Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование

Актуальность темы

исследования. Органы, осуществляющие предварительное расследование, действуют в рамках уголовного судопроизводства, порядок которого устанавливается Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, основанным на Конституции РФ и приоритете общепризнанных принципов и норм международного права. Порядок уголовного судопроизводства является обязательным для судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия и дознания, а также иных участников уголовного судопроизводства (ст. 1 УПК РФ). К сожалению, нарушения законности в деятельности органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, не являются исключением. В 2011 году на досудебной стадии уголовного судопроизводства выявлено 4 148 277 нарушений законов, а в 2012 -5 038 064. В связи с этим актуальным является повышение эффективности прокурорского надзора за обеспечением законности при осуществлении предварительного расследования.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации"1 не закрепил прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, в качестве отдельной отрасли, а сделал это наряду с прокурорским надзором за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, не разграничив предмет надзора, сферы правоотношений относительно поднадзорных органов. Неразрешенным остается и вопрос, входит ли соблюдение установленного порядка разрешения сообщений о преступлениях в предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование. В результате разграничения функций прокуратуры по осуществлению уголовного преследования и надзора прокуроры были лишены значительной части своих властно-распорядительных полномочий, особенно в сфере исполнения законов органами, осуществляющими предва.

1 Принят в январе 1992 года. Последующие изменения внесены Федеральными законами, с учетом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. рительное расследование.

Изменения уголовно-процессуального законодательства, направленные на расширение полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование (отмена постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела1, расширение перечня процессуальных средств, проводимых до возбуждения уголовного дела, полномочия по уголовному делу, поступившему с обвинительным постановлением), предполагают повышение эффективности прокурорского надзора, укрепление законности при производстве предварительного расследования, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. За последние десять лет по проблематике, затрагивающей поставленные вопросы, были защищены следующие диссертации: Крылова И. Б. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при производстве предварительного расследования. — М., 2003; Курышов И. С. Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в органах внутренних дел. — Рязань, 2005; Олисов Р. Ю. Соотношение процессуальной самостоятельности следователя и прокурорского надзора в отечественном досудебном производстве. — Н. Новгород, 2006; Шаров Р. В. Надзор прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. -М., 2006; Лиходаев Е. Г. Реализация прокурором принципа охраны прав личности на стадии возбуждения уголовного дела. — Саратов, 2007; Агеев А. Н. Организация прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела.

1 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 404-ФЗ.

2 См.: О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 марта 2013 года № 23-Ф3.

— М., 2009; Анисимов Г. Г. Организация прокурорского надзора за исполнением законов при привлечении лица в качестве обвиняемого. — М., 2010; Чурикова А. Ю. Правовая модель деятельности прокурора в досудебном производстве. — Саратов, 2010; Бушковская E.H. Надзор прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве. — М., 2011; Самсонов В. В. Прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль в досудебном производстве. — Ростов н/Д, 2011; Тете-рюк А. Г. Прокурорский надзор за производством дознания. — Н. Новгород, 2011; Харебава Г. Д. Эффективность прокурорского надзора за органами предварительного следствия. — Ростов н/Д, 2012.

Анализ этих работ позволяет сделать вывод о том, что комплексного целенаправленного исследования проблем прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, с учетом изменений законодательства (ввиду частого изменения законодательства некоторые выводы утратили свою актуальность) в последние годы не проводилось.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные законодательством правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации надзорной функции прокуратуры за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

Предметом диссертационного исследования охватываются закономерности деятельности прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, а также правовое регулирование прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является повышение эффективности прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения комплекса следующих задач:

— определить понятие, сущность и цели прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование;

— исследовать теоретические аспекты прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;

— оценить роль прокуратуры в обеспечении законности, защиты личных прав и свобод человека и гражданина при осуществлении дознания и предварительного следствия;

— проанализировать становление и развитие прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование;

— исследовать объем и характер правовых и организационных средств прокурорского надзора за исполнением законов органами, производящими дознание и предварительное следствие;

— охарактеризовать средства прокурорского реагирования на нарушения закона органами, производящими предварительное расследование, определить перспективы развития прокурорского надзора в указанной сфере;

