Активная внешняя политика, проводимая Россией в новых геополитических условиях, направлена на защиту национальных интересов, из которых первоочередными являются экономические интересы государства. Как отмечено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации1, в настоящее время положение в мире характеризуется динамичной трансформацией системы международных отношений. После окончания эры биполярной конфронтации одной из двух преобладающих тенденций стало укрепление экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, совершенствование механизмов многостороннего управления международными процессами. Все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы.
Развивая внешнеэкономические связи, наша страна участвует в работе Международного валютного фонда, стран — участниц «большой восьмерки», Парижского клуба кредиторов и Всемирной торговой организации2. Роль
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 1300- см. также постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 2 декабря 1998 года N 519-СФ «О парламентских слушаниях «О путях реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации», информационное письмо Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 9 февраля 2000 года № С5−7/УЗ-119 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» .
2 Всемирная торговая организация (англ. World Trade Organization) создана как правопреемница Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), начала свою деятельность с 1 января 1995 года. В нее вошли участники Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), действовавшего с 1948 по 1994 год. Деятельность странучастников Всемирной торговой организации регламентируется более чем 50 документами, среди которых основными принято считать Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), Соглашение по торговым аспектам прав на интеллектуальную собственность (ТРИПС). секретариата Всемирной торговой организации выполняет Всемирная таможенная организация, членом которой является Россия1.
В краткосрочной перспективе — более широкая интеграция Российской Федерации в мировую экономику, расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, вступление во Всемирную торговую организацию. Все это предполагает дальнейшее развитие взаимодействия с ведущими государствами мира, что должно создать благоприятные условия для продвижения российских товаров на внешние рынки, наращивать сотрудничество в сфере международной торговли, а также увеличить приток инвестиций в нашу страну.2
Серьезным этапом в развитии таможенного дела и регулирующего его законодательства явилось принятие 18 июня 1993 года Таможенного кодекса Российской Федерации, установившего существующие таможенные режимы. Изложенные в Таможенном кодексе Российской Федерации организационно-правовые формы таможенного контроля, выступающие в качестве основных инструментов механизма государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, подвержены постоянному изменению, развитию, обусловленному потребностями складывающихся в нашей стране рыночных отношений. В связи с этим 03 июня 2003 года был принят новый
1 Всемирная таможенная организация, возникла в 1953 году как Совет таможенного сотрудничества, — межправительственная техническая организация, объединяющая сейчас 142 государства. Всемирная таможенная организация является самостоятельным ведомством, оно не входит в систему учреждений ООН. Его главная задача — унификация и гармонизация таможенных процедур в мире. Россия принята во Всемирную таможенную организацию в 1991 году.
2 См. также: Л. А. Лозбенко «Рекомендации ВТО по совершенствованию работы таможен» — A.A. Семьянинов «Интеграция России в систему мировой торговли и ее отношения с Всемирной торговой огранизацией». Регулирование внешнеэкономической деятельности и эволюция таможенной политики России / Тезисы докладов международной научно-практической конференции (22−23 октября 1996 года): В 2-х частях: Часть 1. — М: РИО РТА, 1996.-стр. 25−29.
Таможенный кодекс Российской Федерации1, вступивший в силу с 01 января 2004 года, в котором отражены некоторые из назревших изменений. Однако он не решает всех проблем и, как указал председатель ГТК России М. В. Ванин, по своей сути — это «кодекс переходного периода», 2 рассчитанный на ограниченный период времени. Аналогичной позиции придерживается и руководитель рабочей группы Российского союза промышленников и предпринимателей по разработке нового Таможенного кодекса Российской Федерации А. А. Мордашев, ожидающий «большой пакет изменений в кодексе в течение ближайшего года» 3.
Особо следует подчеркнуть проблемы, решаемые Россией, как членом Содружества Независимых государств, в отношениях с которыми наиболее четко отражаются изменения, происходящие в национальной экономике, где возможно оценить степень и полноту влияния страны на ход макроэкономических процессов. Курс на интегрированное таможенное сотрудничество и унификация таможенных процедур создают благоприятные условия для развития торговли, производства, способствуют укреплению экономических и межгосударственных связей.
