Основы муниципального устройства

Вопрос 1

Какие Вы знаете модели организации территориального устройства, существующие (существовавшие) в субъектах РФ и в зарубежных странах? Укажите достоинства и недостатки этих моделей.

Основой муниципальной реформы, протекающей на базе Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ, Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06. 10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04. 10.2014) // Собрание законодательства РФ от 06. 10.2003. — № 40. — Ст. 3822 является территориальная реорганизация, направленная на унификацию системы территориальной организации Российской Федерации. Тимофеев Н. С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации / Н. С. Тимофеев. — М.: Изд-во МГУ, 2007. — 128 с.С. 7. В свою очередь территориальная реорганизация местного самоуправления предопределяется необходимостью разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и муниципальной. Такого рода необходимость связана с конституционным положением о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (ст. 67). Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12. 12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30. 12.2008 № 6-ФКЗ, от 30. 12.2008 № 7-ФКЗ, от 05. 02.2014 № 2-ФКЗ, от 21. 07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрании законодательства РФ от 04. 08.2014. — № 31. — Ст. 4398. Следовательно, в иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты РФ, второй — деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.

Таким образом, административно-территориальное устройство — это разделение территории государства или территории субъекта в федеративном государстве на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальная единица является частью территории субъекта Федерации с установленными границами. Она имеет свое наименование, постоянный центр и состоит из одного или нескольких населенных пунктов. Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы и сельсоветы, а населенными пунктами — села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.

Местное самоуправление действует в границах муниципального образования — территориальной единицы, составляющей территориальные основы местного самоуправления. С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность. Публичная власть, действующая в рамках административно-территориальной единицы, призвана решать государственные и местные задачи, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации и страны в целом. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского народовластия / А. А. Сергеев. — М.: Юриспруденция, 2005. — 256 с.С. 46−48.

Согласно ст. 2 ФЗ о местном самоуправлении — муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, перечисленные виды муниципальных образований являются территориальными единицами территориального устройства местного самоуправления. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов. К базовому уровню территориального устройства субъекта РФ относятся города областного значения и районы. К первичному уровню территориального устройства области относятся иные территориальные единицы. К первым из них относятся районы (уезды) и города республиканского, областного (краевого) значения. Ко вторым — города районного значения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

До принятия Конституции РФ 1993 г. и даже после принятия ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. территориальная организация местного самоуправления привязывалась к административно-территориальному делению. Это значит, что муниципальное образование фактически выступало территориальной единицей субъекта федерации, возглавляемого представительными и исполнительными органами государственной власти. Следовательно, допускалось создание на территории муниципального образования органов государственной власти. Последнее создавало опасность прямого подчинения органов муниципальной власти государственным, что является недопустимым с точки зрения положений ст. 12 Конституции РФ.

До муниципальной реформы 2003 г. общая тенденция состояла в сокращении числа муниципальных образований, к концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. Чихладзе Л. Т. Муниципальное право России: УМК / Л. Т. Чихладзе. — М.: МИЭП, 2013. — 300 с.С. 124. Это позволяет сделать вывод о том, что на тот период территориальная организация местного самоуправления строилась без учета принципа максимального приближения муниципальной власти к населению, следовательно без эффективного исполнении функций местного самоуправления.

На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков).

Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе. При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач. Там же.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели — отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти.

Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24.01.1997 № 1-П По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17. 04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: Постановление Конституционного Суда РФ от 24. 01.1997 № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1997. — № 1. была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению. Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой нижним уровнем являются поселения, а верхним — муниципальные районы.

Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности — необходимость разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которых ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований.

На решение всех указанных выше проблем был направлен Закон о местном самоуправлении (2003). Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований: городского поселения; сельского поселения; муниципального района; городского округа; внутригородской территории города федерального значения.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения местного самоуправления к населению и весь комплекс вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

В соответствии с ч.1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении — местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т. е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Но поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, куда должны относиться межселенные земли: к поселениям или муниципальным районам.

Данный вопрос решен в пользу поселений, т. е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий является территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие административно-территориальные единицы.

Так, особым видом муниципального образования является городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Городскими округами в силу прямого указания ФЗ о местном самоуправлении стали наукограды и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Согласно Закону от 14.07.1992 «О ЗАТО», О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14. 07.1992 № 3297−1 (ред. от 02. 04.2014) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ от 20. 08.1992. — № 33. — Ст. 1915. им признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных к других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

А также такой вид муниципального образования, как внутригородская территория города федерального значения, — под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Так, территория Москвы сегодня делятся не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.