— установить правовые средства и организационные меры прокурорского реагирования на нарушения, допускаемые органами, производящими предварительное расследование, определить перспективы развития прокурорского надзора в указанной сфере;

— выработать рекомендации по совершенствованию правовой регламентации и организации прокурорского надзора за исполнением законов в процессе дознания и предварительного следствия.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, а также такие общенаучные и специальные методы, как: системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, структурно-логический, формально-юридический, статистический, социологический. Так, историко-правовой метод позволил проследить становление и развитие правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, в качестве законодательно закрепленной отрасли прокурорского надзора. Формально-юридический метод и методы формальной логики использовались для характеристики закрепленных в законе, юридически значимых предписаний и положений по исследуемым вопросам, а также в целях выявления проблем правового регулирования и правоприменения, выработки предложений по совершенствованию законодательства. Применение сравнительно-правового и системного методов позволило сравнить действующее законодательство Российской Федерации с предшествующим, выявить положительные и отрицательные положения.

В процессе исследования проводились систематизация, обобщение и контент-анализ действующего законодательства и ведомственных нормативных актов, информации о результатах деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование, судебной практики, практики надзорной деятельности прокуроров, мнений работников прокуратуры и иных правоохранительных органов по исследуемой проблематике.

В работе использован метод анкетирования — опрос респондентов по специально подготовленным вопросам. В свою очередь статистический метод позволил определить основные количественные данные о состоянии преступности в стране, состоянии раскрываемости, учетно-регистрационной дисциплины, свидетельствующие о состоянии прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

Для достижения полноты и объективности результатов исследования указанные методы применялись в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

Нормативную базу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы, международные договоры и соглашения Российской Федерации, применяемые при осуществлении прокурорского надзора, дознания и предварительного следствия, постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета Российской Федерации, МВД РФ и иных правоохранительных органов, относящиеся к предмету исследования.

В процессе исследования сравнительно-правовому анализу подвергалось законодательство о прокуратуре и прокурорском надзоре Российской империи, РСФСР, СССР, СНГ, в частности, Устав уголовного судопроизводства и Учреждение судебных установлений 1864 г., Уголовно-процессуальные кодексы РСФСР 1922, 1923 и 1960 гг. и другие правовые акты.

Теоретико-правовую основу диссертационного исследования составляют концептуальные разработки, положения и выводы, изложенные в трудах ведущих ученых в области прокурорского надзора, уголовного процесса, таких как A.B. Агутин, Б. Т. Безлепкин, В. Г. Бессарабов, В. П. Божьев, Ю. Е. Винокуров, А. Ю. Винокуров, Б. Я. Гаврилов, В. Н. Григорьев, С. И. Герасимов, К. Ф. Гуценко, В. Г. Даев, Е. А. Доля, А. Х. Казарина, Ф. М. Кобзарев, А. Ф. Козусев, В. Ф. Крюков, П. А. Лупинская, М. Н. Маршунов, В. А. Михайлов, И. Л. Петрухин, A.B. Победкин, В. И. Рохлин, В. П. Рябцев, В. М. Савицкий, Ю. И. Скуратов, А. Б. Соловьев, М. С. Строгович, А. Я. Сухарев, М. Е. Токарева, А. Г. Халиулин, О. В. Химичева, A.A. Чувилев, H.A. Якубович, В. Б. Ястребов.

Зарождение и развитие прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, автор прослеживал по трудам ученых дореволюционного периода, таких как Ф. В. Благовидов, В. И. Веретенников, А. Д. Градовский, В. М. Грибовский, Н. В. Муравьев, И. Я. Фойницкий.

Не остались без внимания соискателя работы P.P. Вахитова, Ю.М. Го-рячковской, А. Г. Звягинцева, С. М. Казанцева, К. А. Мирзоева, В. А. Никонова, Ю. Г. Орлова, Д. О. Серова, A.A. Широкова, в которых раскрывались советский и современный периоды развития органов прокуратуры.

