Административное право

• Введение
• 1. Политический уровень организации государственной власти: состав, место в системе государственного управления, особенности функционирования
• 2. Административный уровень организации государственной власти: состав, место в системе государственного управления, особенности функционирования
• 3. Взаимодействие политического и административного уровней в процессе осуществления государственного управления
• Заключение
• Литература

политический государственный управление административный

Проблема повышения эффективности взаимоотношений различных уровней государственной власти приобрела актуальность — и практическую, и методологическую — и важна для определения перспектив будущего развития страны. Формирование концепции государственной власти как научной базы государственного строительства необходимо, чтобы разработать эффективные способы управления. Теоретическое осмысление механизмов реализации государственных решений необходимо для выявления путей создания баланса власти и установления причин, тормозящих реформаторские процессы в стране.

Специфика институтов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус (общественное предназначение, место, роль в системе управления), функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами.

К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, институт прокуратуры РФ.

Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, — это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.

Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, — это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления).

Органы государственного административного управления, создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти — это госаппарат: Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне — органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. На местном уровне — аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы местного (муниципального) управления.

1. Политический уровень организации государственной власти: состав, место в системе государственного управления, особенности функционирования

Власть является необходимым регулятором жизнедеятельности общества, его развития и единства. Её достижение может базироваться на различных методах, в частности, демократических и авторитарных, честных и нечестных, насилии и мести, обмане, провокациях, вымогательстве, стимулировании, обещаниях. Специфической разновидностью власти является политическая власть. И наконец, наиболее сильным элементом политической власти является государство и система государственных органов, реализующих государственную власть.

В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы — Президент РФ, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации (ст. 11 Конституции РФ).

" Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию Российской Федерации и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным прокурором РФ. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов Российской Федерации обеспечивают единство системы государственной власти в Российской Федерации" , — утверждает И. Н. Барциц.

Понятие «политическая власть» шире понятия «государственная власть». Политическая власть дает ключ к пониманию политических институтов, политических движений, самой политики. При внимательном рассмотрении смысл этого понятия становится достаточно проблематичным. Политическая власть реализуется не только органами государства, но и через деятельность партий, общественных организаций различного типа. Государственная власть — своеобразное ядро политической власти. Она опирается на специальный аппарат принуждения и распространяется на все население той или иной страны. Государство располагает монопольным правом разрабатывать законы и другие распоряжения, обязательные для всех граждан. Государственная власть означает определенную организацию и деятельность в осуществлении целей и задач этой организации.

Существуют следующие определения государственной власти:

— как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле. Государственной власть становится тогда, когда эта воля исходит от государства (М.Я. Байтин);

— как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой (Т. Пирсонс);

— как системы властеотношений, реализующей функции государства и основанной на аппарате принуждения (С.С. Алексеев).

Государственная власть выполняет в обществе разные функции, а именно: устанавливает законы, осуществляет правосудие, руководит всеми аспектами жизнедеятельности, мобилизует население и т. д. Поставленных целей она достигает разными средствами: экономическим стимулированием и принуждением, политическим и идеологическим влиянием, правовыми, юридическими нормами и санкциями.

К основным функциям власти относятся, во-первых, господства (подчинение — полное или частичное, абсолютное или относительное — одних классов, групп, лиц другим), во-вторых, руководства (способности осуществлять господствующую волю, политику государства, партии, класса путем влияния разными методами на управляемые сферы, объекты, коллективы, организации, на отдельных людей), в-третьих, управления и организации, осуществляемые политиками, служащими государственного, хозяйственного, партийного и других аппаратов, которые действуют в рамках установленных норм и правил, в-четвертых, контроля.

Среди важных предпосылок серьезного улучшения функционирования государственной власти и повышения эффективности ее органов в России необходимо выделить следующие:

— повышение эффективности законодательного процесса;

— усиление результативности в реализации принятых законов;

— повышение взаимодействия между различными ветвями власти;

— совершенствование законодательной техники и планирования;

— дальнейшее развитие и обновление всей законодательной базы Российского государства и общества.