В зарубежных странах административно-территориальное устройство базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип. В соответствии с ним при образовании административно-территориальных единиц должны учитываться особенности хозяйственного профиля, количество и плотность населения, расположение экономических центров. В условиях многонационального государства большое значение имеет национальный принцип административного устройства субъектов. Он предполагает при создании административно-территориальных единиц учет национального состава населения, что должно способствовать социально-культурному развитию малочисленных наций.

Успешное решение местными органами государственной власти и органов местного самоуправления стоящих перед ними задач зависит от их близости к населению. В связи с этим принципом административно-территориального устройства является необходимость максимального приближения государственного аппарата и органов местного самоуправления к населению. Исходя из принципов административно-территориального устройства, можно сделать вывод, что основной целью деления государства на административные единицы является поиск наиболее удобной и эффективной системы управления. Функционирование этой системы должно отвечать интересам населения данной административной единицы.

В соответствии с административно-территориальным устройством строится система местного самоуправления и управления административными единицами, которые могут существенно различаться по размерам и населению. Масштабам этих единиц соответствует имеющаяся в них система органов местного управления и самоуправления, которые включают от двух до пяти звеньев.

Наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления являются: двухзвенная структура административно-территориального устройства (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия, и др.); четырехзвенная и пятизвенная система административно-территориального деления встречаются реже. При этом, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. — М.: НОРМА, 2005. — С. 421.

Так, четырехзвенная система административно-территориального устройства существует в США. Основными видами единиц административно-территориального устройства являются графства. Далее — муниципалитеты: собирательное наименование инкорпорированных поселений (Сити, таун, бороу, вилидж), тауншипы и специальные округа (школьные, судебные и др.). Алебастрова, И. А. Основы американского конституционализма / И. А. Алебастрова. — М.: Юриспруденция, 2001. — С. 150.

Пятизвенная система административно-территориального устройства существует во Франции. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник / В. Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2001. — С. 255.

Низшим звеном административного деления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет — низший орган государственной власти и первичный орган местного самоуправления, который в свою очередь избирает главу исполнительной власти — мэра.

Следующей административно-территориальной единицей является кантон, здесь отсутствуют свои органы управления. Кантон удобен для государственного управления, для приближения к населению ряда должностных лиц. На этой единице находятся нотариус, судья, участок жандармерии, доступные для жителей нескольких коммун, находящихся на территории кантона.

На третьем уровне власти — в округе, — отсутствуют выборные органы, во главе округа стоит субпрефект — государственный чиновник, назначаемый правительством. На территории округа находится от 100 до 150 коммун.

Четвертым звеном административно-территориального деления Франции является департамент, включающий около 400 коммун, или 35 кантонов. Население департамента выбирают представительный орган местного самоуправления — Генеральный совет: по одному депутату от кантона. Генеральный совет возглавляется префектом, который назначается правительством.

Самой крупной административно-территориальной единицей во Франции является регион, который имеет региональный совет. Самый крупный департамент региона становится административно-территориальным центром региона. Префект этого департамента является префектом региона.

Вопрос 2

Проведите отличия между местным референдумом и голосованием по преобразованию муниципального образования.

В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Местный референдум — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Проведение местного референдума помимо ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулируется также Законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12. 06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04. 06.2014) // Собрание законодательства РФ от 17. 06.2002. — № 24. — Ст. 2253. где дано законодательное определение: «местный референдум — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования» (ст. 2).

Таким образом, предметом местного референдума являются только вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Федеральное законодательство устанавливает перечень вопросов, которые запрещено выносить на местный референдум, к ним относятся следующие вопросы: Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций / В. Т. Батычко. — Таганрог: ТТИЮФУ, 2010. — 102 с.

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

о персональном составе органов местного самоуправления;

об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

При этом условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, и участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенных уставом муниципального образования.

В соответствии с ч.1 ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразованием муниципальных образований является: объединение муниципальных образований; разделение муниципальных образований; изменение статуса юродского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти. Важнейшим условием осуществления преобразования муниципальных образований является учет мнения населения. Только при положительном волеизъявлении в пользу той или иной формы преобразования возможно его осуществление. Выяснение мнения населения проводится путем местного референдума.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Законодатель предусматривает обязательные и факультативные голосования. При этом, голосование является единственной, обязательной формой получения согласия населения городского поселения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Голосование в данном случае проводится раздельно на указанных территориях. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения, населения муниципального района.

