Административно-правовое регулирование организации использования лесов органами государственной власти субъектов Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ

1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЛЕСОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие использования лесов

1.2 Порядок использования лесов по действующему лесному законодательству

2. ПРОБЛЕМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЛЕСОВ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Правовые особенности предоставления лесных участков в аренду

2.2 Правовое регулирование договора купли-продажи лесных насаждений

2.3 Практика решения спорных вопросов, возникающих при использовании лесов, в судебном порядке ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Россия является крупнейшей лесной державой. Леса в ней занимают площадь 779 млн. га, что составляет почти половину территории России и около одной четверти мировых лесных ресурсов. Лесные ресурсы оказывают существенное влияние на экономику более 40 субъектов Российской Федерации, в том числе и Брянской области, в которой объем производства продукции лесопромышленного комплекса составляет около 10% от общего объема промышленной продукции.

Однако, по мнению многих специалистов, вклад лесного сектора в экономику страны не соответствует огромному ресурсному потенциалу 3%. Расчетная лесосека используется менее чем на четверть. Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, значительно отстает в торговле продукцией глубокой переработки древесины от ведущих стран мира. См.: Петрунин В. В. Лесной кодекс Российской Федерации: что изменилось, что нового? // Лесной кодекс Российской Федерации. Комментарий нового документа по главам. Приложение к «Российском газете». 2006. № 48. С. 65.

В одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. № 69-р Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003;2010 годы были предусмотрены мероприятия по развитию лесного хозяйства, направленные на повышение интенсивности его ведения, и росту доходов от использования лесных ресурсов при обеспечении мероприятий по лесовосстановлению и улучшению качества лесов в целях выполнения им экологической функции. Однако действовавший Лесной кодекс РФ 1997 г. в то время не мог служить правовой основой осуществления предусмотренных Концепцией мер по развитию лесного хозяйства, поскольку не имел общей направленности на развитие имущественных отношений в лесном секторе. Внесенные в него многочисленные изменения (2001;2006 гг.) не могли исправить положение, поэтому 4 декабря 2006 г. был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации, вступивший в силу 1 января 2007 г. (далее — ЛК РФ). Необходимость принятия нового Лесного кодекса была обусловлена и другими обстоятельствами — изменениями в системе государственного управления, произошедшими в стране в ходе осуществления административной и бюджетно-финансовой реформ, разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которое затронуло и сферу лесных отношений. Быковский В. К. использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 5 Указанные обстоятельства, а также необходимость существенного повышения эффективности и объемов использования лесов, совершенствования арендных отношений, решения задач по развитию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, создания благоприятных условий для инвестиций в лесной сектор потребовали принятия нового ЛК РФ.

Действующий Лесной кодекс РФ в отличие от прежнего ЛК РФ 1997 г. содержит ряд принципиально новых положений, в основе которых лежит концепция более активного внедрения рыночных механизмов в лесные отношения. Тем самым новый ЛК РФ создал правовую основу для осуществления государственной политики, направленной как на освоение до сих пор не использовавшихся огромных лесных ресурсов, так и на более эффективное использование уже освоенных лесов. ЛК РФ, как отмечает О. И. Крассов, является ярким воплощением идеи либерализации российского законодательства в сфере природных ресурсов путем устранения разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию средств в лесной комплекс. Крассов О. И. комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007. С. 5.

В ЛК РФ включено значительное количество нововведений: установлена новая система прав на лесные участки; закреплена децентрализация системы управления лесами, в том числе путем передачи большого объема полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ; Лесной кодекс Российской Федерации. Комментарии / Под общ. ред. Н. В. Комаровой, В. П. Рощупкина. М., 2007. С. 587. изменена классификация лесов; предусмотрена система новых актов лесного планирования, включая лесной план субъекта РФ и лесохозяйственный регламент. Впервые в лесное законодательство включены нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность в лесном секторе, и др.

В качестве центрального правового института действующего ЛК РФ можно считать институт использования лесов. Кодекс закрепил новые виды использования лесов, перечень которых значительно расширился. В упомянутой Концепции развития лесного хозяйства на 2003;2010 гг. организация рационального использования лесов названа стратегически важной задачей. Данные обстоятельства определяют необходимость научного исследования и теоретического осмысления основного института лесного права — института использования лесов.

Не требует особых доказательств тот факт, что от качества законодательства напрямую зависит качество и эффективность работы уполномоченных органов государственной власти. При этом любое изменение в законодательстве порождает определенные проблемы, связанные с его исполнением в начальном периоде, не говоря уже о столь серьезных изменениях, как издание новых основных отраслевых нормативно-правовых актов, таких как кодексы.