Для эффективного функционирования государственной власти можно предложить множество способов, механизмов и средств. Например, последовательное осуществление аксиом государственной власти, выдвинутых И. Ильиным. Он утверждал, что государственная власть не может принадлежать никому, помимо правового полномочия; в пределах каждого политического союза она должна быть едина; власть должна осуществляться лучшими людьми, удовлетворяющими этическому и политическому цензу; политическая программа может включать в себя только такие меры, которые преследуют общий интерес; программа власти может включать в себя только осуществимые меры или реформы; государственная власть принципиально связана распределяющей справедливостью, она имеет право и обязанность отступать от нее только тогда, когда этого требует поддержание национально-духовного и государственного бытия народа.

Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды.

К основам конституционного строя относится принцип разделения властей. В соответствии с ним власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Принцип разделения властей требует строгого разграничения их компетенции, наличия системы сдержек и противовесов, с помощью которых каждая ветвь власти может ограничивать другие.

Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.

Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Он также вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка, а также ставит перед Госдумой вопрос об освобождении его от должности.

Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Эффективность власти любого уровня определяется с помощью конкретных критериев. Такие критерии были разработаны на государственном уровне и опубликованы в указе Президента «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в 2008 г. Основное внимание в указе уделено показателям, которые зависят от деятельности местных властей. Эти показатели характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления. Указ предусматривает обязательное опубликование докладов в Интернете. Это существенно расширяет информационную открытость местных властей, дает возможность каждому жителю муниципалитета оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить ее с результатами работы в других муниципалитетах. Именно открытость, прозрачность власти является одним из важнейших показателей ее дееспособности и легитимности. Анализ эффективности власти позволяет выявить сферы, требующие приоритетного внимания. Оценка эффективности власти проводится в следующих сферах: экономический рост, здравоохранение и здоровье населения, общее, начальное и среднее профессиональное образование, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное хозяйство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления. Результаты работы чиновников непосредственно влияют на качество жизни общества в целом и конкретного человека в частности. В зависимости от того, становится жизнь людей лучше или хуже, доверие к конкретной власти, определенному чиновнику либо укрепляется, либо пропадает. А от этого напрямую зависит длительность нахождения у власти конкретного человека. Значит, в оценке эффективности власти в регионе и на местах заинтересованы не только граждане, но и сама власть, так, как только объективная, независимая оценка работы может скорректировать ее действия и направить в нужное русло в соответствии с уже достигнутыми результатами и назревшими проблемами. Одним из важнейших показателей эффективности власти, по моему мнению, является прозрачность доходов представителей власти для населения. Эта открытость позволяет скорректировать поведение чиновников на местах, обуздать их человеческие желания и заставляет осознать, что статус чиновника не дает человеку теплое местечко у «кормушки», а накладывает на него огромную ответственность за судьбу граждан, доверивших ему свое будущее. Также прозрачность в сфере управления включает в себя раскрытие информации о доходах, активах, образовании, судимости кандидатов на политические посты; свободный доступ к информации о функционировании органов государственной власти; открытую конкурентную систему государственных закупок; наём на государственную службу по профессиональным качествам, а не по знакомству; прозрачные, доступные для общества отчеты о финансовой деятельности. Политическая власть, как и любая другая власть, означает способность и право одних осуществлять свою волю в отношении других, повелевать и управлять другими. Но вместе с тем она имеет в отличие от других форм власти свою специфику. Ее отличительными признаками являются:

— верховенство, обязательность ее решений для всего общества и, соответственно, для всех других видов власти. Она может ограничить влияние других форм власти, поставив их в разумные границы, либо вообще устранить их;

— всеобщность, т. е. публичность. Это означает, что политическая власть действует на основе права от имени всего общества;

— легальность в использовании силы и других средств властвования в пределах страны;

— моноцентричность, т. е. существование общегосударственного центра (системы властных органов) принятия решений;

— широчайший спектр используемых средств для завоевания, удержания и реализации власти.

Политическая власть как одно из важнейших проявлений власти характеризуется реальной способностью данного класса, группы, индивида проводить свою волю, выраженную в политике. Понятие политической власти шире понятия власти государственной. Известно, что политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в других составных частях социально-политической системы: в рамках партий, профсоюзов, международных организаций и т. д.

