Городское управление в советской России в условиях нэпа: На материалах центральных областей РСФСР

Постановка проблемы. Актуальность исследования. В условиях реформирования российского общества по-новому решаются вопросы городского управления. Исследование истории городского управления, его создания, формирования и развития остается актуальным, имеет теоретическую и практическую значимость. В этой связи нельзя не учитывать опыт, накопленный в условиях нэпа в годы советской власти, когда функции городского управления принадлежали городским Советам.

Необходимость специального исследования этой проблемы тесно связана с происходящим сегодня в обществе процессом осмысления пройденного пути, который, к сожалению, в определенной мере приобрел выраженный односторонний и одномерный, преимущественно разоблачительный характер. Отрицание подчас всего советского исторического прошлого коснулось и деятельности городских Советов, которые прежде всего занимались практическими вопросами организации и налаживания городской жизни во всем ее многообразии.

Комплексное изучение истории городских Советов способствует правильному пониманию противоречивого характера развития нашего общества на предшествующих этапах и помогает ответить на вопрос, почему и как первоначально провозглашенные широкие полномочия горсоветов, закрепленные в законодательных и иных нормативных актах, так и не были в полной мере реализованы.

Данное исследование посвящено периоду восстановления, перестройки деятельности городских Советов, частично затрагивается и их становление. В центре внимания — городские Советы, исполкомы и их структуры. Делается попытка выяснить, как они реализовывали функции управления, как строились их взаимоотношения, а также отношения с вышестоящей властью и партийными органами в условиях нэпа. В диссертации нашла отражение деятельность городских Советов Калужской, Брянской, Смоленской, Ивановской областей (губерний) Центра России, и в первую очередь Центрально-Промышленного района (ЦПР), где в 1920;е годы было сосредоточено более четверти городов России.

Освещение процесса формирования и деятельности городских Советов в этот период, их опыта и ошибок, реального участия людей в конкретных делах городского управления и самоуправления позволяет углубить и расширить дальнейшее изучение данной проблемы.

Общее состояние научной разработки проблемы. История Советов как органов власти изучена достаточно хорошо, вместе с тем работ по истории городских Советов затрагивающих период 1920;х годов относительно мало. Некоторое исключение составляет столичный Московский городской Совет1. Причины такого явления в известной степени объясняются тем, что внимание историков было обращено в большей степени к сельским Советам. Россия была крестьянской страной. Однако все, что происходило в деревне в 1920;е годы, безусловно, затрагивало город как средоточие рабочего класса, основу установившейся власти — диктатуру пролетариата. К тому же граница «город — деревня» была подвижной в связи с урбанизацией. Любые действия, успехи и неудачи советского руководства отражались прежде всего на городе. Преимущественно здесь происходила борьба партийных группировок.

Для понимания места городских Советов в сложившейся политической системе важное значение имели выступления В. И. Ленина, Н. И. Бухарина, где затрагивались политические и теоретические аспекты деятельности Советов. В работах М. И. Калинина, И. В. Сталина, П. И. Стучки, Я. А. Яковлева, других партийных и советских руководителей рассматривались вопросы организационно-практической деятельности городского управления, уточнения его функций и полномочий, формирования Советов.

См., например: Алещенко Н. М. Моссовет в 1917 -1941 гг. М. 1976; Игнатьев В. И. Горсоветы. Госиздат. 1926; Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. Бакушев В. В., Ивановский В. А., Молчанова Л. А. М. 1998; и др.

Большой интерес для рассматриваемой темы имеют работы о развитии л городов и городской жизни в 1920;е годы и особенно по вопросам изучения города как социального организма3.

Для литературы тех лет, посвященной городским Советам, более характерна пропагандистская, практически прикладная направленность. Преобладали публикации о конкретных достижениях парторганизаций в развитии политической активности рабоче-крестьянских масс на выборах и о работе городских Советов. Их авторы популяризировали массовые начала в деятельности секций и комиссий горсоветов4.

В ряде публикаций получили развитие отдельные аспекты деятельности партийных и советских органов по выдвижению рабочих и крестьян на руководящую работу в органы Советов, вопросы подготовки советских кадров и другие.5.

В 1960;1980;е гг. комплексный подход к изучению городских Советов в своей основе остался нереализованным. Однако следует отметить книгу Г. С. Еськова «Укрепление политической основы Советского государства:

См., например: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.- Л., 1928; Основы общего городского благоустройства М. 1926; Михайлов Г. С. Местное советское управление М. 1927; и др.

3 См., например: Анциферов Н. П. Пути изучения города как социального организма. Опыт комплексного подхода. Л. 1925; Жиромская В. Б. Советский город в 1921;1925 гг.: проблемы социальной структуры. М. 1988; Колен-кин A.A. Русский город и его роль в прошлом и настоящем. Л. 1924; Меже-вич М. Н. Социальное развитие и город. М. 1979; Яницкий О. Н. Советский город как объект социологического исследования. Архитектурно-социологические исследования. М. 1970. Вып. 1- и др.

4 См., например: Болдырев М. Ф. Оживление Советов (к перевыборной кампании 1925;1926 гг.). М.-Л. 1926; Дьяков А. И. Роль горсоветов в выполнении профинпланов М. 1930; Киселев A.C. Городские Советы и вопросы массовой работы в них. М. 1926; Стучка П. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его Конституции СССР и РСФСР. Изд. 5-е, переработанное, М.-Л., 1926; Сорин Е., Иезуитов В. Городские поселковые Советы М. 1929; и др.

