Российский парламентаризм в современном политическом процессе

Содержание

Актуальность исследования. В современной научной литературе категория «парламентаризм» чаще всего трактуется как политическая система, где в условиях разделения властей и многопартийности интересы и воля народа находят воплощение в избираемом высшем государственном представительном учреждении — парламенте. Парламент, защищая интересы народа, ведет законодательную деятельность и осуществляет контроль за органами исполнительной власти.

Проблемы парламентаризма и роль парламента в современных политических процессах реформируемой России занимают важное место в общественно-политических и научных дискуссиях, а также в политическом дискурсе властных инстанций, общества и граждан, что требует постоянного мониторинга и обобщения.

Сложность исследования парламентаризма и его роли в политических процессах современной России обусловлена динамизмом и незавершенностью процессов реформирования. В сложной ситуации противостояния исполнительной и законодательной властей, а также взаимодействия федеральных и региональных представительных органов, видоизменяющихся взаимоотношений бизнеса и власти, неразвитости гражданского общества развитие парламентаризма во многом определяется методом проб и ошибок.

В общественном мнении и в научной среде сталкиваются различные точки зрения на роль парламента в системе государства, его отношений с обществом и различными социальными слоями- по-прежнему дискуссионным является вопрос о степени демократизации страны ввиду значительной роли бюрократизма, возрождения авторитарных методов реформирования страны, роли института президентства. Отсюда необходимость комплексного изучения состояния и перспектив развития российского парламентаризма, методов и механизмов его эффективности и выполнения им многообразных функций.

В современных условиях особое значение приобретает способность российского парламента — Федерального Собрания РФ выполнять контрольные функции по отношению к другим ветвям власти, в особенности к исполнительной, с тем, чтобы добиться выполнения на практике огромного объема законов и постановлений, принятых в последние два десятилетия.

Таким образом, в теоретическом плане актуальность исследования феномена парламентаризма обусловлена обстоятельствами, к числу которых следует отнести: стремление к научному осмыслению и современному пониманию парламентаризма, эволюции идей осуществления представительной (законодательной) власти-

назревшую необходимость политических и социологических исследований, раскрывающих сущность, признаки, принципы, типы и модели современного российского парламентаризма, перспективы его развития-

необходимость научного осмысления и обобщения практик парламентских функций-

расширение правового поля для законодательной деятельности парламента по всем направлениям обеспечения жизнедеятельности российского общества.

В значительной степени актуализируют избранную тему и требуют обстоятельных научных исследований различные парламентские институциональные воплощения, способствующие реформированию российского общества как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе.

Степень научной разработанности темы. Разработкой проблем парламентаризма занимаются представители различных наук — политологи, философы, правоведы, социологи, экономисты, демографы и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо прежде всего отметить значимость исследовании в историческом ракурсе, посвященных общей теории парламентаризма, основным параметрам его развития, выявлению демократических особенностей парламентской деятельности1.

Целостная научная концепция парламентаризма прослеживается в знаменитой английской «Великой Хартии вольностей» (1215 г.) и американской «Декларации независимости» (1776 г.).

Идеи народного представительства овладевают умами Н. Макиавелли, Т. Гобса, Дж. Локка, Ж.-Ж.Руссо, Ш.-Л.Монтескье и многих других мыслителей Запада, а также русских мыслителей С. Е. Десницкого, Ю. Крижанича, И. Т. Посоижова, А. Н. Радищева, В. Н. Татищева, М. М. Щербатова и др2. Теоретико-методологические аспекты, составляющие

1 См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России В 3 кн. — М., 1992−1993- Бюджетный федерализм. 2-е изд. — М., 1998- Валентей С. Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. — М., 1998- Гоптарева И. Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме. — М., 2001- Дедяев В. М., Пашкова Л. Н., Щегорцов В. А. Федерализм: функционирование в свете политических реформ. -М., 2002- Киселева А., Нестеренко А. Теория федерализма. — М., 2002- Косиков И. Г. Реформируемая федерация: Укрупнение российских регионов. — М., 2008- Ленин В. И. О праве наций на самоопределение // Полн. собр. соч. Т. 25. — С. 255−320- Ленин В. И. О государстве. Лекции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Полн. собр. соч. Т. 39. — С. 64−84- Палиенко Н. И. Конфедерация, федерация и СССР. — Одесса, 1923- Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 1999- Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). — М., 2001- Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж.Джея. — М., 2000- Филиппов В. Ф. Критика этнического федерализма. — М., 2006- Черепанов В. А. Федеральная реформа в России. — М., 2007.