При подготовке диссертации изучались работы С. Н. Алексеева, Д. А. Гонибесова, И. М. Егорова, И. Б. Крыловой, Е. Г. Лиходаева, Л. А. Садыковой, Р. В. Шарова, в которых в качестве предмета исследования был прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Теоретические и практические выводы исследования получены в результате изучения и анализа значительного количества научных источников, в том числе монографий отечественных ученых-правоведов, диссертаций и авторефератов, официальных документов, аналитических записок и отчетов, публикаций в периодической печати по проблемам прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

Эмпирической базой исследования послужили результаты изучения и анализа статистических данных ГИАЦ МВД России1 о состоянии преступности в стране и в Дальневосточном федеральном округе. Сведения, характеризующие учетно-регистрационную дисциплину в правоохранительных органах, количество уголовных дел, возвращаемых на дополнительное расследование в порядке ст. 237 УПК РФ, и другие показатели по исследуемой проблеме, опубликованные в официальных изданиях и отчетах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, Управлений Судебного Департамента по субъектам Российской Федерации, Министерства внутренних дел РФ с 2003 по 2012 год.

При подготовке диссертации анализировались материалы прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, в том числе информационные обзоры, аналитические справки, доклады и интервью прокурорских работников. Изу.

1 В результате реорганизации функции Главного информационно-аналитического центра МВД России выполняет Организационно-аналитический департамент МВД России (ОАД МВД России). См.: Приказ МВД России от 01.03.2012. чалась практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению жалоб на действия должностных лиц органов, осуществляющих предварительное расследование.

По специально разработанной анкете было изучено 275 уголовных дел, находившихся в стадии предварительного расследования и оконченных производством, 150 материалов проверки, по которым органами дознания и предварительного следствия принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Проанализировано 280 актов прокурорского реагирования, опрошено 150 работников прокуратуры, а также сотрудников органов, осуществляющих предварительное расследование в системе МВД РФ. Автором использован и личный опыт (в течение 6 лет) работы в качестве следователя органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены его теоретической, правовой и методологической основой, корректностью использования юридического понятийного аппарата, теоретических выводов ученых-юристов, тенденциями развития исследований в области прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование. А также апробацией результатов диссертационного исследования в научных изданиях, обсуждением на заседаниях кафедры, в ходе научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов», в практических органах.

Достоверность теоретических и научно-практических положений, выводов и предложений диссертанта подтверждается результатами проведенного исследования. Сочетание различных методов позволило всесторонне изучить исследуемые проблемы, провести их всесторонний анализ, обосновать полученные результаты.

Научная новизна исследования состоит в раскрытии содержания концептуальных основ прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование. В диссертации реализован комплексный подход к рассмотрению широкого круга вопросов через призму правового статуса органов прокуратуры, который позволил разработать научно-методические аспекты и отдельные направления совершенствования прокурорского надзора в сфере предварительного расследования. Приводится обоснование того, что прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие (несмотря на их объединение в главе 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), следует рассматривать как отдельные направления деятельности, так как они имеют различные правовую основу, субъекты, поднадзорные субъекты, объект, предмет. В работе определены субъекты и поднадзорные субъекты, сформулировано понятие и цели прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

С учетом изменений УПК РФ, приказов Генерального прокурора Российской Федерации (от 15 февраля 2011 г. № 33, от 2 июня 2011 г. № 162, от 5 сентября 2011 г. № 277), определяющих организационные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, проанализированы объем и характер правовых средств прокурорского надзора в исследуемой сфере, выявлены недостатки правового регулирования полномочий прокурора в сфере прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование. Выработаны предложения, направленные как на повышение эффективности деятельности прокуратуры, так и на совершенствование законодательства, регламентирующего прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов, производящих дознание и предварительное следствие.

Положения, выносимые на защиту:

1. Надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, есть самостоятельная отрасль основной функции прокуратуры — прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование, следует разграничивать и рассматривать как самостоятельные отрасли надзорной деятельности, различаемые по таким критериям, как: правовая основа, субъекты, поднадзорные объекты, предмет, средства прокурорского надзора и особенности их реализации.

2. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, следует отграничить от предмета прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Для этого необходимо ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» разделить на две части.

3. Проверка исполнения законов органами дознания в случаях, когда они наделены правом на осуществление неотложных следственных действий и принятие решений в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, относится к компетенции прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

4. Повышению эффективности прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, будет способствовать предоставление прокурору права на: истребование и ознакомление с материалами проверки сообщения о преступлениипередачу в органы предварительного расследования поступившего к прокурору сообщения (заявления) о преступлении равно как мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательстванаправление требования по устранению нарушений федерального законодательстваотмену незаконных и необоснованных постановлений следователя и руководителя следственного органаосвобождение лиц, задержанных с нарушением требований ст. 91 УПК РФ.

