Анализ причин и условий развития федерализма как формы государственного устройства стран мира

Министерство образования Российской Федерации Башкирский государственный университет Институт права Кафедра теории и истории государства и права Курсовая работа на тему:

Анализ причин и условий развития федерализма как формы государственного устройства стран мира

Содержание Введение Глава 1. Теоретические основы федерализма как формы государственного устройства

1.1 Федерализм как многогранное политикои государственно-правовое явление

1.2 Федерализм как одной из форм государственного устройства

1.3 Федерализация — как сложный и закономерный процесс Глава 2. Причины и условия развития федерализма в зарубежных странах

2.1 Экономические и естественно-географические факторы влияния на развитие федерализма

2.2 Взаимосвязь между федеративным государственным устройством и национально-этническим составом населения страны

2.3 Политические и исторические причины и условия развития федерализма Глава 3. Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ — ХХI вв.

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Неотъемлемой частью формы современного государства является форма его государственного устройства. На протяжении последних двух столетий получили развитие две основные формы государственного устройства — унитарное и федеративное государственное устройство. Федерация не является распространенной формой государственного устройства. Из двухсот государств лишь 24 являются федерациями, то есть государствами, включающими в себя территориальные образования, обладающие известной степенью государственно-правовой самостоятельности по отношению к целому государству. Вместе с тем среди федераций существуют крупные государства (Австралия, Индия, Канада, Россия, США, ФРГ и др.), история становления и развития которых позволяет в полной мере представить о своеобразии федеративного государственного устройства.

Связанная с понятием федерации категория «федерализм» служит в современной конституционно-правовой науке для обозначения соответствующего учения (доктрины), принципа государственного строительства и формы государственного устройства. С федерализмом связывают децентрализацию экономической и политической жизни общества и государства, выступающую в качестве одного из условий обеспечения свободы личности и демократии.

Соответственно возникает вопрос о причинах и условиях развития федерализма, ответ на который позволяет вскрыть природу федерализма, его влияние на степень эффективности функционирования государства.

Познание причин и условий развития федерализма в различных странах одновременно позволяет соотнести историческое развитие государственного устройства России с основными тенденциями причинной обусловленности федерализма в других странах. Вместе с тем это способствует поиску наиболее совершенных моделей федерализма, оптимизации устройства государственной власти в целях обеспечения интересов граждан, демократического развития общества и государства.

Россия выстрадала на протяжении XX века федерализм как форму государственного устройства с ориентацией на лучшие мировые образцы.

Выявление причинной обусловленности российского федерализма позволяет увидеть особенности его эволюции, способствует совершенствованию конституционной модели современного российского федерализма, определению перспектив его развития.

Целью работы является обобщение и анализ причин и условий развития федерализма как формы государственного устройства стран мира.

Соответственно поставленной цели выдвигаются следующие задачи:

— выявление сущности федерализма как государственно-правовой доктрины, принципа государственного строительства и формы государственного устройства;

— обоснование причинной обусловленности становления и развития федерализма как формы государственного устройства в странах мира;

— выявление факторов влияния на федеративное государственное устройство и определение оснований их классификации;

— выявление общих закономерностей и особенностей содержания причин и условий федерализации зарубежных государств в XVIII — XXI веках;

— выявление общих черт эволюции государственного устройства России в XX—XXI вв.еках и факторов влияния на развитие российского (советского) федерализма.

Объектом исследования в работе является федеративное государственное устройство.

Предметом исследования в работе являются факторы влияния (причины и условия) на становление и развитие федеративного государственного устройства различных стран мира, включая Россию.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретические основы исследования составили взгляды и концепции отечественных и зарубежных ученых в области конституционного (государственного) права, теории и истории государства и права, политологии.

Вопрос о сущности и причинной обусловленности федерализма затрагивался в известной мере в трудах дореволюционных российских государствоведов (В.А. Гессен, А. Д. Градовский, А. А. Жилин, Ф. Ф. Кокошкин, Н. М. Коркунов, Н. Н. Палиенко, А. С. Ященко и др.). Важное значение придавалось в процессе исследования отдельным положениям, юридическим конструкциям и выводам в этой части ученых-юристов, специалистов иных сфер обществоведения советского и современного российского периодов. В частности, речь идет о взглядах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Г. В. Александренко, М. В. Баглая, А. А. Безуглова, Н. А. Богдановой, Л. Ф. Болтенковой, Г. А. Гаджиева, В. Г. Графского, Д. Л. Златопольского, И. П. Ильинского, Л. М. Карапетяна, Е. Р. Кастеля, С. Ю. Кашкина, А. И. Кима, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, М. И. Кукушкина, В.И.