Факультативным может быть голосование, предусмотренное как одна из нескольких форм выявления мнения населения. Например:

голосование, проводимое по вопросам разделения поселения, влекущее образование двух и более поселений;

изменение границ муниципальных районов и поселений в тех случаях, когда оно влечет за собой упразднение, преобразование или изменение территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом территориальных изменений. Нарушение требований по даче согласия населения и учета мнение представительного органа муниципального образования по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования влечет отмену принятого закона субъекта РФ.

Однако Закон допускает случай, когда мнение населения не выясняется. В соответствии с ч.4 ст. 13 ФЗ объединение двух и более муниципальных районов либо разделение муниципального района, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципального (-ых) района (-ов). Также на практике выяснение мнения населения не требуется при упразднении муниципального образования в связи с утратой им населения.

Несмотря на схожесть процедуры голосования и местного референдума, можно назвать несколько отличий.

1. Шире круг инициаторов. Инициаторами голосования по преобразованию муниципальных образований помимо населения, органов местного самоуправления, являются органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти.

2. На референдум может выносится широкий круг вопросов, определяемый инициаторами в соответствие с законодательством.

3. Возможна разная территория проведения. Референдум проводится на всей территории муниципального образования, а голосование может проводится как на всей территории, так и на его части.

4. При проведении голосования не применяются следующие положения, регулирующие подготовку и проведения местного референдума:

положения, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности;

положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме;

положения о голосовании по открепительным удостоверениям.

Решение, принятое на голосовании оформляется Законом субъекта РФ, который не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Решение же, принятое на местном референдуме, реализуется и при необходимости оформляется органами соответствующего муниципального образования.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если «за» проголосовало более половины, принявших участие в голосовании. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию.

Кроме того, анализ работы избирательных комиссий субъектов Федерации по организации и проведению голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований в 2008;2009 гг. Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации / Под общей редакцией Л. Ф. Демьянченко. — М.: ЦИК России, 2009. — 40 с. свидетельствует о том, что в отношении голосования не применяются положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме. Это обусловлено тем, что решение, принятое на местном референдуме, подлежит безусловному исполнению на территории муниципального образования, а мнение населения, выявленное в рамках голосования, подлежит учету, т. е., по соответствующему вопросу может быть принято решение, совпадающее с мнением населения, однако предложение об изменении территориальной организации местного самоуправления может быть оставлено и без удовлетворения.

Вопрос 3

Охарактеризуйте развитие местного управления и местного самоуправления в советский период.

После октябрьской революции 1917 года, в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы — сверху донизу входили в единую систему государственной власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления, отдельные из них, не выступавшие против новой власти, вливались в аппарат местных Советов.

местное самоуправление устройство муниципальное В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Так, например, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г. (Конституция РСФСР) и других важнейших правовых актах молодого Советского государства.

Конституция РСФСР года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти, и установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Важное значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения «Об организации местного самоуправления» и «Инструкция о правах и обязанностях Советов», принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений публичной власти. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой. Исходя из того, что местные Советы представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.

В свою очередь отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их. Примечательно, что с возникновением в начале 1920;х гг. административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые первой половины ХХ в. рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного государства.

В контексте изложенного выше подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.

С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 г. у вышестоящих государственных органов было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 г. такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов.

Конституция РСФСР 1937 г., в отличие от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы управления был более чем очевиден.

Представляется, что сущность местных Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно, в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.

В советском законодательстве понятие «вопросы местного значения» не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам государственного права определенные попытки сформулировать его были. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 г. вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 гг. местные Советы в пределах собственных полномочий признавались самостоятельными.

Конкретизируя на основе анализа четырех Российских конституций компетенцию органов местных Советов отметим, что Конституция РСФСР 1925 г. (в отличие от Конституции 1918 г.) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления.

В свою очередь Конституция СССР 1936 г. в ст. 97 значительно расширяла права местных Советов и, в отличие от Конституции СССР 1924 г., добавляла к их компетенции: руководство деятельностью местных органов; поддержание государственного правопорядка; защиту законов и гражданских прав; управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета. К тому же, в ст. 98 впервые определялись границы компетенции местных Советов. Исходя из этого, Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.

Изучение правового положения исполнительных комитетов (как органов исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. позволяет выделить следующие характерные особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера. В вышеуказанных Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов исполнительного комитета. Особенность исполнительных комитетов, заключалась в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись местным Советам, с другой — вышестоящим органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве случаев регулировалась законами о Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными органами Советов.

Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, с характеризующейся жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность которого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства. Само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом. Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в.

