Административная юстиция

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

" АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"

Юридический факультет Кафедра конституционного и международного права АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

(курсовая работа) Барнаул 2008

Содержание Введение

1. Понятие, история развития, сущность административной юстиции

1.1 К истории развития административной юстиции

1.2 Понятие «административной юстиции»

1.3 Признаки «административной юстиции»

2. Современное состояние административной юстиции

2.1 Рассмотрение административных споров в судах общей юрисдикции

2.2 Рассмотрение административных споров в арбитражных судах

3. Перспективы развития административной юстиции

3.1 Предпосылки и причины формирования в России административного судопроизводства

3.2 Подходы к формированию административной юстиции Заключение Список использованной литературы

Введение

Обсуждаемый вопрос непосредственно связан со становлением правового государства в нашей стране. Речь идёт об административной юстиции — сложном комплексном институте публичного права и о реализации этого института в государственном строительстве и в правовом пространстве нашего государства.

Административная юстиция — одна из важнейших гарантий законности, основанная на принципе разделения властей и призванная обеспечить обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществлять свою деятельность в соответствии с предписаниями законодательных и иных нормативных правовых актов.

Стремление исследовать содержание института административной юстиции и сделать его частью государственно—правового механизма России имеет более чем вековую историю. Теоретические основы отечественной административной юстиции были заложены в научных трудах ученых-государствоведов конца XIX в. — начала XX в. (И.Т. Тарасов, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, А.Д. Градовский), административистов 20−30-х годов XX в. (В.Л. Кобалевский, А. И. Елистратов, М.Д. Загряцков). В этот период была предпринята попытка разработать соответствующее законодательство. Однако практика пошла по пути разрешения споров публично-правового характера в рамках гражданского судопроизводства.

С принятием Конституции Российской Федерации свой отсчет начал новый этап в развитии теории и практики административной юстиции. Впервые в истории российского государства административное судопроизводство было выделено в качестве самостоятельного вида судопроизводства. Конституционное закрепление основ административного судопроизводства поставило перед юридической наукой и законодателем ряд новых вопросов о содержании и принципах данного института, его организации и процессуальной форме.

В настоящее время институт административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии формирования. В связи с этим исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного феномена.

Вопросы, посвященные исследованию административной юстиции в нашей стране, нашли свое отражение в работах ряда ученых и специалистов-практиков. Однако целостной концепции административной юстиции в нашей стране не создано, что обусловлено некоторыми факторами как объективного, так и субъективного характера.

Эти обстоятельства и послужили основанием для проведения теоретической разработки проблемных вопросов, связанных с административной юстицией в нашей стране. Актуальность, сложность и многоплановость этих проблем определили выбор темы настоящего исследования.

Необходимо обозначить предмет и объект исследования. Так, объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с развитием и становлением института административной юстиции в Российской Федерации.

Предметом исследования является анализ основных систем административной юстиции, правовой природы ее органов, а также процессуальной формы осуществления судебного контроля за действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Цель исследования состоит в том, чтобы разработать теоретическую концепцию административной юстиции в Российской Федерации, раскрыть содержание и специфику административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства по публично-правовым спорам.

Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:

— рассмотреть исторические этапы становления и развития института административной юстиции в нашей стране;

— исследовать существующие в науке административного права подходы к определению понятия «административная юстиция» ;

— обозначить некоторые проблемы практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов по разрешению публично-правовых споров;

— разработать предложения по совершенствованию действующего административно-процессуального законодательства и практики его реализации.

Методологическую основу курсовой работы составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки).

Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего порядок разрешения публично-правовых споров.

Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные в ходе исследования положения могут быть использованы для разработки концепции административной юстиции в Российской Федерации.

