Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне

Актуальность темы

Организация межбюджетных отношений, основанных на сбалансированном разграничении расходных и доходных полномочий между органами власти всех уровней, является одним из принципиальных вопросов развития государственного устройства.

Мировой финансовый кризис затронул экономику Российской Федерации, что в свою очередь создало проблемы в региональной экономике. Если в 2008 году в нашей стране дефицитных региональных бюджетов было 37, в 2009 году — 57, а в начале 2010 года в России из 83 регионов 70 являются дотационными, то есть администрации данных регионов работают недостаточно эффективно в сфере управления финансами.1 Аналогичная картина наблюдается и с муниципальными образованиями внутри данных регионов.

Органы власти в муниципальных образованиях, формирующие свои доходы не столь результативно и, как следствие, имеющие более низкую бюджетную эффективность (бюджетные доходы), получают из областного бюджета больше средств (в виде дотаций на выравнивание), чем их более эффективные коллеги. Такой подход решает проблему выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, но в тоже время не повышает заинтересованность органов местного самоуправления в более эффективной работе, по управлению муниципальными финансами, увеличению доходов бюджета.

Российской Федерацией и ее субъектами с начала 2000;го года удалось определить и апробировать наиболее действенные организационно-правовые формы межбюджетных отношений. Однако, для регионов характерно многообразие форм взаимодействия с муниципальными образованиями в сфере бюджетных правоотношений,.

1 Регионы ушли в дефицит. «Российская газета» — Федеральный выпуск № 5162 (83) от 20 апреля 2010 г. URL: http://www.rg.ru/2010/04/20/regiones.html (дата обращения 21.04.2010). что существенно отличается от межбюджетных отношений более высокого уровня.

Несмотря на высокую степень централизации полномочий в сфере финансов на федеральном уровне самостоятельное развитие субъектами РФ финансовой автономии местного самоуправления принципиально возможно, при условии развития бюджетного федерализма в России. В связи с этим, существует необходимость разработки стратегии совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления и реализации соответствующих мероприятий на федеральном уровне.

В децентрализованной бюджетной системе совершенствование межбюджетных отношений взаимосвязано с реформированием бюджетного процесса, налогового законодательства, развитием казначейской системы исполнения бюджетов, новых технологий управления расходами. Аналогичная взаимосвязь существует и между совершенствованием межбюджетных отношений и структурными преобразованиями в различных отраслях экономики и социальной сферы.

Таким образом, создание условий для развития финансовой автономии местного самоуправления, разработка и внедрение эффективных в условиях децентрализованных бюджетных систем инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, стимулов к развитию территорий, является актуальной проблемой финансовой политики федеральных и региональных органов власти в России.

Исследованию межбюджетных отношений посвящены работы следующих ученых: О. В. Богачевой., Л. А. Дробозиной, Б. Зайделя, А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, В. В. Левиной, В. Н. Лексина, Р. А. Маскгрейва, Л. П. Павловой, Г. Б. Поляка, В. И. Птицына, Д. А. Преображенского, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, С. Г. Синельникова-Мурылева, Р. Р. Сомоева, Дж. Тобина, И. В. Трунина,.

А. Н. Швецова, Е. А. Федоровой, В. Б. Христенко, Д. Г. Черника и др. Отдавая должное данным исследователям, следует признать, что задачи повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне до конца не решены и не потеряли своей актуальности.

Настоящая работа представляет собой исследование межбюджетных отношений в Российской Федерации с позиции соответствия их требованиям бюджетного федерализма, в том числе на примере Ярославской области как типичного субъекта Федерации. В первую очередь, остается не решенным вопрос финансовой поддержки тех муниципальных образований, которые работают наиболее эффективно в части увеличения налоговой базы бюджета и создания дополнительных условий для пополнения доходов бюджета муниципального образования.

Проблема совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской федерации и муниципальных образований (городских округов), несмотря на внесенные в 2007 году изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, по-прежнему остается актуальной. Это было подтверждено 20 апреля 2010 года в ходе выступления В. В. Путина с отчетом в Государственной думе. Председатель Правительства РФ отметил: «Считаю, что нам необходима более справедливая модель межбюджетных отношений: поддержка из вышестоящих бюджетов должна поощрять лучших и стимулировать все территории к развитию, к эффективному использованию своих ресурсов «. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется особым значением и влиянием процесса реформации межбюджетных отношений и связанных с ним вопросов как на финансовый сектор экономики страны, так и на социально—экономическое развитие муниципальных образований конкретного региона.