См.: Библиотека декабристов. -М.: Политиздат, 1967- Десницкий С. Е. Рассуждение о происшествии преимущества, власти и старшинства в народах, от которых происходит их правление // Избранные труды русских мыслителей второй половины XVIII века. — Т. 1. — М., 1952- Крижанич Ю. Политика. Беседы о правлении. — М., 1965- научные предпосылки становления и развития парламентаризма применительно к функционированию в России органов представительной власти на разных этапах ее истории присутствуют в трудах Н. А. Бердяева, В. О. Ключевского, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, П. Л. Лаврова, В. И. Ленина, Н. М. Муравьева, П. И. Пестеля, М. М. Сперанского, К. М. Тахтарева, П. Я. Чаадаева, Б. НЛичерина1.

В работах таких ученых, как О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, А. П. Любимов, А. М. Салмин, М. Ф. Флоринский, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, освещаются правовые аспекты российского парламентаризма2.

Углубленное изучение многочисленных конкретных проблем современного состояния российского парламентаризма, в том числе на региональном уровне содержится в работах С. А. Авакьяна, Н. Р. Барановой, Н. И. Бирюкова, О. Н. Булакова, Н. А. Васецкого, И. В. Гранкина, И. В. Иванова, Ю. К. Краснова, С. М. Миронова, С. П. Обухова, Е. В. Охотского, Е. В. Першина,

Посошков И. Т. Книга о скудости и богатстве // Сочинения Ивана Посошкова. — М., 1842- Радищев А. Н. Избранные философские сочинения. — М., 1949- Татищев В. Н. Произвольное и согласное рассуждение и мнение собравшегося шляхетства русского о правлении государством // Избранные произведения. — Л., 1979- Щербатов М. М. Размышления о законодательстве вообще // Политические сочинения. Т. 1. — СПб., 1896.

1 См.: Избранные социально-политические и философские произведения декабристов. В 2 т. Т. 2. — М., 1951- Бакунин М. А. Государственность и анархия // Избранные сочинения. В 5 т. Т. 1. — Пб.- М., 1922- Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т. 1−3. — М., 1906- Ленин В. И. Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. — М., 1974- Тахтарев K.M. От представительства к народовластию // Антология мировой политической мысли. Т. 4. — М., 1997. — С 217−231- Чичерин Б. Н. О народном представительстве //Антология мировой политической мысли. Т. 4. — М., 1997.-С. 131−157.

2 См.: Козлова Е. И., Кутафин O.E. Конституционное право России. — М., 1998- Парламентское право / Под ред. Т. Я. Хабриевой. — М., 2003- Общая теория права и государства / Под ред.В. В. Лазарева. — М., 2000- Любимов А. П. Парламентское право России. Основные источники. — СПб., 1997- Салмин A.M. Современная демократия: очерки становления. — М., 1997- Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. — М., 1998- Чиркин В. Е. Государствоведение. — М., 1999.

Л.Я.Полуяна, Р. М. Романова, И. П. Рыбкина, Г. Н.Селезнева1 и многих других. В этих трудах обобщается опыт организации парламентской деятельности, его развитие в рамках Федерального Собрания Российской Федерации, политические аспекты, законодательные и регламентные нормы.

Многие работы посвящены характеристике политических партий и объединений в контексте деятельности парламентских фракций и групп. Особенно обширная

литература связана с выборами и выборными кампаниями в Государственную Думу. В ней содержится богатый аналитический материал, характеризующий составы депутатских

1 См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. — М., 1999- Баранова Н. Р. Эволюция российского парламентаризма: социологический аспект. — М., 2004- Бирюков Н. И. Становление институтов представительной власти в современной России. — М., 2004- Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. -М., 2003- Васецкий H.A. Парламентаризм в действии: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994—1998 гг. — М., 1999- Гранкин И. В. Парламент России. — М., 2001- Иванов И. В. Парламент Российской Федерации: правовое регулирование и организация деятельности. — М., 1995- Краснов Ю. К. Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. — М., 2003- Малый А. Ф., Гмырин М. А. Организация областного парламента. — Архангельск, 2001- Обухов С. П. Российский парламентаризм: между признанием и отторжением: Проблема массового восприятия (1989−2005 гг.). — М., 2005- Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте. — М., 2002- Романов P.M. Парламентаризм: теория, история, современность. — М., 2002- Российский парламентаризм: история и современность. — Астрахань, 2007- Романов P.M. Истоки парламентаризма. — М., 2006- Рыбкин И. П. Мы обречены на согласие. — М., 1997- Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. — М., 2005- Селезнев Г. Н. Вся власть — закону! Законодательство и традиции указного права в России. -М., 1997.