1. Понятие, история развития, сущность административной юстиции

1.1 К истории развития административной юстиции Первой страной, в которой институт административной юстиции получил научное обоснование и, следовательно, возникла литература о нем, была Франция. В 1817 г. в Парижском университете была создана кафедра административного права, а такие видные административисты, как де Жерандо, Батби, Бартелеми, в трактатах и учебниках по административному праву особое внимание уделили институту административной юстиции, который следовал за административно-правовыми институтами публичной службы и актов управления и завершал курс общего административного права Франции. Разработку проблем административной юстиции во Франции продолжили М. Ориу, Ж. Недель, Г. Бребан, М. Лесаж и другие ученые, в учебниках которых раздел, посвященный праву административной юстиции, стал традиционным.

Глубокое научное обоснование института административной юстиции было осуществлено в Германии, где к середине XIX в. сложилась соответствующая законодательная база, а к концу XIX в. — обширная литература, представленная работами Р. Гнейста, Л. Штейна, О. Майера и других ученых. В знаменитом учебнике «Немецкое административное право», который после выхода в 1894 г. в свет ежегодно переиздавался вплоть до 1933 г., О. Майор определял административную юстицию как базовую часть административного права в целом, как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства.

Понятие «административная юстиция» не используется зарубежным законодателем и не имеет легального определения ни в одной стране.

В России одним из первых обратил внимание на институт административной юстиции видный представитель российской полицеистики и государствоведения И. Е. Андреевский. В «Русском энциклопедическом словаре» Н. Н. Березина за 1873 г. он поместил статью, посвященную административным судам. Однако до середины 70-х гг. XIX в. внимание ученых юристов России к вопросам административной юстиции было незначительным, о чем свидетельствует библиографический перечень работ по административному и государственному праву, изданных в XIX в. Интерес русских административистов к институту административной юстиции начал быстро возрастать к концу XIX в. и уже в начале XX в. ни один учебник административного (полицейского) права не издавался без раздела об административной юстиции. В классическом учебнике того времени «Основные начала административного права», изданном в 1914 г., его автор — А. И. Елистратов определял административную юстицию как суд в столкновении между гражданином и администрацией по поводу актов, изданных администрацией и нарушающих права и свободы гражданина.

А.И. Елистратов выступал за идею единой юстиции в России и полагал, что административные судьи, получив соответствующую подготовку, могут осуществлять административное судопроизводство на высоком профессиональном уровне в созданных для них палатах общих судов.

Среди специальных работ, написанных в императорской России, выделяется наиболее фундаментальная двухтомная работа С. А. Корфа «Административная юстиция в России», вышедшая в 1910 г. и посвященная административным судам почти всех государств Западной Европы и органам административной юстиции России. Автор видел в административной юстиции способ судебного обжалования актов управления, а в административном иске — средство защиты субъективных публичных прав частного лица и полагал, что существо института административной юстиции не зависит от того, каким органам -;

общим судам или специальным — вверяется отправление его функций.

Сравнивая учебники и лекционные курсы по административному праву императорской и советской России, можно ограничиться констатацией следующего факта: если в первых, институт административной юстиции занимал в «догматической» (общей) части административного права значительное место и, как правило, раздел, ему посвященный, завершал учебный материал, то во вторых подобного раздела никогда не было.

Русские юристы практически единодушно признавали, что административная юстиция существует лишь в странах, где административно-правовые жалобы рассматриваются специальными органами, «установлениями», «административными судами» или по крайней мере особыми отделениями общих судов. Несмотря на глубину и серьезность проработки теории (целей, содержания, организационных форм, юридической природы, истории административной юстиции) ученые не предложили практические модели организации и деятельности административных судов в России. Важные шаги в этом отношении сделали практические деятели. Центральное место в Программе П. А. Столыпина в 1906—1907 гг. занимала всеобъемлющая административная реформа (создание целостной системы гражданской администрации и организация административных судов). Peфopме не суждено было осуществиться и разрешение административных споров продолжали осуществлять губернские присутствия по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, квартирному, промысловому налогам, фабричным, горнозаводским делам, которые лишь с известной долей условности могут быть причислены к административной юстиции. В 1917 г. Временное правительство образовало Особую комиссию по составлению проекта основных законов под председательством Н. Н. Лазаревского. Схема проектируемой конституции предусматривала создание административного суда. Более того, Временным правительством был принят Закон об административных судах в качестве инструмента защиты публичных прав граждан: однако процесс создания административных судов был приостановлен событиями октября 1917 г." .