Лафитского, И. Д. Левина, А. И. Лепешкина, В. Н. Лысенко, Н. А. Михалевой, А. А. Мишина, В. В. Невинского, С. И. Русиновой, П. И. Савицкого, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, Ю. Г. Судницына, И. А. Умновой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Л. Н. Энтина и др.

В процессе исследования использованы многие положения и выводы современных зарубежных государствоведов и политологов (Д.Д. Басу, Д. Елазара, Х. Кильпера, Д. Кинкейда, Х. Лауфера, Р. Лотты, Т. Маунца, П. Ордешука, В. Острома, У. Райкера, В. Рудольфа, С. Солника, Л. Фридмэна, К. Хессе и др.), а также зарубежных авторов прошлого (А. Гамильтона, Д. Джея, Т. Джефферсона, Г. Еллинека, П. Лабанда, Д. Мэдисона, А. де Токвиля и др.).

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания — диалектический, материалистический, формально — юридический, формально — логический, исторический, социологический, статистический, сравнительно — правовой. Особое место отводится выявлению причинно-следственной связи между природными и социальными явлениями внутри социальных отношений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА КАК ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

1.1 Федерализм как многогранное политикои государственно-правовое явление федерализм политический государственный этнический На основе обобщения различных взглядов отечественных и зарубежных исследователей дается развернутый анализ федерализма как многогранного политикои государственно-правового явления. Федерализм рассматривается в работе в трех аспектах.

Во-первых, федерализм представляет собой учение о федеративной форме государственного устройства (или федерации). Вместе с тем отмечается, что в современных юридической и политической науках федерализм нередко рассматривается как учение об особом способе общественно-политической жизни, основанном на признании свободы индивида, сбалансирования интересов между индивидом, обществом и государством, развития демократических принципов.

Во-вторых, федерализм выступает как принцип государственного устройства, получающий свое конституционное закрепление. Наряду с другими конституционными принципами (демократическое государство, правовое государство, социальное государство и пр.) он олицетворяет самое важное, сущностное в характеристике соответствующего государства.

В-третьих, федерализм предстает как собственно форма государственного устройства, тождественная в данном случае понятию федерации. При этом федерализм предполагает двухуровневую систему организации государственной власти, самостоятельность каждого из властных уровней в пределах своего ведения, известную конкуренцию и сотрудничество между федерацией и ее отдельными составными частями (субъектами) с целью оптимизации государственного управления и эффективного решения стоящих перед ними задач.

Несмотря на то, что в современной мировой науке федерализм превратился по существу в общесоциальную универсальную категорию, в конституционно (государственно) — правовой науке доминирующим остается понимание федерализма именно как формы государственного устройства (наряду с его оценкой как государственноправовой доктрины и принципа государственного устройства).

Федерация (от позднелат. foederatio — союз, объединение) (союзное, федеративное государство):

1) форма государственного устройства, при которой государство образует федеральные единицы — члены, субъекты федерации (напр., земли, штаты). В федерации действуют единая конституция, единые союзные (федеральные) органы государственной власти, устанавливаются единое гражданство, денежная единица и т. д. Члены федерации имеют, как правило, собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. Федерацией являются США, Индия, Германия и др.

2) В Российской Федерации субъектами федерации, кроме республик в составе России, являются края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономные области и автономные округа.

3) Международная или национальная общественная организация (напр., Международная шахматная федерация).

Федеративная форма государственного устройства является ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли и т. д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При её формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне.

Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объём прав и свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же.