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что в настоящее время исполнение полномочий по организации использования лесов (в Брянской области данные полномочия исполняет управление лесами Брянской области), вызывает большое количество проблем, связанных с применением норм лесного законодательства, отсутствием необходимых подзаконных актов, противоречием норм лесного законодательства нормам других отраслей права, а если говорить в целом — то недостаточной степенью совершенства современного лесного законодательства. В подтверждение последнего утверждения можно привести тот факт, что в Лесной кодекс 1997 года на протяжении десяти лет его существования были внесены двенадцать тех или иных изменений, в Лесной кодекс 2007 года всего лишь за три года — девять. При этом один из непосредственных разработчиков ЛК РФ Н. В. Комарова соглашается с тем, что нормы ЛК РФ могут вызвать затруднения в их применении. Лесной кодекс Российской Федерации. Комментарии / Под общ. ред. Н. В. Комаровой, В. П. Рощупкина. М., 2007. С. 10.

Объект исследования — правоотношения, связанные с использованием лесов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования — нормы отраслей лесного, гражданского, земельного права, регулирующие использование лесов, и практика их применения.

Целью исследования является изучение проблемы реализации правоотношений, связанных с использованием лесов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Такая постановка цели предполагает решение следующих задач:

1. Выявить правовой статус понятия использования лесов, через определение ключевых понятий «лес», «лесной участок».

2. Изучить порядок использования лесов в действующем лесном законодательстве РФ.

3. Выявить основные проблемы, возникающие у органов государственной власти при организации использования лесов с предоставлением и без предоставления лесных участков в аренду.

4. Рассмотреть примеры решения спорных вопросов, возникающих при использовании лесов, в судебном порядке.

В процессе исследования применялись такие методы, как исторический, логический, методы анализа и синтеза, сравнительный метод.

При разработке поставленной проблемы значительное внимание было уделено работам авторов, как С. А. Боголюбов, М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, М. И. Васильева, А. В. Мазуров, О. И. Крассов и других.

Основу нормативной и правоприменительной базы дипломного исследования составили: Лесной кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, постановления Правительства РФ и приказы Министерства природных ресурсов РФ, изданные в развитие Лесного кодекса, а также Законы Брянской области и постановления администрации Брянской области по вопросам регулирования лесных отношений. кроме Этого, для достижения цели исследования и обоснования положений, выносимых на защиту, использовались материалы судебной практики.

Положения, выносимые на защиту:

1. Дополнить статью 72 ЛК РФ частью 6, изложив ее в следующей редакции: «6. Существенными условиями договора аренды лесного участка являются сведения о лесном участке, срок договора, виды использования лесов, расположенных на лесном участке, предоставляемом в аренду, размер платы, условия и сроки ее внесения, общий допустимый объем изъятия древесины и (или) других лесных ресурсов».

2. Внести изменения в часть 1 статьи 73 ЛК РФ, изложив ее в следующей редакции: «1. Размер арендной платы при заключении договора аренды без проведения аукциона, а также размер арендной платы в качестве начальной цены предмета аукциона определяется как произведение минимального размера арендной платы, устанавливаемого в соответствии с частями 2, 3 и 4 настоящей статьи и повышающего коэффициента, устанавливаемого законами субъектов Российской Федерации».

3. Исключить часть 1 и 2 статьи 77 ЛК РФ. Исключить из названия и текста статей 78−80 ЛК РФ слова «право на заключение договора купли-продажи лесных насаждений» и «договор купли-продажи лесных насаждений» в соответствующем числе и падеже.

1. Правовой режим использования лесов в законодательстве РФ

1.1 Понятие использования лесов

Исследование института использования лесов целесообразно начать с рассмотрения вопроса о понятии леса. Для того чтобы определить, насколько удачно понятие леса, содержащееся в ЛК РФ, необходимо рассмотреть понятие леса, содержавшееся в ранее действовавшем законодательстве и доктрине лесного права.

Лес является одним из основных понятий лесного права. Об этом свидетельствует то, что основополагающий акт лесного законодательства — ЛК РФ 1997 г. — начинался с преамбулы, в которой давалось следующее определение леса: «регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение». Данное понимание леса можно рассматривать как определение леса в качестве экосистемы.

Понятие леса является базовым, основным для правовой охраны лесов и лесного законодательства. Экологическое право / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2008. С. 225.

Понятие леса трактовалось по-разному в различные периоды развития лесного права. Профессор Р. К. Гусев пришел к выводу, что «юридическое понятие „лес“ может быть представлено как совокупность произрастающих на земле древесно-кустарниковых организмов, отвечающая определенным количественным и качественным лесотехническим требованиям и признанная лесом в установленном порядке». Гусев Р. К. Правовые проблемы управления государственным лесным фондом СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 10.