Политическая власть возникает в обществе, где люди разделены разными интересами, неодинаковым положением. В примитивном обществе власть ограничена родственными племенными связями. Политическая власть определена пространственными, территориальными границами. Ею обеспечивается порядок на основе принадлежности человека, группы к данной территории, социальной категории, приверженности идее. При неполитической власти нет жестких различий между управляющими и управляемыми. Политическая власть осуществляется всегда меньшинством, элитой. Такой вид власти возникает на основе соединения процесса концентрации воли множества и функционирования структур (учреждений, организаций, институтов), взаимосвязи двух компонентов: людей, которые сосредоточивают в себе власть, и организаций, через которые власть концентрируется и реализуется.

2. Административный уровень организации государственной власти: состав, место в системе государственного управления, особенности функционирования

В научной литературе нет единого подхода к определению понятия «административная власть». Так, по мнению Д. Н. Бахраха, понятия «государственная исполнительная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть» являются близкими по смыслу и обозначают явление, имеющее три главных признака:

— государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов);

— выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную);

— используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.

В зарубежных странах государственное управление рассматривают с двух точек зрения: организационной (формальной) и материальной (функциональной). Согласно первой точке зрения государственное управление — это деятельность, осуществляемая органами государственного управления. Приверженцы второй точки зрения формулируют понятие государственного управления по-разному, в зависимости от метода, применяемого для определения этого понятия. Использующие метод исключения определяют государственное управление как государственную деятельность, которая не является ни законодательной, ни судебной. В соответствии с методом утверждения государственное управление определяется как принятие юридических актов индивидуального характера и материальных актов (материально-технических операций), либо как претворение в жизнь государственных целей, либо как исполнительная функция.

Несмотря на различия в подходах к пониманию исполнительной власти, оба автора выделяют в некоторой степени схожие признаки для ее характеристики.

Во-первых, вторичность и подзаконность исполнительной власти. Этот признак означает, что для правильного функционирования общества органы исполнительной власти строят свою работу в соответствии с законами, а лица, реализующие административную власть, отвечают перед представительными органами. Издаваемые органами исполнительной власти акты управления подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют к конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своей волей дополняют законодательство.

Во-вторых, административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляется постоянно и везде, где функционируют социальные коллективы, то есть осуществляется непрерывно. Административная власть охватывает и регулирует все важнейшие сферы общественной жизни, распространяется на все регионы и территории государства.

В-третьих, предметный характер исполнительной власти, который предполагает наличие в непосредственном ведении администрации огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Содержание исполнительной власти заключается в том, что, функционируя, она опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые ресурсы, инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности, армия, полиция (милиция), органы государственной безопасности, специализированные на принуждении учреждения.

В-четвертых, организующий характер исполнительной власти. Исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Она обязана наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях, не урегулированных законом.

Действующее законодательство Российской Федерации также не дает исчерпывающего ответа на вопрос: «Что понимается под исполнительной властью?». В Конституции Российской Федерации 1993 г. нет достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Анализ статей 110−117 Конституции Российской Федерации показывает, что в ней понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. К. С. Вельский заметил, что авторы Конституции Российской Федерации пошли от «обратного» и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию и судебной власти.

Административная власть не есть нечто, остающееся от прочих видов деятельности государства (нечто «остаточное»), но, наоборот, с практической точки зрения, исполнительная власть среди трех ветвей государственной власти занимает ведущее место. Законодательная власть по своей природе является властью направляющей и контролирующей. При всей своей важности и необходимости законодательная власть призвана, прежде всего, корректировать деятельность исполнительной, в которой реализуется подлинная сущность управления обществом, осуществляется реальная созидательно-практическая работа.

Характерной чертой исполнительной власти является наличием четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. Поэтому вопрос об устройстве исполнительной власти является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности. Первоочередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношения, правильному определению компетенции каждого её органа и должностного лица, укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации и ответственности всех государственных служащих.

