Проводимая в Российской Федерации административная реформа вызывает повышенный интерес у специалистов и простых граждан, ее ходу уделяется достаточно внимания в специальной юридической литературе и периодической печати. Такой интерес оправдан значимостью происходящих событий для жизнедеятельности общества, для развития аппарата государственного управления, для процесса демократизации публичных правоотношений в современной России. Ход административной реформы неоднократно комментировали ученые правоведы, специалисты административного права и государственного управления, во многих случаях они непосредственно участвовали на отдельных стадиях ее осуществления, принимали участие в уточнение ее стратегии и тактики, в разработке нормативных и методических документов. Полученный эмпирический материал в настоящее время становится предметом научных исследований, обсуждений среди специалистов. Все это, безусловно, развивает российскую юридическую науку, способствует совершенствованию и административного права.
В научных публикациях об административной реформе в Российской Федерации освещаются разные ее аспекты. Сам масштаб проводимых преобразований в аппарате государственного управления предлагает широкий спектр направлений научного исследования. При этом неоднократно подчеркивалось, что важным элементом административной реформы является ее научная обоснованность, концептуальность ее задач, выбор стратегии и последовательность мероприятий, осуществляемых органами власти. Непосредственно ход реформы открывает все новые ее аспекты, проблемы и связи с системой административного законодательства, с оценкой эффективности централизации и децентрализации механизма государственного управления, с открытостью государственного управления для общественного контроля и прочие аспекты.
В целом идеи административной реформы не были новыми для отечественной науки, поскольку проблемы государственного управления всегда находились в центре внимания административного права. Ряд таких проблем стал актуальным в постсоветский период, когда государственный аппарат находился в переходном состоянии. Этот сложный период становления новой системы органов государственного управления и развития науки административного права явился отправным моментом широкомасштабных демократических преобразований в Российской Федерации. Существенный вклад в изучение этого периода развития российского государственного управления внесли многие правоведы и ученые-административисты. Общетеоретические вопросы науки административного права освещались в трудах С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Б. Н. Габричидзе, Н. Г. Гончарова, Б. П. Елисеева, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Д. М. Овсянко, П. П. Попова, М. Б. Смоленского, А. П. Солдатова, Ю. А. Тихомирова и многих других. Отдельные подотрасли, институты административного права, а также направления административной реформы исследовали в своих трудах Ю. Е. Аврутин, Г. В. Атаманчук, И. Л. Бачило, С. А. Воронов, В. Ф. Ермолович, С. Г. Киселев, Ю. П. Кузякин, И. И. Кучеров, А. И. Стахов, И. В. Тимошенко, Ю. А. Тихомиров, И. И. Шереметьев, Ю. Н. Щербаков, Н. М. Хесина и многие другие.
Ход административной реформы вскрыл немало проблем правового обеспечения и организации деятельности органов государственной исполнительной власти на современном этапе. Благодаря авторитету науки административного права и активному участию правоведов-административистов в исследовании актуальных вопросов, в 2005 году административная реформа вышла на очередной этап с обоснованной Концепцией и планом реализации конкретных мер в период 2006 — 2008 годов, которые были поддержаны Правительством Российской Федерации.1.
1 См.: Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 годах и план мероприятий по проведению.
Утвержденная Концепция осуществления дальнейшей реформы содержит немало не лицеприятных фактов, характеризующих современное состояние государственного аппарата управления, в том числе ссылки на отечественные научные исследования, результаты которых свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Этот важный документ фактически констатирует, что сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. Одновременно Концепция содержит конструктивный вывод о необходимости повышения эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.
Утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации план административной реформы в Российской Федерации указывает конкретные цели и задачи, устанавливает сроки и этапы реализации комплекса необходимых мер, которые должны быть осуществлены в период 2006 — 2008 годов. Но российский опыт проведения реформ в течении последних 10 лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. В Концепции прямо отмечено, что в Российской Федерации до настоящего времени отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной властине создана система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности и система мониторинга их достиженияу государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее административной реформы в Российской Федерации’в 2006;2008 годах" от 5 октября 2005 г. № 1789-р проведению. В связи с этими обстоятельствами в утвержденном Плане предполагаются меры, обеспечивающие последовательное внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. В качестве одного из средств государственного управления по конкретному результату деятельности" органов государственного управления предложено более широкое применение в системе федеральных и региональных органов принципов стандартизации и регламентации.