1.2 Федерализм как одной из форм государственного устройства Под признаками федерализма понимаются такие черты данной формы государственного устройства, которые, с одной стороны, отличают ее от унитарного и регионального устройства государств, а с другой стороны, позволяют уяснить функциональное ролевое назначение этого явления в процессах государственноправового строительства. Данные признаки предлагается классифицировать на обязательные (присущие каждому федеративному государству) и факультативные (которые, как правило, свойственны федеративным государствам). К обязательным признакам федерализма отнесены двухуровневый характер системы законодательства и организации государственной власти, разграничение компетенции в сфере осуществления государственной власти (прежде всего, в сфере законодательства) между федерацией и ее составными частями.

Факультативными признаками федерализма являются наличие у субъектов федерации собственной учредительной власти, собственного гражданства, ограниченной международной правосубъектности, двухпалатная структура федерального парламента, а также недопустимость изменения территориальных границ образующих Федерацию субъектов без их согласия.

Анализ признаков федерализма позволяет сделать вывод о том, что они несут на себе двойную нагрузку: с одной стороны, преимущественно характеризуют правовое положение субъектов федерации, а с другой стороны, указывают на такую черту федеративного государства, как наличие в рамках суверенного государства территориальных частей, обладающих качествами государствоподобных образований. При этом признаки федерализма необходимо отличать от принципов соответствующей формы государственного устройства. Принципы — это базовые идеи, исходные начала, положенные в основу федеративного устройства того или иного государства.

Ролевое назначение федерализма можно рассматривать, по крайней мере, в трех аспектах.

Федерализм выступает в качестве одного из средств, способствующих демократическому развитию государств.

Федерализм представляет собой один из способов децентрализации и рационализации государственного управления.

Федерализм используется для сбалансирования национально-этнических, экономических, политических и иных интересов в обществе и государстве, как орудие социального компромисса. Вместе с тем в работе критикуется гипертрофированное отношение к социальной роли федерализма.

В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип верховенства общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федераций.

Таким образом, в пределах федерации действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т. п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определённых членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и её членами.

Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

1) принцип исключительной компетенции федерации, т. е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2) принцип совместной компетенции, т. е. установления одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

3) принцип трёх сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

Это делегирование как бы снимает вопрос о жёсткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т. е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением.

Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации.

В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации — разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и её отдельными субъектами, «жёсткой» или «мягкой» федерации. Иными словами, современная практика федерализма, обогащённая разным опытом самоопределения народов после распада СССР, дала новые формы федеративной государственности.

Но для функционирования федерации в её новых формах должно быть осуществлено чёткое распределение полномочий между федерацией и её субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из её состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, по существу, свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т. п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.

В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном государстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и т. п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же могут обойтись народу, нации мифические идеалы и утопии сепаратизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образования самостоятельного государства.

1.3 Федерализация — как сложный и закономерный процесс Федерализация является как сложный и в то же время для некоторых государств закономерный процесс, осуществляющийся под воздействием определенных факторов. Важное значение придается выявлению таких факторов. Их выявление необходимо в целях глубокого познания природы федеративного государственного устройства, степени его влияния на эффективность функционирования государства. Более того, предлагается выделить в отечественной теории федерализма вопрос о причинной обусловленности федеративного государственного устройства в качестве самостоятельного раздела.

Среди факторов влияния на становление и развитие федеративного устройства следует различать факторы, выступающие в качестве причин и условий. Под причинами становления и развития федерализма понимаются те фактические обстоятельства, которые вызывают к жизни федеративное государственное устройство, определяют его возникновение и дальнейшее развитие. Условиями же становления и развития федерализма выступают те реалии, которые способствуют появлению федерализма и положительно влияют на его дальнейшее развитие. Таким образом, коренное отличие причин и условий развития федерализма заключается в их неодинаковой роли в процессах федерализации. Причины детерминируют эти процессы, а условия создают для них благоприятную почву. В то же время указывается на сравнительно относительный характер разграничения причин и условий федерализации, поскольку обычно один и тот же фактор может быть одновременно расценен как стимул к федерализации и как ее предпосылка.

Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные.

В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии.

В основу административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.

Форма государственного устройства государства зависит и от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются, а также от того, какого рода связи оно поддерживает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверенитета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей.

К началу XXI в. в мире существуют около 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, США, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла и др.

Названные формы территориального устройства наиболее типичны и прослеживаются практически у всех исследователей данной темы. Но считать, что перечень территориальных форм исчерпывается названными, было бы несерьёзно, если не сказать, что не научно.