5 См., например: Арбузов М. Ф. Выдвижение рабочих и крестьян. М. 1929; Шуйский Ф. А. Партия и Советы. М.-Л. 1927; и др. период построения социализма". В ней наряду с другими уровнями Советов на конкретно-историческом материале подробно рассматривается деятельность городских Советов, фракций коммунистов, ход избирательных кампаний и т. п., в том числе и 1920;е годы. Вместе с тем исторические исследования этого периода в большей степени отличала историко-партийная направленность, затрагивавшая вопросы руководства партийных организаций деятельностью городских Советов6. Проводилось изучение проблем государственного строите льет-ва, организационно-массовой работы городских Советов .

В материалах Всесоюзной научно-практической конференции, посвя щенной 80-летию первого Совета, нашла отражение деятельность в 1920;е гоо ды Ивановского городского Совета .

В 1990;е годы Коммунистическая партия перестала быть стержнем государственной власти, в историографии произошел отход от сложившейся методологии. Однако и сейчас комплексный подход к научной разработке вопроса об истории городского управления в условиях нэпа остается нереализованным. Можно назвать ряд работ, где в последнее время затрагивались отдельные ас.

См., например: Еськов Г. С. Укрепление политической основы Советского государства. Период построения социализма. М. 1983; Очерки истории Калужской организации КПСС. Тула. 1967; Очерки истории Рязанской организации КПСС. М. 1974; Очерки истории Смоленской организации КПСС. М. 1970; Очерки истории Тульской организации КПСС. Тула. 1967; и др.

7 См., например: Соколов А. К. Советы: от власти иллюзий к иллюзии власти // Формирование административно-командной системы (20−30-е годы). Сб. ст. М. 1992; Стаценко В. Ф. Участие рабочих Ленинграда в советском строительстве в 1925 — 1929 гг./ Общественные науки. Материал конференции молодых ученых ЛИСИ. Л. 1972; Филимонов В. Я. Власть городская, власть деревенская. // Власть и общественные организации в России в первой трети XX столетия. М. 1993; и др.

О и.

См., например: Советы: история и современность: Материалы Всесоюзной научно-практической конференции, посвященной 80-летию первых Советов, Иваново, май 1985 г./ Редкол.: руководитель Гусев К. В. М. 1987. пекты данной проблемы, 9 в том числе и в книге Е. Г. Гимпельсона «Нэп и советская политическая система». В ней, при анализе политической системы, указывалось, что городские Советы выступают как составная часть советской системы, отмечалась ограниченность политических реформ, что «оживление Советов» не «оживило» их функционирование и политическую значимость" 10. На наш взгляд при этом несколько занижена оценка практической деятельности городских Советов на местах и отношения к ним населения.

Малоисследованность, актуальность, имеющаяся источниковая база предопределили выбор данной темы диссертации.

Объектом настоящего исследования является процесс формирования, функционирования, эволюции органов власти и городского управления в условиях нэпа в Центре России.

Предметом исследования являлись: город как административно-политический центр окружающей территорииместо городских Советов, их исполкомов как органов управления, сочетавших в себе отдельные функции самоуправления в системе властидинамика их практической деятельностироль и место партийных структур в системе взаимоотношений с городской властью (управлением). При анализе конкретного механизма действий власти на местном уровне автор в своих исследованиях опирался в большей степени на Калужскую губернию. Такой подход позволил более детально проанализировать процессы, происходившие в городах в этот период. Данные процессы, происходившие в 1920;е годы, приобретали общие черты и находили подтверждение.

См., например: Говоренкова Т. Не ускользнула бы удача и на этот раз // Муниципальная власть. Октябрь. 1997; Население России в XX веке. Исторические очерки. Том I. 1900;1939. В 3 г./ Т. I. М. 2000; Организационные основы деятельности органов местного самоуправления. Сборник. СПб — Калуга. 1998; Орлов И. Б. Новая экономическая политика: история, опыт, проблемы. М. 1998; Федорова И. М. Политика «оживления Советов» через призму избирательных кампаний 1924;1926 годов (на материалах Калужской губернии) // Вопросы выборов и избирательного права № 2. 1998; и др.

10 Гимпельсон Е. Г. Нэп и советская политическая система М. 2000. С. 117, 120. в соседних областях (губерниях) — Тульской, Смоленской, Рязанской и др., -поэтому представляется возможным экстраполировать данный подход на ЦПР.

Цель и задачи исследования

Целью исследования являлись комплексный анализ механизма формирования и деятельности разноуровневых городских Советов (областных, губернских, окружных, районных, уездных, волостных, заштатных), их исполкомов как органов управления на местах в период новой экономической политики и востребованность опыта ранее существовавшего городского самоуправления.

Для достижения поставленной цели ставятся и реализуются следующие конкретные задачи:

1. Изучить роль городского местного управления в общественной жизни 1920;х годов.

2. Выявить степень влияния административно-территориального и экономического районирования на процессы, связанные с определением места и роли городских поселений и их органов управления в жизни общества.

3. Раскрыть роль кампаний по «оживлению Советов» в развитии общественно-политической активности населения.