Среди многих мер, предложенных в настоящее время административной реформой, указанные средства повышения" эффективности деятельности аппарата государственного управления менее всего освещены в научных публикациях по административному праву. По нашему мнению их значимость и актуальность не заслужено были упущены и в тематике диссертационных исследований последних лет. При этом именно после 2005 г. стали широко распространяться в системе органов государственного управления административные регламенты осуществления государственных функций, именно Концепция административной реформы предложила разработку и применения стандартов качества и доступности государственных услуг, осуществляемых органами государственной исполнительной власти посредством административных регламентов.
В темах диссертационных исследований по административному праву эти составляющие административной реформы практически не рассматривались. В отдельных исследованиях частично затрагивались соответствующие вопросы, но задачи и эмпирическаябаза исследования были иными. Например: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореферат. к.ю.н. // Рос. акад. наук, Ин-т государства и права, М., 2002. Чехун Н. В. Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Автореферат. к.ю.н. // Сарат. гос. акад. Права, Саратов, 2005. Старовойтов А. А. Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации СевероЗападного федерального округа: (вопросы теории и региональной практики). Автореферат. к.ю.н. // Сев.-Зап. акад. гос. службы, Санкт-Петербург, 2006.
В периодических научных изданиях по вопросам права освещаются либо вопросы общего хода реформы (например, задачи этапов административной реформы), либо те направления реформы, которые имеют косвенную связь с темой нашего исследования (например, должностной регламент гражданского государственного служащего). В других случаях специальные издания не содержат оценки правовых нововведений, например, публикация Л. Ю. Грудициной «Административные регламенты: нормативный навигатор для населения», включает только тексты 20-ти административных регламентов федеральных органов исполнительной власти без комментария.
Таким образом актуальность темы диссертационного исследования может быть выражена тремя составляющими:
1. Актуальность направлений и проблем административной реформы в Российской Федерации, которые высветили целый ряд вопросов системного характера, находящихся во взаимосвязи с задачами демократизации публичных правоотношений, задачами повышения авторитета аппарата государственного управления в обществе, которые актуализируются в частности в административных регламентах.
2. Актуальность формы административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственного управления, которая является новацией нынешнего этапа административной реформы, предназначенной, согласно Концепции реформы, для создания функционально-процессной модели.
2 Грудицина Л. Ю. Административные регламенты: нормативный навигатор для населения. — М.: Феникс, 2007. организации деятельности органов исполнительной власти с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий.
3. Актуальность фактического состояния правового регулирования посредством административных регламентов, которые получили самое широкое распространение в системе федеральных и региональных органов государственного управления.
В настоящее время только в системе федеральных органов исполнительной власти действует более 150 административных регламентов, не меньшее количество принято органами государственной исполнительной власти в каждом из субъектов Российской Федерации. В целом это значительное количество действующих административных актов, обладающих неоднозначным предназначением и юридической силой.
Так согласно задачам, поставленным Концепцией административной реформы, административный регламент исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти. Одновременно с принятием административного регламента исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должны вноситься изменения в ведомственные правовые акты, либо таковые отменяются. При этом, если для повышения качества предоставления государственной услуги и/или оптимизации административных процедур необходимо внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, одновременно с проектом административного регламента в установленном порядке должны вноситься проекты соответствующих нормативных правовых актов. Кроме того, орган исполнительной власти может использовать электронные средства описания и моделирования административных процессов, если они удовлетворяют требованиям порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления, государственных услуг. Так же необходимо принимать во внимание, что непосредственно в Концепции предложено считать административные регламенты нормативными актами, регулирующими процедурно-процессуальную административную деятельность.
В части данного аспекта административной реформы объективно возникают противоречия и неопределенности, которые представляются достаточно актуальными для научного исследования. В частности, предполагается, что административные регламенты должны обладать свойствами нормативного административного акта, однако все действующие административные регламенты имеют признаки только правового акта управления. С другой стороны предполагается, что административные регламенты могут иметь электронную форму, то есть электронные административные регламенты должны быть описаны в форме технических моделей административных процессов — подобные юридические формы в отечественном административном праве пока не освещались. В совокупности указанные и другие вопросы и противоречия, связанные с внедрением в практику государственного управления административных регламентов, и определяют актуальность темы исследования.
