Анализ и совершенствование функциональной структуры управления муниципалитета (на примере администрации г. Шумиха)

АННОТАЦИЯ Фамилия И. О. Анализ и совершенствование функциональной структуры управления муниципалитета (на примере администрации г. Шумиха). — Челябинск. ЮУрГУ. Группа, 60с., 11 ил., 5 табл., библиогр. список — 22 наим.

Объект работы — Администрация г. Шумиха Курганской области.

Цель работы — на основе выявленных проблем функциональной структуры управления муниципалитета (на примере администрации г. Шумиха) предложить рекомендации по их устранению.

В дипломном проекте рассмотрены функции и цели системы муниципального управления, проанализированы правовые основы организации местной власти, предложены рекомендации по совершенствованию функциональной структуры администрации г. Шумиха Курганской области, дано обоснование социальной и экономической эффективности от внедрения предложений и рекомендаций.

Результаты дипломного проекта имеют практическую значимость, так как содержат рекомендации по совершенствованию функциональной структуры администрации г. Шумиха Курганской области.

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Функции и цели системы муниципального управления

1.2 Правовые основы организации местной власти

2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ Г. ШУМИХА КУРГАНСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Общая характеристика администрации г. Шумиха Курганской области

2.2 Недостатки функциональной структуры управления в администрации г. Шумиха Курганской области

3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАЦИИ Г. ШУМИХА

3.1 Рекомендации по совершенствованию функциональной структуры Администрации г. Шумиха

3.2 Обоснование социальной и экономической эффективности от внедрения предложений и рекомендаций

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день в России сложилось такая ситуация, которая сопровождается существованием противоречий и постоянным обострением проблем в политической, экономической, и социальной сферах общественной жизни. В этих условиях определяющим фактором стабилизации выступает использование потенциала самоорганизации и местного самоуправления. Основным уровнем территориальной и экономической организации местных сообществ являются муниципальные образования.

Осознавая актуальность современных социально-экономических проблем, органы местного самоуправления приходят к пониманию необходимости разработки стратегий, ориентированных на решение проблем функциональной структуры органов муниципального образования. Стратегия нацелена на лучшее использование имеющихся возможностей, предотвращение возможного негативного внешнего воздействия на муниципальное образование, на постоянное развитие.

Объект работы — Администрация г. Шумиха Курганской области.

Предмет работы — совершенствование функциональной структуры управления муниципалитета (на примере администрации г. Шумиха).

Цель работы — на основе выявленных проблем функциональной структуры управления муниципалитета (на примере администрации г. Шумиха) предложить рекомендации по их устранению.

Задачи исследования:

— рассмотреть функции и цели системы муниципального управления;

— проанализировать правовые основы организации местной власти;

— дать общую характеристику администрации г. Шумиха Курганской области;

— предложить рекомендации по совершенствованию функциональной структуры г. Шумиха Курганской области

— дать обоснование социальной и экономической эффективности от внедрения предложений и рекомендаций;

— охарактеризовать функциональную структуру управления в администрации г. Шумиха Курганской области;

В процессе исследования использовался общенаучный (диалектический) метод познания, а также частнонаучные и специальные методы исследования, проведенные как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (метод системного анализа, исторический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному, нормативно-логический, сравнительно-правовой и системно-правовой методы).

Теоретической основой исследования послужили работы следующих авторов: В. В. Андропов, К. Н. Гусов, А. В. Пашков, Т. Ф. Романова, В. П. Юдин и другие. Нормативную основу использования составили Конституция РФ, Федеральные законы, подзаконные акты, указы Президента и Постановления Правительства РФ, ведомственные акты, законодательство субъектов РФ. Эмпирической основой исследования являются материалы Администрации г. Шумиха Курганской области.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

муниципальное управление администрация

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Функции и цели системы муниципального управления В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях — объективная закономерность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления Главная линия развития теории и практики муниципального управления сегодня заключается в создании целостной, эффективной и гибкой демократической системы управления, утверждения на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения командно-бюрократической системы управления, без последовательной реализации принципов самоуправления.

Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, отличаются по объему, составу решаемых задач, а также теми целями, к достижению и выполнению которых стремиться деятельность органов местного самоуправления Гневко В. Н. Развитие местного самоуправления. СПб. 2006. С. 57.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, решаемых задач и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции:

— обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

— управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;

— обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

— удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;

— охрана общественного порядка и окружающей среды;

— защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.