2 Председатель Правительства В. В. Путин представил в Государственной Думе очередной ежегодный отчет о деятельности Правительства России. URL: http://premier.gov.ru/events/news/10 291/ (дата обращения 21.04.2010).

Целью исследования является разработка научно обоснованного методического подхода к эффективному формированию бюджета муниципального образования. Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:

— исследовать теорию и практику планирования и формирования бюджета на региональном и муниципальном уровнях;

— выявить факторы, оказывающие влияние на эффективность межбюджетных отношений в регионе;

— разработать систему показателей для оценки финансового состояния муниципальных образований;

— разработать модель принятия решения о поощрении муниципального образования за эффективную деятельность;

— разработать методику формирования и распределения фонда финансовой поддержки эффективных органов местного-самоуправления;

— разработать методический подход к формированию возможных стратегий развития муниципальных районов и городских округов.

Объектом исследования являются бюджет субъекта федерации и бюджеты муниципальных образований региона. Предметом исследования является система межбюджетных отношений на региональном уровне. Областью исследования является: «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования», что соответствует п. 2.5 паспорта специальности 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Теоретическую и методическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области межбюджетных отношенийнормативно-правовые акты, регламентирующие межбюджетные отношения в Российской Федерации, регионах и муниципальных образованияханалитическая и отчетная информация Федеральной службы государственной статистикисведения официальных интернет-сайтов органов власти и местного самоуправления. В ходе исследования использовались методы статистического, экономико-математического и сравнительного анализа.

Научная новизна заключается в разработке научно обоснованного методического подхода к совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне за счет оказания финансовой поддержки эффективных органов местного самоуправления, способствующим увеличению собственной доходной базы, что позволит стимулировать развитие муниципальных образований.

Проведенное исследование обладает следующими элементами научной новизны:

1. На основе исследования, теории ипрактики формирования региональных и муниципальных бюджетов уточнено определение «регионального бюджета» ^ как системы денежных отношений, формирующейся с учетом природно-географических особенностей и социально-экономической политики его развития, обоснована необходимость разработки научно обоснованного методического подхода для поддержки эффективно работающих органов местного самоуправления.

2. Выявлены факторы, влияющие на межбюджетные отношения в регионе, составлена их классификация по признакам принадлежности к сфере влияния и степени управляемости со стороны органов власти, что позволяет адекватно учитывать их при формировании межбюджетных отношений на региональном уровне.

3. Сформирована система показателей, характеризующих финансовое состояние муниципальных образований региона. На ее основе сформирован новый интегральный показатель для целей оперативной оценки финансового состояния муниципальных образований и принятия управленческих решений.

4. Разработана модель принятия решения о поощрении муниципальных образований за эффективную деятельность по развитию собственной доходной базы на основе оценки уровня финансового состояния муниципальных образований.

5. Разработана методика формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки эффективных органов местного самоуправления (ФФПЭМСУ) на основе оценки объемов регионального бюджета и эффективности деятельности органов местного самоуправления, что позволит стимулировать наилучшее развитие территорий и эффективное использование их ресурсов.

6. Предложен методический подход к формированию возможных стратегий развития муниципальных районов и городских округов на основе оценки уровня финансового' состояния муниципальных образований, что позволяет выбрать для каждого муниципального образования одну из трех стратегий: стратегию ускоренного развития, стратегию стабильного развития или антикризисную стратегию.

Практическаязначимость. Разработанные в диссертации предложения по совершенствованию межбюджетных отношений имеют существенное значение для разработки стратегических ориентиров территориального развития на региональном уровне. Практическая значимость работы состоит также в доведении ряда ее положений по совершенствованию механизма финансово-экономического управления муниципальным образованием до уровня практических рекомендаций.

Апробация результатов исследования. Представленные в диссертации положения и результаты проведенного исследования докладывались и обсуждались автором на международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях. По результатам исследования автором было опубликовано 30 работ общим объемом 6 усл. печ. л., в т. ч. 4 статьи опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК для публикации результатов диссертаций на соискание учёной степени кандидата наук.

