Недостатки петербургской модели МСУ очевидны. Основная причина формирования немощных и бесправных муниципалитетов — принципиальное нежелание региональной власти всерьез делиться ресурсами и полномочиями. Не имея возможности игнорировать российское законодательство об основах организации МСУ, петербургская региональная власть (как исполнительная, так и законодательная) предпочла ограничиться созданием своеобразных «потемкинских деревень». Случай для современной России не особенно оригинальный. Но единожды сформированный институт в скором времени приобретает собственную логику развития, часто вопреки воле «институциональных дизайнеров». Реальный опыт действий петербургских муниципалитетов может представлять интерес в контексте другой проблемы — формирования так называемого «гражданского общества» и потенциала его воздействия на политическую систему.
Именно в Санкт-Петербурге действующие муниципалитеты как раз более всего напоминают некоммерческие организации. Достаточно вспомнить, что примерно десятая часть муниципальных бюджетов тратится именно на обеспечение работы муниципалитетов. Муниципальные бюджеты мизерны, на одного жителя округа приходится примерно 3−4 доллара в год. Кроме того, из этих средств, согласно региональному законодательству, муниципалитеты должны выплачивать опекунские пособия (поскольку, как было сказано выше, в их полномочия были включены опека и попечительство). В тех случаях, когда средства, поступающие из закрепленных за муниципалитетом налоговых источников, превышают минимально необходимый уровень расходов, образовавшийся профицит бюджета представляет возможности и для благотворительности. Субсидии, хотя и довольно незначительные в абсолютных цифрах, могут получить школы, больницы и общественные организации, если они сумеют представить убедительные проекты. Благотворительность и поддержка малообеспеченных слоев населения часто рассматривается как «естественное» занятие муниципалитетов.
Таким образом, успешно действующий петербургский муниципальный совет реально выполняет функции:
форума для обсуждения проблем микрорайона. В обсуждении в том или ином качестве могут участвовать не только депутаты Совета, но и представители всех сколько-нибудь организованных общественных групп. Естественным образом среди вопросов, привлекающих внимание, обычно оказывается деятельность территориального управления городской администрации;
управленческой структуры, отвечающей за решение немногочисленных задач, поставленных перед ней городским законодательством (благоустройство придомовых территорий, опека и попечительство);
благотворительного фонда местного значения. Иногда в рамках этой благотворительности муниципалитеты пытаются взяться за решение действительно серьезных проблем, до которых у городской администрации в принципе никогда не доходят руки, поскольку с высоты руководящих кресел они кажутся малозначимыми (например, обеспечение подъездов домов лампочками, или установка железных дверей с кодовым замком). В этом проявляется позитивный эффект местного самоуправления как наиболее приближенной к населению властной структуры;
школы формирования будущей политической элиты регионального уровня. Муниципальные советы довольно часто становятся стартовой площадкой, где набирается опыта новое поколение городских политиков и управленцев. Однако ввиду того, что полномочия муниципалитетов крайне ограничены, эта подготовка носит весьма специфический характер. Схожий эффект могла бы дать попытка тренировки профессиональных пловцов в «лягушатнике».
В данном контексте не так важно, насколько обоснованным был политический выбор городской администрации в пользу «безвластной и декоративной» модели организации местного самоуправления. У администрации были собственные аргументы в пользу такого решения, например, обеспечение единства городского хозяйства. В рамках настоящей работы нет места для серьезного рассмотрения этих аргументов по существу.
Но побочные эффекты данной модели организации МСУ за истекшие 4 года работы муниципалитетов стали вполне очевидны. Из петербургского муниципального эксперимента может быть сделано два основных вывода:
Структуры гражданского общества можно создавать с помощью целенаправленной государственной политики. Лучше такие общественные организации, чем никаких. Но в этом процессе необходимо соблюдать меру. Дело в том, что государственно-общественные организации, которыми в действительности являются петербургские представительные органы местного самоуправления, отличаются от обычных общественных организаций в одном очень важном отношении. Настоящие общественные организации, как правило, не особенно скованы формальными ограничениями. Они создаются, распадаются и легко меняют организационно-правовую форму в зависимости от требований момента.
Государственные организации, напротив, скованы собственной институциональной историей. Общественное мнение горожан и в 1997 и в 2007 году склонялось к поддержке образования муниципальных советов районного уровня. В 1997 году эту позицию разделяло и заведомое большинство кандидатов в органы местного самоуправления. Но за 4 года реальной работы многие депутаты муниципальных советов изменили точку зрения по этому вопросу.