4. Проанализировать степень влияния новой экономической политики на деятельность городских Советов как органов власти и управления на местах и их роль в регулировании социально-экономических процессов, происходящих в городе.

5. Исследовать содержание и характер взаимоотношений партийных органов и городских Советов, формы и методы партийно-политического и хозяйственного руководства, пределы и значение вмешательства парторганов в конкретные дела управления городом в условиях нэпа.

Хронологические рамки исследования. Начальный этап обусловлен принятием X съездом РКП (б) решений о переходе к новой экономической политике и влиянием нэпа на деятельность городских Советов и их исполкомов. В 1920;е годы происходят серьезные изменения во внутрипартийном и политическом курсе страны. Конец исследуемого периода — 1928;1929 гг. — характеризуется действиями, направленными на свертывание нэпа и стеснение прав деятельности местных советских органов, прежде всего городских Советов.

Теоретическая и методологическая основа. Диссертационная проблема рассматривается с позиции историзма, объективности и научности. Исследование опирается на осмысление концептуальных подходов к деятельности городских Советов, заложенных в партийно-политических и общегосударственных документах, создания, функционирования и регулирования различных сторон деятельности органов исполнительной власти в городах в условиях нэпа.

Методологическую основу диссертации составляют также исследования советских и российских ученых, в которых отражены общетеоретические положения о роли городов и урбанизационных процессов в новых исторических условиях, переживаемых страной в 1920;е годы. При анализе и интерпретации ряда архивных источников были использованы приемы статистического и текстологического анализа в целях установления представительности и исторического контекста появления документов, их соотношения с другими документальными материалами.

Источниковая база. Диссертационное исследование выполнено на основе опубликованных и неопубликованных материалов и документов.

К первой группе источников следует отнести: законодательные и иные нормативные документы. В их числе: Конституции РСФСР 1918 г., 1925 г. и СССР 1924 г., документы всесоюзных съездов Советов, ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР, распоряжения Совета Народных Комиссаров и постановления Экономического совещания, материалы губернских, местных советских и партийных органов. Автор использовал инструкции и положения, касающиеся деятельности городских Советов и находящиеся в архивных фондах.

Определенную ценность представляют документальные сборники, опубликованные центральными и местными издательствами11. Кроме того, в диссертации использованы «Отчеты Калужского городского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов" — «Наказы Калужскому городскому Совету рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов" — «Отчеты Калужского губернского исполнительного комитета" — «Протоколы и материалы Калужских губернских партконференций» и другие материалы. Вышеуказанные документы дают представление о складывающейся общественно-политической ситуации, внутрипартийных взаимоотношениях, деятельности вышестоящих и городских органов власти.

Важным источником исследования стала периодическая печать, в том числе центральная: «Правда», «Вопросы труда», «Известия МК РКП (б)» и др. На их страницах публиковались актуальные материалы, затрагивающие вопросы городского управления, деятельности секций и комиссий горсоветов, обобщался опыт и проблемы деятельности городских Советов и их исполнительных органов в условиях нэпа.

Автором привлекались материалы и местных периодических изданий тех лет. Среди них — «Бюллетень Калужского городского Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов», «Бюллетень Калужского губернского комитета РКП (б)», «Известия Калужского губернского комитета РКП (б)», «Калужская правда», «Голос Калуги», «Калуга», «Коммуна», «Трудовая мысль», «Партийная жизнь», «Партийная мысль», а также и другие, раскрывавшие на местном материале те или иные проблемы в области исследуемой темы и отражавшие в определенной степени общественное мнение того времени.

См., например: Голос народа. Письма и отклики рядовых советских граждан о событиях 1918 — 1932 гг. / Отв. ред. А. К. Соколов. М. 1997; Калужский край. Документы и материалы. Книга третья (1917;1941 годы) / Сост. Тарасова А. Д. Тула. 1982; Советы в октябре. Сборник документов. / Под ред. Пионт-ковского С.А. / М. 1928; Тихонов В. И., Тяжельникова B.C., Юшин И. Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920;1930;е годы. М. 1998; и др.

Еще одна группа источников — это статистические материалы (опубликованные и архивные), анализ которых способствовал формированию цельного представления о социально-экономической ситуации в городах Центрально-Промышленного района, о структуре городского населения, о составе социально-партийной прослойки городских Советов, о процессах «оживления Сове-12.

TOB" .

В диссертации использовались архивные документы и материалы. Автор использовал фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Государственного архива Калужской области.

Большой фактический материал, связанный с деятельностью Президиума ЦИК СССР в указанный период по вопросам советского строительства сосредоточен в Фонде 3316 (Президиум ЦИК Союза ССР). Помимо протоколов самих заседаний, он включает значительный блок материалов о деятельности постоянно действующего совещания по вопросам советского строительства. Три комиссии — по пленумам и секциям, по хозяйственным и административным функциям — активно вели работу по обследованию деятельности местных Советов, в том числе городских. С их участием были подготовлены предложения по изменению действующего законодательства, затрагивающего расширение функций, укрепление материальной и финансовой основы городской вла.

