Административный надзор

Современная уголовная политика России все увереннее ориентируется на требования международных стандартов, берет курс на активную перестройку уголовного законодательства в соответствии с передовыми достижениями развитых европейских стран. На государственном уровне и в средствах массовой информации широко обсуждаются вопросы кардинального изменения в подходе к содержанию преступников в условиях изоляции от общества, расширения спектра мер уголовно-правового характера, не связанных с наказанием, поиска допустимых средств сокращения тюремного населения. Самую серьезную озабоченность вызывает уровень рецидивной преступности, уровень которой в зависимости от региона России колеблется от 25 до 40%. При этом обобщенные данные говорят о том, что в 85% случаев она допускается в течение первых трех лет после освобождения — явное свидетельство наличия серьезных проблем профилактики. Безусловно, не следует сбрасывать со счетов и происходящее в последнее время качественное ухудшение характеристик личности осужденных к лишению свободы, 80% которых отбывают наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений. В отношении значительной части не удается достичь целей наказания, и они продолжают сохранять высокую степень общественной опасности после освобождения из исправительного учреждения.

Все сказанное выше обусловливает актуальность выбранной темы.

Объектом исследования является деятельность сотрудников уголовно — исполнительной системы по установлению административного надзора в отношении лиц, освобождающихся из мест лишения свободы.

Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие порядок установления административного надзора.

Цель исследования — изучить и обобщить теоретические положения, нормативные документы и материалы практики и предложить рекомендации, направленные на совершенствование тактики подготовки и производства материалов об установлении административного надзора.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

— проанализировать понятие «административный надзор»;

— рассмотреть общие принципы правового регулирования осуществления административного надзора;

— дать характеристику задачам административного надзора;

— определить порядок обеспечения реализации административного надзора.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения материалистической диалектики; философские знания, определяющие основные требования к научным категориям; методология уголовно — исполнительного права. В полном объеме применялись методы правового, формально-логического, системно-структурного, статистического исследования и другие.

Правовая основа исследования: Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, касающиеся установления административного надзора.

В нынешних условиях возникла реальная необходимость дальнейшей и всесторонней разработки исследуемой темы с учетом происшедших изменений в законодательстве, социально-экономических условиях, оперативной обстановке и новых задач, стоящих перед органами уголовно — исполнительной системы.

Курсовая работа состоит из введения, двух разделов, заключения и списка использованных источников информации.

1. Правовое регулирование административного надзора

1.1 Понятие административного надзора

Мерой социального контроля, исторически доказавшей свою эффективность в предупреждении рецидивной преступности, является административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Данной проблеме посвящено значительное число публикаций еще в советской юридической литературе См.: Богданов Б. Е. Административный надзор — средство предупреждения рецидива. М., 1968; Бондаренко А. С. Принципы административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Барнаул, 1982; Маврин А. Г., Минаков Ю. А., Морозкина И. В. Установление и осуществление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. М., 1989; и др. тем не менее вопрос о правовой природе данного института в отечественной науке до сих пор не является окончательно решенным. Современные публикации по данной проблеме практически отсутствуют. Мы склонны поддерживать позицию, согласно которой надзор за освобожденными составляет одну из форм реализации уголовно-правовых отношений. У подобной точки зрения есть все основания для признания ее обоснованной:

1. Административное принуждение в виде надзора может быть применено при том непременном условии, что оно является непосредственным следствием предварительного осуждения и уголовного наказания. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» Собрание законодательства РФ, 11.04.2011, № 15, ст. 2037. (далее Закон) данный надзор может быть установлен в отношении четко определенных категорий освобожденных, т. е. предпосылками для его установления (формальным, юридическим основанием) являются строго определенные условия уголовно-правового и уголовно-исполнительного характера.

2. Обязательным условием для осуществления административного надзора является течение срока судимости, ибо только в пределах этого срока возможен данный надзор. Погашение или снятие судимости сразу же влечет за собой невозможность осуществления административного надзора и применения свойственных ему мер административного принуждения.

Поскольку наличие судимости у того или иного лица свидетельствует о том, что обвинительный приговор суда сохраняет в отношении его свою силу, постольку данное лицо находится в уголовно-правовых отношениях с государством, хотя оно и отбыло уже наказание. При этом данные уголовно-правовые отношения могут находиться в течение всего срока судимости или части этого срока либо в состоянии статики, когда права и обязанности сторон данных отношений не реализуются, либо в состоянии динамики, т. е. реализовываться, что и имеет место в процессе административного надзора. Принимая во внимание сказанное, можно утверждать, что в административном надзоре проявляются уголовно-правовое значение института судимости, его фактическая принудительная сила.