Схожее мнение по определению леса высказывается и в современной литературе. Например, А. И. Бадаев определял лес как «совокупность древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях, зарегистрированных в земельном и лесном кадастрах, как площадь, покрытая лесом». Бадаев А. И. Правовая характеристика лесов и древесно-кустарниковой растительности. Орел, 1999. С. 14.

Особой точки зрения придерживался Б. В. Ерофеев, который считал, что юридическое понятие леса связано с формированием понятия лесного фонда России. Ерофеев Б. В. Земельное право России. М., 2001. С. 554.

Следует отметить, что в биологии и экологии понятия леса схожи. Так, в современном экологическом словаре лес определяется как природный комплекс, в сообществах которого преобладают деревья одного или многих видов, растущие близко друг от друга и образующие более или менее сомкнутый древостой. Костюченков В. Н., Гордеев А. М., Лебедько В. В. Краткий экологический словарь. Смоленск, 2002. С. 54. В биологическом словаре лес также рассматривается как природный комплекс, в составе которого преобладают деревья одного или многих видов, образующие более или менее сомкнутый древостой. Реймерс Н. Ф. Краткий словарь биологических терминов. М., 1995. С. 172. В обоих определениях лесом признается природный комплекс, в них проявляется комплексный экосистемный подход к лесу. По сути, данные определения одинаковы.

Интересно, что в лесоведении современные авторы рассматривают леса в качестве экосистемы в рамках так называемого широкого подхода, что, например, получило отражение в ГОСТ-56−108−98 «Лесоводство. Термины и определения»: «Лес — это целостная совокупность лесных, древесных и иных растений, земли, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи с внутренней и внешней средой». Данное определение включено в большинство учебников по лесоведению и лесоводству, при этом авторы не пытаются его критиковать. Никонов М. В. Лесоведение и лесоводство. Великий Новгород, 2001. С. 10.

Правовое понятие леса еще и потому должно основываться на лесоведческом понимании леса, что в лесном законодательстве закрепляются фактически лесоведческие принципы лесопользования и управления лесами: использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удостоверения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах и др. (ч. 2, 3 ст. 1 ЛК РФ). Роль принципов как ведущих начал в законодательстве сложно переоценить.

В действующем ЛК РФ понятие леса предусмотрено ст. 5: использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Можно согласиться с точкой зрения, распространенной среди современных ученых, что оно не является удачным. Зиновьева О. А. правовое регулирование использования лесов в новом Лесном кодексе РФ //Аграрное и земельное право. 2007. № 3. С. 100. Лес в настоящее время рассматривается в законодательстве не только как экологическая система, но и как природный ресурс. Следует обратить внимание на союз «или» в нормативном определении леса. То есть получается, что лес теперь не может выступать экологической системой и природным ресурсом одновременно, с чем вряд ли можно согласиться.

Таким образом, в результате сравнения действующего ЛК РФ с Лесным кодексом РФ 1997 г. можно прийти к выводу, что в Лесном кодексе РФ 1997 г. содержалось более удачное понятие леса. Оно обязывало осуществлять лесопользование с учетом его важного экологического, экономического и социального значения. К тому же кодекс 1997 г. был проверен на предмет соответствия Конституции РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»). Новый ЛК РФ уже не признает за лесами важное значение в нормативном определении леса. Понятие в законодательстве должны соответствовать реальной действительности. Предыдущее понятие леса основывалось на научном определении леса, последних достижениях современной науки. При закреплении современного понятия леса существует реальная угроза уничтожения лесов.

Отсутствие в ЛК РФ правовых признаков леса является серьезным недостатком и порождает крупную правовую проблему, в частности вопрос, какую совокупность растительных организмов считать лесом, поскольку согласно ст. 6 ЛК РФ леса могут располагаться не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий, что обуславливает необходимость распространения на них специального правового режима. ЛК РФ не дает представления о том, включается ли древесно-кустарниковая растительность, растущая не на землях лесного фонда, в состав лесов. Юдин Е. А. постатейный научно-практический комментарий к Лесному кодексу российской Федерации // Приложение к «Российской газете». М., 2007. С. 31.

Тем не менее, важным признаком леса является неразрывная связь растительности с землей. Лес, если его отделить от земли, уже не будет лесом.

Из анализа текста ЛК РФ явно видно, что существует и иное значение леса, которое ему придает законодатель: лесной участок. Это является новой тенденцией законодательства, которая стала вырисовываться после принятия ЛК РФ в декабре 2006 г.

Зачастую в ЛК РФ понятие леса подменяется понятием лесного участка. Так, п. 13 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ предусматривает такой вид использования лесов, как строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. Совершенно очевидно, что в данном случае не используются природные полезные свойства, а происходит его полное уничтожение на участках, предназначенных для прокладки ЛЭП, и др.

Использование лесов осуществляется на основе принципов лесного законодательства, сформулированных в ст. 1 ЛК РФ, среди которых нет такого, на основе которого можно было бы под видом осуществления лесопользования уничтожать леса. Для строительства объектов используется лишь земельная поверхность, занимаемая лесами. Поэтому в данном случае было бы корректно говорить об использовании для строительства земель лесного фонда (либо лесных участков), а не лесов. Данная подмена понятий представляется совершенно недопустимой, поскольку содержит в себе возможность практически неограниченной вырубки лесов. Иными словами, леса могут превратиться в то, что под ними понимает законодатель: в лесные участки без древесно-кустарниковой растительности.

Экологи обращают внимание на то, что «благодаря» нормам ЛК РФ расширяются возможности бесконтрольного строительства и размещения различных объектов на лесных территориях. Инякона М. М. Роль нового Лесного кодекса Российской Федерации в правовой охране лесов и земель лесного фонда // Аграрное и земельное право. 2007. № 3. С. 121. Как представляется, законодатель пошел по неверному пути. Определение леса согласно ряду статей ЛК РФ (ст. 43−46 ЛК РФ) не согласуется с нормативным определением леса в ст. 5 ЛК РФ («Понятие леса»). Под лесом законодатель зачастую понимает любой лесной участок, т. е. понятие леса подменяется понятием лесного участка. Под лесом необходимо понимать именно лес — совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на земельной поверхности. Подмена понятий может повлечь самые пагубные последствия для леса.

Фактически в настоящее время понятие леса в качестве объекта гражданских прав самостоятельного значения не имеет, оно заменено понятием лесного участка. Развивая данную тенденцию, Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» исключил из п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) леса в качестве объектов недвижимости и объекта права собственности. Теперь понятие леса в качестве объекта недвижимости и объекта права собственности заменено понятием земельного участка, на котором произрастает лес.

Итак, как показывает анализ статьей ЛК РФ, законодателем лес рассматривается как экосистема, природный ресурс и как лесной (земельный) участок. При этом явно заметно несоответствие между этими значениями понятие леса.

Понятие лесного участка содержится в ст. 7 ЛК РФ, в соответствии с которой лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. ст. 67, 69, 92 ЛК РФ. Лесное законодательство связывает понятие лесного участка с проведением на нем лесоустройства (ст. 67 ЛК РФ). Данное обстоятельство обуславливает специфику лесного участка по сравнению с земельным участком. Статья 67 ЛК РФ определяет общие начала проведения лесоустройства. Согласно ей, а также ч. 3 ст. 23 ЛК РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий при условии, что на них расположены леса. Следовательно, можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель.

В науке существует мнение, что понятие «лесной участок» полностью тождественно понятию «земельный участок». Крассов О. И. Комментарий к Лесному кодексу российской Федерации. М., 2007. С. 60.

Формально лесной участок можно рассматривать как земельный участок. Однако здесь необходимо обратить внимание на специфику лесного участка. Земельный участок делает лесным определения совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающая на нем. Лесной участок обладает особыми свойствами в полной мере благодаря специальным свойствам древесно-кустарниковой растительности. Именно наличие лесов позволило выделить лесные участки в составе земель лесного фонда. Иными словами, понятие лесного участка неразрывно связанно с природными свойствами лесов. Поэтому необходимо признать наличие особенностей у лесного участка по сравнению с земельным участком.

Специфика лесных участков по сравнению с земельными участками призвана Верховным Судом РФ. Он установил, что «правовая природа этих участков не тождественна. Лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом». Решение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № ГКПИ07−936 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 1. С. 57−58.

Рассмотрев понятие леса и лесного участка, перейдем к исследованию понятия «использования лесов», которое является одним из основных понятий в ЛК РФ. Законодатель отказался от применения терминов «право лесопользования», «лесопользование», которые употреблялись в Лесном кодексе РФ 1997 г. Следует определить значение понятия «использование лесов» и степень соотношения его с понятием «лесопользование», которое традиционно для науки лесного права.

В ЛК РФ применяется термин «использование лесов», который на первый взгляд совпадает по своему значению с термином «лесопользование». Например, А. В. Мазуров в комментарии к новому ЛК РФ использует понятия «виды использования лесов» и «виды лесопользования» как синонимы. Мазуров А. В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О ведении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». М., 2007. С. 131. В качестве аргумента к данному тезису можно привести выводы, следующие из сравнения ЛК РФ (2006 г.) и Лесного кодекса РФ 1997 г.: значительная часть видов использования лесов (ст. 25 ЛК РФ) является видами лесопользования, которые были предусмотрены ст. 80 Лесного кодекса РФ 1997 г. Таким образом, часть видов использования лесов является видами лесопользования, поэтому следует исследовать проблему понятия «использование лесов» подробнее.

Ученые определяли понятие лесопользования следующем образом: «под правом пользования лесами следует понимать обеспеченную законом возможность их хозяйственной эксплуатации и извлечения из них полезных свойств и доходов». Горбовой В. Ф. Лесное право. Свердловск, 1977. С. 23. Можно привести и другое определение лесопользования. Как писала Г. Н. Полянская, «лесопользованием… следует признать извлечение материальных и нематериальных благ („невесомых полезностей“ — по лесохозяйственной терминологии), которые приносит лес как особый природный объект». Именно поэтому законодатель говорит о лесных пользованиях, а не о пользованиях в лесу. Полянская Г. Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1985. С. 97.

Таким образом, право лесопользования можно определить как субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта. Сущность лесопользования заключается в использовании полезных природных свойств лесов, а не в использовании земельной поверхности, занимаемой лесами.

Виды лесопользования сами по себе представляют собой различные направления использования «полезностей» леса как природного объекта и как природного ресурса. Быковский В. К. использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 26. При осуществлении лесопользования земельной поверхности принадлежит второстепенная роль.

Далеко не все виды использования лесов согласно ЛК РФ являются видами лесопользования. Совершенно ясно, что, например, разработка месторождений полезных ископаемых не имеет никакого отношения к использованию полезных природных свойств лесов как природного объекта и ресурса. Наоборот, при разработке полезных ископаемых зачастую происходит уничтожение лесов.

К видам лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление которых непосредственно связано с извлечением полезных свойств лесных ресурсов.

Итак, к видам лесопользования исходя из анализа ст. 25 и других статей ЛК РФ можно отнести следующие виды использования лесов: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; создание лесных плантаций и их эксплуатация.

Указанный перечень видов использования лесов по своему характеру практически совпадает с перечнем видов лесопользования, который был закреплен ст. 80 Лесного кодекса РФ 1997 г., несмотря на то, что названия некоторых видов использования лесов изменились. Главное, что виды использования лесов (п. п. 1−9 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) являются видами лесопользования, поскольку они содержат в себе признаки деятельности по лесопользованию.

Ряд видов использования лесов согласно ЛК РФ являются фактически видами землепользования: например, ведение сельского хозяйства; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных, лекарственных растений и др. Крассов О. И. Ук. соч. М., 2007. С. 148. Поэтому их сложно признать видами лесопользования. Лесопользование — это, прежде всего, использование полезных свойств леса как природного объекта. При вышеуказанных видах деятельности происходит уничтожение лесов ввиду осуществления строительной деятельности.

Таким образом, все виды использования лесов по своему характеру следует классифицировать на виды лесопользования и виды землепользования. В основу классификации был положен такой критерий, как способность леса выступать в качестве экосистемы с преобладающий в ней ролью древесно-кустарниковой растительности. Те же виды использования лесов, при которых происходит их частичное уничтожение без проведения лесовосстановительных работ, не следует относить к лесопользованию.

Большое значение при использовании лесов имеет соблюдение основных принципов лесного законодательства, исчерпывающий перечень которых изложен в ст. 1 ЛК РФ.

Использование лесов должно быть рациональным. Это означает необходимость их охраны. Рациональное использование природных ресурсов означает сохранение качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижения такой национальной модели производства и потребления, при которой разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества. Буянова М. О. и др. Юридический энциклопедический словарь / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2006. С. 615.

Нормы законодательства о рациональном использовании и охране лесов требуют охраны объекта пользования в процессе его эксплуатации. Характер правовой охраны лесов определяется сущностью и особенностями процесса лесопользования. Право лесопользования и правовая охрана лесов представляют собой элементы единой системы правовых норм, регулирующих процесс лесопользования и обеспечения сохранности лесов. Рациональное использование и охрана лесов, их диалектическая связь должны обеспечиваться адекватным отражением в законодательстве закономерностей развития и существования леса как элемента биогеоценоза, что находит свое выражение в соотношении прав и обязанностей субъектов использования лесов. Крассов О. И. Экологические аспекты права лесопользования в СССР // Советское государство и право. 1986. № 11. С. 79−80.

В лесном законодательстве с большой силой проявляется неразрывность правовой охраны лесов и рационального их использования, поскольку здесь находит свое выражение важнейший закон, согласно которому рубка и возобновление леса должны быть синонимами. Морозов Г. Ф. Избранные труды. Т. 1. М., 1980. С. 110. Иными словами, способ, время и территория рубок (либо иных видов использования лесов) должны быть организованы таким образом, чтобы не мешать естественному лесовозобновлению, которое является основой для использования лесов в будущем.

Использование лесов должно осуществляться с учетом концепции устойчивого развития. «Устойчивое развитие определяется как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, но не создающее угрозы для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные интересы. Другими словами, устойчивое развитие — это экологическое и социальное развитие». Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2005. С. 30.

В ЛК РФ концепция устойчивого развития выражается в принципах устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов (п. 1 ст. 1 ЛК РФ), сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ), использования лесов с учетом их глобального экологического значения (п. 3 ст. 1 ЛК РФ), обеспечения рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ) и др.

Необходима организация использования лесов таким образом, чтобы оно являлось неистощительным. Не случайно организация рационального использования лесов названа в Концепции развития лесного хозяйства стратегически важной задачей. Сущность неистощительного использования лесов заключается в ограничении максимального объема изымаемых из леса лесных ресурсов, обусловленных темпами их естественного восстановления.

Применительно к теме исследования большее значение имеют два принципа, изложенных в статье 1 ЛК РФ, а именно платность использования лесов и недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде являются одним из принципов охраны окружающей среды. Данный принцип установлен и Земельным кодексом Российской Федерации (далее ЗК РФ). Согласно принципу платности использования земли любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Система платного лесопользования всегда была одним из ключевых элементов в эколого-экономическом механизме управления лесным хозяйством. Ведь с ее помощью осуществляется не только изъятие лесного дохода, но и достигается баланс экономических интересов всех участников лесной отрасли, происходит стимулирование рационального использования и воспроизводства лесных ресурсов. Платность использования лесов как принцип лесного законодательства тесно переплетается с принципом платности природопользования, установленным Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Пуряева А. Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007. С. 9. Использование лесов — это один из видов природопользования, поэтому связь этих принципов очевидна. Вместе с тем при реализации этого принципа у органов государственной власти возникают определенные проблемы, которые будут рассмотрены более подробно ниже.

Некоторые вопросы вызывают новый принцип недопустимости использования лесов органами государственной власти и органами местного самоуправления (п. 10 ст. 1 ЛК РФ). Как видно из его содержания, речь идет об органах государственной власти вообще, т. е. как федерального, так и регионального уровня. При этом отметим, что в соответствии со ст. 4 ЛК РФ и Российской Федерации, и субъекты РФ, и муниципальные образования наравне с гражданами и юридическими лицами являются участниками лесных отношений. От имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют, соответственно, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, полномочия которых регламентированы статьями 81−84 ЛК РФ. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. № 7-Г07−16. В таком случае не совсем ясно, о каких ограничениях использования лесов указанными органами идет речь. А. Ю. Пуряева по этому поводу отмечает, что это касается отсутствия права у указанных органов на пользование лесными участками, т. е. указанные органы не могут быть лесопользователями. В этой связи получается, что реализуя право федеральной собственности на земли лесного фонда, установленное законодательством, Российская Федерация лесопользователем не является.

Учитывая вышеизложенное, можно выделить следующие позиции касательно темы исследования.

1. В действующем ЛК РФ понятие лес в качестве объекта гражданских прав самостоятельного значения не имеет. Под лесом законодатель зачастую понимает любой участок лесной участок, т. е. понятие леса подменяется понятием лесного участка. Более того «лес» исключен из объектов недвижимого имущества. Отсутствие в ЛК РФ правовых признаков леса является серьезным недостатком и порождает крупную правовую проблему, в частности вопрос, какую совокупность растительных организмов считать лесом. Представляется, что следовало бы под лесом понимать именно лес как совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на земельной поверхности.

2. Понятие «использование лесов» является широким понятием, включающим в себя, по существу, понятия «лесопользование» и «землепользование, осуществляемое на лесном участке». Вместе с тем в ЛК РФ сделана единая классификация видов использования лесов, что не может быть верным. Так, например, при строительстве линий электропередач или трубопроводов используются не леса, а земельные участки, на которых они произрастают, в отличии, например от использования лесов в целях заготовки древесины, когда используется непосредственно лесной ресурс.

Таким образом, действующий ЛК РФ не дает четкого определения основополагающим понятиям «лес» и «использование лесов», кроме этого противоречия заложены и в принципах лесного законодательства, определенных ст. 1 ЛК РФ. Все это порождает проблемы при применении конкретных норм лесного законодательства.

1.2 Порядок использования лесов по действующему лесному законодательству Российской Федерации

В соответствии с принципом устойчивого управления лесами ЛК РФ регулирует использование, охрану лесов на плановой основе. Использование лесов основывается на деятельности по планированию в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) (ч. 1 ст. 85 ЛК РФ).

Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств. В ЛК РФ предусмотрена новая система документов по планированию различного уровня. Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 88.

Основным документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов Федерации Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Федерации.

Лесной план субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации ч. 2 чт. 86 ЛК РФ). В лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения (ч. 1 ст. 86 ЛК РФ). К лесному плану субъекта Российской Федерации прилагаются карты с обозначением границ лесничества, а также зон их планируемого освоения.

Состав лесного плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. № 246 «Об утверждении Положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации». Согласно п. 9 указанного Положения лесной план составляется на 10 лет и включает в себя характеристику состояния лесов и их использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, оценку экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов.

Лесной план подготавливается на основе материалов лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и документов территориального планирования субъекта Российской Федерации. Лесной план Брянской области утвержден постановлением администрации Брянской области от 28 ноября 2008 года № 1096.

Планирование лесного хозяйства осуществляется с учетом лесорастительного районирования, которое заключается в определении лесорастительных зон в зависимости от природно-климатических условий, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными признаками (ст. 15 ЛК РФ). С данным подходом полностью согласен В. К. Быковский, который считает, что именно на основе лесорастительного районирования должно осуществляться установление лесных районов с относительно сходными условиями использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Быковский В. К. Ук. Соч. м., 2009. С. 90. Часть 3 ст. 15 ЛК РФ гласит, что определение лесорастительных зон и лесных районов происходит в соответствии с научно обоснованной методологией, которую закрепляет в нормативном акте уполномоченный орган исполнительной власти.

Возрасты рубок лесных насаждений (возрасты лесных насаждений, устанавливаемые для заготовки древесины определенной товарной структуры), правила заготовки древесины и иных лесных ресурсов, правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами также устанавливаются для каждого лесного района уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 4 февраля 2009 г. № 37 «Об утверждении Перечня лесорастительных зон и лесных районов Российской Федерации» был утвержден Перечень лесорастительных зон и лесных районов. Так, большинство лесов в административных районах Брянской области входит в район хвойно-широколиственных (смешанных) лесов европейской части Российской Федерации. В свою очередь, хвойно-широколиственный район европейской части Российской Федерации относится к зоне хвойно-широколиственных лесов.

Предусмотренным ЛК РФ новым документом, который является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент. Боголюбов С. А. Совершенствование лесного законодательства // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 81. Он утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий и др. (ч. 3 ст. 87 ЛК РФ). В лесохозяйственном регламенте устанавливаются виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничения к использованию лесов; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Лесохозяйственный регламент составляется на срок до 10 лет и является обязательным для исполнения не только гражданами и юридическими лицами, осуществляющими использование и воспроизводство лесов в границах лесничества, но также и для органов государственной власти, местного самоуправления. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утверждены Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 19 апреля 2007 г. № 106 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений».

Поставленная в упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года задача существенного повышения эффективности и объемов использования лесов, вовлечения в эксплуатацию новых, еще не освоенных лесных территорий, повышения интенсивности использования лесов, развития лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры обусловили необходимость введения в ЛК РФ норм, посвященных освоению лесов. Это новый институт лесного законодательства, которого не было в Лесном кодексе РФ 1997 г. значение его сложно переоценить, поскольку правовые нормы, посвященные освоению лесов, направлены на максимально полное вовлечение лесных ресурсов и лесных земель в хозяйственную эксплуатацию. Можно сказать, что принятие ЛК РФ направлено на освоение лесов и, соответственно, на создание объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры.

В специальной литературе отмечается (и анализ ЛК РФ это подтверждает), что освоение лесов подразумевает их использование, для чего, по мнению законодателя, необходимо создать соответствующую инфраструктуру, построить объекты недвижимости на землях лесного фонда. Боголюбов С. А., Васильева М. И., Жариков Ю. Г. и др. Комментарий к Лесному кодексу российской Федерации. М., 2008. С. 34.

Согласно ЛК РФ освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (ч. 1 ст. 12 ЛК РФ). Важно, что освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций (ч. 2 ст. 12 ЛК РФ). Кроме того, освоение лесов строится на основе комплексного подхода (ч. 5 ст. 12 ЛК РФ).

Понятие «освоение лесов» имеет многоаспектный характер. Освоение лесов — это, прежде всего, организация их использования согласно п. 1 ч. 5 ст. 12 ЛК РФ. Освоением является также непосредственное использование лесов. Данное положение можно обосновать следующим образом. В п. 1 ч. 5 ст. 12 ЛК РФ прямо сказано, что при освоении лесов на освоении комплексного подхода осуществляется организация использования лесов. Так, создание объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры в рамках освоения лесов фактически является одним из видом использования лесов, предусмотренных ст. 46 ЛК РФ («Использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов»). Следует отметить, что лексическое (смысловое) значение слова «освоение» — использование.

Говоря о соотношении понятий «освоение лесов» и «использование лесов», следует подчеркнуть, что понятие «освоение лесов» шире понятия «использование лесов», поскольку освоение лесов подразумевает их использование, создание и развитие лесной промышленности, проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, мероприятий по охране и использованию объектов животного мира и водных объектов. Быковский В. К. Ук. соч. М., 2009. С. 92.

Освоение лесов основывается на подразделении лесов по целевому назначению, которое закреплено ст. 10 ЛК РФ. Согласно этой статье леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Данная классификация лесов основана «по принципу их целевого использования». Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2007. С. 210. Она согласуется с принципом сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ).

Резервные леса не подлежат использованию в целях заготовки древесины и живицы. Согласно ч. 1 ст. 109 ЛК РФ к резервным относятся леса, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины. Использование резервных лесов допускается только после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам.

Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ч. 3 ст. 12 ЛК РФ). В эксплуатационных лесах допускается осуществление всех видов использования, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ (ч. 2 ст. 108 ЛК РФ).

Защитные леса также подлежат освоению. Однако ситуация с освоением защитных лесов неоднозначна. Как указано в Концепции развития лесного хозяйства, важно уточнить режимы использования эксплуатационных и особенно защитных лесов. Законодатель разрешает освоение защитных лесов в определенных целях. В соответствии с ч. 4 ст. 12 ЛК РФ освоение лесов осуществляется в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с их одновременным использованием. Но при этом законодатель устанавливает в этой же статье следующее требование: их использование должно быть совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ч. 4 ст. 12 ЛК РФ). В специальной литературе справедливо подчеркивается, что освоение защитных лесов осуществляется прежде всего с ориентацией на сохранение их экологических функций. Юдин Е. А. Ук. соч. М., 2007. С. 43.

Хозяйственное использование защитных лесов не запрещается. Так, даже в ценных лесах — одной из категорий защитных лесов — имеются орехово-промысловые зоны и лесные плодовые насаждения (пп. «д», «е» п. 4 ч. 2 ст. 102 ЛК РФ). Таким образом, именно леса, отнесенные к категории эксплуатационных, подлежат освоению в первоочередном порядке и в полной мере.

Освоение лесов состоит из следующего комплекса мероприятий (ч. 5 ст. 12 ЛК РФ): организация использования лесов; создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры; проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов; проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов. Далее в статьях ЛК РФ раскрывается это «многоаспектное» понятие освоения лесов. Быковский В. К. Ук. соч. М., 2009. С. 94.

Лесопользователи, которым участки леса предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, осуществляют лесопользование на основе проекта освоения лесов, который составляют самостоятельно.

Составление проекта освоения лесов необходимо, в том числе, для проведения мероприятий по уходу за лесами. Уход за лесами согласно ч. 1 ст. 64 ЛК РФ представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (вырубка части деревьев, кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия). Уход за лесами осуществляется лицами, использующими леса, на основании проекта освоения лесов. Правила ухода за лесами утверждены Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 г. № 185.

Статья 89 ЛК РФ устанавливает обязательность проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов. Порядок ее проведения установлен приказом министерства природных ресурсов РФ от 14 мая 2007 г. № 125 «Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов». Целью данного вида экспертизы является оценка соответствия проекта освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта Федерации и законодательству Российской Федерации.

Лица, которым были предоставлены лесные участки в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, подают в органы государственной власти письменное заявление с приложением проекта освоения лесов. Экспертиза проекта освоения лесов органом государственной власти проводится в срок до 30 дней с даты поступления материалов. В зависимости от содержания проекта освоения лесов срок проведения экспертизы может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

Заключение

после проведения экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение экспертизы дается при соответствии предусмотренных проектом освоения лесов мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, целям и видам освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта Федерации, законодательству Российской Федерации. В случае несоответствия представленных материалов установленным требованиям выдается (составляется) отрицательное заключение экспертизы с указанием необходимости соответствующей доработки.

После утверждения заключения проекта освоения лесов органы государственной власти в течение 7 дней направляют его лесопользователю.

Освоение лесов включает в себя также создание лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры. Статья 13 ЛК РФ разрешает создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Но помимо создания лесной инфраструктуры ст. 21 ЛК РФ предусматривает большие возможности для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с ее созданием. В отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. при необходимости строительства данных объектов не требуется осуществлять перевод лесных земель в нелесных в пределах земель лесного фонда, поскольку в новом ЛК РФ нет такого деления земель лесного фонда. По мнению специалистов и ученых это значительно облегчает строительство на землях лесного фонда, что ведет, соответственно, к вырубке лесов. Быковский В. К. Ук. соч. М., 2009. С. 95. Так, ч. 5 ст. 21 ЛК РФ предусмотрено, что для видов строительства, указанных в п.п. 1−4 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.