Форма государственного устройства государства зависит от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются, а также от того, какого рода связи оно поддерживает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверенитета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей.

ГЛАВА 2. ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

2.1 Экономические и естественно-географические факторы влияния на развитие федерализма Возникновение некоторых федеративных государств (Австралия, Германия по Конституции 1871 года, Канада и др.) определялось потребностями экономической интеграции ранее политически несвязанных либо слабо связанных друг с другом территорий в целях поступательного развития их внутренней экономической жизни, обеспечения благоприятного климата своим товарам и капиталам в рамках мирового экономического процесса.

Федерация позволяла им реализовывать такого рода цели. В этой связи важно отметить, что в XIX — первой половине XX веков носителем идеи политического единения разрозненных государств (государственных образований) преимущественно выступала буржуазия.

Среди экономических причин и условий выделяются также влияние определенного уровня и характера экономического развития государств и государственных образований, наличие экономических разногласий между ними. В частности, государства и государственные образования, характеризующиеся богатой природно-ресурсной базой, развитой инфраструктурой, высоким уровнем производства, зачастую объективно стремятся к установлению такой формы государственного устройства, которая бы обеспечивала их экономические преимущества. Однако в целях сбалансирования экономических интересов они склонны также к видимым партнерским отношениям с иными образованиями. Федерация является удобной формой решения этих вопросов (примеры Австралии, Аргентины, Бразилии и др.).

Своеобразную роль в качестве причины, а чаще всего условия развития федерализма играют естественно-географические факторы. Первоочередное значение среди таких факторов обычно отводится площади территории соответствующего государства — федерации. В работе отмечается, что на современном этапе значительные территориальные масштабы сами по себе вряд ли можно рассматривать как обстоятельства, определяющие становление и развитие федерализма. Иначе говоря, их самостоятельная роль в процессах федерализации осталась в прошлом (США, Мексика и др.).

Между тем территориальный фактор может сохранять свою значимость для процессов развития федерализма и в настоящее время. В частности, сохранение федеративного устройства Канады до сих пор, в ряду прочего, определяется ее внушительными размерами и вытекающим отсюда разнообразием географических, природно-климатических условий различных провинций (Альберта, Квебек, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Онтарио и др.).

В целом, история и современная практика федеративного строительства позволяют судить об экономических и естественно-географических факторах как объективной основе становления и развития федеративного государственного устройства.

Важнейшим определяющим тенденции налогообложения в промышленно развитых странах фактором является глобализация мировой экономики. Действительно, налоговые системы многих государств складывались в 1960;1970;е гг. в условиях, когда влияние мирового рынка товаров, капиталов и инвестиций на национальную экономику государств было неизмеримо меньшим. Переход субъектов предпринимательства к экономической системе, в которой важнейшим критерием размещения производств становится стоимость ресурсов в различных странах, обусловил, с одной стороны, ускорение темпов развития, а с другой — позволил налогоплательщику самому выбирать страну, в которой будет уплачена основная часть налоговых платежей. При этом для всех остальных стран, на территории которых реализуются отдельные этапы данного производственного процесса, неизбежно резкое сокращение налоговой базы. Кроме того, наличие низких налоговых ставок в одном из национальных государств становится и фактором, влияющим на размещение инвестиционных потоков.

Важно отметить, что глобализация экономики оказывает влияние на собираемость как прямых, так и косвенных налогов. Например, повышение акцизов на какой-либо товар (пиво и спиртные напитки в Скандинавских странах) в одной стране в условиях ликвидации таможенных границ порождает массовый, так называемый «пивной», туризм. Таким образом, очевиден факт возникновения серьезного противоречия между глобальным характером экономики и локальным характером налогообложения.

Эта ситуация обусловила обострение конкуренции между национальными государствами за право сбора налогов с субъектов предпринимательства. В 1990;е гг. определенное влияние на эту борьбу стали показывать оффшоры и налоговые гавани — страны, которые предоставили субъектам предпринимательства возможности законной оптимизации налоговых платежей. Например, при продаже собственником дорогостоящего имущества в большинстве европейских стран взимается налог на его продажу, размер которого может достигать нескольких процентов от цены имущества. Если же собственник оформит покупку на компанию-оффшор, а впоследствии решит это имущество реализовать, то ему, чтобы избежать налогообложения, достаточно реализовать не саму собственность, а лишь акции оффшорной компании, которой она принадлежит.