2 См.: Абрамов В. Многопартийность в постсоветской России. — М., 1997- Алисова JI.H. Политические партии в избирательной реформе: центр и регионы // Наука. Культура. Общество. — 2009. — № 1- Зеленко Б. И. Партии и выборы в современной России. — М., 2003- Зотова З. М. Партии России: испытание выборами. — М., 1994- Коргунюк Ю. Г. Современная российская многопартийность. — М., 1999- Краснов В. Система многопартийности в современной России. — М., 1995- Лалаева В. В. Политическая партия: понятия и цели. К принятию закона о партиях // Журнал российского права. — 2002. — № 1- Олещук В. А., Прибыловский В. В., Рейтблат М. Н. Парламентские партии, движения, объединения. — М., 1996- Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат. — М., 2000- Пляйс Я. А. Партии и партийные системы в современной России. — М., 2003. объединений, электоральная статистика.

Отражение парламентской деятельности в массовом сознании в последние годы стало предметом социологических исследований, проводившихся под руководством В. Э. Бойкова, Б. А. Грушина, М. К. Горшкова, В. Н. Иванова, B.C. Коробейникова, А. С. Кулагина, В. К. Левашова, Ю. А. Левады, Б. К. Лисина, Е. В. Охотского, В. И. Староверова и др. Отдельным научным направлением стала разработка теоретических проблем, получивших отражение в законотворческой деятельности российского парламента1.

Осмысливая проблематику парламентаризма, российские ученые обращаются к анализу многовекового зарубежного опыта. Итоги такого анализа опубликованы, например, в фундаментальном труде «Парламенты мира» (М., 1998), где раскрывается опыт жизнедеятельности парламентов Австрии, Великобритании, Италии, Канады, Португалии, США, Финляндии, Франции, Швейцарии, Швеции, Японии и других стран мира, а также Европарламента. Заслуживают внимания коллективные монографии, посвященные эволюции и современным проблемам российского парламентаризма: «Парламентаризм и многопартийность в современной России» (М., 2000), «Совет Федерации в истории парламентаризма 1996−2000 гг.» (М., 2001), «Государственная Дума. Энциклопедия» (В 2 т. М., 2006) и ряд других. Отдельно следует выделить

1 См.: Быков Е. С. Законотворческие вехи парламентаризма в России. — М.- Брюссель, 2004- Васецкий H.A., Краснов Ю. К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (19 942 003 гг.). — М., 2003- Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. — М., 2004- Полуян Л. Я. Система организации законотворчества. Ч. 1. Законотворчество в системе законодательного регулирования // Аналитический вестник. — 2004. — № 16- Хубнер Е. Парламентаризм и правительственная система // Полис. — 1992. — № 3.

2 См.: Парламенты мира. — М., 199- .История парламентаризма в государствах -участниках Содружества Независимых Государств. К 90-летию со дня начала работы работы К. С. Гаджиева, П. К. Гончарова, Г. Ю. Семигина, А. С. Панарина, О. Н. Смолина, А. В. Сморгунова, Ф. Э. Шереги и целого ряда других авторов, рассматривающих политический процесс как одно из основных понятий политической науки, так или иначе касающееся разделения властей, законодательного процесса, т. е. всего того, что составляет суть парламентаризма

Объектом исследования выступает Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации как феномен российской политической реальности, обуславливающий своей законотворческой деятельностью все направления жизнедеятельности российского общества.

Предметом исследования являются закономерности развития парламентаризма как политического процесса, определяющего развитие демократии в России.

Цель исследования состоит в выявлении политической сущности российского парламентаризма и перспектив его развития в современном обществе.

Государственной Думы России. — М., 1996- Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат. — М., 2000- Совет Федерации в истории парламентаризма (1996−2000 гг.). — М., 2001- Миронов С. М. Десятилетие Конституции Российской Федерации и задачи совершенствования законодательства // Федерализм. — 2004. — № 1.

1 См.: Гаджиев К.С.