Функции органов исполнительной власти — исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательный органы творят законы, органы исполнительной власти их исполняют, притворяют в жизнь. Органы исполнительной власти наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты — акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все они должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, то есть быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

Основными направлениями деятельности органов исполнительной власти являются:

— прогнозирование — предвидение изменений в развитии каких либо событий или процессов на основе наличной информации в том числе научной;

— планирование — определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей в той или иной управляемой деятельности;

— организация управляющей и управляемой подсистем (например, создание органов управления, определение их функций, подчиненности, прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т. д.);

— правовое регулирование — установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;

— общее руководство и оперативно-распорядительная работа;

— предварительная и текучая координация (согласование) действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;

— контроль — проверка фактического положения дел для выявления и устранения нарушений в исполнении законов, планов, программ и принятие мер, в том числе и к нарушителям установленного порядка;

— учет людских, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, в частности, её конечных результатов;

— методическое руководство;

— кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование.

Главные цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, систему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.

Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Общество, создавая государственную администрацию, оплачивает ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной. Эффективность — это достижение целей в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность — основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем эффективнее управление. Специфика целей и принципов — еще одна существенная особенность исполнительной власти.

Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов.

Принцип народовластия, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей, которой является исполнительная власть. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций.

Принцип верховенства закона предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства — Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права.

Принцип разделения и взаимосдерживания властей, закрепленная в ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной.

Принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов, закрепленный в статье 11, 78 Конституции, проявляется в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются не по их собственному усмотрению, а на основе нормативно-правовых актов.

Принцип законности означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах — результат прежде всего несоблюдения принципа законности и правового нигилизма. Одной из основ поддержания законности и правопорядка является требование личной ответственности каждого должностного лица, государственного служащего и гражданина за нарушение законов. Исключительно важна здесь свобода слова, реализуемая, конечно на основе соответствующих конституционных и других законодательных норм. Соблюдение законности — это главное условие эффективности, результативности деятельности органов исполнительной власти.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц.

Принцип приоритета и гарантированности прав личности является новым для российского законодательства и административной практики.

Для системы органов исполнительной характерен принцип централизации, то есть подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией и против центробежных устремлений некоторых местных «элит» .

В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системой двойного подчинения объектов управления, то есть подчиненности по вертикали и горизонтали. Подчинение по горизонтали позволяет соответствующим органам исполнительной власти учитывать местные (региональные) условия и особенности при осуществлении своей деятельности.

3. Взаимодействие политического и административного уровней в процессе осуществления государственного управления

Различие между государственной и политической властью состоит: во-первых, в составе субъектов, обладающих соответствующими властными полномочиями, во-вторых, в том, что они имеют разное поле для реализации своих полномочий. Полем действия государственной власти является собственно государство и его органы. Власть государства распространяется на гражданское общество лишь в части установления правовых норм, обеспечивающих нормальное его функционирование. А полем реализации политической власти, наоборот, выступает преимущественно гражданское общество. В-третьих, различие между рассматриваемыми видами власти состоит в методах, используемых ими для достижения поставленных целей. Оба вида власти, как это было отмечено выше, используют достаточно широкий комплекс методов властного воздействия. Различие состоит лишь в том, что субъекты политической власти не могут непосредственно использовать метод гоcударственно-властного воздействия (принуждения), присущий исключительно субъектам государственной власти. И, наконец, различаются они объемом своих полномочий. Только субъекты государственной власти имеют право на издание нормативных актов, имеющих общеобязательный характер. Аналогичные полномочия органов местного самоуправления (субъектов политической власти) ограничены конкретной территорией, подвластной данному органу.

Одна из главных черт любой политико-административной системы — отношения между законодательным органом и правительством, между законодательной и исполнительной властью.