12 См., например: Административно-экономическое районирование Калужской губернии. Калуга. 1923; Всесоюзная городская перепись 1923 г. Труды ЦСУ. Т. 20. Ч. I-IV. М. 1924;1925; Всесоюзная городская перепись 1926 г. Краткие сводки. Вып. 1−10. М. 1927;1929; Итоги выборов в Советы РСФСР в 1927 г. М. 1927; Итоги десятилетия Советской власти в цифрах. 1917;1927. М. 1927; Квитин О. Население городов Европейской части РСФСР по переписи 1897, 1917, 1920 и 1923 гг. — Бюллетень ЦСУ. 1923. № 77- Центральный район. Экономико-географи-ческая характеристика. М. 1962; РКП (б) в цифрах. Вып. I-V.M. 1924;1926; и др. сти на местах, проведение избирательных кампаний. В этом же фонде находятся результаты обследовательской работы и отчеты с мест, в том числе городских органов власти. Здесь же размещаются материалы, затрагивающие вопросы административно-экономического районирования, проводимого в стране. Материалы данного фонда помогают лучше понять противоречивость и взаимообусловленность процессов, происходящих в центре и на местах.

В работе над диссертацией был использован Фонд 17 (Центральный комитет КПСС) РГАСПИ. Он содержит достаточно большой по объему пласт документов, касающихся деятельности центральных органов партии и местных парторганизаций. На регулярной основе сотрудниками аппарата ЦК осуществлялись выезды на места с целью изучения хода кампании по «оживлению» работы горсоветов. В частности, комплексному анализу подвергалась деятельность Ковровского, Смоленского, Калужского и других горсоветов. Итоги обобщались в ЦК, некоторые материалы использовались на совещаниях по советскому строительству. С позиции исследователя интерес представляет существовавшая практика принятия и рассылки, закрытых и открытых информационных писем, в которых, помимо ознакомления рядовых коммунистов с общественно-политической ситуацией, распространения опыта работы, ставились также задачи в области советского строительства, проведения избирательных кампаний, деятельности партийных ячеек и фракций в советских органах на местах.

Кроме этого, в диссертационном исследовании активно были использованы фонды Государственного архива Калужской области (ГАКО):

Ф. 791 — Жиздринский городской СоветФ. 1065 — Сухиничский городской СоветФ. 1122 — городской Совет г. КалугиФ. 1140 — Боровский городской СоветФ. 1483 — Козельский городской СоветФ. 2866 — Мятлевский городской СоветФ. 3019 — Медынский городской Совет.

Государственный архив Калужской области (ГАКО. П.) — документы бывшего партийного архива Калужского ОК КПСС, ныне отдела документации новейшей истории ГАКО: П.Ф. 1 — Калужский губернский комитет ВКП (б);

П.Ф. 9 — первый районный комитет ВКП (б) г. КалугиП.Ф. 10 — второй районный комитет ВКП (б) г. КалугиП.Ф. 138 — фракции ВКП (б) Мокровского уис-полкома Калужской губернииП.Ф. 566 — Говардовский районный комитет ВКП (б) Калужской губернииП.Ф. 964 — фракция ВКП (б) Жиздринского горсовета Брянской губернииП.Ф. 1076 — фракции ВКП (б) Тарусского уездис-полкома Калужской губернияП.Ф. 1156 — фракции ВКП (б) Калужского горсовета Калужской губернииП.Ф. 3110 — Архив партийного архиваП.Ф. 7528 -фракция ВКП (б) Калужского окрисполкома Московской областиП.Ф. 7537 -фракция РКП (б) правления Калужского губотдела профсоюза союза совработ-ников.

Они позволили на конкретном материале углубленно рассмотреть порядок формирования, социальный состав, компетенцию и вопросы практической деятельности городских Советов. Материалы показывают, что именно на плечи власти на местах в исследуемый период легла основная нагрузка по восстановлению городского хозяйства и созданию условий по своевременному удовлетворению потребностей населения.

Научная новизна. Работа является комплексным исследованием, рассматривающим с позиции преемственности деятельность городского управления в Советской России в условиях новой экономической политики на примере ряда областей (губерний) РСФСР, входящих в ЦПР.

Автор попытался раскрыть механизм взаимосвязи и взаимовлияния нэпа и процесса становления, трансформации и деятельности разноуровневых городских Советов, их исполкомов, показать их практическую направленность как органов управления на местах, сочетавших в себе в исследуемый период отдельные функции самоуправленияотношение самого населения к их деятельности. В исследовании предпринята попытка проанализировать ход административно-территориального районирования, его влияние на город, изменения в самой иерархии городов (упразднение безуездных и заштатных и введение районных городов, появление вместо губернских, окружных, областных,.

14 краевых и столичных центров), приведение юридического статуса городских поселений и их административно-политических центров власти в соответствие с их фактической социально-экономической ролью.

В диссертации прослеживается трансформация взаимоотношений, складывавшихся между городскими Советами и партийными комитетами на местах в 1920;е годы. Автор раскрывает внутреннее содержание организационно-массовых форм и методов партийного влияния на деятельность городских Советов, его усиления со второй половины 1920;х годов. Проанализированы социально-партийный состав городских Советов, ход и итоги отчетных и избирательных кампаний, характеризующихся, с одной стороны, противоречивостью и нестабильностью, а с другой — повышением активности избирателей.

Анализ Конституций РСФСР 1918, 1925 гг. и Положений о городских Советах данного периода выявил противоречие между ними в части нарушения Положениями статей Конституций и сужения прав избирателей на отзыв своих депутатов. Значительная часть архивных материалов, использованных в диссертации, вводится в научный оборот впервые.

В целом совокупность использованных в диссертации материалов и документов, их анализ и научное осмысление позволили провести комплексное исследование по проблеме и способствовали решению поставленных в диссертации задач.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Происходящий в настоящее время ход демократизации экономической и политической сферы заставляет внимательнее присмотреться к тому опыту, который Россия уже пережила. Особый интерес представляют местные уровни управления. Это те кирпичики, из которых строится общее здание Российской государственности. На основе достигнутых в ходе разработки истории городского управления в период нэпа научных результатов попытаемся сформулировать некоторые общие выводы, а также соображения относительно их конкретной реализации и исполнения.

В этой связи немало важным аспектом является понимание того, что собой представлял город в 1920;е годы, общее и особенное в его развитие. Изучение показало, что рассматриваемый период в истории городов характеризовался главным образом экстенсивными факторами развития (повышение доли городского населения, расширение сети городов в жизни страны и т. д.). Для него были характерны концентрация несельскохозяйственных видов деятельности, в основном в городах, деление территории «на город» и «не город», при этом продолжает присутствовать еще некоторая размытость его границ, использование большого города как формы концентрации населения, что оказывало свое влияние на развитие других городов ЦПР. Со второй половины 1920;х годов начали закладываться основные противоречия советской урбанизации. Следует добавить, что развитие городов и городского хозяйства в губерниях ЦПР отличали схожие процессы.

Развитию городов и городского хозяйства в ЦПР было характерно нечто общее. Так, если выделить отдельно Москву, то по остальным регионам наблюдалась достаточно однотипная структура: губернский центр с более устоявшимися чертами городской жизни, уездные и заштатные города, рабочие поселки. Общими были: сложный и противоречивый характер, которым отличались социально-экономические, политические и духовно-культурные аспекты жизни городов и его населенияотсутствие серьезных изменений в социальнобытовом развитии городов и поселков городского типатолько складывавшееся в новых условиях городское хозяйство как таковое со всем комплексом нерешенных проблем.

Исследование показало, что Советы на местах, в том числе и городские, встраиваясь во власть, в силу обстоятельств вбирали в себя всю палитру опыта местной власти, сложившегося до них и использованного другими организациями (комитетами общественной безопасности, комитетами общественных организаций, городскими управами) в ходе самой революции. Постепенно к городским Советам перешли большей частью функции и ранее существовавшие структуры органов местного самоуправления.

Введение

политики «военного коммунизма» отрицательно повлияло на дальнейшее развитие городских Советов, сузив их компетенцию и как представительных органов власти. Требовались серьезные меры по их реанимации. Это стало возможно при переходе к нэпу.

Под влиянием складывающейся в стране кризисной ситуации начала 1920;х годов политическое руководство страны с целью сохранения власти и создаваемой политической системы пошло на отказ от военно-коммунистических, чрезвычайных форм руководства, в том числе и в городских поселениях. Это позволило, используя демократическое начало, в том числе и кампании «оживления Советов», при всех издержках, имевшихся в деятельности городских Советов и их исполкомов, к концу 1920 г. овладеть положением дел на местах и обеспечить стабильное функционирование института городской власти.

Анализ материалов позволяет сделать вывод, что реализация власти в городах осуществлялась через представительные и исполнительные органы. Однако характер их взаимоотношений между собой был достаточно противоречив и носил элементы борьбы за первенство. Противоречия не снимало даже то обстоятельство, что до революции 1917 г. городской Голова, а позже председатель президиума или горисполкома, как правило, в одном лице сочетая полномочия, руководил исполнительным и представительным органами.

Уход от чрезвычайных форм руководства дал возможность на основе анализа возникавших проблем, складывавшегося опыта городских Советов к концу 1920;х годов обеспечить разработку более широкой нормативной базы, связанной с их формированием и деятельностью. Вместе с тем сама нормативная база в исследуемый период носила подвижный характер и подвергалась корректировке.

Потребности мест, складывающиеся под влиянием нэпа, кампании по «оживлению Советов», позиция самой центральной власти привели в 1922, 1925 и 1928 гг. к восстановлению и расширению компетенции городских Советов, аппарата, укреплению местного бюджета, последовательной передаче на плечи городской власти решения местных проблем. Да и сама городская власть стала юридическим лицом.

Документы и материалы исследуемого периода позволяют говорить о том, что процесс совершенствования административно-территориального устройства и связанное с ним административно-правовое и территориальное регулирование советских органов городского управления не были спонтанным решением власти. Они имели свою историю, хотя и носили противоречивый характер. В начале 1920;х г. процесс административно-территориального реформирования страны заметно усиливался в силу ряда политических и экономических преобразований, произошедших в России. В его основу были положены экономическое районирование, а также политический и национальный аспекты. Однако проведение новых административных границ, несомненно, нарушило веками сложившиеся связи, интересы, границы и в первую очередь затронуло существовавшие городские поселения и их органы управления и породило массу проблем.

Анализ документов свидетельствует, что государственная власть стремилась предпринимать меры по своевременному приведению юридического положения, в частности городских поселений, в соответствие с их новым административно-политическим статусом и изменившимися функциями органов управления.

Безусловно, опора государства на «промышленные очаги» и «пролетарские» центры при проведении политики административно-экономического районирования способствовала повышению роли городов и их органов управления как административно-политических и экономических центров власти. Однако этот процесс имел и оборотную сторону, так как порождал на местах массу административно-правовых нарушений, выражавшихся в стремлении самих местных властей ускорить трансформацию сельских поселений в городские. Это отчасти и явилось одним из побудительных мотивов проведения инвентаризации имевшихся материально-технических, экономических и финансово-кредитных ресурсов, находившихся в распоряжении и собственности у поселений, в том числе и городских. Естественно, многие мероприятия в этом направлении проводились с классовых позиций и учетом мнения партийных органов.

С углублением реформирования и переходом его на новый, качественный, структурный уровень (область — округ — район), изменением иерархии городов усилилась тенденция к возрастанию роли и значения не просто городских центров и их органов власти, а наиболее крупных из них, имевших, как правило, развитую инфраструктуру, соответствующие ресурсы и выступавших в роли опорных баз реконструкции народного хозяйства, обустройства и облагораживания окружающей территории. Это отчасти приводило к нарушению устоявшегося единства центра с уже потерявшими статус административно-экономическими образованиями: губернскими, уездными, а иногда и районными и другими городскими центрами власти.

Таким образом, в первой половине 1920;х годов была предпринята попытка при осуществлении районирования опереться на комплексный подход, реализация которого в перспективе вела к разработке научно обоснованной схемы административно-экономического реформирования, большей взвешенности при проведении административно-правового и территориального регулирования деятельности советских органов городского управления. К сожалению, в дальнейшем этот подход не получил должного развития.

Материалы исследования показывают, что противоречивость общественно-политической и экономической ситуации вынуждала власть постоянно маневрировать и вносить изменения в избирательное законодательство, носившее классовый характер. Используя механизм отчетных и выборных кампаний, влияние общественных организаций и партии, материально-технический и административный ресурс и идя на определенные уступки населению, городской власти формально удалось преодолеть абсентеизм и к концу 1920;х годов до 70% увеличить явку избирателей, численно расширить составы городских Советов, в которых возросло представительство беспартийных, уменьшилось количество ответственных работников и членов партии. При этом ограничивалось участие в городских выборах частных собственников, торговцев и других категорий населения, которые, согласно смыслу нэпа, должны были вдохнуть жизнь в хозяйственную сферу страны.

Несмотря на определенную декларативность, имевшуюся в нормативных документах исследуемого периода, фактически существовала связь не столько между избирателем и депутатом как таковым, а в большей степени — между депутатом и «избирательной единицей» (предприятием, учреждением, профессиональным союзом), включавшей в себя только совокупность лиц, имевших избирательные права, работавших там или состоявших в соответствующем профсоюзе. Избиратели частично были ограничены в своих действиях. Реально только по решению конференции и собрания вышеуказанных избирательных единиц могли быть внесены предложения и проведены отзывы, избрание депутатов, даны наказы депутатам городских Советов. Вместе с тем необходимо отметить, что постепенно, особенно со второй половины 1920;х годов, со стороны власти усилилось внимание и к «неорганизованному Населению», расширились количество и география территориальных избирательных районов и участков. Это несколько увеличивало возможности власти влиять на избирательный процесс и в некоторой степени способствовало «оживлению горсоветов».

Вместе с тем ни Конституция РСФСР 1918, 1925 гг., ни иные нормативные документы детально саму технологию отзыва депутатов или кандидатов в депутаты не прописывали, но в ее трактовке между ними существовали значительные противоречия. Анализ документов по изучаемой тематике свидетельствует, что данная форма прямой демократии достаточного развития не получала и в большей степени оставалась декларативной.

В части тайного или открытого голосования этот вопрос ни Конституцией РСФСР, ни избирательными инструкциями ВЦИК 1922, 1924 и 1925 гг. и др. не был предписан и оставлен на разрешение губернских (областных) избирательных комиссий. Практика в своей основе пошла по пути открытого голосования, простым большинством, путем поднятия рук. Это нашло свое отражение в технике упрощенного выборного производства, что, в свою очередь, наносило урон гражданским правам избирателей и объективности результатов выборов.

В России в этот период существовало как прямое голосование, так и ступенчатое. Выборы на местах были прямыми, а выборы в вышестоящий орган осуществлялись из числа депутатов городского Совета и съезда Советов нижестоящего уровня. Делегаты избирались только на съезд, то есть одну сессию, и, расходясь, теряли свое звание, оставляя лишь избранный ими исполком. Ни те, ни другие депутаты и делегаты не вправе были передавать кому-либо свои полномочия. Понимание этого важно, так как вышестоящая власть осуществляла контроль и могла отменять решения власти на местах. Одновременно это позволяло манипулировать составом Советов и формировать аппарат из «рекомендованных», «одобренных», «согласованных» людей.

Вместе с тем сами же депутатские полномочия и полномочия городских Советов отличала краткость срока. При этом он варьировался и имел тенденцию к увеличению. Так, если в 1918 г. продолжительность вышеуказанных полномочий составляла три месяца, то с 1922 г. она увеличилась до года, а с 1928 г. — до двух лет. В ситуации, складывающейся со второй половины 1920;х годов, это отчасти вело к увеличению сроков ротации депутатского корпуса, сокращению продолжительности заседаний при общем увеличении количества депутатов, сложностям в организации работы самого городского Совета, пассивности депутатов, фактическому усилению роли исполнительных структур и снижению уровня прямой демократии.

Материалы позволяют сделать вывод о позитивной тенденции в активной деятельности городских Советов. Однако с течением времени все сильнее стали проявляться элементы формализма, когда заявлялось о расширении демократии, а фактически шло ее свертывание. На наш взгляд, основным стержнем этой системы являлось создание представительства, в наибольшей мере отвечавшего цели упрочения завоеваний большевистской власти. На практике оно оказывалось в состоянии более или менее точно отображать все многообразие организаций, которое существовало в те годы, устанавливались определенные цензы, затрудняющие доступ к выборам социально нежелательных элементов. Этой же цели служило представительство по производственным единицам. Использовались элементы разверстки мест между избирателями, декларативно устанавливалась связь городских депутатов и избирателей.

Нэп усилил потребность в оперативном разрешении местных проблем при минимальном участии центральных органов. Это повысило значимость городских органов власти, способствовало оживлению и частичному восстановлению их местного хозяйства, востребованности ранее накопленного опыта городского самоуправления. Можно констатировать, что введение нэпа в целом способствовало оживлению деятельности городского управления. Причем законодатель в лице высшей власти по вопросу расширения полномочий и материально-финансового укрепления низового звена был поставлен в противоречивое положение. С одной стороны, местные органы городского управления и объективная ситуация требовали выделить бюджет, передать штаты и разрешение вопросов городским местным органам, с другой — губернская, волостная и уездная власть под разными предлогами препятствовала этому. Безусловно, данные намерения всерьез затрагивали сложившуюся еще в годы гражданской войны административно-командную систему, ее право распоряжаться финансами, ресурсами и вопросами кадров. Центр в этой ситуации преследовал свои цели и наиболее важные из них — усиление влияния на местах, подавление «местнических тенденций» и контроль за финансово-кредитными ресурсами.

Проведение административно-территориальной реформы объективно повышало значимость местного городского управления и превращало его в наиболее стабильную систему по сравнению с упраздняемой губернской, волостной и уездной или создаваемой вновь областной и районной. Исследование показывает, что конфликт городского управления с вышестоящей властью отчасти был разрешен в пользу первого. Были осуществлены организационные усовершенствования, расширены полномочия, частично укреплена материально-финансовая и имущественная база. К восстановлению старых элементов следует отнести увеличение срока деятельности городского Совета и расширения его компетенции. Городской Совет стал юридическим лицом. У него появилось право распоряжения городским имуществом, заведования муниципальными предприятиями и общественными учреждениями. Он начал производить местное обложение, распределять повинности и распоряжаться местными финансами. Наряду с изданием обязательных постановлений у него появилось право принудительного отчуждения городской собственности. В дополнение к этому Совет губернского и областного города стал утверждать и отзывать народных судей и следователей, ведающих городскими участками.

Проблемы местной власти всегда были в центре внимания государства. Так как в действиях властей на местах проявлялись тенденции к местничеству и порой они находились с государственным аппаратом в состоянии конфликта. Соответственной была реакция верховной власти. Законодатель в своих нормативных актах, как правило, юридически не конкретизировал такие понятия, как «городовое общественное управление», «общественное управление городским поселением», «общественное управление города», «городской Совет». В случае необходимости у него всегда был дополнительный повод вернуться к данной проблеме с учетом интересов государства и находящихся у власти политических сил, внести изменения в ранее принятые нормативные акты, причем они всегда носили статус важного государственного документа: указ, декрет или постановление.

Повседневная жизнь городов с ее массой социально-бытовых и коммунальных проблем, отличавшихся консервативным и застарелым характером, всегда была тем самым связующим мостиком между прошлым, настоящим и будущим. Любая попытка уйти от их решения обходилась местным органам власти серьезными социальными последствиями.

После прихода к власти Советы вынуждены были использовать сложившийся механизм городского управления, который, однако, в силу классовых подходов и партийных чисток претерпел значительные изменения, причем не всегда в лучшую сторону. Произошел отток кадров, имеющих опыт, квалификацию и соответствующее образование. На их смену пришли, как правило, неподготовленные люди, волею судьбы оказавшиеся в данном городском поселении и востребованные соответствующими партийными, советскими или иными органами. Сменился акцент, стал требоваться не столько профессионал, сколько массовое бесплатное исполнение функций советского служащего. Активизировалась работа секций и комиссий, характер их деятельности приобрел роль постоянных органов горсовета. Восстановилась деятельность собственного президиума Совета во главе с его председателем, стала избираться мандатная комиссия, был создан коммунальный отдел. В губернских, волостных и уездных исполкомах происходило выделение подотделов и частей, занимавшихся проблемами города. Они стали вести собственное делопроизводство, учет и отчетность. Их деятельность осуществлялась на основе отдельного хозяйственного плана и собственной сметы, входящей составной частью в городской бюджет. Руководителей этих структур стал назначать горсовет по согласованию с вышестоящим исполкомом. На предприятиях и в учреждениях создавались ячейки горсоветов.

Исследование показало, что в период нэпа в системе государственного управления произошла относительная децентрализация городского хозяйственного управления, этому способствовали частичный возврат институтов ограниченной независимой собственности и рыночных отношений, возросший интерес к опыту ранее существовавшего городского управления. После серии актов, передавших Советам отдельные полномочия, было принято общее постановление ВЦИК от 7 ноября 1927 г. о перераспределении прав и обязанностей местных органов управления. Решились вопросы о передаче ряда учреждений народного образования, культурно-просветительных и лечебно-санитарных на баланс местного бюджета с увеличением его доходной части и с соответствующим штатом. Однако решения XV съезда ВКП (б) (апрель 1927 г.) о курсе на централизацию власти в дальнейшем способствовали выхолащиванию нарождавшихся функций городского самоуправления. Понимание этого важно сейчас, при совершенствовании современной системы городского самоуправления.

Сравнивая круг вопросов, обсуждаемых и решаемых городскими Советами и их структурами, с тем, что входило в компетенции городских управлений, существовавших до ноября 1917 г., можно сделать вывод, что существенная часть их совпадала. Однако их реализация в исследуемый период перераспределилась между Советами разных уровней. При этом старые и новые элементы в налаживании городской жизни носили взаимопроникающий характер и обладали преемственностью. Они затрагивали в первую очередь коммунальное хозяйство, земельные отношения, развитие местной торговли и промышленности, базаров и рынков, обслуживания населения, устройство кредитных учреждений, здравоохранения, школьного дела, вопросов попечительства, культурно-просветительской деятельности и охраны общественного порядка. Таким образом, они, являясь продолжением функций прежнего городского самоуправления, и исполнялись ими в этой части как органами местного самоуправления, хотя социальная направленность их решения изменилась. Представляется, что опыт, приобретенный городскими органами в период нэпа, должен быть максимально учтен и использован в повседневной практике с учетом имеющихся рыночных проблем у современного городского самоуправления.

Государством, как и прежде, продолжал осуществляться административный контроль над деятельностью городской власти. Однако теперь не требовалось утверждения принятых постановлений вышестоящей властью, как было до ноября 1917 г., хотя за вышестоящей властью осталось право их контроля и отмены. Есть и еще особенность, которая имела общий характер для проблемы местной власти. Это исключение судебных и прокурорских органов из процесса корректировки нормативных актов, затрагивающих вопросы избрания, отмены, компетенции и собственной нормотворческой деятельности городской власти. Проведенное исследование позволяет лучше понять противоестественность данного подхода, устранявшего судебные и прокурорские органы от надзора за деятельностью местной власти, и учитывать этот исторический опыт при дальнейшем совершенствовании законодательства по данной проблеме.

Следует отметить, что реализация партийных установок по активизации деятельности городских органов власти и размежеванию между ними предметов ведения носила противоречивый характер. Но вместе с тем она способствовала усилению тенденций по превращению местных Советов в «.практических руководителей хозяйственной жизни» 1 и возрастанию их роли в практической деятельности на местах.

Безусловно, на формирование новой модели городского управления оказывали влияние имевшиеся в тот период политические силы (в их числе ВКП (б)), взявшие «командные высоты» по управлению страной. В этих условиях партийными комитетами стал активнее использоваться уже имевшийся и новый, нарождавшийся, арсенал форм и методов, серьезно влиявших на деятельность городских органов власти. Заслуживает более пристального внимания опыт работы фракций, проведения предвыборных кампаний, кадровые аспекты и т. п. Неоднозначностью отличались сами взаимоотношения местной власти и фракций, и уж тем более фракций и вышестоящих партийных комите.

Известия Калужского губернского комитета РКП (б)" № 5 от 5.05.22. Калуга. 1922. С. 2. тов. Их действия порой входили в серьезные противоречия с общепартийными установками. В сегодняшней практике партийного строительства это — частое явление. Понимание того, как это происходило в период нэпа, опыт и ошибки местных партийных организаций в их взаимоотношениях с властью сегодня приобретают определенную значимость.

В целом результаты проведенного исследования свидетельствуют, что период с 1921;го по 1928 г. был одним из плодотворных в истории городских Советов, несших в себе элементы и преемственности ранее существовавших органов самоуправления, и новизны, включая расширение компетенции, материально-технической базы, практической направленности в деятельности, состава избирателей и т. п. Это время их возникновения, укрепления как органов власти на местах и трансформации в сторону выхолащивания компетенции представительных органов и усиления роли исполнительных комитетов. Процесс демократического развития и совершенствования советской системы, в том числе местной городской власти, к концу 20-х годов приобретает все более формальный характер. Большой урон демократии нанесли дальнейший перевод Советов в узкие рамки однопартийности, прямое вмешательство РКП (б) — ВКП (б) в работу Советов всех уровней. В условиях формирования командно-административной системы, особенно к концу 1920;х годов, возрастают администрирование и принуждение, декларированность прав избирателей, происходит ослабление значимости коллегиальности и повышается роль единоначалия в городском управлении. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что реалии изучаемого периода имели широкий спектр составляющих, обладали выраженной противоречивостью, характерной для начальной стадии переходного периода. Необходимость реформы местных органов власти в России была обусловлена потребностями происходивших в стране политических и социально-экономических преобразований. К концу двадцатых годов окончательно закрепилась тенденция к сужению и свертыванию парт-органами зарождавшихся функций самоуправления, усилению администрирования и централизации в городском управлении.