продолжить дискуссию в этом направлении.

§ 2. Принципы государственного финансового контроля В осуществлении государственного финансового контроля большое значение имеют принципы его организации.

Рассмотрим основные принципы организации государственного финансового контроля.

Любая деятельность, связанная с управлением, будь то государство, муниципальное образование или частная организация, всегда должна базироваться на определенных основах См.: Лагутин И. Б. Принципы регионального финансового контроля и особенности их правового закрепления // Ученые записки. Электронный журнал Курского государственного университета. 2011. № 1. URL: http://scientific-notes.ru. Принципы права — это основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни См.: Хропанюк В. Н. Теория государства и права / 3-е изд., дополн. и испр. М.: Омега-Л, 2008. С. 213.

Следует отметить, что в основе финансового контроля как института финансового права лежат три основные группы принципов:

1. общеправовые принципы;

2. принципы финансового права;

3. принципы общегосударственного финансового контроля Там же. .

К общеправовым принципам относятся:

1. принцип законности;

2. принцип равенства граждан перед законом и судом;

3. принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной властей.

По мнению В. М. Родионовой, принцип законности является одним из ключевых принципов финансового контроля См.: Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль: Учебник. М.: ИД ФБК-Пресс, 2002. С. 20.. Законность — это точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов, иных нормативных правовых актов всеми государственными органами, негосударственными организациями и гражданами См.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: учебник для вузов. 4-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2010. С. 457. В. М. Родионова подчеркивает, что субъекты контроля могут действовать только в пределах их компетенции, в рамках определенных им задач, функций и полномочий и в соответствии с правами и обязанностями, которыми они законодательно наделены См.: Родионова В. М., Шлейников В. И. Указ. соч. С. 20.. А. С. Емельянов отмечает, что в сфере публичных финансов законность — это не только «неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями», но и соответствие самих законов уровню экономического развития страны, реальным финансовым ресурсам государства. Законность основывается на таком распределении доходов и расходов между различными уровнями власти, которое позволяет обеспечить надлежащее исполнение всеми органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них обязанностей и функций См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. Справ.-правовая система «Гарант», 2009. С. 17.

Большинство специалистов в области финансового права рассматривают строгое соблюдение финансовой дисциплины в качестве проявления принципа законности в сфере публичных финансов. Утверждение о том, что только реализация охранительной функции финансового права связана с действием названного принципа, нельзя признать корректным. Рассматриваемый принцип присущ праву в целом. Однако в сфере публичных финансов законность обеспечивается главным образом при помощи охранительных средств Там же. С. 16. .

Принцип равенства граждан перед законом и судом. Данный принцип закреплен как в Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12 декабаря 2003 г. // Российская газета. 1993. 25 дек., так и в Конституции РТ. Так, в соответствии со ст. 17 Конституции РТ все равны перед законом и судом. Государство гарантирует права и свободы каждого, независимо от его национальности, расы, пола, языка, вероисповедания, политических убеждений, образования, социального и имущественного положения. Аналогичная норма закреплена в Конституции РФ. В ч. 1 ст. 17 Конституции РФ установлено, что все равны перед законом и судом, а в ч. 2 этой статьи указано, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной власти также нашел свое конституционное закрепление. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Аналогичное положение закреплено в Конституции РТ. Статья 9 Конституции РТ гласит, что государственная власть основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Следует отметить, что вышеупомянутые принципы характерны не только для финансового права, но и для всех других отраслей права.

Н. И. Химичева к основным общеотраслевым принципам действующего российского финансового права относит:

1. приоритет публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан;

2. социальная направленность финансово-правового регулирования;

3. федерализм и равноправие субъектов в области финансовой деятельности государства;

4. единство финансовой политики и денежной системы;

5. самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;

6. распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;

7. участие граждан, общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, ее контроле;

8. гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

9. принцип плановости и законности финансовой деятельности См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2011. С. 47.

Следует отметить, что применительно к Таджикистану принцип федерализма теряет свой смысл, так как Таджикистан является унитарным государством. Однако остальные принципы, упомянутые Н. И. Химичевой, вполне применимы в нынешних условиях Таджикистана.