Центральное место в системе муниципального управления занимает формирование комплекса целей, обеспечивающих их достижение.

Главная цель муниципального управления — является причиной возникновения и деятельности органов муниципального управления.

Значение главной цели, которая объективно существует и адекватно воспринята муниципальным служащим, имеет большое значение. Выработанные на ее основе цели служат в качестве критериев для всего последующего процесса принятия управленческих решений. Если должностные лица и муниципальные служащие не воспринимают главную цель муниципального управления, то у них отсутствует ориентир для принятия оптимальных решений.

Главная цель определяет положение муниципального управления в системе местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры для определения последующих целей и задач на различных уровнях всех муниципальных структур.

Рассматривая главную цель муниципального управления с точки зрения определения основных потребностей населения и их эффективного удовлетворения, должностные лица местного самоуправления фактически создают базу для своей поддержки населением в будущем.

Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального управления в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и качество обслуживания населения. Определение потребностей и их удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений органов местного самоуправления.

Следовательно, можно утверждать, что главной целью муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т. п.).

Для оценки уровня жизни используют такие показатели, как потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в расчете на семью. Важное значение для оценки уровня жизни имеют показатели структуры потребления (например, доля в структуре потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов).

Для получения реальной картины уровня жизни необходимо иметь точку отсчета. Таковой является «потребительская корзина», включающая набор благ и услуг, обеспечивающий определенный уровень потребления. В этой связи выделяют «минимальный уровень потребления» и «рациональный уровень потребления». Под первым понимается такой потребительский набор, уменьшение которого ставит потребителя за грань обеспечения нормальных условий его существования. Именно здесь проходит так называемая «черта бедности». При этом не следует путать «минимальный уровень потребления» с «физиологическим минимумом потребления», ниже которого человек просто не может существовать физически. Доля населения, находящегося за «чертой бедности», является одним из важнейших показателей, характеризующих уровень жизни на данной территории. По этому показателю можно сравнивать любые территории между собой.

«Рациональный уровень потребления» отражает количество и структуру потребления, наиболее благоприятную для человека. Соответственное значение для оценки уровня жизни имеет динамика приближения к такому потреблению.

Значительно более сложным для оценки является показатель качества жизни населения. Речь идет о таких сложных для количественных оценок показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможности использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т. п. Здесь требуются интегральные социологические оценки, имеющие скорее качественную, чем количественную определенность.

Выдвижение целей перед муниципальным управлением, с одной стороны, касающихся всего муниципального образования, а с другой — опирающихся на муниципальную власть, — это определенный интеллектуальный процесс. В нем важны следующие моменты.

Во-первых, источники возникновения и фиксирования целей муниципального управления. Можно твердо утверждать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым считается, что сверху виднее, объективно цели муниципального управления рождаются внизу — идут от потребностей и интересов населения, объединенных в территориальный коллектив — муниципальное образование (рис.1).

Смысл и цель деятельности органов местного самоуправления состоят только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию населения муниципального образования. Именно внутреннее состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей муниципального управления. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг муниципального образования и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, четкое знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала муниципального управления для управленческих действий, способных привести в итоге к объективной практической целенаправленности муниципального управления. Целеполагание в муниципальном управлении должно быть четко связанным с объектом.

Рис. 1. Возникновение миссии и целей муниципального управления Горный М. Б. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. СПб, 2007. С. 58.

Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и открытость сформулированных целей муниципального управления. Сама сущность управления состоит из определенной последовательности (механизма) целеполагания, от прогнозирования к программированию, а далее к планированию — принятию решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать (рис.2).

Планирование — это мост между нынешним и желаемым будущим положением.

Рис. 2. Механизм целеполагания Игнорирование планирования означает отказ от целеполагания в муниципальном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, тогда начинают проявлять себя стихийные процессы с непредсказуемостью их последствий.

Рис. 3. Иерархия целей муниципального управления В-третьих, иерархия целей муниципального управления строится на приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды целей муниципального управления образуют следующую структуру (рис. 3):

социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения муниципального образования;

культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру, уровень образования;

экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации социальных и культурных целей муниципального управления, к примеру, размер бюджета муниципального образования;

производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объекте муниципального управления и построение функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей.