5. Направление прокурору копий протокола задержания подозреваемогопостановления о привлечении лица в качестве обвиняемого по окончании допроса обвиняемого позволит совершенствовать организацию соблюдения установленного порядка реализации властных полномочий органов, осуществляющих предварительное расследование.

6. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства является средством прокурорского реагирования, прямо вытекающим из полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, которое должно облекаться в письменную форму с указанием сроков устранения нарушений федерального законодательства.

7. Для повышения эффективности прокурорского надзора за производством предварительного расследования необходимо создание автоматизированной информационной системы, функционирующей на базе локальной сети, доступ в которую будет предоставлен и поднадзорным органам. Назначение такой системы — фиксация принимаемых поднадзорными органами процессуальных решений для последующей проверки прокурором.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ходе исследования положения и рекомендации по повышению эффективности прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, окажутся полезными в процессе правоприменительной деятельности органов прокуратуры. Отдельные из них уже используются в органах прокуратуры Хабаровского края при проведении служебных занятий с прокурорами, в рамках повышения их квалификации. Предложения по изменению отдельных норм УПК РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в частности направленные на расширение и конкретизацию круга полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, окажутся полезными в законодательной практике.

Результаты проведенного исследования могут быть применены в последующих научных исследованиях по проблемам теории организации прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование.

Апробация и внедрение результатов исследования. С научными сообщениями по теме диссертации соискатель выступал перед участниками Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы предупреждения правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности» (Хабаровск, 14−15 мая 2009 г.) — Восьмой Всероссийской научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей «Экономика, управление, общество: история и современность» (Хабаровск, 2010 г.) — Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 90-летию образования Дальневосточного юридического института МВД России «Актуальные проблемы борьбы с преступностью на современном этапе» (Хабаровск, 22−23 сентября 2011 г.) — «круглого стола» «Современные проблемы расследования преступлений: оптимальные пути их решения» (Хабаровск, 25 ноября 2011 г.) — Международной научно-практической конференции «Законность и правопорядок на современном этапе развития общества» (Краснодар, 17 апреля 2012 г.).

Результаты исследования апробированы в учебном процессе AHO ВПО «Московский гуманитарный университет», ФГКОУ ВПО «Дальневосточный юридический институт МВД России» при чтении лекций, проведении семинаров по курсам «Прокурорский надзор», «Уголовный процесс», а также различным спецкурсам. Отдельные положения внедрены в практическую деятельность Следственного управления УМВД России по Хабаровскому краю, Николаевской-на-Амуре транспортной прокуратуры.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих 8 параграфов, содержащих последовательное изложение научно.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование проблем прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, позволило сформулировать ряд выводов, предложений и рекомендаций, основными из которых являются:

1. Основной причиной различного употребления в законах и подзаконных нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ названия прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, является отсутствие законодательного регламентирования таких дефиниций, как «функция», «надзор», «прокурорский надзор», «исполнение законов», «соблюдение законов», «процессуальная деятельность», «отрасли прокурорского надзора».

2. Под прокурорским надзором за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, следует понимать самостоятельную отрасль прокурорского надзора, представляющую собой вид государственной деятельности, осуществляемый от имени Российской Федерации уполномоченными на то Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», уголовно-процессуальным законодательством должностными лицами органов прокуратуры, перечень которых конкретизируется приказами Генеральной прокуратуры РФ, по наблюдению за точным и единообразным соблюдением и исполнением дознавателями, должностными лицами органов дознания, следователями положений Конституции РФ и действующих на территории РФ законов, посредством проведения проверок их деятельности.

3. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, и прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, следует рассматривать как самостоятельные направления исследуемой отрасли прокурорского надзора, различные по своей правовой основе, субъектам, поднадзорным субъектам, объектам, предмету, полномочиям и особенностям их реализации.

4. Порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях следует понимать как «порядок разрешения сообщений о преступлениях», охватывающий четыре взаимосвязанных этапа работы с данными сообщениями: прием, регистрацию, проверку и принятие решения. Действия органов, осуществляющих ОРД, напрямую связаны с приемом, регистрацией и проверкой сообщений о преступлениях и принятием указанных в ст. 145 УПК РФ решений по делам публичного характера. Однако в силу разграничения компетенции прокуроров данный элемент прокурорского надзора следует относить к предмету прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

5. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и конкретизируется приказами Генеральной прокуратуры РФ. В силу специфики данного направления следует пересмотреть содержание ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», разграничив надзор за ОРД и предварительным расследованием. Установить, что предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина в стадии досудебного производства, соблюдение и исполнение установленного федеральным законом порядка разрешения сообщений о преступлениях и проведения предварительного расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

6. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, не сформулированы законом. При их определении целесообразно исходить из совокупности таких категорий, как цели органов прокуратуры, назначение уголовного судопроизводства, предмет исследуемого направления надзора, специфика уголовно-процессуальной деятельности и установленных законом полномочий прокурора. В то же время задачи конкретизируются исходя из нарушений, которые прокурор посредством осуществления предоставленных законом полномочий может выявить при надзоре за каждым из установленных элементов предмета. Так, осуществляя надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, прокурор решает следующие основные задачи, направленные на выявление нарушений: а) прав и свобод человека и гражданина органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, на протяжении реализации всей их деятельности, а именно прав и законных интересов: лиц и организаций, потерпевших от преступленийлиц, привлекаемых к уголовной ответственности, и избрании в отношении них мер пресечения при расследовании преступленийиных участников уголовного судопроизводстваб) порядка разрешения сообщений о преступлениях, а именно: приема, регистрации и проверки заявлений и сообщений о преступленияхвозбуждения уголовных делпринятия следователем, органом дознания и дознавателем в каждом случае обнаружения признаков преступления предусмотренных законом мер по изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступленияполучения и сохранения вещественных доказательств, добытых на этом этапе досудебного производствав) при проведении предварительного расследования, в частности, общих требований закона к порядку производства предварительного расследования и непосредственно производства каждого процессуального действияг) при принятии решений органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, в ходе реализации своих полномочий.

В случае выявления указанных нарушений закона перед прокурором стоит задача по их устранению. Кроме того, прокурор должен обеспечивать решение задачи по пресечению указанных нарушений в дальнейшем, их развитию и наступлению отрицательных последствий, по принятию мер по предотвращению нарушений закона в последующем, по обеспечению привлечения виновных лиц к соответствующей юридической ответственности и восстановлению нарушенных на досудебной стадии уголовного судопроизводства прав граждан. При этом, разрешая указанные задачи, прокурор использует предоставленные ему законом полномочия.

7. Каждый этап сложного пути становления и развития прокурорского надзора как основной функции органов прокуратуры характеризуется принятием определенных нормативно-правовых актов, полностью или частично регламентирующих его организацию, задачи, полномочия прокурора и т. д. Функции по осуществлению дознания и предварительного следствия в разные периоды существования входили в компетенцию различных государственных органов, изменяющихся в своем названии, правовом статусе, полномочиях и т. д. Однако, независимо от их ведомственной принадлежности, с момента учреждения органов прокуратуры в разной степени находились под их наблюдением.

8. Функция органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, свое активное развитие и более четкое законодательное закрепление получила в период проведения судебной реформы, с принятием в 1864 г. Судебных уставов. Постепенное совершенствование организации и правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, в постреволюционный и советский периоды нашло свое отражение в действующем законодательстве о прокуратуре и в уголовно-процессуальном законодательстве.

9. До настоящего времени прокурорский надзор за органами предварительного расследования был отягощен властными функциями прокурора, связанными с возможностью непосредственного производства расследования преступлений. Данное обстоятельство не позволяло максимально эффективно выполнять стоящие перед прокуратурой задачи по обеспечению законности соответствующей деятельности.

10. На современном этапе, в условиях динамично развивающего законодательства, органы прокуратуры, а также поднадзорные ей органы, осуществляющие предварительное расследование, имеют довольно широкий перечень нормативно-правовых актов, строго определяющих вопросы организации и порядка осуществления возложенных на них полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

11. Богатый исторический опыт развития органов прокуратуры, анализ ранее действовавшего законодательства, их соотношение с реальными условиями и развитием общества и государства показывают, что, несмотря на закрепление на протяжении двух десятилетий в качестве единой, самостоятельной отрасли прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, такой подход законодателя к данному вопросу не может вызывать поддержки, так как научно не обоснован. Следует признать, что прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, занимает особое, отличное от прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, место, что не позволяет объединять их в рамках деятельности одного надзирающего прокурора.

12. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, представляют собой совокупность прав и обязанностей, направленных на разрешение стоящих перед уполномоченными прокурорами задач по осуществлению надзора в рассматриваемой сфере общественных отношений, и устанавливаются не только Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», но и уголовно-процессуальным законодательством, а также иными нормативно-правовыми актами различной юридической силы.

13. Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что полномочия прокурора по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. В связи с этим необходимо ч. 1 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложить следующим образом: «1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, устанавливаются настоящим федеральным законом, уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами». При этом, учитывая необходимость разграничения надзора за ОРД и расследованием, полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, целесообразно изложить в полном объеме в ст. 21 Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности».

14. Полномочия прокурора, установленные УПК РФ и направленные на проверку исполнения законов в случаях, когда сотрудники органов дознания наделены руководителем соответствующего подразделения правом на осуществление действий и принятие решений в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством на стадии возбуждения уголовного дела, являются мерами прокурорского реагирования, направленными на выявление или устранение допущенных нарушений закона, или на восстановление нарушенных прав и свобод участвующих в уголовном судопроизводстве лиц, относятся к компетенции прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

15. Полномочие прокурора, установленное в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, необходимо дополнить положением, что требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, должно быть изложено в письменной форме.

16. Полномочие прокурора, установленное п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ о даче письменных указаний о направлении расследования и о производстве процессуальных действий, следует распространить, помимо дознавателя, также на следователей.

17. Следует разграничивать понятие актов прокурорского реагирования и актов прокурорского надзора. Акты прокурорского надзора в исследуемой отрасли представляют собой предусмотренные федеральным законодательством правовые средства прокурора, в которых в письменном виде отражаются решения, принимаемые им в ходе реализации своих полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование. К ним относятся: постановления, представления, протесты, предостережения о недопустимости нарушения закона, иски, требования, указания, поручения, официальное извинение реабилитированному, запрос об истребовании соответствующих материалов для проверки, согласие прокурора на проведение дознавателем конкретных процессуальных действий или на принятие решений, утверждение обвинительного заключения (обвинительного акта) и постановления дознавателя о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям. При этом все акты прокурорского надзора имеют письменное выражение в виде отдельно составленного документа или резолюции на уже составленном документе. Акты прокурорского реагирования имеют более узкую направленность и представляют собой реакцию надзирающего субъекта на выявленное нарушение или способствующие ему условия, цель которой — устранить факт отступления от правовых требований в деятельности либо не допустить нарушений закона (протест, преставление, предостережение).

18. Стадию возбуждения уголовного дела (проведение предварительной проверки поступившего сообщения о преступлении) при осуществлении прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, следует рассматривать как начало любого процесса расследования.

19. Следует учитывать то обстоятельство, что именно на стадии возбуждения уголовного дела зачастую обеспечивается возможность обеспечения законности последующей деятельности и допустимости собираемых доказательств.

20. В целях совершенствования реализации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, на стадии возбуждения уголовного дела необходимо:

— внести соответствующие изменения в ст. 37 УПК РФ, дополнив частью 2.2, регламентирующей конкретный срок передачи материалов проверки в органы предварительного расследования для принятия решения;

— наделить прокурора правом на ознакомление с материалами проверки по сообщению о преступлении, установив сроки проведения проверок, как по предоставленным материалам предварительных проверок, так и по материалам уже возбужденных уголовных дел, дополнив п. 5.1 ч. 2 и ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ соответствующими изменениями;

— распространить действие п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, устанавливающего полномочия прокурора при проверке исполнения законов, связанных с разрешением сообщений о преступлении и возбуждении уголовного дела, определив, что требование прокурора от органов дознания и предварительного следствия устранения нарушений федерального законодательства должно быть изложено в письменной форме, с указанием причин и возможных путей устранения допущенных нарушений, обязательных для исполнения.