Однако в условиях гласности и демократизации многие либеральные теории, в том числе и теория местного самоуправления, вновь стали привлекать внимание. В таких условиях концепция Советов как органов местного управления в системе государственного управления постепенно трансформируется в теорию местного (муниципального) самоуправления. Тенденции реформирования старой структуры местного управления и поиски новых оптимальных правовых форм местного самоуправления выразились в принятом 9.04.1990 г. законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР». Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванную обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Кроме этого устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов. Последние выступали в качестве основного звена данной системы наряду с органами территориального общественного самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами граждан.

Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» являлся первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление. С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Прогрессивный по своей сути закон вызвал многочисленные коллизии, связанные с радикальным переходом от прямого управления в советской однопартийной системе политического устройства к системе управления в рамках самостоятельных полномочий исполнительно-распорядительных советских органов различного уровня. Часть проблем была решена после принятия Закона РСФСР от 10.10.1990 г. № 228-I «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы» и Закона РСФСР от 21.11.1990 г. № 343-I «О дополнительных полномочиях местных советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» .

Анализ этих законов позволяет сделать вывод о том, что основной акцент делался на увеличение полномочий советов и создание нормативной базы для их относительно самостоятельного развития. Как уже отмечалось выше, до начала демократических реформ на территории СССР все полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительных функций сосредотачивались в исполнительных комитетах советов. Следовательно, на практике получалось, что исполнительные комитеты обладали реальной административной властью, в том числе и по отношению к советам.

Следуя советской традиции преемственности между законами СССР и законами республик в его составе, в июле 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который стал основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России. Указанный закон четко установил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Принятие законов, регулирующих правовое положение органов местного самоуправления как в СССР, так и в РСФСР, обусловливается внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. Так, например, в абз.2 ст. 138 нового раздела «О местном самоуправлении в Российской Федерации» предусматривалось, что «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов». Конституция также устанавливала, что «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов.

Закон «О местном самоуправлении Российской Федерации» 1991 г. является обширным актом, содержащим нормативную разработку кардинально новой для постсоветской России концепции местного самоуправления, одним из главных направлений которой являлось четкое разграничение статусов местных Советов и местной администрации. Следовательно, в нем большое внимание уделяется подробному регулированию полномочий указанных органов местного самоуправления на соответствующих уровнях, а также экономической и финансовой основе местного самоуправления. Однако этот Закон не был «свободен от «издержек», обусловленных своеобразной «наследственностью» элементов прежней системы местных органов власти. Примером последних могут служить сохранявшиеся положения Конституции РСФСР 1978 г. и Закона «О местном самоуправлении Российской Федерации» 1991 г., согласно которым в системе местного самоуправления оставалась соподчиненность (по вертикали) представительных органов и местной администрации. Кроме этого предусматривалось, что не соответствующие законодательству решения Совета могут быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, имеющим полномочия отмены актов нижестоящих Советов, противоречащие законодательству. Следовательно, органы местного самоуправления в РСФСР по-прежнему рассматривались как своего рода подсистема единого публичного государственно-административного механизма. Таким образом, до Указа Президента РФ от 21.09.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», прекращающего деятельность местных советов народных депутатов, сохранялись некоторые элементы советской системы местного управления. Более того, правовая основа российской государственности в конце 1991 — начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Указы Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 27.10.1993 г. № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», от 21.03.1994 г. № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций фактически восстановили советскую практику назначения глав местных администрации по вертикали. Как следствие этого на уровне местного самоуправления основные права в отношении бюджета, собственности, самостоятельного установления структур оказались под непосредственным контролем глав исполнительной власти субъекта федерации. Таким образом, к моменту принятия первой демократической Конституции РФ особое значение приобретает необходимость реформирования сложившейся системы властно-публичных отношений с целью обеспечения оптимального сочетания различных форм представительной и непосредственной демократии.

В Конституции Российской Федерации, принятой 12.12.1993 г. (Конституция РФ), нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшейся в конце 80-х гг. ХХ в. по поводу организации системы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Положение Конституции РФ о гарантированности и признаваемости местного самоуправления позволяет считать его самостоятельным субъектом конституционного права во взаимоотношениях с народом, что в отличие от предыдущих конституций является новеллой.

Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал пошел после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляет симбиоз общественной и государственной теории местного самоуправления, правда с перекосом в сторону общественной теории. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), хотя согласно букве Конституции РФ не рассматриваются как органы государственной власти. Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления. Последнее выразилось в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131.