В-четвертых, построение, самого «древа» целей муниципального управления. Основой «древа» целей муниципального управления являются стратегические цели, связанные с сохранением или повышением уровня и качества жизни населения муниципального образования. Стратегические цели развертываются в тактические, определяющие направления действий по достижению первых, а тактические — в оперативные, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Стратегические цели являются — главными, а цели, способствующие их достижению — обеспечивающими (цели-средства). Цели муниципального управления также подразделяются на: общие (для всего муниципального управления) и частные (для отдельных сфер, органов и структурных подразделений), конечные (по результатам) и промежуточные, по времени — долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, официальные (цели-декларации о намерениях или направлениях деятельности) и побочные (могущие носить негативный, противоположный смысл) и производные (могущие увести систему и ее отдельные элементы в сторону).

Рис. 4. Виды целей муниципального управления Построение «древа» целей муниципального управления на базе и с учетом их иерархии является непростой процедурой, причем применительно как муниципальному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Необходимо четкое выделение главной (стратегической) цели, ради достижения которой и создаются органы местного самоуправления, а затем произвести «разветвление» этих целей по всем другим их видам (рис. 4.). Важное значение имеет согласование целей так, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, чтобы они работали друг на друга и, реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в муниципальном управлении.

И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей муниципального управления потребностям и интересам населения, а также тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами.

К целям муниципального управления, как и ко всем прочим, предъявляются определенные требования:

достижимость и реалистичность;

понятность исполнителям;

качественную и (возможно) количественную описанность;

мотивирующую силу;

взаимную совместимость;

возможность проверки достижения и корректировки"Теория организаций и организационное проектирование: Учебное пособие. Саратов. 2009. С. 56.

объективную обусловленность и обоснованность;

социальную мотивированность;

обеспеченность в ресурсном отношении;

системную организованность. Атаманчук.Г. В. Теория государственного управления. М.2008. С. 78.

Наличие стратегических, тактических и оперативных, главных и обеспечивающих, общих и частных, конечных и промежуточных, долго-, средне-, краткосрочных, официальных и побочных потенциально содержит в себе возможность конфликта. Особенно это касается тактических и оперативных целей, поскольку:

они появляются спонтанно, изменчивы и адаптивны (т.к. изменчива сама организационная среда);

их много, поэтому возможна их несовместимость;

различия могут порождаться особенностями оргструктуры.

Цели необходимо согласовывать по горизонтали и по вертикали. По горизонтали:

а) руководитель может установить место каждого (структурного подразделения, группы, отдельного работника) в достижение общей цели;

б) может использовать эффективные мотивирующие механизмы горизонтальных связей (сквозные проекты, целевые группы, целевые комплексные программы, консультирующие и координирующие комитеты и советы и т. п.) Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти управления в Российской Федерации. М., 2012. С. 74.

При согласовании целей по вертикали важно учесть интересы всех заинтересованных организаций и групп (органов власти всех уровней, общественных организаций, предприятий, инвесторов, СМИ и т. д.).

Соблюдение этих требований превращает цели муниципального управления в мощную движущую силу функционирования и социально-экономического развития муниципального образования.

Структура Администрации Шумихинского района утверждается Шумихинской районной Думой по представлению Главы Шумихинского района, а её штатное расписание и должностные оклады в пределах средств, предусмотренных в бюджете Шумихинского района на содержание Администрации Шумихинского района, утверждаются Главой Шумихинского района.

Сумма средств на содержание Администрации Шумихинского района ежегодно утверждается Шумихинской районной Думой отдельной строкой в бюджете Шумихинского района.

Нами был сделан вывод, что в Администрации Шумихинского района действует линейно-функциональная структура.

Структура Администрации Шумихинского района изображена на рисунке № 5 Официальный сайт муниципального образования Шумихинский район Курганской области — http://adm-shumiha.ru/ (дата обращения 15.03.2012 г.).

Рис — 5. Структура Администрации Шумихинского района Для большинства муниципальных образований выбор целей деятельности представляет сложную проблему, требующую серьезных подходов и исследований. При выборе целей следует принимать во внимание тенденции и факторы внешней среды, такие, как общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т. п.