Объектом исследования является система законодательства Российской Федерации как комплексное государственно-правовое явление, которое определенным образом отображает нынешний этап развития Российской Федерации, текущий этап осуществления административной реформы в Российской Федерации, современное состояние административной’Практики, а также современное состояние научных знаний о правовых формах, процессах и методах государственного управления.
Предметом исследования выступает практика государственно-властной деятельности в сфере компетенции органов государственной исполнительной власти, а также нормативно-правовое обеспечение этой деятельности, теоретико-методологическая ее основа, в том числе процесс развития административного законодательства, применения его новых форм, предложенных административной реформой в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является научная разработка одного из аспектов административной реформы в Российской Федерации — широкое применение в практике государственного управления административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые отражают идеи воплощения новых форм и методов административной деятельности, соответствующих цели административной реформы повышения эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей поставлены следующие задачи:
1. Проанализировать роль административных регламентов в государственном управлении, значение этих актов управления в аспекте задач административной реформы, функции этой формы в системе административного законодательства и в практике государственного управления.
2. Провести анализ существующих в теории. административного права подходов к определению сфер применения административных актов-регламентов, а также анализ их эффективности.
3. Уточнить правовые формы актов-регламентов, субъектов их разработки и утверждения, соответствие этим требованиям действующих регламентов, в том числе правовые основы применения в государственном управлении электронных административных регламентов.
4. Провести сравнительный анализ вопросов регулирования посредством административных регламентов исходя из поставленных задач, на основе действующих административных регламентов федеральных и региональных органов исполнительной власти.
5. Проанализировать правовую связь между должностным регламентом государственных гражданских служащих и административным регламентом органов исполнительной власти.
6. Уточнить наличие правовой связи между административными регламентами и техническими регламентами, прежде всего по вопросам применения последних к деятельности органов государственного управления.
7. Уточнить особенные признаки административных регламентов органов государственной исполнительной власти, связанные с разными сферами регулирования административной деятельности.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. К числу важнейших теоретических основ исследования следует отнести значительный, разносторонний багаж теории административного права. Эту область правоведения не зря называют важнейшей наряду с конституционным и гражданским правом. Теория отечественного административного права прошла своеобразный путь эволюции из советской правовой науки, сохранив во многих случаях принципиальные позиции объективной научной методологии. Эти позиции позволили в постсоветский период привнести в теорию государственного управления критический взгляд на средства и методы осуществления реформ, в^ом числе в отношении приоритетов административной реформы в Российской Федерации.
Теоретической и методической основой исследования являлся прежде всего вклад ученых-административистов, которые посвятили свои труды постсоветскому периоду становления и развития системы государственного управления, основанной на принципах демократии, народовластии, разделении властей, законности: С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Б. Н. Габричидзе, Н. Г. Гончарова, Б. П. Елисеева, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Д. М. Овсянко, П. П. Попова, М. Б. Смоленского, А. П. Солдатова, Ю. А. Тихомирова и многих других. В их исследованиях нашли отражение и вопросы, связанные с осуществлением административной реформы в Российской Федерации, ее приоритетами и задачами. В том числе основой исследования послужила теория основополагающих вопросов науки административного права: система административного права, источники административного права, формы и методы административного права, субъекты административного права, административные правоотношения, административный процесс и прочее.
В частности учеными-административистами достаточно широко освещается ход административной реформы в периодической научной печати, на специальных научных конференциях. Большинство направлений административной реформы нашло отражение в диссертационных исследованиях по административному праву. Очевидно не возможно охватить в этих исследованиях все проблемные вопросы административного права, поднятые bj ходе административной реформой в Российской Федерации. Одним из таких проблемных аспектов является на наш взгляд процесс широкого внедрения в практику государственного управления административных регламентов органов государственной исполнительной власти. Вопросы, связанные с разработкой, содержанием, формой этих административных актов практически не освещаются в специальной юридической литературе, отсутствуют и диссертационные исследования по этой тематике. В связи с этим можно констатировать, что применение • административных регламентов в деятельности органов государственной исполнительной власти в настоящее время является одним из менее разработанных в специальных исследованиях вопросов.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования широко применялись общенаучные (диалектический, логический) и частно-научные методы (историко-правовой, формально-юридический, прогностический, конкретно-социальный и т. д.) Особо отмечаем эффективность системно-структурного метода и метода сравнительно-правового анализа, которые нередко применялись в сочетании, что позволяло выйти на определенный уровень обобщения.