3. Задачами административного надзора является предупреждение совершения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов (ст. 2 Федерального закона). Учитывая эти задачи, некоторые ученые рассматривают административный надзор даже как меру пресечения правонарушений Гуцуляк В. П., Алоян А. М., Данилов И. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. М., 2011. С. 30. Полагаем, что такой подход не обладает достаточными основаниями, поскольку надзор не предназначен для прекращения готовящихся преступлений или иных правонарушений. Данная мера принуждения прежде всего направлена на предупреждение возможных преступлений в будущем. Другими словами, криминологическим основанием применения административного надзора следует признать неблагоприятный прогноз индивидуального преступного поведения освобождающегося лица, но без конкретизации места, времени и способов совершения преступления. Это определяет профилактическую сущность данной меры как уголовноправовой «меры безопасности» .

Примечательно, что даже прекращение административного надзора не лишает органов внутренних дел обязанностей выполнения задач по контролю за освобожденными, поскольку Закон не исключает возможности повторного установления надзора в пределах срока судимости в случаях, когда лицо вновь стало вести антиобщественный образ жизни (нарушать правила общежития).

4. С третьим основанием тесно связано четвертое — цель административного надзора, которой следует признать частную превенцию. Несмотря на различие в подходах, позициях, мнениях конечная цель надзора одна — как можно надежнее защитить общество от преступных посягательств, и в первую очередь со стороны тех, кто уже понес наказание за ранее совершенные преступления и освободился из мест лишения свободы.

Задачи и действенность административного надзора апробированы исторически. Следует помнить, что до 90-х годов XX в. в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Наряду с надзором данная система включала и меры социальной реабилитации ранее судимых лиц. В предупреждении были задействованы различные государственные органы, службы, подразделения, начиная с учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание, и заканчивая социальными службами, которые решали вопросы бытового и трудового устройства освобождаемых. Проблема предупреждения рецидива преступлений со стороны лиц, отбывших наказание, рассматривалась на самом высоком государственном уровне. Немаловажная роль в этой работе отводилась трудовым коллективам, общественным формированиям, представителям общественности. В результате, по оценке различных ученых, рост рецидивной преступности в обществе был достаточно сдерживаемым правоохранительными органами, а его уровень среди лиц, состоящих под административным надзором, колебался в пределах 10%. См.: Векленко В. В., Бекетов О. И. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2006. № 1. С. 40.

В конце прошлого века отлаженная система предупреждения рецидивной преступности в обществе была полностью разрушена. Практически ликвидированы были все ее составляющие. До недавнего времени единственным правовым основанием осуществления контроля за освобожденными являлся Приказ МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции», согласно которому лица, отбывшие наказание в виде лишения свободы, должны были становиться на профилактический учет. Разумеется, каких-либо правоограничений освобожденных, в том числе профилактического характера, данным Приказом не устанавливалось, поскольку эта сфера составляет исключительную прерогативу федерального законодательства. Вот почему сегодня такое значение приобрело принятие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ, который определил основания и условия индивидуальной работы с лицами, нуждающимися в усиленном профилактическом воздействии со стороны правоохранительных органов, а также степень их ответственности за уклонение от соблюдения ограничений, устанавливаемых в судебном порядке.

5. Административный надзор устанавливается только судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, им же продлевается и досрочно прекращается по основаниям, предусмотренным в законе.

6. Надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в той или иной законодательной форме присутствует в праве многих зарубежных стран, в том числе и стран — участниц СНГ. В этом смысле примечателен опыт Республики Беларусь, действующий УК которой в ст. 80 закрепляет основания и юридическое содержание так называемого «превентивного надзора"мкак иной меры уголовной ответственности.

Таким образом, под административным надзором понимается, во-первых, система правовых и организационных мер, принимаемых государством в целях профилактики повторной преступности среди лиц, отбывших уголовное наказание в местах лишения свободы. Во-вторых, это деятельность государства в лице органов внутренних дел, осуществляющих проверку соблюдения специальных административных правил лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В соответствии с определением понятия административного надзора деятельность органов внутренних дел связана с наблюдением за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленных судом, и выполнением ими обязанностей, предусмотренных Законом.

1.2 Задачи административного надзора

Задачи административного надзора сформулированы с учетом концепции административного надзора, заложенной в Закон. Это связано с тем, что административный надзор не является продолжением уголовного наказания, а служит мерой предотвращения совершения повторных преступлений со стороны ранее судимых лиц путем систематического наблюдения за ними и оказания на них индивидуального профилактического воздействия со стороны органов внутренних дел, а не органов исполнения наказания.

Формулирование задач административного надзора является необходимым условием обоснованности применения к лицам, отбывшим наказание в местах лишения свободы, административных ограничений. Именно формулирование в задачах положения о применении административного надзора в целях защиты государственных и общественных интересов делает допустимым относительно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установление временного ограничения прав и свобод и возложения обязанностей в отношении настоящих лиц.