Введение в политическую науку. — М., 1997- Гончаров П. К. Политическая система российского общества: теория и практика российского транзита. — М., 2008- Общая и прикладная политология / Под ред. В. И. Жукова. — М., 1997- Панарин A.C. Политическая философия. — М., 1996- Политическая социология / Под ред. Г. Ю. Семигина. — М., 2000- Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. — М., 2001- Политические вызовы XXI века: Материалы Второго конгресса политологов. — М., 2002- Семигин Г. Ю. Российские политико-правовые доктрины. — М., 2005- Смолин О. Н. Политический процесс в современной России. — М., 2004- Сморгунов A.B. Сравнительная политология. — М., 2002- Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах / Пер. с англ. — М., 2004- Шереги Ф. Э. Социология политики: прикладные исследования. — М., 2003.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

— рассмотреть существующие в научной литературе теоретико-методологические представления о парламентаризме-

— проанализировать идейное наследие зарубежных и отечественных мыслителей о представительных органах-

— определить сущность, принципы и функции парламентской деятельности в условиях переходного периода в России-

— провести исследование политических аспектов совершенствования парламентаризма на основе современной социально-политической ситуации-

— проанализировать динамику изменений современных партийно-политических отношений и их влияние на осуществление законотворческой деятельности парламента-

— рассмотреть в современных условиях взаимозависимость реформирования парламента как политического органа от партийной реформы и политического процесса-

— сформулировать

выводы, предложения и рекомендации, касающиеся исследуемой проблемы.

Гипотеза исследовательской работы. Развитие российского парламентаризма определяет поступательное движение представительной демократии и дальнейшую демократизацию всей общественной жизни страны.

Теоретико-методологическую основу исследования составляет комплексный подход к политологическому анализу парламентаризма как сложной целостной структуры, осмысливаемой в ее органических взаимосвязях с российским обществом. В исследовании парламентаризма автор опирается на идеи разделения властей, верховенства закона в реализации государственной политики, подотчетности власти народу.

Эмпирическая база исследования. Работа базируется на анализе действующих законов по вопросам государственного и партийного строительства, избирательной системы и гражданского общества. Важное место уделено контент-анализу стенограмм пленарных заседаний Государственной Думы (2003−2008 гг.), парламентских слушаний, российской прессы за эти годы. Использованы материалы репрезентативных социологических исследований в рамках общероссийского мониторинга «Россия: Центр и регионы» (2003−2008 гг.). Использовался сравнительный статистический анализ состава депутатов Государственной Думы пяти созывов и Совета Федерации этого периода.

Научная новизна и результаты диссертационного исследования, полученные лично автором, заключаются в: концептуальном политологическим подходом к изучению парламентаризма, основанном на конкретном анализе проблем развития политического процесса в России. Научная разработка такого подхода опирается на теорию развития с учетом социально-политических условий трансформации российского общества-

— раскрытии становления и развития современного российского парламентаризма в ходе эволюции законодательной ветви власти в общепризнанные формы парламентской деятельности-

— раскрытии политической сущности парламентских отношений, опирающихся на теорию разделения властей, формирование и укрепление вертикали власти, партийный плюрализм и многопартийность- представлении парламентаризма как одного из властных системообразующих элементов развития российской демократии, во многом отличающегося от парламентских аналогов в мире, как в формах и методах построения парламента, так и в разграничении ответственности и полномочий парламентских палат. Это накладывает определенные ограничения на возможность применения зарубежного опыта в формировании парламента, прогнозирования его развития-

— обобщении новейшего опыта партийного строительства и избирательной реформы для совершенствования российского парламентаризма-

— на основе проведенных автором исследований в научный оборот введен комплекс новых политологических и социологических данных, уточнена проблемно-терминологическая база.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. О доминирующем положении парламента в государстве правомерно говорить в том случае, если помимо парламента существует такая система управления обществом, которая характеризуется: а) четким распределением законодательных, исполнительных и судебных функций- б) приоритетным положением парламента по отношению к другим органам государственной власти- в) функционированием гражданского общества- г) плюрализмом интересов социальных групп при соблюдении верховенства закона- д) определением политико-правового статуса личности, соблюдением прав и свобод человека. Полнота реализации именно этих основополагающих признаков позволяет говорить о наличии необходимых условий утверждения парламентаризма и парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета.

2. Рассмотрение парламентаризма в системе политических координат нуждается в системном подходе, использующем комплекс методов познания, изучения социально-психологических, управленческих и других механизмов функционирования парламента. Федеральное

Собрание, несмотря на принятие некоторых мер по установлению парламентского контроля деятельности исполнительной власти (в частности отчет правительства перед парламентом), по-прежнему не обладает всей полнотой контрольных функций и не занимает доминирующего положения в политической системе современной России.

3. Российский парламентаризм, конструктивные элементы которого сложились лишь в начале XX века, в своем зарождении и развитии опирается не только на мировой опыт, но в первую очередь на богатую традицию отечественных научных исследований о природе представительных органов. Принципиальная позиция автора состоит в том, что парламентская демократия в условиях многосубъектной и многосоставной России мыслится только с двухпалатным парламентом -однопалатность существенно ограничила бы поле демократии.