В целом при исследовании конкретных вопросов автор использовал комплекс различных методов, стремясь, чтобы суждение наиболее близко соответствовало объективной реальности. Применение интегративного подхода является одним из условий методологии исследования, который также является предпосылкой достижения целей и задач исследования.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем обстоятельством, что предмет, цели и задачи исследования применительно к современному состоянию административной практики ранее не разрабатывались в диссертационных работах по административному праву. Кроме того, новизна видится в постановке вопроса о взаимосвязи задач, поставленных административной реформой в Российской Федерации, и практического их осуществления в деятельности органов государственной исполнительной власти в части применения административных регламентов в системе органов государственной исполнительной власти федерального и регионального уровней. В этом отношении работа представляет собой комплексное исследование теоретико-правового характера, а так же прикладного значения, в которой соискатель не ставит задачи исследования хода самой административной реформы. Внимание уделяется одному из актуальных аспектов реформы, отражающих в определенной мере ее нынешнее состояние: практическое воплощение ее задач в новую форму административного регулирования — административные регламенты органов' государственной исполнительной власти, регулирующих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг.
Заключение
.
Самым общим выводам этой работы можно указать то обстоятельство, что административные регламенты, регулирующие порядок, правила, требования к содержанию административной деятельности органов государственной исполнительной власти, являются актуальными для текущего периода развития государственного управления. Административные регламенты необходимы для системы административного законодательства, они востребованы в информационном обеспечении гражданского общества, на их основе может проводится дальнейшая оптимизация функций и полномочий различных государственных администраций. В силу этих обстоятельства административные регламенты обязательно получат более широкое распространение в практике государственного управления, приобретут со временем надлежащую форму в качестве нормативного акта, регулирующего административную процедурную деятельность.
В настоящее время, спустя два года после принятия Концепции административной реформы в Российской Федерации административные регламенты показали, что они способны выполнять несколько взаимосвязанных функций среди субъектов административных отношений, получивших возможность свободно реализовать свое право на доступ к информации о содержании деятельности того или иного органа управления, о порядке исполнения той или иной государственной функции, либо в отношении порядка предоставления той или иной государственной услуги. Одновременно административные регламенты установили правовую связь с должностными регламентами гражданских государственных служащих, обеспечив в целом более открытый, демократичный характер административной деятельности.
Также применение административных регламентов в системе государственного управления высветило ряд проблемных вопросов этой формы правового регулирования административной деятельности. Несмотря на то, что была предложена достаточно подробная методика разработки и утверждения административных регламентов, отдельные вопросы остаются открытыми, в ряде случаев подобные вопросы ставит непосредственно административная практика, обладающая особенностями в разных сферах государственного управления. Очевидно, что административные регламенты со временем приобретут ведомственную специализацию, особенности ведомственных требований к их структуре и содержанию. Вполне допустимо уже сейчас, на нынешнем этапе административной реформы рассматривать вопрос о различие требований, предъявляемых к административным регламентам органов государственного управления разных уровней, а так же применительно к органам управления разных типов (министерства, службы, агентства, комитеты). Уже сейчас можно отметить существенные различия трех типов административных регламентов: регламент высшего органа государственного управления (Правительства) — регламенты федеральных органов государственного управлениярегламенты региональных органов государственного управления.
В проведенном исследовании было отмечено, что существует объективная необходимость установления некоторых общих требований, предъявляемых к административным регламентам любого уровня государственного управления, наиболее оптимальным вариантом является принятие федерального закона об административном регламенте. Проект такого закона уже разработан депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и внесен на рассмотрение. Эта инициатива заслуживает особого вниманияпоскольку она была рождена пониманием высокой актуальности административных регламентов для текущего состояния регулирования процедур административной деятельности, в которой существуют пробелы и возможность использовать их в корыстных целях. С другой стороны возможность принятия закона об административных регламентах создает неоднозначный • прецедент: в.
Российской Федерации пока не существует федеральных законов, устанавливающих требования к отдельным формам нормативных актов. В том числе пока не определено соотношение юридической силы многих нормативных актов: кодекс, утвержденный федеральным законом, и федеральный закон текущего законодательствафедеральный закон и указ Президента Российской Федерациив том числе — регламент деятельности органа государственной исполнительной власти, утвержденный ведомственным приказом, и текущий приказ организационного характера того же органа исполнительной власти. Подобные вопросы мы вынесли за рамки исследуемой темы, поскольку они имеют больше отношение к вопросам теории права, точнее к вопросам обеспечения системности современного российского законодательства.