К числу задач относятся:

— предупреждение совершения поднадзорными лицами преступлений;

— предупреждение совершения поднадзорными лицами иных правонарушений;

— оказание на поднадзорных лиц индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.

1.3 Основания установления административного надзора

Обязательными условиями, допускающими установление административного надзора, являются совершеннолетие лица, освобождение его из мест лишения свободы и наличие неснятой или непогашенной судимости. Определение совершеннолетия осуществляется в соответствии с ч. 1 ст. 21 ГК РФ, согласно которой оно наступает по достижении восемнадцатилетнего возраста и свидетельствует о полной гражданской дееспособности лица, т. е. способности своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. По смыслу нормы, устанавливающей в качестве условия установления административного надзора совершеннолетие лица, указывает не недопустимость применения правил эмансипации.

Обязательным условием является неснятая и непогашенная судимость. Судимость представляет собой правовое состояние лица, обусловленное фактом осуждения и назначения ему по приговору суда наказания за совершенное преступление и влекущее при повторном совершении этим лицом преступления, установленные уголовным законодательством правовые последствия. Имеющаяся у лица непогашенная или неснятая судимость порождает особые, складывающиеся на основе уголовно-правового регулирования публично-правовые отношения его с государством, которые при совершении этим лицом новых преступлений служат основанием для оценки его личности и совершенных им преступлений как обладающих повышенной общественной опасностью и потому предполагают применение к нему более строгих мер уголовной ответственности.

Отмеченные условия являются общими и недостаточны для основания установления административного надзора. Наличие их скорее свидетельствует о правовой предпосылке административного надзора.

Возможность установления административного надзора также связывается с категориями преступлений, совершенных лицом, наличием рецидива, объектом преступления (специальных условий), т. е. наличие общих и обязательных условий делает возможным установление административного надзора.

В зависимости от наличия специальных условий устанавливает две категории поднадзорных лиц.

К первой группе относятся лица, отвечающие общим условиям, а также имеющие непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:

— тяжкого или особо тяжкого преступления;

— преступления при рецидиве преступлений;

— умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.

Порядок определения категории преступления основывается на его характере и степени общественной опасности и определяется ст. 15 УК РФ. Согласно ч. 4 и 5 ст. 15 УК РФ тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное УК РФ, не превышает десяти лет лишения свободы, особо тяжкими преступлениями — свыше десяти лет лишения свободы или более строгое наказание.

Под рецидивом преступления понимается совершение умышленного преступления лицом, имеющим судимость за ранее совершенное умышленное преступление. Определение рецидива преступления, его виды, порядок признания и правовые последствия устанавливаются ст. 18 УК РФ. Признание совершения преступления умышленно определяется на основании ст. 25 УК РФ.

Административный надзор в отношении отмеченных лиц устанавливается в случае, если данное лицо:

в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;

совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Под злостными нарушениями установленного порядка отбывания наказания понимаются:

— употребление спиртных напитков либо наркотических средств или психотропных веществ;

— мелкое хулиганство;

— угроза, неповиновение представителям администрации исправительного учреждения или их оскорбление при отсутствии признаков преступления;

— изготовление, хранение или передача запрещенных предметов;

— уклонение от исполнения принудительных мер медицинского характера или от обязательного лечения, назначенного судом или решением медицинской комиссии;

— организация забастовок или иных групповых неповиновений, а равно активное участие в них;

— мужеложство, лесбиянство;

— организация группировок осужденных, направленных на совершение указанных в настоящей статье правонарушений, а равно активное участие в них;

— отказ от работы или прекращение работы без уважительных причин.

Злостным может быть признано также совершение в течение одного года повторного нарушения установленного порядка отбывания наказания, если за каждое из этих нарушений осужденный был подвергнут взысканию в виде водворения в штрафной или дисциплинарный изолятор. Осужденный, совершивший указанные нарушения, признается злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания при условии назначения ему взыскания, предусмотренного п. «в», «г», «д» и «е» ч. 1 ст. 115 и п. «б» ст. 136 УИК РФ.

Признание осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания производится постановлением начальника исправительного учреждения одновременно с наложением взыскания.

Совершение в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность, означает совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.1, 6.2, 6.8 — 16.16 и гл. 19 и 20 КоАП РФ.

Ко второй группе лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор, относятся также лица, подпадающие под требования общих условий и имеющие непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений.

Преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности предусмотрены гл. 18 УК РФ. Преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних предусмотрены в ст. 134 и 135, а также в качестве квалифицирующих признаков преступлений в п. «а» ч. 3, п. «б» ч. 4 ст. 131, п. «а» ч. 3, п. «б» ч. 4 ст. 132.