Таким образом, большевики после захвата власти в октябре 1917 г. сделали в организации местной власти ставку на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Советская система местного управления отличалась централизмом, т. е. нижестоящие органы подчинялись вышестоящим. Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» являлся первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление. С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России. Следуя советской традиции преемственности между законами СССР и законами республик в его составе, в июле 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который стал основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России. Указанный закон четко установил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

В Конституции Российской Федерации, принятой 12.12.1993 г., нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшейся в конце 80-х гг. ХХ в. по поводу организации системы местного самоуправления. Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал пошел после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляет симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления, правда с перекосом в сторону общественной теории. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), хотя согласно букве Конституции РФ не рассматриваются как органы государственной власти. Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления. Последнее выразилось в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ.

Вопрос 4

Какие требования предъявляются к границам муниципальных образований? В чем отличие преобразования муниципального образования и изменения границ муниципального образования?

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. ст.11−13 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» .

Требования, устанавливаемые к границам муниципальных образований, указаны в ст. 11 ФЗ № 131-ФЗ:

1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в п. 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

6.1) законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

10) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

11) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

12) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

13) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

14) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения меж поселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, передан-ных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

15) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям ст. 11, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями п. 5 ч.1 настоящей статьи.

Установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе: населения; органов местного самоуправления; органов государственной власти субъектов Федерации. Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. ФЗ № 131-ФЗ подробно регулирует указанные выше вопросы. Основания изменения границ муниципального образования:

1. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования (не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума);

2. Инициатива населения (путем местного референдума);

3. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти (решение соответствующих органов);

4. Согласие населения соответствующего муниципального образования, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, либо представительными органами соответствующих муниципальных образований;

5. Учет мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;

6. Уменьшение численности населения сел менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, 1000 (3000) после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразованием муниципальных образований (ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ) является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 ФЗ № 131-ФЗ. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом внутригородского района. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ч.3 ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ.

Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ.

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных ч.3, 4, 5, 6 ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ.

Вопрос 5

Дайте характеристику контрольного органа муниципального образования. Опишите особенности контрольного органа муниципального образования, в котором вы проживаете.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган может формироваться на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования.

В зависимости от специфики муниципального образования могут создаваться конкретные направления контроля. Чаще всего в структуре контрольных органов представлены следующие направления:

а) контроль за доходами местного бюджета (иногда его разделяют на контроль за налоговыми доходами, контроль за неналоговыми доходами, включая контроль за доходами от управления и распоряжения муниципальной собственностью);

б) контроль за расходами бюджета (расходы в социальной сфере, промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, сфере межбюджетных отношений и др.);

в) контроль за бюджетным процессом.

Таким образом, контрольный орган может создаваться в двух основных формах:

в качестве самостоятельного органа финансового контроля (если он формируется на муниципальных выборах);

в качестве органа контроля представительного органа местного самоуправления за бюджетно-финансовой сферой, аналогичного Счетной палате Российской Федерации на федеральном уровне.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат обязательному опубликованию (обнародованию), что может свидетельствовать о совмещении контрольным органом в себе функции административного межведомственного контроля и функции общественного контроля. При этом на органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления возлагается обязанность представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Практика функционирования контрольных органов рассмотрим на примере в муниципальном образовании ЗАТО город Зеленогорск.

На основании статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статей 24 и 42 Устава города Зеленогорска Красноярского края, контрольно-счетным органом муниципального образования является Счетная палата ЗАТО г. Зеленогорска, которая образуется Советом депутатов ЗАТО г. Зеленогорска. Об образовании Счетной палаты ЗАТО г. Зеленогорска // Решение Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска от 28. 11.2013 № 44−253р.

Счетная палата ЗАТО г. Зеленогорска обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Порядок организации и деятельности Счетной палаты ЗАТО г. Зеленогорска определяется Федеральными законами «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Красноярского края, Положением о Счетной палате ЗАТО г. Зеленогорска, утверждаемым Советом депутатов ЗАТО г. Зеленогорска, иными муниципальными правовыми актами (Приложение 1).

Счетная палата является органом местного самоуправления, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба города Зеленогорска.

Деятельность Счетной палаты основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Срок полномочий председателя и аудитора Счетной палаты составляет четыре года.