Одним из важных элементов системы государственного управления внешнеэкономическими связями является таможенное дело.4 Рациональное использование таможенного регулирования и, в частности, такого ее элемента как таможенные режимы, призваны обеспечить существенные экономические
1 Опубликован: «Парламентская газета», № 99−100, 03.06.2003, «Российская газета», № 106,03.06.2003
2 «Комсомольская правда», 03.06.2003, стр. 15.
3 Там же.
4 О федеральных органах исполнительной власти, которым предоставлено право на издание в пределах своих полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации такими органами возложенных на них функций, актов в области таможенного дела см.: Жевакин С. Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор. Государство и право, № 11,1996, стр. 99−100. преимущества в международных отношениях в этой сфере, облегчить условия для развития внешней торговли, роста ее оборота. Вместе с тем надо признать, что таможенные органы во многих странах, в том числе и в России, обеспечивают значительные бюджетные сборы, решая еще и немаловажную задачу наполнения бюджета государства. Российская таможенная служба постоянно прогрессирует в этом направлении. Если в 1997 году, по заявлению занимавшего в то время должность заместителя Генерального секретаря Всемирной таможенной организации, представителя Российской Федерации Л. А. Лозбенко1, было обеспечено до 25% доходов бюджета нашей страны2, а по экспертным оценкам этот показатель доходил до 33%, то поступления в бюджет в 2002 году составили 40% его доходной части с тенденцией к дальнейшему увеличению.
Такое положение, по некоторым оценкам, сохраняется и в настоящее время. Отсюда видно, какое значимое место в формировании бюджета Российской Федерации занимает ГТК России, каждый сотрудник которого, по словам М.В. Ванина3, обеспечил перечисление в бюджет Российской Федерации в 2002 году 9,2 млн. рублей. Неоднократно в решениях коллегии ГТК России и заявлениях его руководства неоднократно отмечалось, что приоритетными направлениями деятельности всех таможенных органов продолжают оставаться увеличение собираемости таможенных платежей4, совершенствование технологий таможенного контроля, включая применение таможенных режимов, а также повышение эффективности валютного
1 С 2001 года — первый заместитель председателя ГТК России.
2 См.: Деловой мир от 26 февраля 1997 года, стр. 4.
3 См. «Российская газета», 27.02.2003.
4 Собираемость таможенных платежей планируется увеличить, в том числе за счет уменьшения контрабандного импорта, объем которого, по оценкам заместителя председателя бюджетного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. Г. Драганова, равен «10−15 млрд долл. США в год», что составляет порядка 5 -7% ВВП нашей страны (См.: «Независимая газета», 11.02.2003, стр. 3). контроля.1
Возрастающие потребности в рекомендациях по научно обоснованному обеспечению наиболее эффективного использования таких инструментов таможенного контроля как таможенные режимы, регулирования товарообмена на территории Российской Федерации, реализации экономико-политических задач по защите внутреннего рынка, стимулированию развития национальной экономики и решению внешнеэкономических задач диктуют необходимость проведения различного рода теоретических исследований, подготовки учебных материалов и иных пособий в области таможенного дела. Вместе с тем трудов, связанных с анализом законодательства о таможенном деле вообще и такой его важной составляющей как область применения таможенных режимов в частности, явно недостаточно. В условиях развивающихся международных связей внешнеэкономические отношения в Российской Федерации продолжают складываться со всеми своими сложностями и противоречиями, что требует организационной и, в первую очередь, научно-правовой поддержки.
Изложенное подтверждает актуальность настоящего исследования, в котором рассматриваются теоретические и практические аспекты регулирования таможенных режимов, а также ответственность за нарушение условий, требований и ограничений таможенных режимов.
В качестве цели исследования рассматривается комплексный системный анализ действующего законодательства Российской Федерации о таможенном деле на примере положений, регулирующих применение таможенных режимов, и разработка предложений по совершенствованию таможенного законодательства и практики его применения.
1 См.: Пресс-бюллетень № 3 (25) Западного таможенного управления ГТК России // М.: Март 1997, стр. 4- Обращение председателя ГТК России // Западный форпост. — М.: Октябрь 1999 года, № 4.
Задачами исследования являются:
— анализ таможенных режимов, их правового обеспечения, раскрытие их содержания, условий и порядка применения;
— определение понятия таможенного режима;
— раскрытие системы таможенных режимов, существующих в законодательстве Российской Федерации;
— обоснование совершенствования классификации таможенных режимов;
— выделение структуры таможенных режимов;
— анализ правовых норм и отношений, в рамках которых реализуются таможенные режимы;
— исследование ответственности за нарушения таможенных правил, посягающие на порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации;
— комплексный системный анализ действующего Таможенного кодекса Российской Федерации на примере положений, регулирующих применение таможенных режимов;
— разработка научно обоснованных предпосылок к совершенствованию таможенного законодательства и внесению поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за нарушение условий, ограничений и требований таможенных режимов.
Объект диссертационного исследования можно определить как деятельность государства в области установления и применения таможенных режимов, а также административная ответственность за нарушение условий, ограничений и требований таможенных режимов.
Предметом исследования является административно-правовое регулирование таможенных режимов.
Методологическую основу исследования составляет следующее.
Основная гипотеза исследования: существует определенная зависимость между эффективностью таможенной службы России, как одного из базовых институтов современного государства, и состоянием законодательства Российской Федерации о таможенном делемежду уровнем профессиональной компетентности таможенных кадров нашей страны и степенью их научно-методической обеспеченности.
Рабочая гипотеза исследования: эффективность деятельности таможенной службы России возрастет, если ее сотрудники получат на вооружение новый Таможенный кодекс Российской Федерации, максимально учитывающий опыт отечественных и зарубежных законодательных актов в этой области.
Поскольку таможенные режимы, установленные законодательством Российской Федерации, находятся в определенной развивающейся системе в качестве базисных философских общенаучных методологических основ их познания, соискатель использовал системный подход, включающий две составляющие — структурный анализ (рассмотрение структуры объекта исследования) и функциональный анализ (исследование функционального типа связей)1.
Одновременно диссертант опирался на диалектический метод, использование которого помогает углубленному пониманию сущности и направления развития системы таможенных режимов и предполагает применение других методов познания закономерностей развития.
В процессе исследования для выявления тенденций и направлений развития системы таможенных режимов, сопоставления таможенных режимов между собой были использованы также историко-правовой, сравнительно-правовой и структурно-юридический методы.
1 Подробнее см. Кириллов В. И. Логика познания сущности. — М.: Высшая школа, 1980.
Новизна исследования определяется тем, что соискатель впервые на диссертационном уровне раскрывает административно-правовое регулирование таможенных режимов, для чего подвергнуты критическому анализу статьи Таможенного кодекса Российской Федерации, касающиеся таможенных режимов, с учетом нового Таможенного кодекса Российской Федерации, а также статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), что особенно важно в свете подготовки ГТК России изменений и дополнений в Главу 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Тем самым предпринята попытка создать предпосылки к подготовке на первом этапе изменений и дополнений в Таможенный кодекс Российской Федерации, на втором — новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации как основополагающего акта, предназначенного не только для переходного периода переживаемого страной, но и для последующего периода устойчивого развития Российской Федерации.
Практическая значимость работы заключается в возможности на основе полученных результатов прицельнее осуществлять таможенный контроль, повысить его результативность, совершенствовать нормативное обеспечение таможенных режимов, основываясь на имеющейся нормативной и научно-правовой базе, упорядочении понятийно-категориального аппарата.