1.2 Правовые основы организации местной власти Оценивать сущность и перспективы проходящей в настоящее время муниципальной реформы необходимо в свете исторического развития нашей страны. Это позволяет показать, как на практике при проведении в стране муниципальной реформы были реализованы изначальные установки, каковы ее базисное содержание, структурные элементы, стилистика исполнения.

Отправной точкой формирования современной системы организации публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ 1993 г. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря. изменение основ конституционного строя страны. Соответственно, муниципальная реформа явилась органическим элементом конституционной реформы.

Реформа была подготовлена либеральными преобразованиями 90-х гг. XX в., которые основывались на идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. На этой основе и родилась революционная для России, жившей десятилетиями в координатах единой иерархичной сверху донизу системы Советов народных депутатов, конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 10 — 18. В соответствии с ней местное самоуправление получило: 1) организационную, 2) имущественную и 3) финансовую самостоятельность.

1. Организационная — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

2. Имущественная — осуществление прав собственника имущества: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); управление муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

3. Финансовая — самостоятельное формирование финансовых основ: органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Разгосударствление местного самоуправления мотивировалось следующими аргументами.

1. Поскольку институт местного самоуправления наиболее приближен к гражданам, нет необходимости централизованного (жесткого) регулирования возникающих здесь отношений. Население лучше представляет, как организовать их в конкретном поселении или районе. Другими словами, хотя местное самоуправление не может, конечно, функционировать вне определенных государством (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) правовых рамок, эти рамки должны позволить раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив и создать ему основы деятельности, а не диктовать до мелочей, где, как и в каких формах гражданам разрешается реализовать свое право на местное самоуправление.

2. Во всех развитых странах местное самоуправление служит одним из инструментов защиты местных сообществ от диктата государственной бюрократии. Его вхождение в систему государственного управления, по сути, означает отказ от данной функции.

3. В условиях рыночной экономики местное самоуправление должно самостоятельно обеспечивать свои потребности. Его благополучие зависит от того, насколько полно оно содействует развитию предпринимательского и инвестиционного климата территории, насколько хорошо собирает налоги, организует местное хозяйство и т. п.

4. Необходимость соотносить потребности в муниципальных благах с имеющимися ресурсами повышает ответственность граждан за решения, принимаемые избранными ими местными органами, усиливает реальный контроль населения за их деятельностью, что также соответствует требованиям гражданского общества.

Практика реализации этой модели законодательного регулирования привела ко многим негативным последствиям. В субъектах Федерации стали формироваться вертикали власти, нарушавшие конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Сформировавшаяся территориальная организация государственной власти ряда субъектов Федерации (например, Республики Башкортостан) препятствовала реализации права на местное самоуправление населения многих городских и сельских поселений. Таким образом, главная цель муниципальной реформы — максимально приблизить население к власти — была достигнута лишь в рамках отдельных территорий. Сложившаяся к тому времени система местного самоуправления не соответствовала интересам Федерации, возможностям регионов, ожиданиям населения. Она не соответствовала и конституционным требованиям единства прав граждан страны на организацию институтов местного самоуправления, прямого участия в их деятельности, на получение социально значимых услуг муниципальных учреждений.

В ходе реализации муниципальной реформы отчетливо выявились следующие крупные проблемы: 1) проблемы финансирования, 2) проблемы собственности, 3) проблемы компетенций.

1. Проблемы финансирования. Одномоментное, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема «нефинансируемых мандатов». Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов.

2. Проблемы собственности. Нормой стала неопределенность состава объектов собственности, необходимых для осуществления функций муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с другой — отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой собственности, по сути, было переложено на бюджеты субъектов Федерации.

3. Проблемы компетенций. Данная проблема включала две подпроблемы. Во-первых, имело место отсутствие четкости в разграничении компетенций органов местного самоуправления различного уровня. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в сфере управления, особенно в отношениях регионов с их административными центрами.

Все эти недостатки в осуществлении муниципальной реформы побудили внести существенные коррективы в действовавшую модель законодательного регулирования местного самоуправления, основной смысл которых заключался в том, чтобы конкретные гарантии осуществления местного самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении) Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления. Формула пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления, была истолкована федеральным законодателем весьма гибко: к числу указанных общих принципов был отнесен огромный массив норм материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе весьма подробно определяются территориальные основы местного самоуправления, тем самым фактически программируется состав муниципальных образований во всех субъектах Федерации.

Таким образом, большинство вопросов организации местного самоуправления стало регулироваться на уровне данного Федерального закона и иных федеральных законов либо в уставах и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2011. N 1. С. 67. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления значительно сузились: как правило, соответствующее законодательное регулирование со стороны субъектов Федерации возможно только в случаях, предусмотренных в Федеральном законе о местном самоуправлении. Из полномочий субъектов Федерации было исключено полномочие по принятию собственных законов о местном самоуправлении. Отметим, что в тех субъектах Федерации, где законы с таким наименованием сохранились, их содержание, как правило, ограничивается решением частных вопросов, прямо предусмотренных Федеральным законом (наделение отдельными государственными полномочиями, наименование органов местного самоуправления, правовое положение выборного должностного лица местного самоуправления и др.).

По своему содержанию Федеральный закон о местном самоуправлении направлен на преодоление недостатков первоначального постсоветского этапа развития местного самоуправления. Муниципальная реформа в связи с принятием в 2003 г. данного Федерального закона приобрела более управляемый и универсальный характер.

Но в то же время нельзя сказать, что сложилась стабильная правовая база осуществления местного самоуправления. За четыре прошедших года было принято 35 федеральных законов, которые внесли в текст Федерального закона о местном самоуправлении значительное число поправок, многие из которых были весьма существенными. Изменения коснулись территориальных основ местного самоуправления (например, были смягчены некоторые условия определения границ сельских поселений, расширена возможность объединения поселений с городскими округами; разрешено упразднение малых поселений на территориях с низкой плотностью населения и в малодоступных местностях), вопросов местного значения (существенно увеличено их количество), экономических основ (например, был расширен перечень муниципального имущества за счет имущества, предназначенного для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования) и др. Все это свидетельствует о незавершенности муниципальной реформы.

Реформа затронула практически все стороны местного самоуправления: его территориальное устройство, взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, формирование основы экономического обеспечения их деятельности, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации. Ее исследование не может ограничиться только правовыми аспектами и требует как минимум комплексного экономико-правового анализа, первый опыт которого уже имеется в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации / Рук. авт. колл. С. Д. Валентей, Т. Я. Хабриева. М., 2008. С. 45.

Рассмотрим тенденции правового регулирования применительно к территориальной организации местного самоуправления, определению компетенции органов местного самоуправления и непосредственному участию населения в решении вопросов местного значения.

Подход к территориальной организации местного самоуправления является принципиально новым. Федеральный закон о местном самоуправлении обусловил создание различных типов муниципальных образований: городских, сельских поселений, городских округов и муниципальных районов. Территории всех поселений, за исключением городских округов, включаются в границы муниципальных районов (тем самым фактически создается двухуровневая организация местного самоуправления). Городскими округами стали относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов Федерации. Вместе с тем субъекты Федерации связаны требованиями, предусмотренными Федеральным законом о местном самоуправлении. При этом главный критерий, на основе которого должны определяться границы территорий сельских и городских поселений, — это численность их населения, а также пешеходная и транспортная доступность центра муниципальных образований для жителей, соответственно, сельских поселений и муниципальных районов.

Реализация указанных новелл Федерального закона привела к тому, что местное самоуправление получило развитие не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях.

В то же время новация Федерального закона, состоявшая в отказе от создания внутригородских муниципальных образований, представляется небесспорной. Ее реализация привела к определенному отдалению населения крупных городов от муниципальной власти.

При осуществлении предусмотренной Федеральным законом схемы территориального устройства местного самоуправления выявилась проблема недостаточной определенности таких понятий, как «сельский населенный пункт» и «городской населенный пункт». На практике в разных регионах они определяются различным образом, что препятствует полноценной реализации интересов населения сельских и городских населенных пунктов. В отсутствии общефедеральных ориентиров законы субъектов Федерации могут произвольно менять параметры населенных пунктов (например, они могут беспрепятственно преобразовать рабочий поселок в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа). И, как показывает анализ регионального законодательства, в ряде субъектов Федерации имеется практика не вполне обоснованного преобразования малых населенных пунктов.

Обнаружились существенные различия в подходах разных регионов к формированию вновь образованных поселений, наделению городских поселений статусом городского округа и т. д. Так, одни регионы создавали муниципальные образования поселенческого типа на базе бывших сельсоветов, другие же активно проводили политику объединения сельских населенных пунктов в стремлении сделать более оптимальным количество сельских поселений.

В ряде регионов городские округа были созданы в пределах сельских районов, а муниципальные районы — на городских территориях, что, очевидно, искажало подходы к реформированию территориальной структуры местного самоуправления, установленные федеральным законодательством.

Таким образом, с учетом выявившейся практики реализации Федерального закона оправданно расширение сферы правового регулирования территориального устройства местного самоуправления. Полагаем, что в данном случае оптимальным будет установление в Федеральном законе рамочных требований к определенным категориям населенных пунктов, которые должны получить свою дальнейшую конкретизацию в законах субъектов Российской Федерации.

Вопросы местного значения. Собственные полномочия органов местного самоуправления. Федеральный закон определил по-новому вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления с тем, чтобы местная власть имела возможность активно влиять на решение вопросов, связанных с условиями жизни населения, и в то же время оказывать гражданам широкий спектр услуг.

В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении муниципальное образование каждого вида — поселение, муниципальный район, городской округ — решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике в соответствии с законами субъектов Федерации, как правило, не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

В определении круга вопросов местного значения Федеральный закон исходит из принципа субсидиарности — в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Реализация этого принципа, в частности, предопределяет меньший объем предметов ведения поселений по сравнению с муниципальными районами и городскими округами. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших ранее в круг вопросов местного значения, передано органам государственной власти субъектов Федерации (это, в частности, касается обеспечения социальной поддержки и содействия занятости населения).

Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов Федерации, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты данных городов.

За время, прошедшее после принятия Федерального закона, перечень вопросов местного значения, как уже отмечалось, был скорректирован.

К вопросам местного значения, в частности, были добавлены такие вопросы, как:

— организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ);

— содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ).

Возникают обоснованные сомнения в том, что эти вопросы имеют местное значение. Функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем главным образом малых групп и конкретных граждан. Это требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих непосредственное осуществление гражданами права участвовать в управлении публичными делами и на этой основе способствующих повышению эффективности управления.

Из этих посылок исходил федеральный законодатель, определяя в качестве вопросов местного значения «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования». Понятие «жизнеобеспечение» имеет весьма широкое содержание. Возможность применить его к функциональному назначению местного самоуправления дает термин «непосредственное». Непосредственное — значит прямое, без посредников, ближайшее. Вопросы непосредственного жизнеобеспечения, как правило, связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг данному гражданину или группе граждан, проживающим в соответствующем муниципальном образовании.

Именно к таким вопросам местного значения относилась большая часть тех вопросов, которые были включены в перечень первоначальной редакции Федерального закона о местном самоуправлении: электро-, тепло-, газои водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др. В зарубежных государствах к вопросам местного значения в основном относятся планирование и благоустройство территорий, дорожное строительство и выдача разрешений на строительство, общественный транспорт, водоснабжение, школьное образование, переработка бытовых отходов и т. д.

Вместе с тем отметим некоторую условность такого обобщения, поскольку одни и те же вопросы в разных странах могут решаться не только на разных уровнях управления — государственном, региональном, местном, но и частными организациями. Соответственно, в этих сферах роль не только муниципальных, но и государственных органов существенно падает.

Как и в России, в большей части государств наблюдаются процессы расширения предметов ведения местного самоуправления за счет передачи отдельных полномочий от центральных либо региональных властей. И, как в нашей стране, многие из таких полномочий в должной мере необходимыми финансовыми ресурсами не обеспечиваются.

Следует признать, что установленные Федеральным законом о местном самоуправлении некоторые вопросы местного значения поселений и муниципальных районов имеют тождественное или очень близкое значение. Это приводит к дублированию осуществления полномочий на двух уровнях осуществления местного самоуправления. При этом дальнейшее разграничение указанных полномочий какими-либо иными нормативными правовыми актами уже невозможно, поскольку считается, что разграничение проведено в рамках указанного Федерального закона.