Несмотря на предоставляемые странами — «налоговым и гаванями» льготы и возможности вывода средств из-под налогообложения, давление развитых стран на них никогда не было слишком сильным. Отношение государственных властей индустриальных стран к «налоговым гаваням» при всей остроте звучащей критики остается достаточно благосклонным, что подтверждается двумя фактами:

— во-первых, при желании большинство «налоговых гаваней» могли быть ликвидированы политическими и экономическим мерами в достаточно короткие сроки, однако они благополучно существуют;

— во-вторых, владельцы крупного бизнеса в условиях почти полной свободы движения капиталов не стремятся перевести все подконтрольные им компаний в оффшоры; компании продолжают оперировать в странах с уровнем налога, например на прибыль корпораций, до 50%, хотя в «налоговых гаванях» его ставка (если такой налог вообще существует) не превышает 2−5%.

Вместе с тем, отказавшись от ликвидации оффшоров, власти промышленно развитых стран (ПРС) осуществили определенный пакет налоговых мер и ориентировали национальные налоговые системы не на конфронтацию, а на конкуренцию с «налоговыми гаванями». Сегодня практически для каждой компании доступно снижение высоких нормальных налоговых ставок до пониженных эффективных ставок. Это достигается благодаря существованию значительных льгот или даже прямых субсидий и компенсаций для экспортной деятельности, инвестирования в новые производственные мощности, создания новых рабочих мест и т. д. Наличие же реальной инфраструктуры, квалифицированной рабочей силы, доступность источников сырья, близость рынков сбыта, важны для реальной деятельности и позволяют развитым странам успешно конкурировать с оффшорами.

Более того, даже для компаний, не ведущих активной производственной деятельности в странах основного местонахождения, а только управляющих активами, обслуживающих или контролирующих деятельность подразделений в других странах, юридическое размещение в стране с «нормальным» налогообложением может оказаться весьма выгодным. В развитых странах нередко предоставляются отсрочки от налогообложения доходов, полученных за рубежом, до тех пор, пока они не будут реально репатриированы в страну пребывания. Такая отсрочка может иметь практически бессрочный характер, а при современном уровне процентных ставок отсрочка от уплаты налога на 7−8 лет равняется почти полному освобождению от налога. Далее, компании с международным масштабом деятельности могут пользоваться льготами, предусмотренными различными международными соглашениями, в то время как большинство оффшоров не имеют подобных соглашений.

Наконец, даже выведенные в оффшорные зоны капиталы только базируются в них, а реально функционируют в тех же ПРС. Туда же переводятся и доходы с этих капиталов (место жительства их владельцев). Слишком же жесткая позиция, но отношению к налогообложению и взаимоотношениям крупных компаний с «налоговыми гаванями» может побудить инвесторов и компании окончательно покинуть страну. Кроме того, деятельность стран «налоговых убежищ» играет важную роль в смягчении остроты конкурентных противоречий между развитыми странами в борьбе за привлечение капиталов и дает важный аргумент для внутриполитической борьбы в них, позволяя властям защищать предоставление существенных налоговых льгот капиталам ссылками на наличие «налоговых гаваней» за рубежом.

Таким образом, уплата корпорацией налогов (особенно прямых) по стандартной, установленной законом ставке является необычным, редким явлением и свидетельствует о плохой постановке в ней налогового планирования.

Вместе с тем в рамках данной конкуренции правительства ПРС рассматривают реформу налогообложения, особенно прямого, как одну из первоочередных задач. Общей чертой как фактически осуществленных налоговых реформ, так и разрабатываемых проектов стало стремление упростить налоговую систему, что позволило бы минимизировать нарушения принципа справедливости налогообложения.

Для достижения этой цели в области прямого налогообложения при определении налоге облагаемой базы используется концепция совокупного дохода налогоплательщика, который включает все виды финансовых поступлений, полученных плательщиком за определенный период, и обеспечивает их справедливое налогообложение. Причем вне зависимости от источника выплаты. Таким образом, блок современных ключевых проблем ПРС в осуществленных и проектируемых налоговых реформах включает в себя:

— базу налогообложения;

— ставки налогов;

— уровень прогрессивности налоговых ставок.