В целом отношения между исполнительной и законодательной властями в современных политико-административных системах можно охарактеризовать как отношения взаимозависимости. При этом очевидно, что правительство, исполнительная власть сохраняют ведущие позиции. Это можно сказать практически обо всех западных системах правления. Власть переместилась от парламента к главе правительства, главе государства. Конечно, в парламентских системах парламент формально выбирает руководителя правительства, контролирует его деятельность, отзывает путем «конструктивного вотума недоверия» (ФРГ). Однако подобные меры применяются редко. Уверенному в своих силах премьеру не трудно сделать парламент (или верную правительству фракцию) своим политическим союзником в выполнении правительственных задач. Оппозиция, составляющая численное меньшинство в парламенте, фактически чаще занимается риторикой и не в состоянии осуществлять эффективный контроль за правительством.

Исполнительная и законодательная власть уже не противопоставляются друг другу. Правительство и поддерживающие его фракции в парламенте противостоят парламентской оппозиции.

Горизонтальное сдерживание властей дополняется целой сетью элементов их вертикальной дифференциации. Механизмами, помогающими удерживать власти в определенных рамках, принуждающими их к постоянному политическому самооправданию, являются партии, союзы, объединения, СМИ, общественное мнение, активность граждан, действующих в рамках гражданских инициатив.

Через механизмы федерализма или регионализма, через децентрализацию, партийный плюрализм, законы о выборах и партиях, через расширение возможностей участия граждан в политике создается большой выбор элементов реального разделения и взаимодействия властей в современных политико-административных системах.

Государственная власть субъектов Российской Федерации является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в стране и распространяется на территорию субъектов Российской Федерации. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Федерации.

В период с 1992 по 1999 годы Россия испытывала сложности становления государственной власти как федерального, так и регионального уровня. До принятия Федерального закона об общих принципах взаимоотношения органов государственной власти субъектов регулировались нормативными правовыми актами, издаваемыми на региональном уровне. В связи с этим нередко возникали споры, разрешением которых занимался Конституционный Суд Российской Федерации. На данном этапе становления государственной власти в регионах были определены основные направления взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установлены элементы системы сдержек и противовесов, необходимые для реализации принципа разделения властей.

Построение нового государства сопровождалось различными препятствиями правового и политического характера. Данный этап государственного строительства условно можно разделить на два периода: 1) период до принятия Конституции Российской Федерации, характеризующийся ведущей ролью органов законодательной (представительной) власти; 2) период после принятия Конституции Российской Федерации, сопровождающийся укреплением позиции главы государства и органов исполнительной власти.

Процессы, происходящие на федеральном уровне, оказывали влияние и на регионы. При этом организация государственной власти в субъектах Российской Федерации осуществлялась с учетом местных политических, социально-экономических и культурных традиций. Многие формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти регионов, нашедшие отражение в нормативных правовых актах рассмотренного периода, сохранились и в наши дни, некоторые из них претерпели значительные изменения. Однако и на современном этапе государственного строительства субъектов Российской Федерации законодательство, регулирующее рассматриваемые общественные отношения, не является совершенным. Продолжается развитие государственно-правовых институтов, вместе с ним осуществляется и поиск оптимальной модели организации и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Содержание взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации складывается из взаимодействия, взаимозависимости, отношений в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Все элементы содержания отражены в федеральном и региональном законодательстве, имеют свои особенности и выражены в различных организационно-правовых формах. Под организационно-правовой формой взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо понимать нормативно установленное, характеризуемое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений названных субъектов.

Анализ положений Федерального закона об общих принципах, а также региональных нормативных правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволяет классифицировать их организационно-правовые формы по следующим основаниям.

1. В зависимости от содержания взаимоотношений:

1) организационно-правовые формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) организационно-правовые формы взаимозависимости органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами законодательной власти контрольных полномочий в отношении деятельности органов исполнительной власти;

4) организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе урегулирования возникающих между ними разногласий.

2. В зависимости от субъектного состава взаимоотношений:

1) организационно-правовые формы взаимоотношений органа законодательной власти и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

2) организационно-правовые формы взаимоотношений органа законодательной власти и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации;

3) организационно-правовые формы взаимоотношений органа законодательной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обладающих специальной компетенцией.