Русская правовая школа продолжала изучение проблематики административной юстиции и в советский период. А. И. Елистратов, М. Д. Загряцков, М. М. Ковалевский опубликовали в 20-е годы работы, в которых продолжалась линия на обоснование развития в Советской России организованных форм обжалования незаконных распоряжений административных органов, но их предложения не снискали признания. В последующие годы административная юстиция рассматривалась как неприемлемая форма реализации права граждан на обжалование неправомерных действий и актов органов управления.

Советские юристы, если и настаивали на расширении судебного рассмотрения судебных дел, то в рамках существующей судебной системы. Аргументация сводилась указаниям на нежелательность расширения судебного аппарата, увеличения количества необоснованных жалоб. Подчеркивались неудобства нескольких юрисдикционных инстанций для граждан, привыкших к народным судам как к наиболее близким к населению учреждениям, сложности при разграничении компетенции общих и административных судов, порождающие волокиту и ущемление гражданских интересов, а также сложившиеся традиции рассмотрения дел общими судами. Правда, в 1956 г. М. Д. Шаргородский высказал мысль об учреждении органов административной юстиции, но она не получила признания и поддержки. Лишь в конце 60 — начале 70-x годов термин «административная юстиция» постепенно вошел в научный оборот, активизировались общетеоретические и отраслевые (главным образом административно-правовые) исследования судебного контроля за законностью государственного управления, правосудия по административным делам, административной юрисдикции, т. е. исследования проблем, тесно связанных и сопряженных с проблематикой административной юстиции.

Расширение границ судебного контроля за управлением впервые произошло в 1961 г.: граждане получили право обжаловать в общегражданские суды постановления о наложении штрафа. В 1968 г. право на судебную жалобу было предоставлено водителям, лишенным прав на управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и Кодекс об административных правонарушениях РСФСР закрепили право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные органами государственного управления, их должностными лицами правовыми и техническими инспекциями профсоюзов. Принятие в 1987 г Закона СССР о порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан, стало значительным событием с точки зрения дальнейшего развития института судебного контроля за административными органами: было установлено общее право на обжалование в суд актов и действий государственных органов. Закон СССР о порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан, от 2 ноября 1989 г. уточнил и изменил некоторые формулировки Закона 1987 г. в направлении ограничения судебного контроля, однако общее право на обжалование в суд неправомерных действий органов управления осталось неизменным. За исключением ряда процессуальных упрощений, разрешение жалоб в соответствии с Законом 1989 г. производилось в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством.

Оценивая историю развития судебного контроля за законностью в сфере государственного управления в нашей стране, можно сделать вывод: теория и практика судебного контроля пошли по пути постепенного, эволюционного расширения компетенции общих судов по разрешению индивидуальных гражданских жалоб. Отнесение к подведомственности общегражданских судов отдельных категорий дел производилось законодателем постепенно. В 1976 г. Д. М. Чечот писал, характеризуя состояние развития административной юстиции: «По какому пути пойдет этот процесс, по пути создания „особых юрисдикций“, административных судов или по пути расширения контроля общих судов, а возможно, по какому-то новому, пока неизвестному пути, покажет будущее». С момента издания монографии Чечота не произошло сколько-нибудь существенных изменении в области административной юстиции: не были учреждены ни особые юрисдикции, на административные суды. С другой стороны, расширение судебного контроля за законностью превысило все ожидания. Закон 1987 г. практически не ставил препятствий для судебного обжалования, поскольку не предусматривал обязательного предварительного административного обжалования (правило об административной преюдиции). Правда, Закон 1989 г. сузил границы судебного контроля правилом об административной преюдиции, но его содержание явилось прямым опровержением классического тезиса советского гражданского процесса: суд лишь применяет правовые акты, но не контролирует их законности. Принятие упомянутых законов выдвигает функцию суда как органа обеспечения законности в сфере правления на передний план, позволяет говорить в определенной степени о «тотальном» и «всеобщем» контроле суда за осуществлением административными органами властных полномочий в целях защиты гражданских прав.