Нередко при определении полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе о местном самоуправлении используются формулировки: «создание условий», «организация», «обеспечение», значение которых весьма неопределенно. Применение подобных формулировок приводит к возможности широкого усмотрения и неоправданного варьирования объема осуществляемых полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований. В отдельных случаях неверное толкование понятий «организация», «обеспечение» исключительно как форм исполнительно-распорядительной деятельности на практике приводит к отстранению от осуществления этих полномочий представительных органов местного самоуправления с полной передачей решения соответствующих вопросов местной администрации, что искажает содержание норм Федерального закона о местном самоуправлении, поскольку для реализации этих полномочий органы местного самоуправления могут и обязаны использовать все имеющиеся у них ресурсы — правовые (принятие представительным органом муниципальных нормативных правовых актов), управленческие, материально-финансовые и др.

Следует также обратить внимание на выявившуюся в последнее время тенденцию, когда решение ряда проблем, напрямую связанных с вопросами местного значения, осуществляется непосредственно на федеральном уровне. Так, явно недостаточна роль органов местного самоуправления в осуществлении национальных проектов, связанных с улучшением дел в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т. д. Полагаем, что сложившаяся схема реализации национальных проектов, когда органы местного самоуправления главным образом лишь участвуют в формировании заявок на выделение соответствующих средств, не позволяет в полной мере реализовать потенциал местной власти в решении вопросов, которые имеют непосредственное значение для местных сообществ.

Государственные полномочия. Федеральный закон разграничивает собственные полномочия органов местного самоуправления и государственные полномочия, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон практике навязывания органам местного самоуправления «нефинансируемых мандатов» .

Возможность наделения государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Федеральный закон определил порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. При этом было установлено, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения. Случаи использования данной нормы единичны.

В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха. Согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. На основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ. 1998. N 13. Ст. 1475. полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий жизни населения. Но большинство этому критерию не соответствуют. Что касается конституционного понятия «отдельные государственные полномочия», то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, перестают быть отдельными.

В настоящее время в отдельных отраслевых законах не проведено четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это негативным образом сказывается на развитии местного самоуправления, а в отдельных случаях — приводит к ограничению прав муниципальных образований. В качестве конкретного примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за местными администрациями Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» Закон РФ от 25.06.1993 N 5242−1 (ред. от 06.12.2011) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. на сегодняшний день не согласуется с нормами Федерального закона о местном самоуправлении в части определения компетенции муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления. Их реализация влечет необоснованное с точки зрения требований, содержащихся в Федеральном законе о местном самоуправлении и Бюджетном кодексе РФ, расходование средств из местного бюджета. Таким образом, требуется четкое определение правовой природы данного полномочия в качестве государственного и внесение соответствующих корректив в федеральное законодательство.

Таким образом, по отношению к отраслевому законотворчеству не в полной мере обеспечена реализация механизма передачи осуществления отдельных государственных полномочий, предусмотренного Конституцией РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении.

Добровольное исполнение отдельных государственных полномочий. Федеральный закон о местном самоуправлении изначально установил четкую процедуру финансового обеспечения передаваемых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий. Однако поправки в Федеральный закон, внесенные в него в привели к тому, что соответствующие гарантии в значительной степени утратили свою императивность и сделали неясными некоторые важные вопросы обеспечения деятельности местных органов. Теперь органам местного самоуправления предоставлено право «исполнять отдельные государственные полномочия по своему усмотрению». В частности, органы местного самоуправления имеют право на создание музеев, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершение нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса и др. Причем в данном случае и речи не идет о дополнительном финансовом обеспечении этих «добровольных государственных мандатов» .

Такая новация, на наш взгляд, не согласуется с концепцией Федерального закона о местном самоуправлении. В результате размываются принципы разграничения ответственности между уровнями власти, разрешается финансирование деятельности, не являющейся обязательной для органов местного самоуправления. Кроме того, при столь масштабном осуществлении на муниципальном уровне государственных полномочий повышается вероятность принятия органами местного самоуправления решений, не соответствующих природе и характеру местного самоуправления как специфичного уровня публичной власти, а являющихся прерогативой исключительно государственной власти. Необходимо также учитывать, что, исходя из конституционных положений, полномочия органов местного самоуправления — это либо полномочия по вопросам местного значения, либо наделяемые законом отдельные государственные полномочия; каких-либо дополнительных полномочий Конституция РФ не предусматривает. Закрепление возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, таким образом, не может быть оправдано ссылкой на конституционные нормы.