3. В зависимости от сферы, в которой складываются взаимоотношения:

1) организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правотворческом процессе;

2) организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления парламентского контроля;

3) организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации при формировании органов исполнительной власти, наделении полномочиями отдельных должностных лиц;

4) организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разрешении возникающих между ними разногласий.

Практика применения Федерального закона об общих принципах свидетельствует о том, что регионы испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственных основ организации, деятельности и взаимоотношений органов государственной власти. Вместе с тем Конституция России не содержит положений о полной самостоятельности субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти. В Основном Законе страны говорится о совместном участии Российской Федерации и регионов в определении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (пункт «н» части 1 статьи 72). Однако тот факт, что рассматриваемый вопрос должен быть закреплен в федеральном законе (часть 1 статьи 77), свидетельствует об ограниченных возможностях регионов при его решении.

Безусловно, Федеральный закон об общих принципах не является совершенным и в будущем не раз будет подвергнут изменениям. Тем не менее он содержит основные начала организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, которые позволяют упорядочить рассматриваемые правоотношения, предотвратить необоснованное расширение полномочий их участников.

Принципы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации главным образом связаны с принципами их организации и деятельности. К последним относятся принципы народовластия, федерализма, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, законности, то есть те основополагающие идеи, которые закреплены в Конституции России, федеральных законах, основных законах субъектов Российской Федерации. В то же время принципы взаимоотношений обладают собственной спецификой, содержанием. Их задача заключается в том, чтобы обеспечить конструктивное взаимодействие законодательной и исполнительной власти, сделать деятельность названных субъектов эффективной.

Немаловажную роль во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации играет принцип разделения властей. Развитие юридических форм организации и деятельности органов государственной власти регионального уровня указывает на необходимость разработки новых эффективных средств и методов взаимоотношений органов государственной власти посредством сбалансированной системы сдержек и противовесов.

Однако в современных условиях добиться подлинной реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации становится все сложнее. Изменение избирательного законодательства, связанное с необходимостью дополнительного стимулирования партийно-политической системы, созданием условий для конкуренции политических партий, а также повышением их ответственности перед избирателями, привело к тому, что законодательные органы субъектов Российской Федерации стали формироваться посредством применения пропорциональной избирательной системы. Кроме того, изменился порядок наделения полномочиями высшего должностного лица. Согласно действующему законодательству, Президент России вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица из числа кандидатур, предложенных политической партией, имеющей на момент представления большее количество депутатских мандатов в региональном парламенте.

Влияние избирательных объединений на политическую жизнь государства ощутимо и во взаимоотношениях органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня. В основном это связано с участием ведущей политической партии в деятельности законодательного и исполнительного органа власти. С одной стороны, доминирующая роль избирательного объединения позволяет сплотить обе ветви власти, добиться их эффективного сотрудничества в решении вопросов государственного управления. С другой стороны, прослеживаются и отрицательные моменты такого взаимодействия. При усилении роли партии, в условиях отсутствия конструктивной оппозиции, существует угроза того, что законодательный орган может превратиться в послушный инструмент влияния исполнительной власти на управление регионом. Как правило, это связано с замещением партийными лидерами руководящих постов в высшем исполнительном органе власти, а также зависит от доминирующей роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что обусловливает особенности реализации системы сдержек и противовесов в регионах. На практике законодательный орган нередко принимает решения не в пользу народа, представителем которого он является, а в пользу исполнительной власти, с которой он связан «политическим родством» .

Конституционный принцип разделения властей является базовым для большинства специальных принципов взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Среди специальных принципов рассматриваемых правоотношений можно выделить: 1) принцип самостоятельности законодательной и исполнительной ветвей власти; 2) принцип согласованности действий органов законодательной и исполнительной власти; 3) принцип взаимного влияния; 4) принцип взаимной ответственности; 4) принцип урегулирования спорных вопросов на основе согласования решений либо с использованием судебных процедур и др.

С течением времени совершенствуются базовые принципы, появляются новые, а не находящие практического применения прекращают свое существование. Принцип — это не только фундамент, но и вектор взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Именно принципы задают направление таких отношений для дальнейшего развития, определяют их содержание, а следовательно, и организационно-правовые формы.