административный юстиция арбитражный суд

1.2 Понятие «административной юстиции»

Феномен «административная юстиция» не имеет однозначного обозначения как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе, данный термин многовариантен, в связи с чем в различных государствах существуют его разные модификации, ориентированные на конкретную национальную правовую систему. Но в то же время существующие в мире виды административной юстиции объединяет то, что это форма контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления.

Словосочетание «административная юстиция» объединяет в себе несколько понятий: «администрация», «административный» и «юстиция». Термин «администрация» (от латинского «administratio») означает «управление», «заведование», «административный» (от латинского «administrativus») — «исполнительный», «относящийся к исполнению». Латинское понятие «justitia» соответствует русскому «правосудие», «справедливость» .

Таким образом, буквальный перевод с латинского понятия «административная юстиция» может звучать как «правосудие, относящееся к управлению» .

Раскрыть содержание этого института вряд ли удастся, опираясь на то множество определений административной юстиции, которые даются в литературе. Например, Салищева Н. Г. определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления. А. К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров.

В большинстве случаев такие определения ориентируются на определенную национальную систему, в результате чего иные системы этим определением не охватываются. Поэтому мы изберем другой путь и пойдем не от «литературы», а «от законодательства», имея в виду, что за последнее столетие сложилось несколько систем административной юстиции. Рассмотрим наиболее типичные способы ее построения.

1. Для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему, — от судов низшей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе «общих» судов, рассматривающих уголовные и гражданские дела. Административные суды могут быть формально независимыми от административных судов (Австрия, ФРГ, Финляндия, и др.), либо находиться у них в определенном подчинении (Греция, Италия, Франция и др.).

2. Для рассмотрения некоторых административных споров создаются в рамках отдельных ведомств административные суды, не составляющие единой системы. Одновременно заинтересованные лица сохраняют право на обращение в общий суд по любому административному делу (Англия, США, Канада, Австралия и др.).

3. Некоторые административные споры относятся законом к компетенции общих судов и рассматриваются там по общим правилам гражданского судопроизводства с отдельными изъятиями. Остальные споры рассматриваются в административном порядке соответствующими органами с соблюдением правил административного процесса (как правило, социалистические страны).

Учитывая вышесказанное, Чечот сформулировал следующее определение понятия «административная юстиция» — это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров.

Заслуживает внимания позиция Бахраха, который предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и пр.). В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. Автор особо отмечает, что административной юстицией в России считается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.

1.3 Признаки административной юстиции

1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах — рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция) — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию — «административно-правовой конфликт» .

Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконных актов представляют собой правонарушения, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора.

2. Административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть.

3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

4. Органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.

5. Для административной юстиции характерно существование специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре.

8. Юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

II Современное состояние административной юстиции Административная юстиция в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени в России, являет собой определенный механизм разрешения административных споров посредством общих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке. Они не могут называться судом, поскольку являются неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все. Разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие — это функция суда. Юрисдикция квазисудебных коллегиальных органов ограничена разрешением административных споров определенного вида.

В России к такого рода органам относятся: Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ; Высшая патентная палата Российского агентства по патентам и товарным знакам; Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии; Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерства по антимонопольной политике; Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и т. д.

2. Современное состояние административной юстиции

2.1 Рассмотрение административных споров в судах общей юрисдикции В настоящий момент нормы, регулирующие производство в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из административно-правовых отношений, содержатся в следующих нормативно-правовых актах:

Закон 1993 г." Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" ;

Гражданский процессуальный кодекс 2002 г. (нормы главы 23, главы 24, а также главы 24−1, практически полностью воспроизводящей нормы Закона об обжаловании 1993 г.);

Закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (ст. ст. 63−65);

Закон «О выборах Президента РФ» (ст. 79−81) и др.