Важную роль играют принципы общегосударственного финансового контроля, так как именно они не только устанавливают основы для контрольной деятельности, но и выдвигают минимальные требования к структуре и организации контрольных органов См.: Лагутин И. Б. Принципы регионального финансового контроля и особенности их правового закрепления // Ученые записки. Электронный журнал Курского государственного университета. 2011. № 1. URL: http://scientific-notes.ru.

Основные принципы финансового контроля сформулированы в Лимской декларации руководящих принципов контроля. По своему содержанию эти принципы являются универсальными. Государства — участники ИНТОСАИ обязаны при создании, организации и деятельности высших органов финансового контроля учитывать те принципы, которые заложены в Лимской декларации.

Лимская декларация закрепила следующие принципы: 1. независимость; 2. объективность и компетентность; 3. гласность.

Наиболее существенным и значимым является принцип независимости контроля. В основе этого принципа заложены базовые правовые основы деятельности внешнего органа контроля. К таким основам относятся: финансовая независимость; более длительные, по сравнению с парламентами, сроки полномочий руководителей органов контроля; закрепление статуса соответствующего органа контроля в Конституции.

В свое время профессор Московского университета И. Х. Озеров отмечал: «При ведении сколько-нибудь значительного хозяйства, необходимо иметь хороший контроль, тем более он необходим в государственном хозяйстве: контроль должен быть поставлен самостоятельно, независимо, должен быть снабжен большими полномочиями» Озеров И. Х. Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и государственный контроль (по неизданным документам). М.: Тип. т-ва И. Д. Сытина, 1907. С. 205. Существование государственного финансового контроля ученый видел возможным только при условии публичности бюджета и независимости контроля Цит. по: Ялбулганов А. А. Финансовый контроль в Российской армии XIXначала XX в. Организационно-правовые реформы. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1999. [Электронная версия] URL: http://regiment.ru/Lib/A/60/1.htm (дата обращения: 20.02.2012). Академик И. И. Янжул считал, что «…независимый контроль возможен только в демократических государствах» Янжул И. И. История финансового права. СПб., 1882. С. 507.

Как гласит ч. 1 ст. 5 Лимской Декларации руководящих принципов контроля, высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Такая независимость должна проявляется в функциональной и организационной независимости контрольного органа, которая необходима для выполнения возложенных на него задач.

Финансовая независимость предполагает утверждение отдельной строкой в государственном бюджете расходов на содержание органа государственного финансового контроля. Большинство государств мира заложили данный принцип в своих законах о счетной палате. Так, бюджет Офиса государственного аудитора Венгрии прописывается отдельной строкой в центральном бюджете. Офис государственного аудитора оформляет свои предложения для собственного бюджета и отчета о выполнении бюджета, которые должны быть представлены без изменения Правительством в Национальное собрание в рамках закона о центральном бюджете и его реализации. Бюджет Офиса государственного аудитора Венгрии должен быть составлен таким образом, что он не должен быть меньше суммы, изложенной в центральный бюджет за предыдущий год Act LXVI of 2011 on the State Audit Office of Hungary. 1 July 2011. Официальный сайт Офиса государственного аудитора Венгрии: URL: http://www.asz.hu/en/introduction/act-sao (дата обращения: 21.02.2012).

Более того, Лимская Декларация руководящих принципов контроля в ч.2 ст. 7 устанавливает, что высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение о национальном бюджете.

Немаловажное значение для осуществления независимого государственного финансового контроля имеет срок полномочий членов счетной палаты. В разных государствах этот срок варьируется от 5 до 12 лет. Общепринятым является то, что срок полномочий членов счетной палаты должен превышать срок полномочий членов парламента. Так, в ФРГ срок полномочий Президента и вице-президента составляет 12 лет; он заканчивается не позднее того месяца, в котором государственные чиновники достигают предусмотренного законом предельного возраста. Президент и вице-президент по истечении срока их полномочий выходят на пенсию Закон о федеральной счетной палате от 11 июля 1985 г. Источник: Официальный сайт Федеральной счетной палаты ФРГ: URL: http://bundesrechnungshof.de/we-about-us/legal-authority/brh-act_e.pdf (дата обращения: 22.02.2012). Аналогичное положение закреплено в законе об Офисе государственного аудитора Венгрии. Согласно данному закону, срок полномочий председателя и его заместителей составляет 12 лет. В отличие от Венгрии и ФРГ, Закон о Контрольно-ревизионном управлении Японии № 73 от 1947 г. устанавливает семилетний срок для комиссаров Официальный сайт Контрольно-ревизионного управления Японии: URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/jbaudit/commission.html (дата обращения: 22.02.2012).