Заключение

Содержание взаимоотношений политической и административной власти в Российской Федерации состоит из взаимодействия, взаимозависимости, отношений, складывающихся в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Каждому названному элементу соответствуют определенные организационно-правовые формы.

Принцип разделения властей предполагает возникновение между органами политической и административной власти власти конкуренции и конфликтов. Конкуренция стимулирует эффективную деятельность органов государственной власти через их стремление получить поддержку населения. Конфликт, несмотря на его негативную коннотацию, все же имеет некоторое положительное влияние на взаимоотношения обеих ветвей власти. Он побуждает законодательные и исполнительные органы к поиску и последующему устранению причин, послуживших возникновению разногласий.

Закрепление в федеральном законодательстве права политических партий участвовать в формировании органа законодательной власти субъекта Российской Федерации, а также предлагать Президенту России кандидатуры на пост высшего должностного лица оказывает ощутимое влияние на взаимоотношения обеих ветвей власти. Принадлежность большинства депутатов законодательного органа и руководства высшего исполнительного органа субъекта Федерации к одному избирательному объединению может повлечь за собой ослабление контрольных полномочий парламента, угрозу его превращения в послушный инструмент влияния исполнительной власти на управление регионом.

Недостатки правового регулирования рассматриваемых общественных отношений вносят дисбаланс в систему сдержек и противовесов. В связи с этим необходимо изменить уже существующие и установить новые формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти: 1) предусмотреть право органа законодательной власти участвовать в разработке нормативных правовых актов органов исполнительной власти, содержащих механизмы реализации законов и социально-экономических программ; 2) законодательно закрепить основания отклонения законов высшим должностным лицом; 3) определить правовые последствия пропуска высшим должностным лицом срока, установленного для обнародования или отклонения закона.

Взаимозависимость органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации выражается в возможности законодательного органа участвовать в формировании исполнительной власти, а также их взаимной ответственности. При этом обе ветви власти должны быть наделены равными возможностями в привлечении друг друга к конституционно-правовой ответственности в виде роспуска (отставки). Для того чтобы внести баланс во взаимоотношения парламента и высшего должностного лица в этом вопросе, необходимо: 1) установить ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом своих обязанностей в качестве общего основания для выражения ему недоверия Президентом России и законодательным органом субъекта Российской Федерации; 2) законодательно определить перечень действий (бездействия) высшего должностного лица, составляющих ненадлежащее исполнение им своих обязанностей; 3) предусмотреть в качестве основания для роспуска законодательного органа высшим должностным лицом неисполнение парламентом судебного решения, в котором установлено, что повторно принятый (в порядке преодоления вето) закон субъекта Федерации противоречит федеральному и региональному законодательству.

Эффективность парламентского контроля зависит от того, с помощью каких средств он осуществляется и насколько четко определена ответственность органов исполнительной власти за нарушения, выявленные в результате контрольных мероприятий. В связи с этим следует законодательно закрепить порядок рассмотрения органами исполнительной власти и их должностными лицами депутатского запроса, а также установить меры административной и дисциплинарной ответственности за бездействие при его получении. Кроме того, в законодательстве субъектов Российской Федерации необходимо отразить круг вопросов, по которым проведение депутатского расследования в отношении деятельности органов исполнительной власти обязательно. К таким вопросам можно отнести: 1) распоряжение средствами бюджета субъекта Российской Федерации; 2) распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации; 3) действие (бездействие) должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 4) соблюдение прав и законных интересов, установленных законами субъекта Российской Федерации.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации редко используют судебные процедуры для разрешения разногласий, возникающих между ними. Одной из причин этого является отсутствие возможности органов государственной власти обжаловать решения, действия (бездействие) иных государственных органов и должностных лиц в порядке гражданского судопроизводства.

1. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие.- 3-е изд., перераб. и доп.- СПб: Питер, 2007. 368 с.: ил.-(Учебное пособие).

2. Шопенко Д. В. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие/ Д. В. Шопенко, В. Д. Шопенко, Н. Н. Константинова.- СПб.: СПбГИЭУ, 2009. — 314 с.