Результаты проведенного диссертационного исследования были использованы автором при подготовке учебно-методического комплекса «Бюджетная система РФ». Положения диссертации используются в учебном процессе для студентов экономического факультета ГОУ ВПО «Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова» при изучении дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Муниципальные финансы». Отдельные положения диссертационного исследования используются в работе Главного управления Банка России по Ярославской области, в сводноэкономическом отделе, отделе финансового мониторинга и валютного контроля при проведении анализа и прогнозирования состояния экономики региона в" сфере развития денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений. Результаты исследования использованы в виде рекомендаций отделу межбюджетных отношений комитета бюджетной политики департамента финансов Ярославской области при разработке методов оценки финансового состояния муниципальных образований региона.

Структура и объем работы. Работа изложена на 153 страницах машинописным текстом, содержит 11 рисунков, 18 таблиц. Библиографический список включает 247 наименований.

Основные выводы, научные и практические результаты диссертационной работы заключаются в следующем:

1) В ходе исследования теории и практики формирования бюджета выявлено, что на величину расходов и доходов бюджета, которые в основном определяются потребностями муниципального образования и их налоговым потенциалом соответственно, не оказывает достаточного влияния эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования.

2) Составлен классификатор основных факторов и принципов, влияющих на межбюджетные отношения, дающий более полное представление о сущности межбюджетных отношений, позволяющий детализировать их влияние на формирование доходов бюджетов муниципальных образований и региона в целом.

3) Систематизирована совокупность индикаторов, характеризующих финансовое состояние муниципальных образований региона, что позволило сформировать интегральный показатель для принятия стратегических и оперативных решений.

4) Предложен методический подход выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований региона за счет фонда финансовой поддержки эффективных органов местного самоуправления. Данная методика оценки финансового состояния бюджетов муниципальных образований на базе интегрального показателя обеспечит повышение заинтересованности муниципальных органов власти в собираемости налогов и развитии инфраструктуры муниципальных образований.

5) Разработан методический подход оценки финансового состояния бюджетов муниципальных образований на базе интегрального показателя, который позволяет разделить муниципальные образования на три группы для выбора возможной стратегии развития территории (стратегии ускоренного развития, стабильного развития, стратегия антикризисного управления).

Заключение

:

В результате исследования установлено, что ключевая роль в формировании эффективной системы межбюджетных отношений принадлежит современной концепции бюджетного федерализма. Представляющая собой теоретический базис функционирования межбюджетных отношений, обеспечивающий их адекватную интерпретацию и определение путей реформирования, отвечающих принципу эффективности. В связи с этим в диссертационном исследовании системно изложены основы концепции бюджетного федерализма.

Сравнительный анализ бюджетных систем России и зарубежных стран указывает на формирование в нашей стране комбинированной модели бюджетного федерализма. На данном этапе российской государственности эта модель представляется наиболее приемлемой с точки зрения сохранения государственной целостности и обеспечения устойчивого экономического роста.

Всесторонне освещены основы организации межбюджетных отношений на региональном уровне. В рамках рассмотрения ключевых моментов организации межбюджетных отношений в регионе указаны цели, модели и направления межбюджетных перераспределений.

Сформулированы и отражены аналитические основы организации и совершенствования межбюджетных отношений в рамках региона. В частности, отмечены целесообразность и необходимость осуществления мер, в числе которых разработка системы регулярного и, что немаловажно, оперативного мониторинга социально-экономического положения муниципальных образований с помощью интегральных показателей, для упорядочения городов и муниципальных районов по выделенным проблемам и степени их нуждаемости в ресурсной поддержке из средств областного бюджета и других мобилизуемых на региональном уровне источников. Для эффективного развития предложена модель, позволяющая производить диагностику и сравнительный мониторинг для отбора территорий, которым будет выделена финансовая поддержка, что станет стимулом к дальнейшему развитию муниципальных образований.

В целом диссертационном исследовании комплексно рассмотрен и обобщен многообразный опыт организации межбюджетных отношений, взаимодействия региональных и местных властей в вопросах формирования и использования финансовых ресурсов, накопленный за время реформ и преобразований в российских регионах. Это позволило установить, что основные направления совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне заключаются в расширении бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления, повышении эффективности и прозрачности механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам, во введении в процедуры финансовой поддержки эффективных администраций муниципальных образований, стимулирующего местные власти к повышению экономического и финансового потенциала территорий.

В результате исследования разработан и апробирован научно методический подход к совершенствованию регулирования межбюджетных отношений в рамках региона за счет изменения характера перераспределения части бюджетных средств на основе общего интегрального показателя, характеризующего финансовое состояние муниципального образования. Это позволит обеспечить дополнительное финансирование муниципальных образований в зависимости от результатов их работы и уйти от уравнительной системы.