В состав аппарата Счетной палаты входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов Счетной палаты возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Счетная палата ЗАТО г. Зеленогорска осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Совет депутатов ЗАТО г. Зеленогорска и Главе ЗАТО г. Зеленогорска;

10) анализ данных реестра расходных обязательств города Зеленогорска на предмет выявления соответствия между расходными обязательствами города Зеленогорска, включенными в реестр расходных обязательств, и расходными обязательствами, планируемыми к финансированию в очередном финансовом году в соответствии с проектом местного бюджета;

11) контроль за ходом и итогами реализации программ и планов развития города Зеленогорска;

12) анализ социально-экономической ситуации в городе Зеленогорске;

13) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

14) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Красноярского края, решениями Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой:

1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности города Зеленогорска;

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета.

Счетная палата ежегодно представляет отчет о своей деятельности Совету депутатов ЗАТО г. Зеленогорска. Указанный отчет опубликовывается в средствах массовой информации и размещается в сети Интернет только после его рассмотрения Советом депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрании законодательства РФ от 04.08.2014. — № 31. — Ст.4398.

2. О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14.07.1992 № 3297−1 (ред. от 02.04.2014) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ от 20.08.1992. — № 33. — Ст. 1915.

3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ от 17.06.2002. — № 24. — Ст.2253.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04.10.2014) // Собрание законодательства РФ от 06.10.2003. — № 40. — Ст.3822

5. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1997. — № 1.

6. Об образовании Счетной палаты ЗАТО г. Зеленогорска // Решение Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска от 28.11.2013 № 44−253р.

7. Алебастрова, И. А. Основы американского конституционализма / И. А. Алебастрова. — М.: Юриспруденция, 2001. — 640 с.

8. Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций / В. Т. Батычко. — Таганрог: ТТИЮФУ, 2010. — 102 с.

9. Игнатюк Н. А. Муниципальное право: учебник / Н. А. Игнатюк, А. А. Замотаев, А. В. Павлушкин. — М.: Юницинформ, 2005. — 215 с.

10. История отечественного государства и права. Ч.2: Учебник / Под ред.О. И. Чистякова. — М.: Юристъ, 2005. — С.34.

11. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. — М.: НОРМА, 2005. — 1056 с.

12. Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации / Под общей редакцией Л. Ф. Демьянченко. — М.: ЦИК России, 2009. — 40 с.

13. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского народовластия / А. А. Сергеев. — М.: Юриспруденция, 2005. — 256 с.

14. Тимофеев Н. С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации / Н. С. Тимофеев. — М.: Изд-во МГУ, 2007. — 128 с.

15. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник / В. Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2001. — 622 с.

16. Чихладзе Л. Т. Муниципальное право России: УМК / Л. Т. Чихладзе. — М.: МИЭП, 2013. — 300 с.

Приложение

Приложение к решению

Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска

от 28.11.2013 № 44−253р

ПОЛОЖЕНИЕ

о Счетной палате ЗАТО г. Зеленогорска

1. Статус Счетной палаты ЗАТО г. Зеленогорска

1.1 Счетная палата закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска (Счетная палата ЗАТО г. Зеленогорска) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется Советом депутатов ЗАТО г. Зеленогорска и ему подотчетна.

1.2 Счетная палата ЗАТО г. Зеленогорска (далее — Счетная палата) обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

1.3 Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с истечением срока или досрочным прекращением полномочий Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

1.4 Счетная палата является органом местного самоуправления, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба города Зеленогорска.

2. Правовые основы деятельности Счетной палаты

Счетная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов г. Зеленогорска, а также законов Красноярского края в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

3. Принципы деятельности Счетной палаты

Деятельность Счетной палаты основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

4. Состав Счетной палаты

4.1 Счетная палата образуется в составе председателя, аудитора и аппарата Счетной палаты.

4.2 Должности председателя и аудитора Счетной палаты относятся к должностям муниципальной службы.

4.3 Срок полномочий председателя и аудитора Счетной палаты составляет четыре года.

4.4 В состав аппарата Счетной палаты входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов Счетной палаты возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

4.5 Права, обязанности и ответственность работников аппарата Счетной палаты определяются законом об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

4.6 Штатная численность Счетной палаты устанавливается решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска по предложению председателя Счетной палаты.

4.7 Структура Счетной палаты определяется в порядке, установленном решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

5. Порядок назначения на должность председателя и аудитора Счетной палаты

5.1 Председатель и аудитор Счетной палаты назначаются на должность Советом депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

5.2 Предложения о кандидатурах на должность председателя Счетной палаты вносятся в Совет депутатов ЗАТО г. Зеленогорска:

1) Главой ЗАТО г. Зеленогорска;

2) депутатами Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска — не менее одной трети от установленного числа депутатов Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

5.3 Кандидатуры на должность председателя Счетной палаты представляются в Совет депутатов ЗАТО г. Зеленогорска не позднее, чем за два месяца до истечения полномочий действующего председателя Счетной палаты.