4. Организация современного российского парламента еще не обрела устоявшихся форм, а его становление и эволюция сопровождались кризисами и конфликтами. Недостаточно четко определены конкретные механизмы и процедуры взаимодействия палат. В то же время в решении многих государственных вопросов парламент должен действовать как целостный организм. Нуждаются в законодательном регулировании взаимоотношения между Федеральным Собранием, Президентом, Правительством и судами Российской Федерации, а также между парламентом, органами государственной власти субъектов Федерации и органами самоуправления. Эти вопросы могут быть решены в результате назревающей конституционной реформы и принятия специальных законов.

5. На формирование парламента и развитие процесса парламентаризма существенное влияние оказала реформа партийно-политической системы, начавшаяся одновременно с принятием 11 июля 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» и реформой избирательной системы. В ходе реформирования существенно изменилась роль региональных парламентов, вырос престиж депутатских мандатов и должности председателя законодательного собрания.

6. Существенное влияние на политический процесс оказывают принимаемые российским парламентом законы, которые все еще слабо реализуют конституционное положение о правовом и социально ориентированном государстве. Федеральное Собрание приняло около 3 тысяч законов. Не все из принятых законов нашли понимание и одобрение в обществе, а разработка и принятие некоторых, притом важных законов, неоправданно затянулась. Необходима четкая законодательная процедура, определяющая участие народа в работе органов власти и его контроля за их работой.

Значительно усилилась роль политических партий в формировании парламентаризма, главным образом за счет организационно-политических избирательных новаций. Под влиянием партийного фактора претерпели изменения функции законодательных собраний регионов. Серьезные изменения произошли в формировании Федерального Собрания, в начале при переходе на смешанную, а затем полностью на пропорциональную систему выборов Государственной Думы. Требует уточнения и доработки как в плане кадрового подбора, так и самой технологии согласования и утверждения членов верхней палаты парламента. Еще один непростой шаг в усилении партийной составляющей парламентаризма сделан в связи с законодательным оформлением инициатив Президента Д. А. Медведева, озвученных 4 ноября 2008 г. в Послании Федеральному Собранию РФ. Речь идет об очередном изменении федерального законодательства, в результате которого право на место в парламенте получают представители партий, не преодолевших 7-процентный депутатский барьер. С одной стороны, малые партии получают равные возможности с парламентскими партиями- с другой — в парламенте — представительном органе власти будут более широко представлены все слои населения, в том числе и те, кто не голосовал за парламентские партии.

7. В настоящее время в формировании Совета Федерации — верхней палаты российского парламента, призванной представлять регионы РФ, просматривается серьезное противоречие. Связано это с тем, что в высшем законодательном представительном органе власти страны половину членов палаты составляют представители исполнительной власти, назначаемые главами администрации субъектов Федерации (губернаторами). Надо отметить вместе с тем, что изменение формы представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в строгом соответствии с Конституцией России и имело целью не умаление демократии, а главным образом снятие депутатского иммунитета с губернаторов и президентов республик, коррупционность выборных кампаний которых становилась опасной для единства страны. Во-первых, назначением нарушается принцип народного представительства- во-вторых, нарушается принцип разделения властей.

8. Перспективы дальнейшего развития российского парламентаризма связаны с необходимостью конституционной реформы, основные направления которой: реализация положения о народе как суверене и источнике власти- выработка эффективных механизмов народовластия- четкое соблюдение баланса властей, механизмов сдержек и противовесов, установление приоритетного статуса законодательной власти по отношению к другим ветвям власти. Парламентаризм рассматривается в контексте функционирования как система властных отношений, базирующихся на разделении властей, множественности интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить понимание парламентаризма как политического процесса. Оно позволяет выработать предложения, которые могут способствовать уточнению основных положений парламентской политики Российской Федерации, способствовать активизации работы по созданию новой законодательной базы страны. В ближайшей перспективе сделанные в работе

выводы могут применяться для оценки и совершенствования демократических процессов. Очевидно, что процесс реформирования Федерального Собрания далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации исследования могут быть полезными.

Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности. Учитывая потребности гуманитарного образования, ее результаты могут найти применение в учебном процессе как в виде отдельного курса, так и в рамках спецкурсов политологии, политической социологии и социологии права.

Апробация результатов исследования. Положения и идеи диссертационного исследования использовались в формировании законодательных инициатив в период работы автора в аппарате политической партии «Патриоты России». Основные

выводы и положения работы обсуждались на расширенном заседании Центра политологии и политической социологии Института социологии РАН.