Принятие ПРС концепции совокупного дохода означало существенное расширение базы обложения подоходными налогами, поскольку в облагаемую базу включаются не только прямые активные доходы, но и доходы от собственности (недвижимости, ценных бумаг, счетов в банках), прирост капитала и ряд других доходов.

При этом для ослабления негативного воздействия на экономику и проведения мер, стимулирующих накопления, большинство развитых стран взяло курс на постепенное снижение величины, числа и прогрессивности ставок подоходного налогообложения, смягчение режима обложения доходов от сбережений и увеличение необлагаемого минимума. Тенденции налогообложения доходов физических лиц ПРС иллюстрирует таблице 1.

Таблица 1 Налогообложение физических лиц центральными правительствами ПРС *

Начиная с 1970;х гг. все большее число ПРС с целью приведения в соответствие прогрессивности налоговых ставок и изменяющейся покупательной способности денег применяют механизм индексации. Автоматическая индексация прогрессивности системы налогообложения в соответствии с инфляцией была введена в 1970;х гг. во Франции. Великобритании, Люксембурге, Нидерландах и США, с конца 1980;х гг. — в Италии, Бельгии, Греции и Ирландии. В настоящее время вопрос о введении этой системы рассматривают и другие страны — члены ЕС. Вместе с тем механизмы практического се воплощения существенно различаются. Например, итальянское законодательство предусматривает автоматическую компенсацию потерь при инфляции свыше 2%. а в Великобритании данный механизм регулируется налоговыми властями произвольно.

Одной из важных тенденций в реформировании налогообложения доходов граждан в ПРС стало также увеличение вычетов и налоговых льгот, учитываемых при налогообложении доходов населения. Проведенные изменения систем налогообложения отражены в таблице 2.

Таблица 2. Изменения в системе льгот в подоходном налогообложении физических лиц в ПРС

Ряд стран, в которых было принято решение об уменьшении налогооблагаемой базы по подоходному налогу граждан на суммы деловых расходов, столкнулись с проблемой сложности определения суммы чистого дохода гражданина (т. с. дохода за вычетом сумм расходов, носящих чисто деловой характер), что повлекло за собой жесткую регламентацию расходов, которые уменьшают налогооблагаемую базу.

В ПРС существуют различные подходы к проблеме налогообложения распределяемой и не распределяемой прибыли:

— прибыль облагается как па уровне компании, так и на уровне акционера;

— уменьшение налогооблагаемой прибыли на уровне компании;

— установление специальных ставок по налогообложению распределяемой прибыли;

— уменьшение прибыли на уровне акционера;

— частичный или полный зачет акционером налога, уплаченного компанией;

— налоговый кредит для акционера;

— освобождение акционера от налогообложения.

Можно определенно утверждать" что одна из главных закономерностей экономической политики ПРС — повышение роли налогов на потребление. Например, в странах ОЭСР за 30 лет (1966;1995 гг.) удельный вес налогов на потребление вырос с 12 до 18% при практически неизменной доли налогов на прибыль и подоходного налога.

Вообще, введение в национальную налоговую систему НДС — обязательное условие вступления страны в ЕС и ее полноценного участия в программах ОЭСР. Таким образом, можно говорить о перспективе дальнейшего широкого применения данного налога в экономической практике и даже о возможном установлении его унифицированной ставки для всех индустриальных стран на уровне 15−20%, что будет способствовать выравниванию условий конкуренции для субъектов экономики в различных странах.

Изменения в налоговой политике ПРС являются отражением реальных экономических процессов, что подтверждает и заметное возрастание роли так называемых «экологических налогов», направленных на повышение эффективности природопользования и стимулирование мероприятий, направленных на охрану природной среды.

Рассмотрение и анализ проблем налогового федерализма имеют особую актуальность для современной России, так как мы, по сути, только приступаем к созданию истинно федеративного государства. Переход от административной системы СССР на федеративные принципы управления и методы перераспределения доходов оказался сложным и болезненным. Формирование новой модели управления осложняется отсутствием теоретических разработок, исследований сущностных характеристик федерализма как системы власти, а также правового обеспечения методов разделения собственности, реальных источников доходов и налогов. И в этом смысле нам чрезвычайно интересен опыт стран (с учетом современных тенденций развития мировой экономики) с устойчивыми традициями федерализма и многосторонне обоснованными правилами взаимосвязей и взаимозависимости субъектов федерации и центра.