Но подобные вопросы одновременно заставляют обратить внимание и на проблему системности административного законодательства, в которой пока не определено самостоятельное положение административного регламента. Все действующие в настоящее время акты-регламенты органов государственной исполнительной власти утверждены ведомственными приказами. В связи с эти обстоятельством в исследовании было отмечено, что административные регламенты не имеют самостоятельной юридической силы, т. е. требования к ним могут рассматриваться в настоящее время как временные, переходные до определения стандартной формы соответствующего административного акта. Это обстоятельство отчасти умаляет значение административных регламентов. Но одновременно ставит вопрос о системе административных актов, в частности системе актов, регулирующих процедурно-процессуальную деятельность. В настоящее время для регулирования процессуальной деятельности применяются процессуальные кодексы, которые имеют юридическую силу закона и определяют порядок, содержание, требования и прочие вопросы судебных процедур, а так же юрисдикционный статус субъектов гражданского, уголовного и административного права. В этом отношении административная реформа предложила административные регламенты в качестве правового прецедента регулирования процедурно-процессуальной административной деятельности. Однако множественность административных регламентов и регулируемых ими административных процедур создают в целом достаточно сложную систему административных процедурно-процессуальных актов. Сам термин этой разновидности процессуальной деятельности не является общепринятым, точно так же как и административные регламенты пока не получили закрепления в законах.
Тем не менее, действующая система административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг продолжает развиваться благодаря административной реформе, и последовательно завоевывает свое место в системе административных актов. Отдельные вопросы этой новой системы актов-регламентов были рассмотрены в проведенном исследовании. В соответствии с поставленными целями и задачами исследования можно обобщить основные выводы работы: § 1.1 Административная реформа и регламентное регулирование.
Основными функциями административных регламентов органов государственной исполнительной власти, которые предопределяют их предназначение в системе административного законодательства и в практике государственного управления, являются:
• Определение основания, условия, содержания и последовательности осуществления административных процедур государственных органов исполнительной власти, обеспечение «прозрачности» осуществления отдельных полномочий органов управления и их структурных подразделений как для субъектов государственного управления, для должностных лиц, так и для граждан, иных субъектов гражданского общества.
• Служат правовым средством оптимизации административных процессов при реализации властных полномочий в системе государственного управления посредством внедрения принципов управления по результату.
• Обнародованные, доступные для широкого и свободного ознакомления, в том числе посредством информационно-правовых систем, административные регламенты органов исполнительной власти и должностных лиц служат средством предупреждения должностных злоупотреблений и коррупции государственных служащих.
• Административные регламенты позволяют выйти в среднесрочной перспективе на качественно новый уровень государственного управления посредством использования информационных и коммуникационных технологий, в которых будут включены электронные административные регламенты как инструмент автоматизации управленческих процедур органов исполнительной власти.
§ 1.2 Эффективность регламентного администрирования в системе государственного управления Введение в ходе административной реформы регламентного администрирования по отдельным вопросам государственного управления непосредственно затронуло деятельность всей системы государственной власти. В частности обязательные должностные регламенты государственных гражданских служащих, соответствующие управленческим полномочиям должностных лиц, получили распространение не только в системе исполнительной власти, но и в иных государственных органах, не входящих в систему исполнительной государственной власти.
Эффективность применение формы акта-регламента в различных сферах и на разных уровнях государственного управления в Российской Федерации должна определяться не только целевым предназначением, но так же легитимностью формы, ее юридической силой в системе российского законодательства.
В настоящее время форма акта регламента не обладает необходимой легитимностью, не имеет унифицированной формы, не введена в федеральные законы, регулирующие отдельные сферы государственного управления. Для официального применения регламента в системе российского законодательства необходимо прежде всего на основе имеющейся юридической практики регламентного администрирования разработать и ввести соответствующую форму в действующие государственные стандарты и классификаторы управленческой документации.
§ 1.3 Административные регламенты и административный процесс.
Введенные в ходе административной реформы регламенты деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц заполнили ранее существовавший «правовой вакуум» в части процессуального регулирования административных процедур в системе органов государственного управления, т. е. направлены на обеспечения принципа законности. В этом смысле административный регламент в качестве основы регулирования административных процедур при осуществлении внешних функций органов государственного управления, является1 правовым актом процессуального характера, устанавливающим обязательные требования к содержанию, порядку, правилам, производствам и показателям качества управленческих действий, обеспечивающих эффективную реализацию функций органов государственного управления в пределах соответствующей компетенции государственного органа в интересах государства, граждан и юридических лиц.