Совершение преступления при опасном рецидиве признается при совершении лицом тяжкого преступления, за которое оно осуждается к реальному лишению свободы, если ранее это лицо два или более раза было осуждено за умышленное преступление средней тяжести к лишению свободы либо если ранее оно было осуждено за тяжкое или особо тяжкое преступление к реальному лишению свободы. В соответствии с ч. 3 ст. 18 УК РФ рецидив преступлений признается особо опасным при совершении лицом тяжкого преступления, за которое оно осуждается к реальному лишению свободы, если ранее это лицо два раза было осуждено за тяжкое преступление к реальному лишению свободы или при совершении лицом особо тяжкого преступления, если ранее оно два раза было осуждено за тяжкое преступление или ранее осуждалось за особо тяжкое преступление.

Учитывая социальную опасность настоящих преступлений, административный надзор в отношении данной категории лиц устанавливается независимо от их поведения в местах лишения свободы или совершения ими правонарушений после освобождения.

2. Осуществление административного надзора

2.1 Административные ограничения, устанавливаемые при административном надзоре

Административное ограничение — это установленное судом в соответствии с действующим законодательством РФ временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Закон относится именно к тем федеральным законам, которыми установлены конкретные ограничения прав и свобод. Конституционный Суд в Постановлении от 30 октября 2003 г. отмечал, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц. Следует сделать вывод, что применение тех или иных ограничений должно определяться судами с учетом характерных особенностей совершенного лицом деяния (деяний), данных о его личности. Нельзя забывать, что административные ограничения — это не наказания (несмотря на сходство с уголовным наказанием) См.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 18., а потому должны применяться только при необходимости и в определенных мерах непосредственно для решения задач административного надзора, предусмотренных ст. 2 Закона. Административные ограничения, которые установлены поднадзорному лицу без учета конкретных обстоятельств дела и данных о его личности, а по принципу «для перестраховки» или «на всякий случай», могут расцениваться как нарушение конституционных прав и свобод поднадзорного лица.

Административные ограничения, содержащиеся в тексте комментируемой статьи, представляют собой обязанность поднадзорного лица (п. 5 ч. 1) и запреты поднадзорному лицу в полной мере реализовывать свободу передвижения (п. 1 — 4 ч. 1). По сути, ограничениями являются только административные ограничения, предусмотренные п. 1 — 4 ч. 1 статьи 4 Закона, запрещающие пребывание в определенных местах, вне помещения, выезд за определенную территорию.

Несоблюдение поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений является административным правонарушением и влечет применение соответствующих санкций согласно ч. 1 ст. 19.24 КоАП РФ.

Виды административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре:

Во-первых, запрещение пребывания в определенных местах. Уже исходя из текста данной нормы видно, что устанавливается это ограничение применительно к «определенным» местам. По российскому закону места, пребывание в которых запрещено, также должен определить суд, устанавливающий рассматриваемое административное ограничение, с учетом мнения прежде всего ОВД, а также участвующего в процессе прокурора. Такие места, как правило, представляют собой точно не определенные объекты, но имеющие определенную специфику деятельности (торговля, образование и др.). Это могут быть объекты торговли спиртосодержащими напитками, места торговли пивом, школы, детские сады, ночные клубы и пр. Перечень таких мест может быть достаточно разнообразным, и определение их судом зависит от конкретного дела, личности лица, его поведения, иных возможных обстоятельств. Так, решением Большеболдинского районного суда Нижегородской области от (дата не указана) установлен административный надзор в отношении Б. с установлением административного ограничения в виде запрета посещения питейных заведений и заведений, торгующих спиртными напитками на розлив http:// actoscope.com/ pfo/ nizhegorodobl/ b-boldinsky-nnov/ gr/ 1/ reshenie-ob-ustanovlenii-admin15112011;3 057 094/. Решением Баймакского районного суда Республики Башкортостан от 14 ноября 2011 г. установлен административный надзор в отношении Г. с установлением административного ограничения в виде запрета пребывания в местах продажи алкогольных напитков в розлив. Решением Черногорского городского суда Республики Хакасия от 21 ноября 2011 г. установлен административный надзор в отношении Л. с установлением административного ограничения в виде запрета пребывания в увеселительных заведениях, ночных клубах, барах, ресторанах. Достаточно часто устанавливаемые судами ограничения на пребывание в местах, торгующих алкогольной продукцией, вполне объяснимы количеством преступлений, совершаемых в состоянии алкогольного опьянения, а также злоупотреблениями спиртными напитками поднадзорными лицами, что способствует совершению ими правонарушений. Применительно, например, к лицам, отбывшим наказание за преступления против несовершеннолетнего, а тем более против половой свободы и половой неприкосновенности несовершеннолетнего, вполне разумно применение запретов на пребывания в других местах. Так, решением Шатковского районного суда Нижегородской области установлен административный надзор в отношении А. с установлением административного надзора в виде запрета пребывания в образовательных учреждениях (кроме учреждений, в которых обучаются свои дети) http:// actoscope.com/ pfo/ nizhegorodobl/ shatkovsky-nnov/ gr/ 1/ reshenie-ob-ustanovlenii-admin19102011;2 965 376/. Решением Петровского районного суда Ставропольского края от 25 ноября 2011 г. установлен административный надзор в отношении П., с установлением административного ограничения в виде запрета посещать места проведения массовых и иных мероприятий с участием несовершеннолетних. Однако опять же следует отметить, что установление подобных запретов должно соответствовать цели самого административного надзора. По мнению авторов, нет смысла применять такой запрет (ограничение) в отношении, например, лица, совершившего умышленное преступление против несовершеннолетнего, но обстоятельства совершенного преступления, образ жизни лица, отсутствие каких-либо криминальных интересов к посещению мест массового нахождения детей не могут указывать на необходимость такого запрета. Кроме того, при необходимости административные ограничения могут быть дополнены судом на основании заявления ОВД, с учетом сведений об образе жизни поднадзорного лица, его поведении.