21. В целях усиления прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, на стадии предварительного расследования уголовного дела необходимо:

— расширить действие п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, предоставив прокурору право отменять незаконные и необоснованные постановления, как следователя, так и руководителя следственного органа;

— наделить прокурора правом дачи письменных указаний следователю о направлении расследования и производстве процессуальных действий, закрепив на законодательном уровне в п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ;

— закрепить в ч. 3 ст. 108 УПК РФ, обязанность органов, осуществляющих предварительное следствие, при возбуждении перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу либо домашнего ареста, направлять при этом копии соответствующих материалов не только в суд, но и прокурору.

22. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, на этапе предъявления обвинения должен начинаться с момента получения прокурором копии постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого, направленного ему непосредственно по окончании допроса. В связи с этим, считаем необходимым внести соответствующие изменения в ч. 9 ст. 172 УПК РФ.

23. Полагаем, что при наличии расширенного перечня полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, прокурору будет предоставлена реальная возможность своевременно и оперативно выявлять нарушения процессуального законодательства, нарушения конституционных прав участвующих в уголовном судопроизводстве лиц, а также принимать необходимые меры к их устранению, пока уголовное дело находится в стадии предварительного расследования.

24. В целях усиления прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, на стадии предварительного расследования уголовного дела необходимо:

— закрепить на законодательном уровне, а именно в ч. 3 ст. 92 УПК РФ, обязанность органов, осуществляющих дознание, направлять прокурору письменное сообщение о задержании подозреваемого вместе с копией протокола о задержании;

— п. 3 ч. 1 ст. 94 УПК РФ, предоставляющей прокурору право освобождать лиц, задержанных с нарушением требований ст. 91 УПК РФ, т. е. при отсутствии оснований для задержания.

25. В целях единообразного понимания и применения закона, а также повышения эффективного использования полномочий прокурора по осуществлению надзора представляется необходимым распространить действие п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ на все уголовные дела, по которым дознаватель принимает решение о прекращении уголовного дела. В связи с этим целесообразно внести соответствующие изменения в ст. 24−28.1 УПК РФ, предусматривающие основания и порядок прекращения уголовных дел.

26. Эффективность прокурорской деятельности представляет собой результат, который выражается в реально достигнутом уровне указанных ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» целей. Чем выше эффективность каждого направления деятельности органов прокуратуры, тем соответственно выше эффективность всей прокурорской работы.

27. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, представляет собой результат, который выражается в реально достигнутом уровне задач, стоящих перед надзирающим прокурором, направленных на достижение высшей цели — укрепление законности, и определяется сопоставлением фактически достигнутых результатов за оцениваемый период с намечаемыми на этот период целями и результатами за предшествующий период.

28. При оценке уровня эффективности прокурорского надзора необходимо учитывать количественные показатели выполненной работы, а также факторы, влияющие на проведение каких-либо надзорных действий, а также условия, в которых они осуществлялись. При этом необходимо использовать различную информацию по иным видам деятельности не только органов прокуратуры, но и поднадзорных правоохранительных органов и судов.

29. Важнейшим условием результативного функционирования органов прокуратуры является организация работы, которая влияет на эффективность прокурорского надзора в целом и по отдельным его отраслям. Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования необходимо совершенствование организации и деятельности органов прокуратуры по таким направлениям, как: работа с кадрамипланированиеинформационно-аналитическая работакоординация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностьювзаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и другими органамивзаимодействие в пределах прокурорской структурыконтроль, руководство и стиль работысистематизация законодательных и других нормативных актовразработанность вопросов тактики и методики прокурорского надзораучастие в правотворческой деятельности и пропаганде законов.

30. Проведение обязательных систематических занятий с сотрудниками поднадзорных правоохранительных органов по вопросам грамотного применения вновь принятых и действующих нормативно-правовых актов, результатов проведенных прокурорских проверок, результатах рассмотрения уголовных дел в судах и иной проанализированной информации, непосредственно относящейся к деятельности правоохранительных органов, должно быть неотъемлемой частью работы прокурора, осуществляющего надзор за дознанием и предварительным следствием, и включаться в индивидуальный план работы каждого прокурора. При этом, по нашему мнению, данное положение необходимо закрепить в соответствующих приказах Генерального прокурора РФ, регламентирующих организацию исследуемой отрасли надзора.