Процесс информатизация административной деятельности в форме электронных административных регламентов основывается на государственном стандарте (ГОСТ Р 52 294−2004), т. е. в отличие от традиционной (твердой) формы этого же акта-регламента является легитимным для применения, но исключительно в электронных системах обмена и хранения информации. Внедрение электронных административных регламентов позволяет на основе информационно-коммуникационых технологий осуществлять оптимизацию самих административно-процедурных процессов. $ 2.1 Административные регламенты государственных служащих.
Установленные законодательством Российской Федерации требования к должностным регламентам государственного гражданского служащего позволяют отнести эту форму административного акта к индивидуальным актам управления, Соответственно следует различать две формы актов-, регламентов: во-первых, процедурно-процессуальные административные регламентыорганов государственного управленияво-вторых, индивидуальные правоприменительные должностные регламенты. При этом обе формы регламента не имеет унифицированных стандартных требований^ разрабатываетсякаждым государственным органом самостоятельно, существенно различается по отдельным государственным ведомствамчто в целом не-, обеспечивает надлежащего системности' регламентного регулирования. Согласованность, регламентного регулирования процедур и процессов государственного управления может быть достигнута на основе изменения порядка утверждения регламентов: административные регламенты утверждаются централизовано (высшим исполнительным органом власти), должностные регламенты децентрализовано (руководителями органов исполнительной власти);
Учитывая, что замещение должности государственной гражданской службы предполагается законодательством для всей системы органов государственной’власти и управления и на всех уровнях государственного управленияк, числу обязательных структурных единиц унифицированного должностного регламента следует отнести: Общие положенияКвалификационные требования по замещаемой должностиПрава и должностные обязанностиСлужебный, распорядокПеречень вопросов самостоятельного решения, сроки и формы самостоятельных решенийФормы участия в подготовке правовых актов, управленческих решенийПорядок должностного взаимодействия, с иными служащими и органамиФормы должностного взаимодействия с гражданами, представителями юридических лицФормы участия в оказании государственных услуг и оценки их качестваПланирование служебной деятельностиПовышение профессиональных знаний и навыковПоказатели эффективности и результативности служебной деятельностиОтветственность. § 2.2 Регламенты федеральных органов исполнительной власти.
Большой объем статутных функций, полномочий, прав федеральных органов исполнительной власти не позволяет на практике выполнить требования Правительства Российской Федерации по разработке и утверждению трех видов административных регламентов соответствующих органов (регламент внутренней организации, регламент взаимодействия, регламент государственных функций и государственных услуг). Утвержденные и действующие административные регламенты вышли за рамки требований Правительства и «предложили» как наиболее целесообразные два вида административных регламентов:
3) регламент внутренней организации и взаимодействия;
4) регламент конкретной (отдельной) государственной функции, государственной услуги.
Примеры двух форм административных регламентов соответствующих органов исполнительной власти позволяют объемно, полно, последовательно урегулировать необходимые административные процедуры. Но положительный опыт может иметь варианты в разных сферах администрирования, поэтому требуется новая редакция постановления Правительства Российской Федерации о разработке и утверждении административного регламента, в которой требования к регламентам будут дифференцированы не по виду регламента, а по сферам государственного управления.
§ 2.3 Регламенты региональных органов исполнительной власти (на примере Санкт-Петербурга) Требования к содержанию актов-регламентов, изданных органами исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, могут не совпадать с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации для системы федеральных органов исполнительной государственной власти. Например, в Санкт-Петербурге соответствующие регламенты регулируют лишь часть административных процедур по осуществлению функций внутренней организации и отдельных процедур взаимодействия. При этом наиболее полная система административных регламентов востребована более всего в звене районных государственных Администраций, где сосредоточен основной объем функций государственного управления, а прозрачность административной деятельности обеспечивает эффективность функционирования всей системы государственного управления. Системность административных регламентов федеральных и региональных органов исполнительной власти может обеспечить новая редакция постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г., в которой правила разработки и утверждения административного регламента для органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации буден носить не рекомендательный, а обязательный характер. $ 3.1 Технические регламенты.