Во-вторых, запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях. Массовое мероприятие — это заранее спланированное и определенное по месту, времени, количеству участников и причинам собрание людей, носящее характер праздника, культурного или рекламного мероприятия либо деловой встречи. В зависимости от целей и задач массовые мероприятия можно разделить на следующие виды:

— культурно-спортивные и зрелищные: концерты, спортивные соревнования, праздничные представления;

— рекламно-коммерческие (ярмарки, презентации, распродажи и т. д.);

— деловые встречи и приемы партнеров по бизнесу (собрания акционеров, а также иные встречи и приемы, проводимые в форме шведского стола, фуршета или коктейля);

— иные массовые мероприятия: к ним можно отнести свадьбы, банкеты и собрания по поводу различных юбилеев, торжеств.

К иным массовым мероприятиям вполне можно отнести, например, собрание анонимных алкоголиков или посещение лекции о вреде алкоголизма, табакокурения, наркомании. Разница между исключительно увеселительными и полезными по содержанию для поднадзорного лица «иными мероприятиями» вполне очевидна. Однако и те и другие подпадают под действие рассматриваемой нормы.

Что касается участия в мероприятиях, то данное понятие не требует отдельного толкования, однако трудно представляется участие в мероприятии без посещения самого мероприятия, что ставит под сомнение необходимость использования этого запрета в комментируемом Законе. Так, например, участие поднадзорного лица в голосовании по выборам в органы власти тоже можно отнести к участию и посещению иного мероприятия. Электронное голосование можно отнести к участию в мероприятии без посещения самого мероприятия. В любом виде участие в выборах поднадзорного лица, которому установлено административное ограничение в виде запрещения посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях, может быть расценено как нарушение с его стороны, влекущее предусмотренные действующим законодательством санкции. Но при этом лишение возможности участия в выборах поднадзорного лица является нарушением его конституционных политических прав и может признаваться правонарушением. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав признается преступлением (ст. 141 УК РФ). Все это позволяет лишний раз сделать вывод о необходимости конкретизации судом рассматриваемого административного ограничения при установлении его поднадзорному лицу.

В-третьих, запрещение пребывания вне жилого помещения или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток. Действующий ГК РФ (ст. 20 гл. 3) трактует понятие «место жительства» как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Согласно ФЗ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ст. 2), местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ. Как видно из текста данного Закона, понятие «место жительства» сужается до жилых помещений, список которых жестко регламентирован и не включает, к примеру, таких мест, как передвижной вагончик (трейлер), избушка лесника, юрта, степь, подъезд или подвал дома, колодец и т. п. Таким образом, граждане, в силу разных причин проживающие в подобных местах, не имеют места жительства. Закон определяет место жительства только как помещение. Однако не совсем ясно, что можно отнести к иному нежилому помещению, являющемуся местом жительства либо пребывания поднадзорного лица. Вполне очевидно, что это не подъезд, тем более колодец, но возможно, что таковым помещением может являться, например, домик на дачном участке, где зарегистрировано поднадзорное лицо либо где оно вынуждено проживать временно, в связи с отсутствием иного помещения для проживания.

С точки зрения российского чиновника местом жительства является место «постоянной регистрации», которое может быть доказано единственным способом — отметкой в паспорте.