2.2 Взаимосвязь между федеративным государственным устройством и национально-этническим составом населения страны

Национально-этнический фактор не выступает в качестве абсолютной причины или условия становления и развития федеративного устройства. Так, за исключением Австрии (98% населения — австрийцы) и ФРГ (95,1% населения — немцы), ныне существующие зарубежные федеративные государства характеризуются ярко выраженным многонациональным составом населения. Однако немногие среди них структурированы на основе национально-этнического признака. Речь идет, в частности, о Бельгии, Индии, Канаде, Нигерии и Танзании. В каждой из этих стран компактно проживают этносы, самодостаточность и своеобразие которых выражаются путем государственно-правового самоопределения в форме федерации.

С учетом конкретно-исторических примеров федеративного строительства в зарубежных странах в работе указывается на актуальность использования национального признака в структурировании федеративного государства. Особенно это актуально в случае необходимости сглаживания остроты национального вопроса и сохранения государственного единства.

2.3 Политические и исторические причины и условия развития федерализма

По источникам возникновения политические факторы можно разделить на две большие группы — внутренние и внешние. К внутриполитическим факторам влияния на федеративное государственное устройство относятся политическая борьба между сторонниками различных подходов к решению проблемы формы государственного устройства; политическая раздробленность общества, в рамках которого образуется государство; активная политическая пропаганда идеи федерализма и др. Важную роль в процессе федерализации играют и внешнеполитические факторы, наиболее значимыми из которых являются внешнеполитическая угроза верховенству и независимости (суверенитету) разрозненных государственных образований — государств (Австралия, Германия, Канада, США и др.); привлекательность зарубежного опыта федерализма и стремление подражать ему (латиноамериканские федерации); диктат на установление федеративной формы государственного устройства из вне, со стороны иностранных государств (Малайзия, ФРГ, Эфиопия и др.).

Развитие федерализма в странах мира может определяться и историческими факторами (Германия, США, Танзания, Швейцария и др.).

Причем в данном случае речь идет не о каких-либо конкретно-исторических событиях политического, экономического и культурного характера, а о формирующихся на их основе тенденциях более или менее устойчивого развития в сторону объединения территориальных образований государства с сохранением определенной степени их самостоятельности в политической, экономической и культурной жизни.

Германия, как известно, страна с богатым историческим прошлым, очень сильными традициями и ярко выраженной спецификой национального менталитета. Она прошла различные стадии политического и экономического устройства. После Второй мировой войны ее промышленный потенциал был разрушен, но уже в середине 1970;х гг. ФРГ вышла на передовые рубежи в мировом экономическом сообществе. Ее успехи во многом связаны с рациональной организацией системы формирования государственных налоговых доходов с учетом вертикального их распределения по различным уровням государственного управления. Рассматривая развитие налогообложения в Германии, мы обнаруживаем эволюционную тенденцию к централизации (1870-е гг. (после образования Германской империи) — май 1945 г.). Так, в декабре 1919 г, началась крупнейшая налоговая реформа, основная задача которой состояла в ликвидации финансового суверенитета земель. Государство получило исключительное право взимания налогов и управления ими. В Веймарской республике было создано единое финансовое управление, контролирующее поступление всех видов налогов независимо от их последующего распределения. Но когда после войны к власти пришло правительство Л. Эрхарда, которое активно выступало за свободные рыночные отношения, оно изменило политику в сторону предоставления ощутимой самостоятельности общинам и землям и прежде всего четко разграничило властные полномочия. 14 В определенном смысле принципы вертикального разграничения налоговых источников в Германии сходны с принципами США. Ключевые позиции в налоговом законодательстве принадлежат также федерации, а обеспечивают финансирование всех трех уровней несколько наиболее значимых налогов. Так, подоходный налог с физических лиц -" участвует" в трех бюджетных фондах: два «верхних» бюджета получают по 40% поступлений, а местные — 15%. Налог на корпорации делится в равной пропорции между федеральным и земельным бюджетами, налог на добавленную стоимость распределяется по трем бюджетам, причем соотношения распределения этого налога могут быть различными и меняться с течением времени, поскольку он служит регулирующим источником дохода.

Германия — одна из немногих стран, в которых перераспределение доходов идет по двум направлениям: обычное вертикальное финансовое выравнивание, а также горизонтальное (т. е. между отдельными землями, а также внутри земель, между входящими в их состав общинами). К высокодоходным областям относятся: Бавария, Вюртемберг, Северный РейнВестфалия, которые перечисляют часть своих финансовых ресурсов, например, Саксоции и Шлезвиг-Гольштейну.

Со времен Л. Эрхарда в Германии укоренились следующие важнейшие принципы построения системы налогообложения:

— налоги по возможности минимальны, как минимально необходимы и затраты на их взимание; налоги не должны препятствовать конкуренции;

— налоги соответствуют структурной политике и нацелены на более справедливое распределение доходов;

— налоговая система исключает двойное налогообложение;

— величина налогов соответствует размеру государственных услуг, включая защиту человека и все, что гражданин может получить от государства.

От других федеративных государств Канада отличается более высоким уровнем децентрализации, когда при значительном влиянии федеральных органов власти провинции играют серьезную роль в формировании стратегии национальной экономики. На долю провинций приходится больше половины всех правительственных расходов Канады и функции по обеспечению сферы образования, здравоохранения и социального страхования. Причем тенденция повышения роли провинций продолжает действовать и в последние годы. Но в целом налоговая система Канады представлена на трех основных уровнях:

— федеральном (около 50% государственных доходов);

— провинциальном (около 40%);

— местном (10%).

Основу доходов федерального бюджета составляют: подоходный налог с населения, налог на корпорации, налог на товары и услуги, акцизы, таможенные пошлины и взносы в фонды социального страхования.

Доходы провинций складываются из: подоходного налога с населения, налога с продаж, налога на прибыли корпорации, акцизов, взносов в фонды социального страхования, налогов на дарение, рентных платежей, различных регистрационных и лицензионных сборов. Основная доля поступлений приходится на подоходный налог и косвенные налоги. Налоговые поступления местных бюджетов состоят из налога на недвижимость и налогов на предпринимательство.

Налоговая система Канады начала модернизироваться в связи с проведением налоговой реформы в 1987 г. В соответствии с ее положениями в Канаде на федеральном уровне стали действовать три ставки подоходного налога вместо ранее существовавших десяти, а в каждом регионе — свои местные ставки.

Несмотря на широкие полномочия в сборе налогов, провинции получают поддержку со стороны федерального правительства в форме трансфертов, которые составляют около 28% всех их доходов. Федеральные трансферты провинциям основаны на трех имеющих разные цели и структуры ключевых программах — «Выравнивание», «Установленное финансирование программ» и «План помощи» .

Швейцария — конфедеративное государство, состоящее из Конфедерации (центрального штата), 26 кантонов и входящих в них 3000 муниципалитетов. Кантоны являются суверенными административно-территориальными единицами, а степень муниципальной автономии определяется законодательством кантона. В соответствии с принципом Швейцарского федерализма в стране существует трехуровневая система налогообложения.

Определение налоговой юрисдикции регулируется конституцией, согласно положениям которой ни один из трех органов не мешает другим, а бремя, которое несут налогоплательщики, не переходит за экономическую границу обложения. Кантонам, в принципе, разрешено взимать любые виды налогов, кроме тех, сбор которых является эксклюзивной юрисдикцией конфедерации. Они имеют право создавать свое собственное налоговое законодательство. Муниципалитетам в свою очередь право собирать свои налоги определяют конституции кантонов.

ГЛАВА 3. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ В ХХ — ХХI ВВ.

В качестве причины и условия эволюции формы государственного устройства России от унитарной к федеративной в ходе революционных событий 1917 года выступали преимущественно политические факторы. Их содержание проявилось в федералистских устремлениях многих влиятельных на тот период политических партий, в государственно-правовой раздробленности страны. Буржуазия национальных окраин России, преследуя собственные экономические и политические цели, подогревала националистические настроения на местах, способствуя тем самым росту национального движения под лозунгом права народов на самоопределение, порождающего центробежные тенденции в национальных регионах страны.