Полученные соискателем результаты, выводы и рекомендации, как представляется, могут быть использованы при преподавании в высших юридических учебных заведениях и на юридических факультетах институтов, в научно-исследовательской деятельности в сфере таможенного законодательства, в частности при подготовке новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации и поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных правоведов: С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. А. Галагана, A.A. Гравиной К. С. Вельского, А. Б. Венгерова, А. И. Елистратова И.А. Исаева, A.A. Кармолицкого, С. Ю. Кашкина, Ю. М. Козлова, А. Н. Козырина, O.E. Кутафина, В. М. Манохина, Д-М. Овсянко, JT.JT. Попова,
М.С. Студеникиной, JT.K. Терещенко, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, A.A. Шахмаметьева, М. П. Шестаковой и др.1
При подготовке диссертационного исследования использованы законодательные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие таможенные режимы, порядок их применения, а также ответственность за несоблюдение условий, требований и ограничений таможенных режимов.
Диссертант основывался на анализе аспектов деятельности и материалах
1 Использованы, в частности, следующие работы: Алексеев С. С. Общие дозволения и запреты в советском праве. — М.- Юрид. лит., 1989. Алексеев С. С. Право: азбука — теорияфилософия: опыт комплексного исследования. — М.: Статут, 1999. — 712 е.- Алехин А. П. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. — М., 1994. Алехин А. П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник. — М.: ЗЕРЦАЛО, 1998. Бахрах Д. Н. Административная ответственность: Учебное пособие. -М., 1999. — 112 е.- Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права / Государство и право, 1995, № 3. Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф. Кашкина С. Ю. — М.: Белые альвы, 1997. — 368 е.- Право европейского союза: Документы и комментарии. / Под. ред. проф. Кашкина С. Ю. — М.: ТЕРРА, 1999. — 640 е.- Административное право зарубежных стран / Под ред. Козырина А. Н. М.: Спарк, 1996. Козырин А. Н. Государственно-правовой механизм таможенной политики зарубежных стран. -М., 1994. Козырин А. Н. Таможенное право России: Общая часть. — М., 1995. Козырин А. Н. Таможенные режимы. — М.: «Статут», 2000. — 247 е.- Ответственность за нарушения таможенных правил / Под ред. проф. доктора юрид. наук Козырина А. Н. — М.: Издательство «Ось-89», 1999. — 368 е.- Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. / Российское административное право: Учебник. — М.: Юристь, 1996. — 472 е.- Таможенное законодательство: судебная практика / A.A. Гравина, J1.K. Терещенко, М. П. Шестакова — М.: Статут, 1998. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. — М.: 1998. — 798 е.- Шахмаметьев А. Финансовые инструменты в правовом механизме использования таможенных режимов / Внешняя торговля, 1996, № 9. Шестакова М. П. Перемещение через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств. Таможенные режимы / Право и экономика, 1994, № 21 — 22.
Западного таможенного управления Государственного таможенного комитета Российской Федерации (ЗТУ ГТК России), Западной оперативной таможни ЗТУ ГТК России и самого ГТК России, консультациях с их руководством и сотрудниками, личном опыте работы в отделе контроля за соблюдением законности в производстве по делам о нарушениях таможенных правил ЗТУ ГТК России, юридическом отделе Западной оперативной таможни ЗТУ ГТК России и непосредственно в ГТК России.
Выводы по второй Главе.
1. Соискателем подвергнут тщательному анализу ряд статей Главы 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за нарушения условий, требований и ограничений таможенных режимов в соотношении с аналогичными статьями Раздела X Таможенного кодекса Российской Федерации, действовавшими до 1 июля 2002 года. Указанные статьи характеризуются неполнотой изложения, противоречивостью, недостаточным правовым обоснованием, нечеткостью формулировок, что объективно обусловливает постановку вопроса об их обновлении, в особенности в связи с принятием нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
2. На основе анализа названных выше и некоторых других Глав Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Разделов действующего Таможенного кодекса Российской Федерации, нового Таможенного кодекса Российской Федерации, изложены рекомендации в отношении применения ряда статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Таможенного кодекса Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящем диссертационном исследовании нашли подтверждение положения, изложенные в основной и рабочей гипотезах: о наличии зависимости между эффективностью таможенной службы Российской Федерации, как одного из базовых институтов современной экономики, надежного источника пополнения федерального бюджета государства, и состоянием законодательства Российской Федерации о таможенном делемежду уровнем профессиональной компетентности таможенных кадров нашей страны и степенью их научно-методической обеспеченностио возрастающей эффективности деятельности таможенной службы Российской Федерации после введения в действие нового Таможенного кодекса Российской Федерации при условии максимальной его адаптации к современным реалиям, в том числе с учетом последующей доработки для использования на длительную перспективу.