Бесспорным является тот факт, что конституционное закрепление правового статуса счетной палаты гарантирует ее независимость. Если обратиться к той же Лимской Декларации руководящих принципов контроля, то в ч. 3 ст. 5 устанавливается, что учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом.

Исследуя правовую природу конституционного регулирования государственных органов финансового контроля, Г. Н. Андреева отмечает, что такой объем определяется рядом факторов: историческим опытом, традициями, особенностями решаемых данной страной проблем, интересами политической элиты и др. См.: Андреева Г. Н. Органы финансового контроля зарубежных стран: особенности конституционного уровня регулирования // История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России. Курск: ЦППИ, Курский гос. ун-т, 2011. С. 168.

В некоторых конституциях посвящается всего одна краткая статья органу государственного финансового контроля Например, Конституция ФРГ 1949 г. (ч. 2 ст. 114).. В других странах органу государственного финансового контроля посвящается ряд статей Например, Конституция Индонезии 1945 г., где статусу Высшего совета аудита посвящены статьи 23Е, 23 °F, 23G.. В третьих странах в конституции государственному органу финансового контроля посвящается целый раздел или глава Например, Конституция Мальдив 2008 г., где раздел «Генеральный аудитор» в главе VII охватывает ст. ст. 209−219., где детально регулируется правовой статус данного органа.

Развивая идею независимости высшего контрольного органа, Лимская декларация устанавливает, что независимость такого органа неразрывно связана с независимостью его членов. В качестве членов выступают лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, — т. е. это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов.

Особое внимание заслуживает ч. 2 ст. 6 названной Декларации, которая гласит, что независимость членов высшего контрольного органа также должна быть гарантирована Конституцией. В частности, процедура их отзыва, которая также должна определяться Конституцией, не должна наносить ущерб их независимости.

Следует обратить внимание на то, что принцип независимости контроля разными исследователями интерпретируется по-разному, что и приводит к смешению понятий «аудит» и «контроль».

В научной литературе по финансовому праву можно встретить точку зрения на аудит как на вид государственного финансового контроля. Примером этого является классификация государственного финансового контроля, предлагаемая Д. А. Смирновым. Он в зависимости от видов, органов осуществляющих государственный финансовый контроль, делит финансовый контроль на: 1) контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти; 2) контроль со стороны Президента РФ; 3) контроль со стороны исполнительных органов власти общей компетенции; 4) контроль со стороны финансово-кредитных органов; 5) ведомственный (внутриведомственный) контроль, включая внутренний финансовый аудит; 6) внутрихозяйственный (внутренний контроль) См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. — 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2011. С. 146. Хотя самим автором отмечается, что аудиторский контроль осуществляется на основе предпринимательской деятельности Там же. С. 146. .

В свою очередь А. А. Ялбулганов отмечает, что ряд исследователей при рассмотрении финансово-правовой проблематики необоснованно относят к предмету правового регулирования финансового права общественные отношения, регулируемые иными отраслями права (например, административным или предпринимательским правом) См.: Ялбулганов А. А. Модельный закон о государственном финансовом контроле: развитие российского законодательства и доктрины о государственном финансовом контроле. С. 13. Он отмечает, что аудиторская деятельность является предпринимательской деятельностью, а аудиторские проверки и обязательный аудит не регулируются финансовым законодательством и не входят в предмет правового регулирования финансового права Там же. В обосновании своей позиции А. А. Ялбулганов указывает, что аудиторы, которые проводят такую проверку, всего лишь реализуют свои коммерческие интересы. Он также отмечает, что в этих отношениях аудиторские организации выступают стороной в договоре по оказанию аудиторских услуг, а другая сторона вольна принять ее финансовые условия или отказаться от них Там же. .