5.4 Если по истечении срока полномочий председатель Счетной палаты не назначен Советом депутатов ЗАТО г. Зеленогорска, то ранее назначенный председатель продолжает исполнять свои обязанности до назначения нового председателя Счетной палаты, но не более двух месяцев.

5.5 В случае досрочного освобождения от должности председателя Счетной палаты кандидатуры на эту должность вносятся в двухнедельный срок со дня указанного освобождения от должности.

5.6 В случае досрочного прекращения полномочий председателя Счетной палаты его обязанности исполняет аудитор Счетной палаты до назначения нового председателя.

5.7 Предварительное рассмотрение кандидатур на должность председателя Счетной палаты осуществляется постоянной комиссией Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска, в ведении которой находятся вопросы бюджетно-финансовой политики (далее — комиссия).

5.8 Председатель комиссии выступает с докладом и поочередно представляет Сове-ту депутатов ЗАТО г. Зеленогорска кандидатов на замещение вакантной должности председателя Счетной палаты.

5.9 Назначение на должность председателя Счетной палаты производится тайным голосованием, проводимым по правилам, установленным регламентом Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска, и оформляется решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

5.10. Кандидатура на должность аудитора Счетной палаты вносится в Совет депутатов ЗАТО г. Зеленогорска председателем Счетной палаты.

5.11. Назначение на должность аудитора Счетной палаты производится открытым голосованием и оформляется решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

6. Требования к кандидатурам на должность председателя и аудитора Счетной палаты

6.1 На должность председателя и аудитора Счетной палаты назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

Дополнительными требованиями к опыту работы в указанных в абзаце первом областях настоящего пункта являются: для председателя Счетной палаты — опыт работы не менее четырех лет, для аудитора — не менее трех лет.

6.2 Гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должности председателя и аудитора Счетной палаты в случае:

1) наличия у него неснятой или непогашенной судимости;

2) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

4) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

6.3 Председатель и аудитор Счетной палаты не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с Главой ЗАТО г. Зеленогорска, главой Администрации ЗАТО г. Зеленогорска, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории города Зеленогорска.

6.4 Председатель и аудитор Счетной палаты не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

7. Гарантии статуса должностных лиц Счетной палаты

7.1 Председатель, аудитор и инспекторы Счетной палаты являются должностными лицами Счетной палаты.

7.2 Гарантии статуса должностных лиц Счетной палаты определены статьей 8 закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов.

7.3 Должностное лицо Счетной палаты, замещающее должность муниципальной службы, досрочно освобождается от должности на основании решения Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска в случае:

1) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении его;

2) признания его недееспособными или ограниченно дееспособными вступившим в законную силу решением суда;

3) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

4) подачи письменного заявления об отставке;

5) нарушения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на них должностных полномочий или злоупотребления должностными полномочиями, если за решение о досрочном освобождении проголосует большинство от установленного числа депутатов Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска;

6) достижения установленного законом Красноярского края, решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска в соответствии с федеральным законом предельного возраста пребывания в должности;

7) выявления обстоятельств, предусмотренных частями 4 и 6 статьи 7 закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов.

8. Полномочия Счетной палаты

8.1 Счетная палата осуществляет следующие полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городу Зеленогорску;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов г. Зеленогорска (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств города Зеленогорска, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в городе Зеленогорске и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой ин-формации в Совет депутатов ЗАТО г. Зеленогорска и Главе ЗАТО г. Зеленогорска;

10) анализ данных реестра расходных обязательств города Зеленогорска на предмет выявления соответствия между расходными обязательствами города Зеленогорска, включенными в реестр расходных обязательств, и расходными обязательствами, планируемыми к финансированию в очередном финансовом году в соответствии с проектом местного бюджета;

11) контроль за ходом и итогами реализации программ и планов развития города Зеленогорска;

12) анализ социально-экономической ситуации в городе Зеленогорске;

13) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

14) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Красноярского края, Уставом города и решениями Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

8.2 Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой:

1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности города Зеленогорска;

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета.

9. Формы осуществления Счетной палатой внешнего муниципального финансового контроля

9.1 Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

9.2 При проведении контрольного мероприятия Счетной палатой составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) Счетной палатой составляется отчет.

9.3 При проведении экспертно-аналитического мероприятия Счетной палатой составляется отчет или заключение.