Проведенное теоретическое исследование сложного системного образования, каким являются таможенные режимы Российской Федерации, позволило изучить систему их функционирования, правового обеспечения, сильные и слабые стороны условий и порядка применения. Осуществлен также комплексный сравнительный анализ действующего Таможенного кодекса Российской Федерации и вступающего в силу с 1 января 2004 года нового Таможенного кодекса Российской Федерации, разработаны научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства о таможенном деле, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов.
Совокупность выработанных соискателем положений, выводов и рекомендаций как представляется, позволит создать реальные предпосылки к разработке изменений и дополнений в новый Таможенный кодекс Российской Федерации — основополагающий акт законодательства, предназначенный не только для так называемого кодекса переходного периода, но и дальнейшего развития страны, интеграции ее экономики в систему мировых хозяйственных связей. Проведенное исследование также может служить основой для подготовки изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов в свете вступления в силу с 1 января 2003 года нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
В результате исследования сделаны следующие выводы:
1. Научные результаты исследования административно-правового регулирования таможенных режимов Российской Федерации являются основой для внесения предложений в рамках нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
2. Для реализации принципиально новых положений нового Таможенного кодекса Российской Федерации необходима серьезная переработка инструментов его реализации — нормативных правовых актов ГТК Россииподготовка изменений и дополнений к нему исходя из тщательного научного анализа всех его разделов и практики применения в первые полгода — год для определения того, какие конкретно статьи должны быть подвергнуты существенной корректировке либо корреляции с иными нормами законодательства Российской Федерации и/или Европейского Сообщества. Полученные научные результаты могли бы быть использованы в процессе работы над перспективным проектом Таможенного кодекса Российской Федерации, ориентированным на отдаленную перспективу.
В свою очередь Глава 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов требует обновления с учетом изменения законодательства о таможенном деле в связи с принятием нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
3. Предложена следующая трактовка понятия таможенного режима: правовой режим, представляющий собой комплекс правовых норм и организационных мероприятий, позволяющих осуществлять таможенную политику государства с помощью определенных законом методов и средств.
В правовых режимах целесообразно различать общие и частные режимы, формируемые на основе первых. Таможенные режимы относятся к частным режимам. Общий, отличительный для всех таможенных режимов, признак — применение таможенных режимов в зависимости от статуса товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.
4. Основные принципы применения таможенных режимов доработаны и изложены диссертантом следующим образом:
1) принцип обязательности таможенного режима;
2) принцип закрепления таможенного режима только законодательным актом (Таможенным кодексом Российской Федерации);
3) принцип помещения под таможенный режим индивидуально-определенного товара;
4) принцип подчинения действующему в отношении индивидуально-определенного товара таможенному режиму.
5. Усовершенствована классификация таможенных режимов. В зависимости от направления движения товаров, таможенные режимы могут быть подразделены на «ввозные», «вывозные» и «комбинированные». Приведенная классификация раскрывает правовую природу таможенных режимов, способствует более полному ее пониманию, обусловливает возможность применения таможенных режимов на практике.
6. Уточнены определения условий и требований таможенных режимов, которые с ограничениями в этой сфере в совокупности определены как:
1) Условия таможенных режимов — обстоятельства, которые порождают возможность помещения под каждый из них товаров и транспортных средств;
2) Ограничения таможенных режимов — прямых либо косвенных запретов на осуществление определенных действий с товарами и транспортными средствами, помещенными под таможенный режим;
3). Требования таможенных режимов — действия, с осуществлением которых связана возможность завершения таможенного режима в соответствии с требованиями законодательства о таможенном деле.