В соответствии с действующим законодательством общие суды рассматривают 4 основных категории административных споров:

1) споры, возникающие в связи с нарушением прав и свобод граждан действиями и решениями государственной администрации. В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. возможно обжалование любых актов (действий и решений) государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан, кроме:

действий (решений), проверка которых отнесена законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

действий (решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

2) споры по поводу правомерности (законности) наложения административных наказаний. Порядок рассмотрения судом этих дел регулируется гл. 24 ГПК (ст. ст. 236−239). В ст. 236 ГПК устанавливается, что данные жалобы рассматриваются судом только в случаях, предусмотренных законом, т. е. в том числе и в случаях, предусмотренных ст. 30.1 КоАП РФ.

КоАП предполагает альтернативную подведомственность этих дел в случае вынесения постановления должностным лицом и исключительно судебную подведомственность дел по постановлениям, вынесенным коллегиальными органами. Причем в случаях, если жалобы на постановления по делу об административном правонарушении поступили в суд и вышестоящему должностному лицу, то жалобы рассматривает суд.

3) споры, возникающие из избирательных правоотношений. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме регламентируется гл. 23 ГПК. Статья 233 ГПК определяет подсудность этих дел общим судам в соответствии со ст. 114 — 116 ГПК и другими федеральными законами.

В число заявителей по избирательным спорам включаются: избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели.

Все эти субъекты вправе обратиться в суд, полагая, что решением или действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права и право на участие в референдуме.

4) споры по поводу законности нормативных актов органов исполнительной власти. В качестве объекта оспаривания в этих делах выступают нормативные акты, проверка которых на соответствие Конституции РФ и закону не отнесена к ведению Конституционного Суда РФ и Арбитражного Суда. Конституционный Суд проверяет отнесенные в ст. 125 Конституции РФ к его компетенции акты исключительно на предмет их соответствия Конституции РФ, а не всем иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Компетенция общих и арбитражных судов в связи со спорами о законности нормативных актов разграничивается в соответствии с выработанным судебной практикой общим правилом: дела о признании нормативных актов недействительными рассматриваются судом общей юрисдикции, если закон не дает прямого указания на их подведомственность арбитражным судам.

Подсудность споров о недействительности (незаконности) нормативных актов разграничивается между всеми звеньями судебной системы: районными судами, судами субъектов федерации и Верховным Судом РФ. В Верховном суде согласно ст. 116 ГПК оспариваются ненормативные акты Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и нормативные акты федеральных министерств и ведомств, касающиеся прав и свобод граждан. Вместе с тем ряд законов — в частности, ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. (ст. 23), ФКЗ «О военных судах РФ» от 9 июня 1999 г. (ст. 9) — допускает возможность оспаривания нормативных актов Правительства в судах общей юрисдикции. Суды субъектов РФ по первой инстанции рассматривают дела о законности нормативных актов государственных органов соответствующих субъектов Федерации. Районным судам подсудны все остальные дела, включая дела об оспаривании нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Основаниями для оспаривания нормативного акта в суд являются:

— несоответствие закону;

— нарушение этим актом прав и законных интересов граждан;

— принятие акта с нарушением компетенции и установленного порядка;

— несоответствие акта закону по существу.

Суду нет необходимости обязывать орган или должностное лицо отменить признанный недействительными нормативный акт, поскольку признание такого акта недействительным по мотивам противоречия Конституции РФ и федеральным законам означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чем указывается в резолютивной части решения. В результате нормативный акт теряет юридическую силу и исключается из правового регулирования.

2.2 Рассмотрение административных споров в арбитражных судах Арбитражные суды являются специализированными экономическими судами, и их подведомственность определена как подведомственность судов специализированных. Арбитражное рассмотрение дел, по существу, является правосудием хозяйственного суда, действующего в сфере экономики. Правосудие этого суда направлено на разрешение двух основных видов дел: гражданских и административных (возникающих из административных правоотношений). Отсюда необходимо говорить о двух видах юрисдикции этого хозяйственного суда: гражданской и административной и соответственно о двух формах судопроизводства: по гражданским и административным делам. Конституционный Суд РФ выделил в ряде своих постановлений административное судопроизводство как одну из форм осуществления судебной власти арбитражным судом.

Арбитражно-процессуальный кодекс (АПК) РФ 1995 г. относит к подведомственности арбитражных судов следующие виды административно-экономических споров или (по терминологии, принятой данным кодексом) экономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений:

о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;

о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке;

об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;

о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;

о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта.

Параметры административной юрисдикции арбитражного суда определяются не только подведомственностью административных дел, но и их подсудностью. Критерием разграничения компетенции ВАС РФ и компетенции арбитражных судов является родовая подсудность дел, позволяющая методом исключения установить подсудность административных дел арбитражным судам субъектов РФ.

Таким образом, специфика административной юстиции в современной России заключается в том, что разрешение административных споров осуществляется в порядке административного судопроизводства общими и арбитражными судами, а также определенными квазисудебными органами административной юрисдикции. С образованием административных судов и принятием законодательства об административном судопроизводстве произойдет выделение административной юстиции в подотрасль административного права, с выделением в ее рамках судебного административного права и судебного административного процесса.

3. Перспективы развития административной юстиции

3.1 Предпосылки и причины формирования в России административного судопроизводства Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой. Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции. Например, Ю. А. Тихомиров указывает на два юридических основания: 1) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание); 2) законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрение административных дел (законодательное основание). Другие авторы приводят доводы более общего плана: высокий удельный вес в Poccии государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества; близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели; хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г, так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции; насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления; перегруженность российских судов; многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающие права граждан.

Сегодня в России отсутствует лишь политическая воля к выделению в судебной системе специализированных административных судов, осуществляющих административное судопроизводство. Дискуссия по этому вопросу с разной степенью интенсивности продолжается последние тридцать лет, однако ее корни уходят в начало нынешнего столетия, когда ученые в ряду способов защиты прав граждан от произвола администрации и органов управления выделяли и административную юстицию. Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Несогласованность и непоследовательность в вопросе установления административной юстиции подтверждается тем, что по сей день в России не существует единой правовой отрасли, которая всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы административной юстиции, хотя структура «юстиционного» законодательства включает нормативные акты о судебной системе, административное, арбитражнои гражданско-процессуальное законодательство. Между тем все главные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического правового режим. Кратко остановимся на этих предпосылках.

1. Институт административной юстиции является, на наш взгляд важнейшим признаком современного правового государства, т. е. государства, обеспечивающего законодательно и практически судебную защиту прав и свобод как граждан, так и юридических лиц. Административная юстиция, как уже упоминалось, имеет дело со спорами, возникающими сфере управленческо-процессуальной деятельности органов исполнительна власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны публичной власти и ее органов, и, направляя в административный суд свое исковое заявление, просит пpoверить их законность, а также законность принятых административных актов (управленческих решений) и в итоге восстановить справедливость в области управления и защитить свои права и свободы.

Правовой институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов, отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействие). Административная юстиция — это судебная власть, правосудие в сфере административной власти (исполнительнее власти), деятельности органов государственного управления и местноЯ самоуправления, т. е. административная ветвь правосудия. Цели административной юстиции — защита нарушенных прав и свобод граждан, обеспечение общего порядка и правопорядка, эффективной и законной деятельности государственной и муниципальной администрации. Сейчас трудно сказать, что имел в виду советский законодатель под терминами «судья по административному производству» или «судья по административным делам» в конце 1980;х годов, но введение данной категории судей предусматривалось еще Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судов устройстве от 13 ноября 1989 г. Однако данная норма права, к сожалению, не была реализована.

Административная юстиция (если речь идет об опыте стран с развитом правовой системой, например, ФРГ, Франции, Великобритании) представляет собой систему судебных или иных государственных органов, рассматривающих административные дела, возбуждаемые судом (а также другими органами), по искам граждан. Если гражданин считает, что действия и решения (административные акты) органов управления, должностных лиц государственных и муниципальных служащих нарушает его права и свободы, он должен иметь возможность доказать это. В данной системе правоотношений не исключается и активная исследовательская, поисковая работа самого административного суда (или иного органа).

2. Конституция Российской Федерации устанавливает положение о признании и гарантировании государством прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (п. 1 ст. 17 Конституции РФ). «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» — таково содержание ст. 2 Конституции Российской Федерации. Именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1 ст. 46 Конституции РФ); все равны перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (п. 3 ст. 46 Конституции РФ). Таким образом, если Россия взяла на себя международно-правовые обязательства по защите прав и свобод человека и гражданина, подписала соответствующие международно-правовые акты и документы, вступила в Совет Европы, то реальное административно-судебное обеспечение защиты прав человека должно стать логическим завершением процесса построения полноценно функционирующей системы гарантий прав и свобод граждан.

В настоящее время суды общей юрисдикции, руководствуясь ст. 15,120 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», все активнее заявляют о том, что они вправе непосредственно решать вопросы о конституционности закона или иного нормативного акта; в случае же их несоответствия Конституции РФ они могут разрешить спор в соответствии с ее положениями и требованиями. Более того, согласно действующему законодательству суды общей юрисдикции рассматривают дела о признании недействительными нормативных актов, включая законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации. Таким образом, большинство дел, в зависимости от специфики субъектов, их желания, волеизъявления и постановки спорного вопроса, могут рассматриваться как судами общей юрисдикции, так и конституционными (уставными) судами.

3. Судебная защита прав и свобод граждан гарантируется в сфере не только государственной власти, но и местного самоуправления. Федерального закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет возможность органам и должностным лицам местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Устав муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ определяет виды правовых актов органов местного самоуправления, категории выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу. ФЗ также фиксирует, что нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального oпубликования. Рассматриваемый Федеральный закон устанавливает, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. С другой стороны, в Законе определяется право граждан, проживающих на территории муниципального образования, предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должности лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Федерального закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. ФЗ в качестве общих прав граждан на местное самоуправление устанавливает и право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые в свою очередь обязаны обеспечить каждому возможное ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможное получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

В теории административного права выделяют и иные юридические предпосылки для введения данного вида судебного контроля. Как утверждает Кривельская, наличие судов административной юстиции свидетельствует об определенном уровне развития государства и степени его демократичности. Создавая подобные органы, государство фактически ставит своей целью оградить граждан от произвола своих институтов, представителями которых являются административные органы.

3.2 Подходы к формированию административной юстиции в РФ Современное состояние теоретической разработки проблемы административной юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели данного института. Первый подход предполагает создание специальных административньк судов, а второй — специализацию действующего суда: учреждение в общих судах особых коллегий по административным дела (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А. Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране высший административный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления (в том числе и на Правительство РФ) и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. В крупнейших регионах страны предлагается сформировать филиалы Высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А. Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей по данной категории дел. Ю. А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных административных судов во главе с высшей административной палатой.

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны. Большинство же ученых считает, что сначала, в порядке эксперимента, следует ввести административное судопроизводство специализированными коллегиями, а в качестве стратегической цели — совершенствования российской судебной системы — иметь создание особых административных судов, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных странах, отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является «германский тип» административной юстиции: выделение в судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства, создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности, являющегося оперативным и доступным для населения.

По какому пути следует идти России, чтобы полнее использовать потенциал судебных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина: создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширять подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?

На вопрос о том, какая система административной юстиции достигает большего эффекта, однозначный ответ дать трудно, ибо каждая из них имеет и плюсы, и минусы. Возьмем, например, французскую систему, которая считаетcя классической. Суть ее такова: оценку действий административного органа в условиях разделения властей нужно изъять из сферы судебной юрисдикции и сосредоточить в рамках администрации, создав особые учреждения, полномочные рассматривать возникающие в управленческой сфере конфликты. Таковыми во Франции являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета. Последний, кроме того, является высшей инстанцией административной юстиции. Члены трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах управления. Состав трибунала назначается правительственным декретом. Конечно, французскую систему характеризует композиционная стройность органов, компетентность кадрового состава в вопросах управления. Между тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (назначение членов трибунала правительственным актом, наличие в составе каждого трибунала правительственного комиссара), отказ от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения.