Местное самоуправление как объект социологического изучения

Экономические и политические преобразования, проводимые в нашей стране, обеспечили возникновение предпосылок для радикального изменения роли местного самоуправления в жизни отдельных людей, социальных групп и общества в целом.

Идея локальной автономии была несовместима с политическим режимом, господствовавшим в нашей стране на протяжении десятилетий. На всех уровнях территориального управления государственная власть осуществлялась в рамках единой системы выборных представительных органов. Местные административные единицы не были автономными органами локального управления, а представляли собой элементы системы бюрократического управления партийно-государственного аппарата. Территориальные образования рассматривались, прежде всего, как целевые организации, подобные производственным, включенные в общегосударственную систему разделения труда и выполняющие определенные функции по отношению к другим ее элементам, а не как естественно, «изнутри» развивающиеся локальные социальные общности, создающие условия жизнедеятельности проживающему в них населению. В большинстве сфер деятельности инициативы местных органов, выступающих фактически представителями центра, проводниками его интересов, были ограничены необходимостью реализации директив и нормативных правил вышестоящих властных структур. Управление развитием территорий осуществлялось, в целом, исходя из воли внешних по отношению к ним сил. Такая «формально демократическая система» не только не могла выражать и защищать интересы местного населения, но и способствовала отчуждению населения от управления собственной жизнью, утрате местными сообществами своей идентичности, уникальности, препятствовала их эффективному развитию.

Одним из логичных последствий изменения политического режима и перехода к рыночным отношениям стал отход от жестокой иерархической системы управления обществом, возрождение идеи самоуправления как способа и формы организации власти на местах.

С принятием в 1993 г. Конституции местное самоуправление в России начинает рассматриваться как одна из признанных и гарантированных основ конституционного строя, а его реформирование приобретает статус государственной политики. Среди целей этой политики — формирование демократической системы власти на ее самом нижнем, наиболее близком к населению, уровне, реализация новых принципов в отношениях между государственной и местной властью, корректировка полномочий центральной администрации по отношению к локальным сообществам, создание современной эффективной модели местного самоуправления, обеспечивающего устойчивое развитие территориальных образований.

Объективная необходимость и глубокий смысл преобразований в сфере местного самоуправления обусловлены тем, что речь идет об управлении уровнем социальной организации, который связан с непосредственными условиями жизнедеятельности людей, удовлетворения их повседневных потребностей и интересов, обустройством их быта, пространственной и культурной среды обитания, возможностями повышения качества жизни. Немаловажно и то, что переход от централизованной экономики к рыночной сопровождается разрушением сложившейся системы общественных отношений, лишая людей привычного ощущения «надежной опоры» в лице государства. Чувство социальной незащищенности, лавина экономических проблем, обрушившаяся на население, разрушение привычного уклада жизни подчеркивают необходимость становления местного самоуправления как новой опоры в жизни людей.

Значение организации эффективного демократического управления на местах, а также особенности современной социальной ситуации, определяют необходимость пристального внимания к местному самоуправлению со стороны социологической науки. При этом социология должна рассматриваться как «инструмент не только лучшего понимания своего общества, но и его радикального или реформистского обновления» 1. Будучи критической наукой, социология способна не только описать местное самоуправление как общественное явление, но и выявить социальные проблемы и затруднения в его развитии.

1 Козер Л. Достоинства критического видения в социологии // Философская и социологическая мысль. -1990. — № 9.

Таким образом, среди обстоятельств, определяющих актуальность темы исследования, можно назвать следующие.

Во-первых, социальная ценность местного самоуправления, значение, которое оно имеет как для отдельных людей, так и для функционирования и развития общества в целом.

Местное самоуправление, организуемое там, где человек живет, где формируются и реализуются его «корневые», повседневные интересы, в первую очередь, предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Кроме того, местное самоуправление способствует обеспечению свободы, самовыражения, самореализации личности, развитию самостоятельности, предприимчивости, ответственности граждан, дает людям новые социальные ориентиры в усложняющейся жизни. Будучи в значительной степени обусловлено уровнем развития гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства, местное самоуправление, в свою очередь, выступает немаловажным фактором, способствующим общим реформам.

Во-вторых, актуальность исследования связана с остротой проблемы эффективного управления общественными делами в целом, и на уровне локальной организации в частности. Неудовлетворенность граждан решением вопросов местной жизни, множество неразрешенных повседневных проблем, низкое качество жизни свидетельствуют о неэффективном и неадекватном сущности и целям местного самоуправления функционировании большинства муниципальных органов в нашей стране. В то же время очевидно, что местное самоуправление представляет собой как раз тот уровень, на котором степень эффективности социального управления может и должна быть максимально высокой.

В-третьих, важным моментом, определяющим актуальность данной работы, является возникновение, в связи с проведением общегосударственных реформ, объективных социальных, экономических, политических условий и предпосылок, в том числе закрепленных в конституционном и законодательном порядке, для совершенствования системы местного самоуправления как организационной структуры, решающей вопросы повседневной жизни людей, создающей условия развития и самореализации личности.

Подчеркнуть актуальность данного исследования позволит анализ состояния научной разработанности темы.

Изучение местного самоуправления как социального и политико-правового феномена как у нас в стране, так и за рубежом, имеет давнюю традицию, характеризуя которую следует отметить разнообразие трактовок понятия «местное самоуправление» и его сущностных характеристик, обусловленное междисциплинарным характером исследований в этой области, разницей теоретико-методологических подходов в рамках одной научной дисциплины, а также конкретным социально-историческим и идеологическим контекстом.

Первоначальные теоретические представления о местном самоуправлении сформировались под влиянием либеральных воззрений на роль государства, нашедших отражение в философии Дж. Локка, работах Ал. де Токвиля, Дж. С. Милля и др. В дальнейшем понятие местного самоуправления так или иначе сопоставлялось в теоретической мысли с понятием государства, что в значительной степени предопределило внимание и интерес к феномену местного самоуправления со стороны юридической и политической науки.

Первые серьезные теоретические разработки понятия местного самоуправления за рубежом связаны с именами Э. Мейера, О. Лабанда, О. Ресслера, Л. Штейна, О. Гирке, Г. Еллинека, Р. Гнейста (автора термина «местное самоуправление») и др.

В России изучением местного самоуправления занимались А. Градовский, А. Васильчиков, А. Ельчанинов, Н. Коркунов, Н. Лазаревский, В. Безобразов, В. Лешков, М. Свешников, Б. Чичерин и др.1 В их работах содержится богатый исторический, описательный материал и сравнительный анализ практики местного самоуправления в России и за рубежом, дана глубокая теоретическая проработка многих дискуссионных сегодня проблем: природы местного самоуправления, его соотношения с государственным управлением, преимуществ и ограничений, связанных с построением.

1 См., например: Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление, М., 1874- Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений, СПб., 1869−1871- Градовский А. Д. История местного управления в России, СПб., 1868- Ельчанинов А. О самоуправлении, М., 1906; Коркунов Н. М. Русское государственное право, СПб., 1909; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву, СПб., 1910; Лешков В. Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления, М., 1871- Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления, СПб., 1882- Чичерин Б. Н. Курс государственной науки, М., 1894−1898. местной власти на принципах самоуправления. Тем самым русские ученые не только внесли фундаментальный вклад в развитие теории местного самоуправления в целом, но и обеспечили обоснование земской (1864 г.) и городской (1970 г.) реформы в России.

Наряду со становлением теории местного самоуправления развивалась и практическая деятельность местных органов, нашедшая отражение в работах отечественных и зарубежных исследователей — И. Дитятина, Д. Семенова, В. Тотомианца, М. Щепкина, Л. Велихова, А. Шоу, П. Ашлея и др.1 В работах русских ученых также получили освещение опыт и итоги земского самоуправления.2.

С началом формирования советского государства в отечественной теоретической мысли наметились две основные тенденции в понимании рассматриваемого феномена: утверждение государственной теории местного самоуправления и постепенное отрицание его идеи как характерной для буржуазной демократии. Усиление последней как в теории, так и в практике государственного строительства обусловило длительный перерыв в изучении вопросов местного самоуправления.

С 50-х годов самоуправление вновь становится объектом внимания со стороны отечественных исследователей и официальных структур. На протяжении нескольких десятилетий изучение проблем, связанных с управлением на местном уровне социальной организации, идет в русле трех основных направлений.

Во-первых, это разработка политико-правовых вопросов управления на местах. В работах этого направления самоуправление связывается, в первую очередь, с деятельностью местных Советов, выступающих одновременно органами государственной власти на местах и органами общественного самоуправления. В целом, внимание уделяется вопросам не столько местного, сколько общенародного,.

1 Дитятин И. И. Устройство и управление городов России, Спб, 1873- Щепкин М. П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов, М., 1882−1884- Семенов Д. Д. Городское управление: очерки и опыты, СПб., 1901; Тотомианц В. Ф. Самоуправление и городское хозяйство, СПб., 1910; Велихов Л. А. Основы городского хозяйства, М. — Л., 1928; Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных штатов, СПб., 1910; Шоу.

A. Городское управление в Западной Европе, М., 1898.

2 См., например: Авинов Н. И. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления, М., 1905; Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет, СПб., 1909;1911; Загряцков М. Д. Земство и демократия, М., 1917; Звягинцев Е. А. Полвека земской деятельности по народному образованию, М., 1915; Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы, М., 1914; Трутовский.

B. Современное земство, СПб., 1914. коммунистического самоуправления.1.

Во-вторых, активизируется интерес к международному опыту местного самоуправления. Публикуются работы отечественных (Г.В. Барабашева, Л. П. Павловой, H.A. Куфаковой, Б. С. Крылова, Н. С. Тимофеева, В. В. Смирнова, В. В. Маклакова, Т. А. Васильевой, В. П. Серебренникова, A.A. Транина, В. Н. Моргачева и др.)2 и зарубежных (Д. Гарнера, Б. Гурнея, Э. Деттона, Г. Брэбана, Ж. Веделя и др.)3 исследователей, позволяющие составить представление о специфических особенностях систем государственного и местного управления в отдельных странах и регионах мира, об общих тенденциях в развитии процессов самоуправления на местах.

В-третьих, все шире разворачиваются социологические и социально-экономические исследования, посвященные вопросам жизнедеятельности и развития территориальных сообществ, организации управления на местном уровне4, среди которых особо стоит выделить опыты комплексного, системного изучения местных управленческих структур.5.

Характеризуя в целом исследования и разработки этого периода, следует.

1 См., например: Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР, Иркутск, 1963; Григорян JI.A. Советы — органы власти и народного самоуправления, М. 1965; Становление коммунистического самоуправления / Под ред. В. И. Разина, М., 1965; Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти, М., 1971; Шахназаров Г. Х. Социалистическая демократия, М., 1974; Ильинский И. П. Социалистическое самоуправление народа, М., 1987; Скуратов Ю. И. Система социалистического самоуправления советского народа, Свердловск, 1987, и др.

2 См., например: Крылов Б. С. США: федерализм, штаты и местное управление, М., 1968; Куфакова H.A. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости, М., 1969; Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства, М., 1971; Местные органы в политической системе капитализма, М, 1977; Павлова Л. П. Финансы местных органов управления капиталистических стран, М., 1977; Серебренников В. П. Местное управление и самоуправление Франции, Минск, 1981; Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ, М., 1982; Транин A.A. Административно-территориальная организация капиталистического государства, М., 1984; Моргачев В. Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде, М., 1987; Особенности управления территориальным развитием в ряде европейских стран, М., 1988; Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах (Обзор), М., 1990, и др.

3 Деттон Э. Местная администрация Франции, М., 1957, Гурней Б.

Введение

в науку управления, М., 1969; Ведель Ж. Административное право Франции, М. 1973; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление, М., 1984; Брэбан Г. Французское административное право, М., 1988, и др.

4 См., например: Социологические исследования города, М., 1964; Борщевский М. В., Успенский C.B., Шкаратан О. И. Город. Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования, М., 1975; Файзуллин Ф. С. Социологические проблемы города, Саратов, 1981; Глазырин М. В. Управление социально-экономическим развитием города, Новосибирск, 1983; Могилевский P.C. Проблемы качества жизни крупного города, JL, 1987; Образ жизни населения крупного города: опыт комплексного социального исследования / Под ред. A.C. Пашкова, JL, 1988; Социалистический город как объект исследования и управления, JL, 1988; Роль местных органов власти в управлении территориальным развитием, М., 1989; Боголюбов B.C., Стеняев В. М. Управление городским хозяйством, Л., 1989, и др.

5 Например: Система органов городского управления (опыт социологического исследования) / Под ред. П. Н. Лебедева, Л., 1980; Местное управление / Под ред. П. Н. Лебедева, Л., 1987. отметить, что в связи с серьезными переменами, произошедшими за последние годы как в российском обществе, так и в мировой практике местного самоуправления, некоторые их аспекты не отражают современной ситуации в этой сфере, но представляют интерес с точки зрения методологии и возможностей ретроспективного сравнительного анализа.

В 90-е годы характер отечественных исследований вопросов местного самоуправления во многом определялся преобразовательными процессами в этой сфере. Динамично развивалось законодательство, разрабатывались и принимались нормативные акты по вопросам местного самоуправления, формировалась новая для российского государства отрасль права — муниципальное право. Основные этапы этого процесса были связаны с законодательным и конституционным оформлением принципов местного самоуправления. В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», несмотря на ряд недостатков послуживший импульсом к началу реформ местной власти. Ему на смену пришел собственно российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г., разрешавший некоторые недочеты предыдущего, но сохранявший вертикаль власти. Процесс реальных перемен начался с принятием в 1993 г. новой российской Конституции, которая закрепила права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления. Поиски наиболее оптимальной правовой модели местного самоуправления знаменуются принятием в 1995 г. Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ставшего основой современного российского муниципального законодательства, открывшего возможности для становления и развития местного самоуправления как неотъемлемого института российского общества.

Развитие нормативно-правовой основы местного самоуправления сопровождалось интенсивными дискуссиями и активными междисциплинарными исследованиями в этой области. Вопросы местного самоуправления в той или иной плоскости исследовались В. Ф. Абрамовым, Ф. М. Бородкиным, Г. Н. Бутыриным, Т. А. Васильевой, В. А. Виноградовым, А. Г. Ворониным, J1.B. Гильченко, Ю. Н. Дорожкиным, А. Замотаевым, Г. П. Зинченко, М. А. Красновым, O.E. Кутафиным, В. В. Маклаковым, А. И. Пригожиным, И. М. Слепенковым, Ж. Т. Тощенко, В. И. Фадеевым, И.И.

Черкасовым, А. Н. Широковым, О. И. Шкаратаном, С. Н. Юрковой и др.

Среди публикаций последних лет по теме местного самоуправления можно найти работы политико-правового1, экономического2, исторического3 характера. Активно печатаются материалы, посвященные мировой теории и практике местного самоуправления4 и позволяющие осмыслить значение самоуправления для современного общества.

Особо следует отметить заметно возросший за последние годы интерес отечественных социологов к проблемам местного самоуправления. В их публикациях находят отражение вопросы, связанные с анализом современного состояния российской системы местного самоуправления, выявлением проблем его становления, ценностно-нормативных предпосылок его развития, поиском наиболее оптимальных моделей самоуправления, а также результаты конкретных социологических исследований, дающих богатый описательный и аналитический материал о сегодняшней практике отечественного местного самоуправления.5.

В целом можно сказать, что несмотря на наличие разнообразных исследований по вопросам местного самоуправления, собственно социологический подход к его изучению представлен недостаточно основательно: имеющиеся работы, в основном,.

1 См., например: Широков А. Н., Юркова С. Н. Реформа местной власти в России, СПб., 1995; Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации, М., 1997; Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации, М., 1997; Ясюнас В. А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения, М., 1997; Бакушев В. В., Ивановский В. А., Молчанова JI.A. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта, М, 1998, и др.

2 См., например: Муниципальный менеджмент / Под ред. Т. Г. Морозовой, М., 1997; Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством, М., 1998, и др.

3 См., например: Институты самоуправления: историко-правовое исследование, М., 1995; Земское и городское самоуправление в дореволюционной России, М., 1996; Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России, М., 1997, и др.

4 См., например: Реформы местного управления в странах Западной Европы, М., 1993; Мэтьюз Д., Макафи Н. Политика местной общины, М., 1993; Местное самоуправление в зарубежных странах, М., 1994; Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование, М., 1994; Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право, 1994, № 4- Местное самоуправление. Опыт Дании, М., 1995; Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право, 1995, № 4- Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы международного симпозиума, М., 1996; Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт, М., 1996; Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис, 1998, № 1, и др.

5 См., например: Бородкин Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования, 1997, № 1- Бутырин Г. Н., Ознобкин В. А., Романов B.C. Становление самоуправления на селе II Социологические исследования, 1997, № 1- Голованов В. И. Арбатский опыт самоуправления // Социологические исследования, 1997, № 6- Дорожкин Ю. Н. Реформа местной власти // Социологические исследования, 1997, № 8- Тощенко Ж. Т., Цветкова Г. А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социологические исследования, 1997, № 6, и др. посвящены отдельным аспектам этого феномена, в то время как целостных, комплексных исследований практически нет. Это говорит о необходимости дальнейшего развития социологического подхода к данной проблематике.

Вместе, с тем, среди исследований по проблемам местного самоуправления преобладают работы политико-правового характера. Это связано с тем значением, которое придается качеству правовой базы, проработанности юридических норм, на которых основывается его функционирование.

Действительно, наличие соответствующей законодательной базы является одной из важнейших предпосылок организации эффективного самоуправления на местах. Однако, ее обеспечение — лишь первый шаг по пути реформы местного самоуправления. Следующий, гораздо более трудный ее этап предполагает практическую реализацию провозглашенных и нормативно закрепленных постулатов в конкретных социальных, экономических, культурных условиях.

Сформированная на сегодняшний день нормативно-правовая база местного самоуправления не совершенна: в действующих законах, нормативных актах есть определенные противоречия и недостатки. Кроме того, до сих пор не принят ряд общегосударственных законодательных актов, существенно затрагивающих практику местного самоуправления.

В то же время наличие нормативной базы не может само по себе обеспечить эффективности функционирования какого бы то ни было института. В Конституции страны лишь намечена некая идеальная, декларативная цель, к которой в своем развитии может стремиться российское местное самоуправление. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные постулаты, принципы, на которых оно должно строиться. Но основная работа, связанная с воплощением этих принципов в реальной практике местного самоуправления, с непосредственным решением вопросов местной жизни, происходит в конкретных локальных сообществах и в конкретных организациях — органах местного самоуправления.

Представляется, что неэффективность управления на местном уровне связана, прежде всего, с внутренними проблемами системы органов местного самоуправления, которые, в свою очередь, обусловлены их организационной, управленческой недееспособностью. Другими словами, основные проблемы отечественного местного самоуправления на сегодняшний день определяются не только явлениями и процессами макросоциального порядка, но и кроются в конкретных организациях и управленческих структурах, в неумении или нежелании строить работу системы органов местного самоуправления в соответствии с интересами и потребностями местных жителей, требованиями среды, с учетом мирового опыта и законов науки управления.

Такое понимание ключевой проблемы обусловило выбор цели и задач исследования.

Целью исследования является изучение современной практики местного самоуправления посредством рассмотрения системы его органов как организации.

Поставленная цель предполагает решение следующих задач:

— определение сущности и значения местного самоуправления на современном этапе развития общества;

— выявление универсальных и специфических характеристик системы органов местного самоуправления как организации;

— выявление основных организационных проблем системы органов местного самоуправления, специфических особенностей и трудностей в работе местных органов на современном этапе становления местного самоуправления в нашей стране;

— определение путей и методов решения принципиальных организационных проблем системы органов местного самоуправления, изучение позитивного опыта в отечественной и зарубежной практике местного самоуправления;

— выработка рекомендаций по оптимизации деятельности системы органов местного самоуправления;

— выявление специфических проблем и перспектив развития российского местного самоуправления.

Объектом исследования являются современное российское местное самоуправление, система его органов.

Предмет исследования — система органов местного самоуправления как организация.

Теоретическая и методологическая основа. Общая идея работы сформирована под влиянием социологических, правоведческих источников по проблемам местного самоуправления, демократии, гражданского общества, теории местного самоуправления, теории менеджмента, современных исследовательских подходов социологии управления и организаций, которые раскрываются при анализе конкретных вопросов. Методологическую основу исследования составляют системный и сравнительный подходы, проблемный метод изучения и обработки материала. Существенное методологическое влияние оказано школой активной социологии.

Эмпирическую основу диссертации составляют материалы социологических исследований по проблемам местного самоуправления, проведенных российскими и зарубежными социологическими службами, опросов работников калининградских муниципальных органов управления, периодической печати, документы местных органов самоуправления.

Научная новизна работы заключается:

— в постановке научной проблемы, выборе предмета исследования.

Местное управление и самоуправление изучалось преимущественно с точки зрения нормативно-правовой специфики его организации в разных обществах и на разных этапах исторического развития. Изучению его как объекта социологии управления и организаций уделялось недостаточное внимание. При этом подобное изучение в основном, имело характер разрозненных исследований, посвященных отдельных аспектам деятельности местных органов. В то же время имевшие место в отечественной социологической науке комплексные исследования проблем организационного и управленческого порядка в системе местных органов в некоторой степени утратили свою актуальность в свете радикальных перемен, произошедших в системе управления российским обществом.

Данная работа является одной из первых в отечественных социальных науках, где представлено целостное, комплексное рассмотрение системы органов местного самоуправления как формальной социальной организации в условиях современной социальной реальности;

— в рассмотрении основных, наиболее принципиальных организационных параметров и проблем системы органов местного самоуправления, ее взаимодействия с внешней средой (населением, другими органами власти и управления, партнерами) и др. с точки зрения эффективности функционирования местного самоуправления в целом;

— в рассмотрении происходящих в обществе процессов и стоящих перед ним задач, тенденций его развития сквозь призму проблем организационно-управленческого порядка, и напротив, ряда специфических особенностей и организационных проблем системы муниципальных органов — как отражения, следствия определенных теоретических, идеологических, социально-политических, социокультурных традиций;

— в выявлении специфических особенностей системы органов местного самоуправления как организации, включая проработку вопросов организационной культуры, мотивации, лидерства и т. п. на современном этапе развития российского общества.

Практическая значимость исследования. Основные выводы, обоснованные в работе, могут найти применение в дальнейшей теоретической разработке предлагаемого и других подходов к анализу местного самоуправления. Полученные результаты могут представлять интерес для органов местного самоуправления, использоваться в их практической работе, а также в процессе управленческого консультирования муниципальных органов. Материалы исследования также могут быть использованы для разработки и научно-методического обеспечения учебных курсов для системы подготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Перемены, происходящие в российском обществе, не только создали предпосылки для возрождения местного самоуправления, но и открыли возможности его более глубокого и всестороннего изучения, свободного от идеологических штампов, опирающегося на богатый мировой и собственный исторический опыт, достижения современной социологической науки.

Подводя итоги исследования, необходимо подчеркнуть его основные положения.

1. Местное самоуправление представляет собой одну из важнейших сфер жизнедеятельности общества, становление которой имеет особое значение на современном этапе российской истории.

Будучи включено в контекст проводимых в России преобразований, местное самоуправление выступает существенным фактором общественного обновления, важной составляющей процессов формирования гражданского общества, развития и стабилизации демократии, интеграции страны в мировую цивилизацию.

Кроме того, местное самоуправление непосредственным образом касается возможностей развития личности. Оно определяет фактические условия жизнедеятельности людей, выступает гарантом их полноценной жизни, воспитывает в них инициативность, солидарность, чувство личной и гражданской ответственности.

2. Несмотря на необходимость нормативного упорядочения, уточнения некоторых аспектов деятельности российского местного самоуправления, решающим фактором его успешного функционирования и развития на благо всего общества выступает эффективная организация управления в системе его органов.

Никакие институциональные и структурные реформы не могут принести желаемых результатов, если не подкрепляются соответствующими изменениями в стиле и методах управления. В этом смысле управление выступает критическим, решающим фактором совершенствования, оптимизации работы муниципальных органов и, в целом, развития местного самоуправления в нашей стране.

3. Предпосылкой изучения процессов функционирования муниципальных органов с точки зрения принципов и требований современной теории и практики управления, достижения социальной эффективности выступает рассмотрение системы органов местного самоуправления как организации.

4. Организационный подход к изучению системы органов местного самоуправления позволяет выявить наиболее принципиальные, сущностные проблемы, препятствующие ее эффективному функционированию, их общие причины и факторы, определить возможные способы их решения.

В целом, особенности каждой конкретной организации местного самоуправления обусловлены ее местом и ролью в жизни локального сообщества, положением относительно других структур управления обществом, собственным структурно-функциональным строением, порядком формирования и качественными характеристиками кадрового состава, состоянием организационной культуры, спецификой переживаемого страной переходного периода, уникальностью социально-экономической, политической, культурной ситуации.

Обобщение данных социологических исследований и опыта разных стран и исторических эпох в контексте организационного анализа системы органов местного самоуправления открывает возможности для построения в каждом конкретном случае наиболее эффективной и оптимальной модели управления.

5. Определяющее значение для понимания наиболее типичных организационных проблем в системе органов местного самоуправления имеет изучение параметров трансформационного блока: организационной культуры, организационного поведения, управления человеческими ресурсами. Их изменение в соответствии с философией местного самоуправления и характером развития современного общества рассматривается как важнейший фактор повышения эффективности управления на локальном уровне.

Особая роль в оптимизации и совершенствовании местного самоуправления в условиях неопределенности перспектив развития российского общества, остроты и множественности социальных проблем отводится социологической науке. Необходимо более активное включение социологии в механизм местного самоуправления с целью информационного обеспечения его функционирования, осуществления экспертизы местных законопроектов и управленческих решений, диагностирования организационных проблем, управленческого консультирования и обучения персонала, оптимизации внутренней деятельности системы муниципальных органов, их взаимодействия с населением, управления развитием муниципальных образований в целом.

Особого внимания в ряду проблем становления российского местного самоуправления, по мнению автора, заслуживает проблема участия в нем населения, по сути, составляющая смысл самоуправления в социальной системе. В связи с этим современный менеджмент в системе органов местного самоуправления должен основываться на приверженности к открытости, постоянному стремлению учиться, изменениям и инновациям. Необходимо обеспечить отзывчивость местных органов власти на потребности, интересы, желания местных жителей.

Не менее важной задачей является просвещение населения, формирование у него представления о философии, предназначении местного самоуправления, актуализация потребности граждан в самоуправлении, подготовка их к более активному участию в конкретных решениях и делах своего сообщества, постепенное превращение этого участия из специфической сферы человеческой деятельности в ее неотделимый компонент.

Актуальность этих и других проблем в современной российской практике диктует необходимость дальнейшего изучения вопросов организации местного самоуправления. Это предполагает, в том числе, обращение к богатому опыту, накопленного мировой и отечественной историей, без которого невозможны всесторонний анализ, выявление основных закономерностей развития и объективные оценки рассматриваемого феномена. Сопоставление прошлого и современного опыта, возможность которого определяется универсальным характером самоуправления, его качеством атрибута общецивилизационного процесса развития, охватившего практически все общества, культуры, народы и регионы, позволит представить природу и уровень нынешних проблем системы органов местного самоуправления.

Полезен и поучителен отечественный дореволюционный опыт самоуправления на местах. Несмотря на ряд оговорок, с точки зрения современного исследователя, он явился не только воплощением принципов децентрализации и самоуправления, но и, что особенно важно, продемонстрировал, чего способна достичь такая организация власти. Особый интерес в свете сегодняшних проблем российского муниципального управления представляет феномен земского подвижничества.

Принципиальное значение имеет ознакомление с современной практикой местного самоуправления в нашей стране, благодаря которому появляется возможность систематизировать имеющиеся знания, проанализировать успехи и недостатки в его организации. Кроме того, наиболее успешный опыт должен найти отражение в профессиональной подготовке кадров для муниципальных органов и программах просвещения населения.

В социологическом изучении местного самоуправления на современном этапе развития российского общества необходимо сочетание собственно исследовательского и практического подходов, ориентация как на прирост знания, выявление объективных причин и факторов, типовых качеств и свойств, так и на практическую пользу, определение путей влияния на решение уникальных, специфических, неповторимых проблем. Его важнейшей целью должен стать поиск новых резервов оптимизации жизни россиян в современных социально-экономических условиях.

Современное общество вообще, и российское в частности, характеризуется высокими темпами социальных перемен, ускорением процессов изменений, растущей нестабильностью среды, адхократичностью социальных ситуаций, требующими немедленной и эффективной обратной связи, высокой скорости и большого количества решений, разрушением привычных систем иерархии, где один принимает решения за другого. Адекватное таким условиям управление возможно лишь на максимально приближенном к жизни уровне, где достижима эффективная обратная связь и всеобщее право участвовать в принятии решений.

Таким образом, успешное становление, эффективное функционирование и дальнейшее совершенствование муниципального самоуправления имеет особое значение для современного российского общества, поскольку именно оно способно (в полном соответствии с этимологией: от лат. «munis» — тяжесть, тягота, бремя, «capio», «recipio» — принимаю, беру) принять на себя бремя выполнения общественных задач, преодоления проблем и затруднений, возникающих в жизни каждого человека, представить все многообразие интересов и удовлетворить запросы самых разных людей, обеспечить им достойную, благополучную и плодотворную жизнь. Местное самоуправление может и должно стать надежной опорой в жизни людей, более важной и значимой, чем они могут себе представить.