Попытки создания «декоративных» органов власти дискредитируют базовые принципы демократии в глазах населения. Абсентеизм и «протестное голосование» становятся осознанными и даже довольно эффективными формами сопротивления внедрению неэффективных институтов.
Между тем, органы местного самоуправления при определенных условиях могли бы превратиться в институт, действительно полезный для общества.
Ошибочным является территориально-микрорайонный способ выделения муниципальных образований. Житель мегаполиса не так уж сильно привязан к месту собственного ночлега, зато во многих случаях довольно сильно заинтересован в решении проблем, связанных с его профессиональной деятельностью. Проблема усугубляется еще и тем, что система регистрации по месту жительства уже давно не отражает реального положения дел и является очевидным рудиментом крепостного права. Много людей реально живут не по месту прописки, и поэтому не могут принять участие в голосовании по выборам депутатов того муниципального образования, где фактически проживают. Зато курсанты военных училищ, в подавляющем большинстве не проявляющие ни малейшего интереса к проблемам муниципального образования, на территории которого они формально прописаны, дисциплинированно проголосовав по указанию офицеров, при низком уровне явки вполне могут оказать решающее влияние на исход голосования. Проблема не так уж нова и варианты ее решения разрабатывались в разных странах. Принадлежность лица к определенной территориальной единице самоуправления может быть обусловлена не только проживанием на ее территории, но также обладанием земельным участком или недвижимостью на территории данной единицы, а также предпринимательской деятельностью или работой на ее территории. Следовательно, одно лицо может являться членом нескольких единиц самоуправления.
Итак, в результате выполнения данной главы были рассмотрены особенности организации местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербург.
К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся: представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Ими являются муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа; глава муниципального образования; администрация муниципального образования (местная администрация), формируемая муниципальным советом; иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица местного самоуправления.
В петербургском контексте задачей муниципалитетов на ближайшую перспективу является оказание давления на региональную власть с целью расширения полномочий органов МСУ. Муниципалитеты должны перерасти свою нынешнюю роль общественных организаций и стать собственно муниципальной властью, перейдя при этом с микрорайонного на районный уровень. Если эту проблему удастся решить в ближайшие годы, то накопленный опыт не пропадет зря.
Заключение
В результате проделанной работы были рассмотрены особенности муниципального управления на примере города федерального значения Санкт-Петербург.
Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
В Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Местное самоуправление за основу берет по меньшей мере двадцать пунктов ч. I Хартии местного самоуправления.
Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе.
Согласно Хартии местные органы власти должны иметь возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
В статье 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается нормативное определение местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Это ключевое определение как для данного Федерального закона, так и для всех других федеральных законов и законов субъектов РФ, а равно иных правовых актов. Принципиально важно, что в данном определении речь идет о населении не как о неопределенной совокупности граждан, а как о гражданах, имеющих общие интересы. Это интересы, обусловленные совместным проживанием в определенной местности (муниципальном образовании). Наличие этих интересов дает основание для квалификации этого населения как местного сообщества.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В отношении г. Москвы и г. Санкт-Петербурга в Конституции РФ содержатся нормы, устанавливающие положение о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации (к которым Конституцией отнесены города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11), и нормы, устанавливающие положение о том, что в городских поселениях (в том числе в Москве и Санкт-Петербурге) осуществляется местное самоуправление (п. 1 ст. 131).
Создание в Санкт-Петербурге одновременно двух систем общегородских органов публичной власти (органов государственной власти городов федерального значения и общегородских органов местного самоуправления) в условиях начального этапа формирования демократии в России было обусловлено целесообразностью сохранения системы управления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) данная проблема урегулирована следующим образом:
а) муниципальными образованиями в городах федерального значения являются внутригородские (городов федерального значения) территории;
б) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. При этом установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в государственные бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
в) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из перечня вопросов местного значения, установленного для этих муниципальных образований законами соответствующих городов федерального значения.
Вопросы общегородского значения в отношении городов Москвы и Санкт-Петербурга являются вопросами не местного (муниципального), а государственного значения специфических субъектов Российской Федерации, которые одновременно являются и городскими поселениями.