10. Стандарты внешнего муниципального финансового контроля

10.1. Счетная палата при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Красноярского края, муниципальными нормативными правовыми актами г. Зеленогорска, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.

10.2. Стандарты внешнего муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются Счетной палатой:

1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий — в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) Счетной палатой Красноярского края;

2) в отношении иных организаций — в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

10.3. Стандарты внешнего муниципального финансового контроля не могут противоречить законодательству Российской Федерации и (или) законодательству Красноярского края.

11. Планирование деятельности Счетной палаты

11.1 Счетная палата осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

11.2 Планирование деятельности Счетной палаты органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска, предложений и запросов Главы ЗАТО г. Зеленогорска.

11.3 Порядок включения в планы деятельности Счетной палаты поручений Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска, предложений и запросов Главы ЗАТО г. Зеленогорска устанавливается решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

12. Обязательность исполнения требований должностных лиц Счетной палаты

12.1 Требования и запросы должностных лиц Счетной палаты, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством Красноярского края, муниципальными нормативными правовыми актами г. Зеленогорска, являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления г. Зеленогорска и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль (далее — проверяемые органы и организации).

12.2 Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц Счетной палаты, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством Красноярского края.

13. Полномочия председателя Счетной палаты по организации деятельности Счетной палаты

Председатель Счетной палаты:

1) осуществляет общее руководство деятельностью Счетной палаты;

2) осуществляет планирование деятельности Счетной палаты;

3) осуществляет проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты;

4) утверждает результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты;

5) представляет Совету депутатов ЗАТО г. Зеленогорска и Главе ЗАТО г. Зеленогорска ежегодный отчет о деятельности Счетной палаты;

6) представляет Счетную палату в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Красноярского края, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями в пределах своих полномочий;

7) издает правовые акты в пределах своих полномочий, установленных Уставом города и решениями Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска;

8) выдает доверенности на совершение действий в интересах Счетной палаты;

9) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами г. Зеленогорска.

14. Предоставление информации по запросам Счетной палаты

14.1 Информация по запросам Счетной палаты предоставляется в соответствии со статьей 15 закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов.

14.2 Порядок направления Счетной палатой запросов, указанных в пункте 14.1 настоящего положения, определяется законами Красноярского края, муниципальными нормативными правовыми актами г. Зеленогорска и регламентами Счетной палаты.

14.3 Непредставление или несвоевременное представление органами и организациями, указанными в пункте 14.1 настоящего положения, в Счетную палату по ее запросу информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а равно предоставление информации, документов и материалов не в полном объеме или предоставление недостоверных информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Красноярского края.

15. Представления и предписания Счетной палаты

15.1 Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Красноярского края, органы местного самоуправления г. Зеленогорска и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Красноярскому краю, городу Зеленогорску или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

15.2 Представление Счетной палаты подписывается председателем Счетной палаты, а в его отсутствие — аудитором Счетной палаты.

15.3 Органы государственной власти и государственные органы Красноярского края, органы местного самоуправления г. Зеленогорска и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

15.4 В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами Счетной палаты контрольных мероприятий Счетная палата направляет в органы государственной власти и государственные органы Красноярского края, органы местного самоуправления г. Зеленогорска и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

15.5 Предписание Счетной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания.

15.6 Предписание Счетной палаты подписывается председателем Счетной палаты.

15.7 Предписание Счетной палаты должно быть исполнено в установленные в нем сроки.

15.8 Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания Счетной палаты органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Красноярского края.

15.9 В случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета Красноярского края и (или) местного бюджета, а также средств бюджета внебюджетных фондов, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, Счетная палата в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы.

16. Обеспечение доступа к информации о деятельности Счетной палаты

16.1 Счетная палата в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее — сеть Интернет) и опубликовывает в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах.

16.2 Счетная палата ежегодно представляет отчет о своей деятельности Совету депутатов ЗАТО г. Зеленогорска. Указанный отчет опубликовывается в средствах массовой информации и размещается в сети Интернет только после его рассмотрения Советом депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.

16.3 Опубликование в средствах массовой информации и размещения в сети Интернет информации о деятельности Счетной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами Красноярского края, решениями Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска и регламентами Счетной палаты.

17. Финансовое обеспечение деятельности Счетной палаты

17.1 Финансовое обеспечение деятельности Счетной палаты предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить осуществление возложенных на нее полномочий.

17.2 Расходы на обеспечение деятельности Счетной палаты предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

17.3 Контроль за использованием Счетной палатой бюджетных средств и муниципального имущества осуществляется на основании решений Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска.