Актуальность темы
исследования. Местное самоуправление является предметом исследования различных научных дисциплин и подходов. Философия и история, юриспруденция и экономика, менеджмент и социология изучают различные аспекты местного самоуправления и муниципального управления. Кроме того, в силу особой сложности данного вида социального управления, возникает потребность в междисциплинарных исследованиях. Все это порождает множество различных, не всегда непротиворечивых взглядов на феномен местного самоуправления и перспективы его развития в российском обществе.
Значимость местного самоуправления заключается в том, что оно позволяет: обеспечивать учет интересов и социальное участие местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека с интересами государства, развивать демократические механизмы управления и формировать гражданское общество, обустраивать территорию проживания населения, создавать благоприятные условия жизни не только для себя, но и для будущих поколений.
Однако в процессе реализации конституционных положений на практике возникает множество спорных вопросов, на которые пока нет ясных ответов. Проводимая в настоящее время административная реформа, инициированная государством, свидетельствует о том, что в области местного самоуправления накопилось множество проблем, которые не могут быть решены только органами муниципального управления. В настоящее время в научном сообществе наблюдаются два основных подхода к дальнейшему развитию местного самоуправления. Суть первого подхода — в отделении местного самоуправления от государства, второго — в рассмотрении местного самоуправления как продолжения государственного управления на местах.
Но при этом, недостаточно внимания уделяется муниципальному управлению (как деятельности органов местного самоуправления) и его роли в развитии местного самоуправления. Ведь основная работа по удовлетворению потребностей и согласованию интересов населения выполняется, прежде всего, органами муниципального управления за счет местных ресурсов. Муниципальное управление как деятельность органов местного самоуправления выступает своеобразным связующим элементом между государственным управлением и самоуправлением. И от того, насколько местные органы власти в своей деятельности будут руководствоваться информацией о реальных потребностях, интересах и ценностях большинства проживающего в муниципальном образовании населения, насколько активно будут содействовать становлению его самостоятельности, учитывать обоснованные требования и отстаивать свои интересы во взаимоотношениях с государством и бизнесом, будет зависеть дальнейшее развитие местного самоуправления в России.
Поиск новых путей совершенствования деятельности органов муниципального управления, формирование новых принципов взаимодействия субъектов муниципального управления между собой и между населением актуализирует проблему качества муниципального управления. И хотя взаимосвязь между качеством муниципального управления и качеством жизни населения муниципального образования очевидна, она до сих пор является малоизученной проблемой и требует углубленного исследования, особенно социологического.
Разрабатываемая тема качества муниципального управления обогащает предметную область социологии управления, акцентируя внимание на вопросах соотношения государственного управления и самоуправления, на особенностях взаимодействия субъектов муниципального управления, направленного на повышение качества жизни населения.
Степень разработанности проблемы. В современной отечественной литературе в основном применяется более широкое понятие — «местное самоуправление», которое включает в себя формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и деятельность органов местного самоуправления, которую принято обозначать как муниципальное управление.
Местное самоуправление представляет собой сложный феномен, а потому является объектом исследования нескольких отраслей знания. Вопросы местного самоуправления чаще анализируются с позиций экономики и права, истории и политологии, нежели с позиций социологии.
Философским аспектам местного самоуправления в контексте социального развития российского общества уделяли внимание H.A. Бердяев, Н. Я. Данилевский, К. В. Леонтьев, В. С. Соловьев. Особо отметим работы И. А. Ильина, посвященные проблемам философии качества.
Благодаря трудам В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А.Д. Градовско-го, И. М. Коркунова, Л. Е. Лаптева, В. Ю. Соколова, Б. Н. Чичерина возникла российская школа местного самоуправления. Эти и другие авторы обосновали необходимость местного самоуправления и предложили свои подходы к его организации в дореволюционной России.
Для исследования муниципального управления в системе социального управления современной России методологическое значение имеют труды Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, Л. А. Велихова, Д. М. Гвишиани, Н. И. Лапина, В. И. Патрушева, A.B. Тихонова и др.
Проблемы участия населения в самоуправлении рассматриваются в работах Н. Великой, А. Николаева, Б. Макаренко, В. Петухова. Благодаря А. К. Агапонову, А. Е. Балобанову, М. И. Либоракина, Г. А. Цветковой возрастает количество публикаций о проблемах местного самоуправления. Изучению роли местного самоуправления в развитии гражданского общества в России уделяют внимание М. А. Бажинов, Г. И. Грибанова, A.B. Кружков.
Особый интерес для исследования качества муниципального управления представляют работы зарубежных теоретиков и практиков менеджмента качества Дж. Джурана, А. Фейгенбаума, благодаря которым в теории менеджмента возникла концепция всеобщего управления качеством (TQM), а также работы отечественных ученых H.A. Фатеевой и И. А. Коха, направленные на повышение социальной эффективности муниципального управления и местного самоуправления. Необходимо также отметить труды Ю. В. Крянева, М. А. Кузнецова, посвященные проблемам качества, и JI.A. Фиглина, посвященные социальному качеству и управлению на его основе.
Отметим, что в последнее время исследователи больше внимания обращают на проблемы управления качеством, чем на проблемы качества управления. Проблемы качества управления приобрели особую актуальность в корпоративном и государственном управлении, где активно разрабатываются и внедряются различные оценки качества управления.
Проблемы качества муниципального управления исследованы пока недостаточно, имеющаяся литература по вопросам совершенствования муниципального управления и местного самоуправления акцентирует основное внимание на правовых и экономических аспектах, а не на социальных. При этом существует реальная потребность в социологическом исследовании качества муниципального управления.
Цель диссертационного исследования — обосновать факторы и условия качества муниципального управления и определить направления его повышения.
Реализации данной цели подчинены следующие задачи:
1. Охарактеризовать феномен муниципального управления, уточнить и дополнить его понятие и определить место муниципального управления в системе социального управления.
2. Определить социологический аспект качества муниципального управления.
3. Определить условия и факторы, обусловливающие качество муниципального управления.
4. На основе прикладного исследования выявить основные проблемы качества муниципального управления.
5. Сформировать систему оценки качества муниципального управления.
6. Обосновать рекомендации по повышению качества муниципального управления.
Объектом исследования является качество муниципального управления как социальный процесс.
Предметом исследования выступают социальные детерминанты качества муниципального управления.
Теоретическую и методологическую базу работы составили классические труды по социологии, социологии управления, муниципальному менеджменту и менеджменту качества. Методологическую основу работы составили: системный подход — для определения места муниципального управления в системе социального управления современной Россиисетевая теория в интерпретации Р. Хоислинга — для определения ключевых субъектов муниципального управления, которые своими действиями определяют характер взаимодействия внутри муниципального образованияи теория коллективного действия М. Олсона — для определения причин и целей взаимодействия субъектов муниципального управления.
В работе использованы следующие методы: метод сравнительного анализа, логические методы (синтеза и анализа, индукции и дедукции), диалектический метод, а также методы прикладной социологии (анализ документов, анкетирование и интервьюирование).
Информационной базой диссертационного исследования послужили:
• Статистические данные, отражающие уровень жизни населения в Республике Саха (Якутия) и г. Нерюнгри, а также материалы СМИ.
• Материалы, полученные в ходе комплексного исследования общественного мнения населения Республики Саха (Якутия) по ряду актуальных вопросов общественно-политической ситуации, которые проводил Институт социологии РАН с 1 по 10 сентября 2006 года.
• Данные, полученные автором с помощью анкетного опроса жителей и глубинного интервью работников администрации и депутатов муниципальных образований «г. Нерюнгри» и «Нерюнгринский район» в августе 2006 года.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Муниципальное управление — это особый вид социальных отношений между государственными органами управления, муниципальными органами управления и самоорганизованным населением, направленные на формирование нового характера взаимоотношений в муниципальном образовании, обеспечивающим улучшение условий проживания всех его членов.
2. Качество муниципального управления — это способность органов местного самоуправления организовывать и координировать взаимодействия между собой и органами государственной власти (администрация региона, территориальные представительства федеральных органов), самоорганизованным населением (хозяйствующие субъекты и их объединения, общественные организации, территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья), а также внутри себя (администрация, собрание представителей, контрольный орган) таким образом, чтобы удовлетворять установленные и предполагаемые потребности большинства населения, реали-зовывать их интересы в целях устойчивого развития местного сообщества. Вместе с тем, необходимо учитывать и интересы меньшинства, поскольку эта часть населения более активна.
3. Качество муниципального управления зависит от социальных условий и социальных характеристик процесса взаимодействия всех субъектов муниципального управления между собой и между населением. Совершенствование этих социальных условий и характеристик является основной целью исполнительных органов муниципального управления.
4. Качество муниципального управления и качество жизни населения муниципального образования находятся в диалектической взаимосвязи. Мы считаем, что при улучшении качества управленческой деятельности органов муниципального управления происходит повышение качества жизни населения муниципального образования. В свою очередь при повышении качества жизни население начинает предъявлять более высокие требования к качеству муниципального управления, принимать на выборах более обоснованные решения, более активно участвует в решении вопросов местного значения и т. п., повышая, таким образом, качество муниципального управления. Происходит развитие муниципального образования, что в свою очередь положительно сказывается на развитии всего российского общества.
Научная новизна исследования определяется предложенным автором подходом к выявлению социальных оснований качества муниципального управления. К числу наиболее важных научных результатов диссертационного исследования относятся следующие:
1. Уточнены понятия «муниципальное управление» и «качество муниципального управления» с позиции социологии управления. Выявлена специфика социологического подхода к исследованию качества муниципального управления — как способности органов муниципального управления организовывать и координировать взаимодействия субъектов муниципального управления, которые направлены на согласование интересов и повышение качества жизни населения муниципального образования.
2. На основе прикладного исследования, проведенного автором, определены общие и специфические проблемы муниципального управленияраскрыты социальные детерминанты качества муниципального управления (активное население, заинтересованное руководство, квалифицированный персонал органов муниципального управления, скоординированное взаимодействие субъектов муниципального управления, качество жизни населениякак основной критерий оценки и т. п.), которые во взаимосвязи определяют его условия, технологии и оценку.
3. Обоснованы рекомендации по повышению качества муниципального управления.
Теоретическая значимость исследования заключается в уточнении понятий «муниципальное управление», «качество муниципального управления», характеристике социальной сущности этих понятий, обосновании возможности использования сетевой теории и теории коллективного действия как методологической основы исследования муниципального управления и повышения качества этого вида социального управления.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что её основные выводы и рекомендации могут быть использованы в практике работы органов местной власти по совершенствованию взаимодействия основных субъектов муниципального управления. Кроме того, теоретические положения диссертации могут быть использованы при подготовке и чтении лекционных курсов по социологии управления, государственному и муниципальному управлению.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались:
— в рамках постоянно действующего междисциплинарного методологического семинара по управлению (г. Санкт-Петербург, 2005);
— на IV Афанасьевских чтениях «Обеспечение устойчивого развития муниципальных образований в условиях социально-экономических реформ» (Российский Государственный Социальный Университет, г. Москва, 2006);
— на Международной научно-практической конференции «Реформа местного самоуправления: опыт, проблемы и перспективы развития муниципальных образований» (Дальневосточная Академия Государственной Службы, г. Хабаровск, 2007) — 1.
— на аспирантских семинарах кафедры социального планирования и управления факультета социологии СПбГУ.
Заключение
.
По результатам социологического исследования мы пришли к следующим выводам:
1. Социальное управление осуществляется в упорядоченных совокупностях людей, которые в своей деятельности воспроизводят минимальную полноту общественных отношений (т.е. отражают специфическое качество общества). Основное различие в понимании социального управления связано с его более широкой и узкой трактовкой. Вместе с тем, как правило, исследователи не отрицают наличия в обществе стихийного регулирования, которое необходимо учитывать и по мере возможности использовать в процессе социального управления.
2. Ключевой характеристикой социального управления выступает понятие «взаимодействие». Взаимодействие носит осознанный характер, с позиции системного подхода, означает взаимодействие субъекта управления и объекта управления с целью перевода системы в желаемое состояние. Поэтому основной элемент управления — целеполагание. При этом управление не сводится только к достижению целей, оно служит средством поддержания целостности любой сложной системы и стимулирования ее саморазвития. Социальное управление охватывает все сферы жизни и деятельности, в том числе экономику, политическую и духовную сферы. Одной из форм социального управления является местное самоуправление.
3. Деятельность органов местного самоуправления принято обозначать как муниципальное управление. Муниципальное управление выступает связующим элементом между государственным управлением и различными формами самоорганизации населения. С одной стороны, в системе социального управления органы муниципального управления (муниципального района, городского округа) являются нижним уровнем «вертикали власти», так как, они осуществляют отдельные государственные полномочия. С другой стороны, органы муниципального управления (городских и сельских поселений) государственные полномочия не осуществляют и, по сути, более приближены к самоуправлению.
4. Субъектами муниципального управления являются: самоорганизованное население, органы государственного и муниципального управления. Многосубъектность управления на муниципальном уровне, его нацеленность на удовлетворение конкретных потребностей многих людей с многообразием их ожиданий, интересов, ценностей делают муниципальное управление одним из самых сложных видов социального управления.
В Конституции РФ прописана нормативная модель местного самоуправления, и она характеризует не столько современное состояние, сколько перспективы развития данного феномена в России. Развитие этого феномена, в первую очередь, зависит от того, насколько местные органы власти в своей деятельности будут руководствоваться информацией о реальных потребностях большинства населения, насколько активно будут содействовать становлению самостоятельности населения, учитывать требования и отстаивать интересы населения во взаимодействии с государством и бизнесом, т. е. насколько качественно будут осуществлять процессы муниципального управления и координировать деятельность субъектов муниципального управления.
В связи с этим, муниципальное управление требует рассмотрения не только «по вертикали», в системе государство — субъект РФ — муниципальное образование. Но и «по горизонтали», на уровне муниципального образования.
5. Муниципальное управление — это многогранное понятие, изучаемое различными научными дисциплинами и которое можно определить с различных позиций. При изучении взаимодействия субъектов в муниципальном образовании требуется социологический подход, т. е. выявление социальных факторов, определяющих характер взаимосвязи и взаимоотношений между ними (для достижения консенсуса, партнерства, лояльности и доверия). Необходимость муниципального управления определяется тем, что в процессе государственного управления очень сложно учитывать интересы всех социальных групп, а на уровне муниципального образования объединить интересы людей возможно.
Исходя из общего интереса и выстраивается взаимодействие субъектов муниципального управления. Население, органы государственного и муниципального управления, а также самоорганизованное население в совокупности образуют своего рода сеть, в которой субъекты подчиняются правилам, а не другому субъекту, хотя при этом наибольшее влияние на формирование правил оказывает субъект, имеющий больше ресурсов. В настоящее время этогосударство. Но, постепенно, в ходе дальнейшего взаимодействия субъектов и развития муниципального образования, центр формирования правил будет смещаться от государства в сторону местной власти и самоорганизованного населения. И важно, чтобы настоящие правила, формулируемые государством, не вызывали противоречий на пути этого объективного процесса.
6. С позиций сетевой теории, муниципальное управление — это управленческие взаимодействия узлов сети (муниципальное образование). Они состоят из взаимодействий между самоорганизованным населением, органами государственного и муниципального управления, которые упорядочивают на основе общих правил (которые, в свою очередь, формируются на основе потребностей, интересов и ценностей населения муниципального образования) социальные отношения в муниципальном образовании и обеспечивают его существование и развитие в соответствии с объективными закономерностями развития всего общества в целом.
Применительно к муниципальному образованию, где среди субъектов мы выделили органы власти и самоорганизованное население, можно утверждать, что основным интересом органов власти и общественных организаций является повышение качества жизни населения. Другое дело предприниматели и жители муниципального образования. Осознавая то, что повышение качества жизни населения отвечает их интересам, они не всегда подчиняют свои действия в пользу этого общего интереса. Предприниматели и население будет прилагать совместные усилия к повышению качества жизни, только если органы муниципального управления будут способствовать их объединению в малые группы, где возможен взаимный контроль, или с помощью принуждения. Принуждение может подкрепляться и позитивными стимулами.
7. Качество муниципального управления — синтетическое понятие, включающее в себя множество аспектов, поэтому его исследование целесообразно с позиции междисциплинарного подхода. В широком смысле слова, качество муниципального управления — это смысл, технологии и оценка муниципального управления. В целом качество муниципального управленияэто способность органов местного самоуправления организовывать и координировать управленческие отношения и взаимодействия между собой и органами государственной власти, самоорганизованным населением, а также внутри себя таким образом, чтобы удовлетворять установленные и предполагаемые потребности населения, реализовывать их интересы, в целях развития местного сообщества.
8. Объединяет деятельность всех субъектов муниципального управления общий интерес — повышение качества жизни населения муниципального образования. Качество жизни большинство авторов понимает как степень удовлетворения человеческих потребностей, определяемой как по отношению к социальным ценностям и нормам, так и по отношению к уровню личных притязаний.
Все субъекты муниципального управления на основе информации о потребностях, интересах и ценностях населения, после согласований между собой, оказывают целенаправленное воздействие на них, формируя, таким образом, правила и нормы (принятыми и выполняемыми большинством), создают новый характер отношений в муниципальном образовании, которые улучшают условия проживания всех его членов.
Регулярная повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления практически осуществляется местной администрацией, поэтому она должна выступить главным субъектом внедрения управленческих инноваций, направленных на повышение качества муниципального управления. Именно местная исполнительная власть должна наладить взаимодействие с самоорганизованным населением, собранием местных депутатов и государством, для того, чтобы согласовать и скоординировать целенаправленное воздействие каждого субъекта муниципального управления на потребности, интересы и ценности населения. В этом проявляется и выражается качество муниципального управления.
9. Основной проблемой муниципального управления является то, что сегодня наблюдается противоречие между существующим нормативным обеспечением местного самоуправления и реальными управленческими отношениями, складывающимися в муниципальном образовании. Конституционные гарантии местному самоуправлению не привели к тому, чтобы оно стало формой осуществления народом своей власти. Несмотря на общий интерес — повышение качества жизни населения муниципального образования, между субъектами муниципального управления не всегда осуществляется организованное и скоординированное взаимодействие, позволяющее достигать общие цели и решать местные проблемы.
10. Анализ результатов прикладного исследования позволил выявить основные представления населения и экспертов о качестве муниципального управления, а также определить критерии его оценки и основные направления повышения. По результатам исследования, автор пришел к следующим выводам:
Во-первых, население ещё не совсем понимает смысл местного самоуправления и не осознает цели реформирования системы местного самоуправления. Это можно объяснить, с одной стороны, тем, что для большинства населения на первый план выходят проблемы низкого уровня жизни, оно не доверяет органам власти, органы власти не достаточно информируют население и т. д., а с другой стороны, тем, что часть населения планирует сменить место жительства и не заинтересована налаживать долговременные отношения с органами власти. И пока большая часть населения не будет проявлять активности, взаимодействие с органами местной власти будет сугубо формализованным и направленным на решение уже возникших конфликтов. Хотя многие технологии муниципального менеджмента позволяют повысить активность населения.
Во-вторых, по мнению экспертов, проблемы местного самоуправления и муниципального управления заключаются в том, что идёт процесс реформирования и не все ещё конкретизировано. При этом по нашим наблюдениям, в отношениях государственных и муниципальных органов власти складывается ситуация, когда государство не доверяет местной власти, а местная власть ссылается на то, что все решения принимаются «наверху». Исходя из этого, можно заключить, что между государством и местными властями имеет место низкий уровень взаимодействия.