Технические регламенты являются нормативными актами, имеющими юридическую силу федерального закона, их требования распространяются на субъектов гражданско-правовых и административно-правовых отношений. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. в настоящее время не содержит состава правонарушения за нарушение технических регламентов-законов. В том числе КоАП не устанавливает ответственности государственных органов за нарушение технических регламентов при оказании государственных услуг. Соответствующий состав правонарушения может быть включен самостоятельной частью в ст. 19.19 КоАП и должен определяться как ответственность физических и, юридических лиц за нарушение обязательных для применения и исполнения требований технических регламентов, утвержденных законом, Президентом или Правительством Российской Федерации, при реализации (поставке, продаже), использовании эксплуатации), хранении, транспортировании объекта технического регулирования.
§ 3.2 Административный регламент реализации прав осужденных лиц на обращения.
В силу своего основного предназначения — регулирование правил, порядка, требований к процедурно-процессуальной административной деятельности, — административные регламенты устанавливают не только порядок осуществления функций государственного управления, но так же в некоторых случаях устанавливают связь между положениями законодательства разной отраслевой принадлежности. В этом случае административный регламент является формой систематизации правовых норм разных нормативных актов, он обобщает положения нескольких источников законодательства по общему предмету регулирования, устанавливает единство требований, предъявляемых законом к деятельности значительной группы органов государственного управления в отношении одного общего для них полномочия.
§ 3.3 Административный регламент обеспечения деятельности судов Российской Федерации Административные регламенты органов^ государственной исполнительной власти в качестве акта, который аккумулирует нормы нескольких отраслевых законов и в качестве формы систематизации правовых норм этих федеральных законов, может приобретать юридические свойства нормативного процедурно-процессуального акта, регулирующего деятельность конкретного органа государственной исполнительной власти.
Одновременно административный регламент, основанный на нескольких отраслевых законах, может распространять свои положения на правоотношения, которые не являются административными.
На основе содержания и выводов, вытекающих из проведенного исследования, можно сформулировать те положения, которые будут вынесены для защиты:
1. Регламенты деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц заполнили ранее существовавший «правовой вакуум» в части определения содержания и регулирования порядка исполнения административных процедур в системе органов государственного управления. В этом смысле административный регламент в качестве правовой основы исполнения внешних функций органов государственного управления, является правовым актом процессуального характера, устанавливающим обязательные требования к содержанию, порядку, правилам, производствам и показателям (стандартам) качества управленческой деятельности, обеспечивающих эффективную реализацию соответствующей компетенции государственного органа управления в интересах государства, граждан и юридических лиц.
2. Основными функциями административных регламентов органов государственной исполнительной власти, которые предопределяют их предназначение в системе административного законодательства и в практике государственного управления, являются:
• определение основания, условия, содержания и последовательности осуществления административных процедур государственных органов исполнительной власти;
• обеспечение «прозрачности» осуществления полномочий органов управления и их структурных подразделений как для субъектов государственного управления, для должностных лиц, так и для граждан, иных субъектов гражданского общества;
• являются правовым средством оптимизации административных процессов при реализации властных полномочий в системе государственного управления посредством внедрения принципов управления по результату;
• являются средством предупреждения должностных злоупотреблений и коррупции государственных служащих;
• на основе информационно-коммуникационных технологий являются инструментом автоматизации управленческих процедур в системе органов исполнительной государственной власти.
3. Административные регламенты согласно Концепции административной реформы определены в качестве нормативных актов.216 Но существующий порядок утверждения административного регламента сообщает им свойства ведомственного правового (индивидуального) акта управления. Эффективность акта-регламента должна определяться не только целевым предназначением, но так же легитимностью формы, ее юридической силой в системе российского законодательства. В настоящее время форма акта-регламента не обладает необходимой легитимностью и нормативностью, не имеет унифицированной формы, не введена в федеральные законы, регулирующие сферы государственного управления.
Для официального применения и обеспечения нормативности актаi регламента в системе административного законодательства необходимо прежде всего на основе имеющейся юридической практики регламентного администрирования разработать и ввести соответствующую форму в действующие государственные стандарты и классификаторы управленческой документации.
4. Процесс информатизация административной деятельности в форме электронных административных регламентов основывается на государственном стандарте (ГОСТ Р 52 294−2004), т. е. в отличие от традиционной (твердой) формы этого же акта-регламента является легитимным для применения, но исключительно в электронных системах обмена и хранения информации. Внедрение электронных административных регламентов позволяет на основе информационно-коммуникационых технологий осуществлять типизацию, структурирование и обобщение.