Поэтому вопросы обеспечения сохранности единой инфраструктуры городов федерального значения решают и органы государственной власти этих субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
Часть вопросов местного значения, изложенных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.), потребует совместной деятельности органов власти города и внутригородских муниципальных образований. Например, проблема транспортного обслуживания населения, безусловно, общегородская, но вопрос расположения остановок автобусов и троллейбусов целесообразно передать в ведение внутригородских муниципалитетов.
В состав городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга входят обособленные, иногда расположенные в виде анклавов города и поселки, имеющие население в несколько десятков и даже сотен тысяч человек. В Санкт-Петербурге — Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин. В отношении этих территорий в законах городов федерального значения должен быть установлен более широкий круг вопросов местного значения.
Список литературы
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 25.
07.2003). — Справочная система Гарант 2004.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.
10.2003 г. № 131-ФЗ. — Справочная система Гарант.
Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 года (с изменениями на 11 июня 2008 года). — Справочная система Гарант.
Закон Санкт-Петербурга «О Правительстве Санкт-Петербурга» от 30 октября 2003 года N 642−87. — Справочная система Гарант.
Закон Санкт-Петербурга «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге» от 31 октября 2007 года (с изменениями на 22 декабря 2008 года). — Справочная система Гарант.
Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 18 мая 2005 года (с изменениями на 16 января 2009 года). — Справочная система Гарант.
Постановление Губернатора Санкт-Петербурга «О перечне исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 5 ноября 2003 года N 8. — Справочная система Гарант.
Артемов К. В. Местное самоуправление в Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2007.
Блинков О.Е., Филатов Е. О. Органы местного самоуправления (на примере Санкт-Петербурга) // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 3. — с. 10 — 27.
Воронова В.В. О статусе органов местного самоуправления в Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2006.
Григорьев В. Н. Представительные органы местного самоуправления. — М.: Инфра-М, 2007.
Колюшин Е. И. Представительный орган муниципального образования// Журнал российского права. — 2007. — № 9. — с. 80 — 85.
Комментарий к Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В. И. Шкатуллы. — М.: Юстицинформ, 2006.
Конституционное законодательство Субъектов РФ. Авакьян С. А; Богданова Н. А. — М.: Наука, 2004.
Мамонов В. В. Некоторые конституционные аспекты реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 2. — с. 10 — 17.
Медушевский А. Н. Функции органов местного самоуправления // Вестник Российской Академии наук. — № 1. — 2004. — с. 18 — 40.
Местное самоуправление. Справочник. — М.: Знание, 2005.
Мишин А. А. Система органов власти муниципального образования. — М.: Наука, 2004.
Мокрый В.С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 4. — с. 2 — 8.
Опалева А. В. Правовая основа местного самоуправления Российской Федерации / Под ред. А. В. Опалева. М.: Юнити-Дана, 2007.
Полянов С. К. Муниципальное образование. Правовое положение и полномочия.- М.: Филинъ, 2005.
Разделение властей: история и современность. / Спецкурс под ред. проф. М. Н. Марченко. — М.: МГУ, 2004.
Рахмилович В. А. Система государственного управления в Российской Федерации. — М.: Дело, 2008.
Уваров А. А. Органы местного самоуправления: проблемы управления // Журнал российского права. — 2005. — №¾. — с. 33 -42.
Чеботарев Г. Н. Принципы разделения властей в государственном и муниципальном управлении. — Тюмень: Изд-во Тюменского госуниверситета, 2003.
Шамшурин В. И. Правовые основы деятельности и полномочия органов местного самоуправления (политология и политическая социология) // Социос. — № 10. — 2006. — с. 20 — 35.
Конституционное законодательство Субъектов РФ. Авакьян С. А; Богданова Н. А. — М.: Наука, 2004. — с. 153
Полянов С. К. Муниципальное образование. Правовое положение и полномочия.- М.: Филинъ, 2005. — с. 18
Местное самоуправление. Справочник. — М.: Знание, 2005. — с.
93.
Мишин А. А. Система органов власти муниципального образования. — М.: Наука, 2004. — с. 114
Медушевский А. Н. Функции органов местного самоуправления // Вестник Российской Академии наук. — № 1. — 2004. — с. 33.
Медушевский А. Н. Функции органов местного самоуправления // Вестник Российской Академии наук. — № 1. — 2004. — с. 36.
Блинков О.Е., Филатов Е. О. Органы местного самоуправления (на примере Санкт-Петербурга) // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 3. — с. 16.
Блинков О.Е., Филатов Е. О. Органы местного самоуправления (на примере Санкт-Петербурга) // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 3. — с. 10 — 22.