В-третьих, организованное и скоординированное взаимодействие между субъектами муниципального управления, между ними и населением требует от органов местной власти высокого качества их деятельности. Население низко оценивает качество муниципального управления не только потому, что недовольно условиями своего проживания и качеством жизни, но и потому, что не ощущает взаимодействия субъектов муниципального управления, недостаточно информировано о деятельности органов власти и не доверяет им. И если реализовать условия повышения качества муниципального управления, то это приблизит всех проживающих в муниципальном образовании к пониманию общих целей и интересов, к скоординированному взаимодействию по улучшению условий их проживания.
11. В качестве условий повышения качества муниципального управления мы выделяем следующие:
— Осознание и принятие смысла местного самоуправления всеми субъектами муниципального управления и большинством населения.
— Наличие скоординированного взаимодействия между субъектами муниципального управления.
— Уточнение законодательства в сфере местного самоуправления, разграничение полномочий и детализация финансовых отношений между государством и муниципальным образованием.
— Изучение иностранного опыта и внедрение новых управленческих технологий в практику повседневной деятельности органов муниципального управления.
— Постоянное повышение квалификации руководителей, депутатов и персонала органов власти.
— Развитие и поощрение различных форм самоорганизации населения и системы общественного контроля над органами государственного и муниципального управления.
— Оценивание качества муниципального управления с использованием интегральных оценок по показателям качества жизни населения и по степени удовлетворенности населения муниципального образования деятельностью органов власти.
Формирование перечисленных условий, поиск и решение проблем реализации эффективных технологий, способствующих целенаправленному взаимодействию субъектов муниципального управления, создаст условия для существенного повышения уровня взаимодействия всех членов муниципального образования, качества муниципального управления, и как следствие качества жизни населения муниципального образования.
12. Оценивание качества муниципального управления может проводиться по различным методикам и критериям, разными субъектами системы муниципального управления, но главным критерием всегда должно оставаться качество жизни населения муниципального образования. Достижение характеристик качества жизни населения зависит от управления. Поэтому необходимо, чтобы все элементы системы оценки качества муниципального управления отвечали этому главному требованию.
Можно сделать выводы о том, что повышение качества муниципального управления невозможно без адекватной его оценки. Необходимо выстроить целостную систему оценки качества муниципального управления.
Основными задачами системы оценки качества муниципального управления являются:
Во-первых, оценка уровня развития муниципального образования и местного самоуправления, т. е. оценка социально-экономического положения муниципального образования и уровня взаимодействия основных субъектов муниципального управления между собой и между населением.
Во-вторых, оценка основных составляющих качества муниципального управления, т. е. оценка условий и технологий муниципального управления.
В-третьих, формирование системы измерителей для различных субъектов системы муниципального управления, которая позволит эффективно реа-лизовывать основные функции оценки качества жизни населения муниципального образования.
13. Система оценки качества муниципального управления, должна включать:
— оценку преобладающих взглядов на место муниципального управления в системе социального управления в современных российских условиях;
— оценку понимания населением и работниками органов власти смысла и специфики муниципального управления;
— оценку обоснованности целей и содержания муниципального управления;
— оценку качества материально-технического и ресурсного обеспечения муниципального управления;
— оценку эффективности и успешности применяемых управленческих технологий, адекватных заявленным целям;
— оценку заявленных целей, процесса и достигнутых результатов;
— оценку уровня взаимодействия между субъектами муниципального управления;
— оценку квалифицированности персонала и выборных лиц органов муниципального управления;
— оценку выявленных проблем по степени важности для населения, для экспертов и способов их решения;
— оценку показателей социально-экономического развития территории и сравнительные оценки территорий, проводимые как государством, так и общественными организациями;
— оценку удовлетворенности потребностей населения, оценку удовлетворенности населения деятельностью местных органов власти;
— оценку обеспечения экологической безопасности и здоровья населения;
— систему показателей и индикаторов успешности муниципального управления в сфере уровня и качества жизни населения муниципального образования и в сравнении с другими муниципальными образованиями соответствующего уровня.