216 См.: подраздел «Стандартизация и регламентация» Концепции административной реформы в Российской Федерации. процедур и процессов административной деятельности, т. е. является средством оптимизации самой административной деятельности.
5. Установленные федеральным законом «О государственной.
01 П гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.** требования к должностным регламентам государственного гражданского служащего распространяются на лиц, замещающих соответствующие должности в любых ветвях власти. При этом должностные регламенты в системе исполнительной власти дополняют положения административных регламентов органов исполнительной власти. Однако до настоящего времени правовая форма и содержание как должностного, так и административного регламентов различаются даже среди федеральных органов исполнительной власти, т.к. типовые формы обоих регламентов разрабатывается и утверждаются каждым государственным органом, ведомством самостоятельно, что приводит к нарушению их системности. Согласованность регламентного регулирования процедур и процессов государственного управления может быть достигнута на основе изменения порядка утверждения регламентов: административные регламенты утверждаются централизовано (высшим исполнительным органом власти), должностные регламенты децентрализовано (руководителями органов исполнительной власти).
6. Действующие административные регламенты вышли из рамок требований Правительства Российской Федерации о разработке подчиненными органами четырех видов административных регламентов (внутриорганизационные, взаимодействия, исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг). В настоящее время административная практика «предложила» как наиболее целесообразные два вида административных регламентов:
5) регламент внутренней организации и взаимодействия;
217 Ст. 47 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (с изм. по сост. на 12.04.2007 г.) // СЗ РФ, 2004, N 31, ст. 3215.
6) регламент конкретной (отдельной) государственной функции, государственной услуги.
Но положительный опыт может иметь варианты в разных сферах администрирования, поэтому требуется новая редакция постановления о.
Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. о разработке и утверждении административного регламента органа исполнительной власти, в которой требования к содержанию административных регламентов будут дифференцированы не по виду регламента, а по сферам государственного управления.
7. Наиболее полная система административных регламентов востребована более всего в звене региональных районных государственных.
Администраций, где сосредоточен основной объем функций государственного управления, а прозрачность административной деятельности обеспечивает эффективность функционирования всей системы государственного управления. Но требования субъектов Российской.
Федерации к административным регламентам на практике расходятся с содержанием регламентов федеральных органов государственного управления. Системность административных регламентов федеральных и региональных органов исполнительной власти может обеспечить новая редакция постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 010.
2005 г.," в которой правила разработки и утверждения административного регламента для органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации буден носить не рекомендательный, а обязательный характер.
8. Технические регламенты являются нормативными актами, имеющими юридическую силу федерального закона, их требования распространяются на субъектов гражданско-правовых и административно-правовых отношений. Кодекс Российской Федерации об административных.
218 Постановление Правительства РФ «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» от 11 ноября 2005 г. N 679 // СЗ РФ, 2005, N 47 ст. 4933. 19 Тот же источник. правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (далее — КоАП) в настоящее время не содержит состава правонарушения за нарушение технических регламентов-законов. В том числе КоАП не устанавливает ответственность государственных органов за нарушение технических регламентов при оказании государственных услуг. Соответствующий состав правонарушения может быть включен самостоятельной частью в ст. 19.19 КоАП и должен определяться как ответственность физических и юридических лиц в следующей диспозиции: нарушение обязательных для применения и исполнения требований технических регламентов, утвержденных законом, Президентом или Правительством Российской Федерации, при реализации (поставке, продаже), использовании (эксплуатации), хранении, транспортировании объекта технического регулирования. Санкции могут соответствовать 4.1 ст. 19.19 КоАП.
9. На практике действующие административные регламенты стали своеобразной формой систематизации правовых норм, они обобщают положения нескольких источников законодательства по общему предмету регулирования, устанавливает единство требований, предъявляемых законом к административной деятельности групп органовгосударственного управления в отношении общего для них полномочия.
10. В качестве формы систематизации норм нескольких отраслевых федеральных законов, административный регламент может приобретать i юридические свойства нормативного процедурно-процессуального акта, регулирующего деятельность конкретного органа государственной исполнительной власти. Одновременно административный регламент, основанный на нескольких отраслевых законах, может распространять свои положения (На правоотношения, которые не являются административными.
220 Кодекс РФ «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. по сост. на 22.06.2007 г.) // СЗ РФ, 2002, N 1 (ч. I), ст. 1.