Что касается места пребывания, то в ФЗ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ст. 2) дано такое определение: место пребывания — гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно. Но независимо от того, что будет подразумеваться под жилым или иным помещением, являющимся местом жительства или пребывания поднадзорного лица, такое место (помещение) должно быть конкретно определено при установлении административного надзора, т.к. прежде всего именно по месту жительства или пребывания административный надзор будет осуществляться. Тем не менее отсутствие данных о месте жительства или пребывания не является основанием для неприменения административных ограничений (см., например, комментарий к п. 4 комментируемой статьи).

При установлении рассматриваемого административного ограничения также должно быть конкретно установлено время (определенное время суток), в течение которого поднадзорному лицу запрещено пребывать вне помещения, являющегося его местом жительства либо пребывания. Время суток определяется с учетом конкретных обстоятельств, в т. ч. режима рабочего времени поднадзорного лица, характеризующих его личность сведений, поведения, семейного положения, обстоятельств совершенного им деяния (деяний). Так, решением Чухломского районного суда Костромской области от 2 ноября 2011 г. в отношении С. установлен административный надзор с запрещением пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства или местом пребывания поднадзорного лица, в ночное время, за исключением случаев привлечения к работе в ночное время.

В-четвертых, запрещение выезда за установленные судом пределы территории. Пределы территории устанавливаются судом. Законодатель не конкретизировал понятие территории и ее пределов в тексте нормы.

Норма Закона об административном надзоре не определяет, что территория — это территория муниципального образования. Это может быть и территория, например, субъекта РФ, что вполне представляется возможным при применении комментируемой нормы. Однако чрезмерное сужение понятия территории именно как пространства, в контексте нормы, не представляется допустимым в силу возможности явных нарушений прав поднадзорного лица, прежде всего свободы передвижения. Имеющаяся судебная практика по делам об административном надзоре позволяет сделать вывод о том, что суды понимают территорию, при применении комментируемой нормы, как территорию муниципального образования.

Как и при установлении других видов административных ограничений, при установлении запрета выезда за установленные судом пределы территории необходимо учитывать конкретные обстоятельства, в т. ч. место работы поднадзорного лица, необходимость частого посещения других муниципальных территорий, например, в связи с лечением, обучением и др.

В-пятых, обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в ОВД по месту жительства или пребывания для регистрации. Комментируемая норма предусматривает административное ограничение в виде обязанности поднадзорного лица являться для регистрации в ОВД по месту жительства или пребывания. При установлении данного административного ограничения суд определяет количество таких явок, которых может быть не менее одной и не более четырех в месяц. Следует обратить внимание, что в случае разрешения поднадзорному лицу пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося его местом жительства или пребывания, или разрешения краткосрочного выезда за установленные пределы территории в связи с предусмотренными ч. 3 ст. 12 Закона обстоятельствами (смерть близкого родственника, прохождение обучения и др.) поднадзорное лицо обязано являться для регистрации по месту своего временного пребывания См.: Перец В. П., Петров А. И., Стеблянко А. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. М., 2011. С. 48.

В ОВД заводится регистрационный лист на поднадзорное лицо, которому установлено рассматриваемое ограничение, в котором указываются: номер дела административного надзора, данные поднадзорного лица, установленное время, день недели и даты явки на регистрацию, а также графы для даты регистрации, должностного лица, проводившего регистрацию, и его подписи. Поднадзорному лицу выдается под роспись копия утвержденного начальником территориального органа графика прибытия для регистрации. График прибытия утверждается на основании решения суда об установлении административного надзора. График должен быть изменен ОВД, если судебными решениями о продлении административного надзора либо о дополнении ранее установленных поднадзорному лицу ограничений была изменена сама мера рассматриваемого ограничения в виде количества явок для регистрации.

Часть 2 статьи 4 Закона предусматривает обязательность установления административного надзора в виде обязательной явки в ОВД по месту жительства для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Значение данного вида административного ограничения связано прежде всего с тем, что оно в наибольшей степени способствует осуществлению контроля со стороны ОВД за поднадзорным лицом. В отличие от других видов ограничений, которые лишь обязывают поднадзорное лицо воздерживаться от определенных действий, запрещая посещать определенные места и др., данный вид прямо обязывает лицо совершать определенные действия, а именно посещать ОВД для регистрации. Последнее, в свою очередь, оказывает дисциплинирующее воздействие на поднадзорное лицо, напоминает ему о необходимости соблюдения предусмотренных законодательством обязанностей и ограничений, недопущении совершения преступлений и иных правонарушений.

2.2 Обеспечение реализации административного надзора

Научным центром Академии управления МВД России совместно с ДООП МВД России, Владимирским ЮИ Минюста России и НИИ ФСИН России в целях обеспечения реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» сделан вывод о необходимости издания совместного Приказа Минюста и МВД России «Об утверждении Положения о порядке реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ „Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы“ уполномоченными должностными лицами территориальных органов МВД России и ФСИН России» .

В связи с чем авторами разработаны:

— совместный Приказ Минюста и МВД России «Об утверждении Положения о порядке реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ „Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы“ уполномоченными должностными лицами территориальных органов МВД России и ФСИН России»;

— Положение о порядке взаимодействия уполномоченных должностных лиц территориальных органов МВД и ФСИН России в целях реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» .

В Положении предусмотрены разделы:

Общие положения.

В данном разделе определяется порядок представления материалов администрацией исправительного учреждения или ОВД (полицией) для установления судом административного надзора, а также взаимодействия должностных лиц территориальных органов МВД и ФСИН России для его осуществления.

Порядок представления материалов для установления административного надзора.

Инициирование установления административного надзора осуществляется администрацией ИУ или начальником территориального органа (полиции) МВД России в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы, если это лицо отбывало наказание за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений либо за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего.

Инициирование установления административного надзора осуществляется администрацией ИУ или начальником территориального органа (полиции) МВД России в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы и отбывавшего наказание за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при рецидиве преступлений или умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, в случае если это лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания либо совершает в течение одного года после освобождения два и более административных правонарушения против порядка управления, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Руководствуясь ст. 261.5 и 261.6 ГПК РФ, заявление об установлении административного надзора подается начальником ИУ или территориального органа (полиции) МВД России.

1. По делу об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, заявление подается в суд по месту нахождения ИУ.

2. По делу об административном надзоре в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, заявление подается в суд по месту жительства или пребывания этого лица.

Администрация ИУ подает в суд заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным ч. 2 и 3 ст. 3 Закона об административном надзоре, не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания. В заявлении об установлении административного надзора указываются основания подачи такого заявления и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу.

Если в заявлении начальника ИУ об установлении административного надзора указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в ИУ, то в заявлении начальника территориального органа (полиции) МВД России об установлении административного надзора указываются сведения об образе жизни и о поведении лица, в отношении которого решается вопрос об установлении административного надзора.

В заявлениях указываются предлагаемые к установлению виды административных ограничений. К заявлению начальника ИУ могут прилагаться следующие документы и материалы:

— копия приговора суда;

— копия постановления начальника ИУ о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;

— копия информации о предполагаемом месте жительства или временного пребывания освобождаемого лица;

— справка-характеристика на осужденного.

К заявлению начальника территориального органа (полиции) МВД России могут прилагаться следующие документы и материалы:

— копия приговора суда;

— копия постановлений по делам об административных правонарушениях;

— выписка из домовой книги по месту жительства;

— справка-характеристика по месту жительства или временного пребывания.

Оперативные материалы (информация) в отношении поднадзорного оперативными службами УИС представляются отдельно в установленном порядке сотрудникам полиции подразделений уголовного розыска территориального органа МВД России, осуществляющим ОРМ в отношении лиц, находящихся под надзором.

2.3 Исполнение решения по делу об установлении административного надзора

Администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направляет копию указанного решения в территориальный орган МВД России по избранному этим лицом месту жительства или пребывания. Лицо, в отношении которого судом установлен надзор, знакомят с решением суда под роспись. При освобождении из мест лишения свободы лицу, в отношении которого установлен надзор, администрация ИУ вручает предписание о выезде к избранному им месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, установленного с учетом необходимого для проезда времени, и предупреждает данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора. В предписании производится запись об установлении административного надзора и указывается адрес избранного места жительства или пребывания.

Поступившее из ИУ сообщение об освобождении из мест лишения свободы лица, в отношении которого установлен надзор, а также копия решения суда по делу об установлении административного надзора регистрируются в журнале входящих документов территориального органа МВД России и с резолюцией руководителя территориального органа (полиции) МВД России передается для осуществления контроля и проведения профилактической работы за подучетным в отдел (отделение, пункт) участковыми уполномоченными полиции.

Права и обязанности должностных лиц исправительных учреждений и территориальных органов МВД России по вопросам установления надзора и взаимодействия в целях исполнения решения по делу об установлении административного надзора.

В целях установления за освобождаемыми лицами надзора сотрудники отделов специального учета ИУ:

1. За три месяца до освобождения составляют списки лиц, в отношении которых может быть установлен надзор после освобождения из ИУ, которые передаются в отделы по воспитательной работе, в оперативные и режимные отделы, группу социальной защиты и учета трудового стажа осужденных.

2. Производят сверку сведений о лицах, в отношении которых может быть установлен надзор.

3. При освобождении лиц, в отношении которых установлен административный надзор, предупреждают их об ответственности за нарушение установленных судом ограничений и за невыполнение предусмотренных Законом обязанностей, проставляют в справках об освобождении данных лиц штамп «Установлен административный надзор».

4. Направляют предписание о выезде к избранному месту жительства или пребывания лица, в отношении которого судом установлен надзор.

5. Отбирают подписку у освобождаемых лиц, в отношении которых судом установлен надзор, об ознакомлении с правами и обязанностями, ограничениями, а также предупреждают об ответственности за нарушение установленных судом ограничений и за невыполнение предусмотренных обязанностей.

6. Направляют копию решения суда об установлении надзора, дактилоскопическую карту и анкету поднадзорного, а также сообщение об освобождении из мест лишения свободы лица, в отношении которого установлен надзор, в территориальный орган МВД России по избранному этим лицом месту жительства или пребывания.

7. Регистрируют учетно-профилактические дела административного надзора.

8. Не позднее чем за семь дней до освобождения лица, в отношении которого судом установлен надзор, направляют учетно-профилактическое дело надзора в территориальный орган МВД России по месту предполагаемого жительства или временного пребывания освобождаемого лица.

Работники оперативного отдела: совместно с другими службами ИУ проводят мероприятия по сбору информации об освобождаемых лицах, в том числе в отношении которых установлен надзор; направляют необходимые сведения о поднадзорных в территориальные органы МВД России по избранному месту жительства или пребывания; в целях предупреждения рецидива преступлений взаимодействуют с подразделениями УР полиции территориальных органов МВД России при проведении ОРМ.

Начальники отрядов УИС ФСИН:

1. Составляют характеристики на осужденных, в отношении которых имеются основания для установления надзора с аргументированными выводами о целесообразности его установления.

2. Согласовывают характеристики с заместителем начальника ИУ по воспитательной работе, начальниками оперативного отдела и отдела безопасности (режима), утверждают их у начальника учреждения и передают в отделы безопасности (режима).

3. Осуществляют подготовку заявления и иных материалов в суд об установлении административного надзора на осужденных, в отношении которых имеются основания для установления надзора в двух экземплярах, которые подписываются начальником ИУ или его заместителем, заверяются гербовой печатью ИУ.

4. Не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в установленном порядке один экземпляр направляют в суд по месту нахождения ИУ, а второй экземпляр помещают в личное дело осужденного.

5. Для осуществления надзорного производства заводят учетно-профилактическое дело адмнадзора на лиц, в отношении которых судом установлен административный надзор.

6. Не позднее чем за семь дней до освобождения лица, в отношении которого судом установлен надзор, передают учетно-профилактическое дело в отдел специального учета для направления в территориальный орган МВД России по месту предполагаемого жительства или временного пребывания освобождаемого лица.

Кроме того, специалисты группы социальной защиты и учета трудового стажа осужденных в установленном порядке ведут переписку с территориальными органами МВД России по избранному месту жительства или пребывания освобождаемых по вопросу их бытового и трудового устройства. Информация, полученная из территориальных органов МВД России, передается начальнику отряда для ее учета при подготовке материалов об установлении надзора.

Сотрудники отдела безопасности (режима):

1. Выносят в двух экземплярах предписание о выезде к избранному месту жительства или пребывания лица, в отношении которого судом установлен административный надзор, в котором указывают сроки прибытия, наименование территориального органа МВД России (адрес отделения, пункта, дежурной части полиции) поднадзорных к избранному месту жительства и знакомят их с содержанием предписания под роспись. Один экземпляр предписания передают в отдел специального учета для направления в территориальный орган МВД России, а второй экземпляр приобщают к личному делу осужденного.

2. Объявляют осужденному решение суда об установлении в отношении его надзора и связанных с ним ограничений под роспись после получения копии решения суда. В случае отказа поднадзорного от подписи об ознакомлении с решением суда факт объявления ему решения удостоверяется начальником ИУ или его заместителем, начальником отдела безопасности и начальником отряда.

Права и обязанности сотрудников подразделений территориальных органов МВД России по установлению и осуществлению надзора определяются законодательством, ведомственными приказами и инструкциями, настоящим Положением, а также другими нормативными правовыми актами РФ. Так, участковые уполномоченные полиции (УУП):

1. Осуществляют контроль за прибытием из ИУ в срок к избранному лицом, в отношении которого установлен надзор, месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы, лиц, подпадающих по признакам судимостей под действие названного Закона. Предписание, выданное ИУ, подлежит изъятию и приобщению к материалам дела. Также УУП составляет дактилоскопическую карту и передает в подразделение УР полиции для проведения сверки, которая в последующем приобщается в дело поднадзорного.