Актуальность и научное значение изучения темы «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в 1990;2003 годах» в значительной степени определяются особенностью современного этапа развития России, который характеризуется тем, что страна после затяжного кризиса 90-х годов начинает постепенно наращивать экономические показатели. Снижается уровень инфляции. На протяжении 2000;2003 годов продолжался устойчивый рост практически по всем экономическим показателям, отмечалось в официальном обзоре Министерства по налогам и сборам «Основные тенденции социально-экономического развития Российской Федерации в 2003 году». За 2000;2003 годы среднемесячный темп прироста валового внутреннего продукта составил 106,7%1. Некоторые историки, экономисты и политики считают, что это явилось результатом взаимного сближения теории и практики в налоговой сфере. Законотворческий процесс всё в большей степени учитывает конкретный опыт налоговой работы и, в свою очередь, налоговики поднимаются в научном осмыслении конкретных проблем своей работы не только с позиций современных экономико-юридических проблем, но и в рамках широкой исторической ретроспективы.
Выявление истории взаимосвязи между системой и принципами налогообложения, работой налоговых органов и динамикой развития региональной экономики особенно актуально для дефицитных регионов, к которым относится Алтайский край.
Изучение исторического опыта функционирования налоговой службы Алтайского края позволяет выявить и закрепить оправдавшие себя принципы, методы и формы работы, а, с другой стороны, дает научно объективную оценку тех структур, которые должны быть реформированы, либо ликвидированы для.
1 Налоговый вестник Сибири. 2004. № 1 (13). С. 43. оптимального решения задач, стоящих перед налоговой службой Алтайского края.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе многих, ранее не публиковавшихся исторических источников, впервые освещено становление и развитие налоговой службы Алтайского края в 1990 -2003 годах. Научной новизной является и то, что история налоговой службы рассматривается во взаимосвязи формирования нормативно-правовой основы ее деятельности и изменения налогооблагаемой базы.
Изучение деятельности налоговой службы Алтайского края в сложнейший период перехода от административно-командной к рыночной экономике позволяет выявить не только степень реализации её функций, как они определялись в нормативно-правовых актах, но и её влияние на социально-экономические процессы в Алтайском крае. В условиях перехода от административно-командной к рыночной экономике роль налоговой службы особенно велика. Анализ изменения количественного и качественного состава налогоплательщиков дает возможность осветить еще одну сложнейшую проблему — становление многоукладной экономики современной демократической России на рыночных принципах и социальную сторону этих изменений — усиление социально-классовой дифференциации, появление слоя «новых русских», рост среднего класса.
Практическое значение изучения темы «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в 1990 -2003гг.» определяется тем, что посредством выявления истории взаимодействия и сложнейшей взаимосвязи таких структур и отражающих их понятий, как «региональная экономика» -«налоговая служба Алтайского края» — «нормативно-правовая база её деятельности» — «объём и структура собираемых налогов» создается возможность их осмысления и изучение их влияния на дальнейшее развитие региональной экономики для дальнейшего качественного совершенствования всех звеньев этой неразрывной цепи. Наработанный исторический опыт позволит вносить необходимые поправки в действующее законодательство, а для работников налоговых служб — совершенствовать стиль, методы и формы их деятельности.
Материалы диссертации могут быть также использованы при разработке учебных курсов для студентов экономических, юридических и исторических специальностей, при проведении учебно-методической работы с работниками налоговых служб. Материалы диссертации могут быть также использованы при обновлении экспозиции действующего ведомственного музея и создании новых при зональных объединениях инспекций.
Территориальные рамки диссертационного исследования — Алтайский край в составе 60 районов, 12 городов, 15 поселков городского типа, 722 сельских Советов и 1639 сельский населенных пунктов1. Горно-Алтайская автономная область, а позднее — Республика Горный Алтай в силу административно-территориальных и национальных причин в сферу исследования не входит.
Хронологические рамки исследования логичны и естественны. Начальным временным рубежом является 1990 год — это предпоследний год существования Советского Союза, когда прежняя система налоговых инспекций являлась основой для дальнейшей реорганизации всей структуры налоговой службы Алтайского края. Социально-экономическая структура налогооблагаемой базы Алтайского края представляла собой исходный уровень, с которого начинается становление рыночной экономики Алтайского края. В 1990 году 24 января Постановлением Совета Министров СССР «О государственной налоговой службе» в системе Минфина СССР была создана Главная государственная налоговая инспекция, а в регионах — Государственные налоговые инспекции (ГНИ).
Завершающим хронологическим рубежом является 2003 год. К этому времени в основном завершается формирование нормативно-правовой базы деятельности налоговой службы, как Алтайского края, так и всей страны. Были приняты 1-я и 2-я части Налогового кодекса, вступили в действие Гражданский,.
1 Алтайский край в цифрах. 1993 — 1997гг. Барнаул, 1998. С. 5.
Бюджетный, Таможенный кодексы, внесены серьезные изменения в Гражданский и Уголовный процессуальный кодексы. В экономике Алтайского края, как и всей страны, завершается экономическое становление основных видов налогоплательщиков и оформление их организационного и правового статуса. Благодаря принятию Налогового кодекса и Гражданского кодекса ещё более четко определяется функция и компетенция налоговых служб.
Объектом диссертационного исследования является организационная структура налоговой службы Алтайского края и изменения ее количественного и качественного состава за изучаемый период. Наряду с этим объектом изучения является состояние и изменение налогооблагаемой базы Алтайского края.
Предметом исследования является штатный состав налоговой службы Алтайского края, её организационная структура, нормативно-правовые акты по проблемам налогообложения федерального и регионального уровней и основные показатели работы налоговой службы Алтайского края за изучаемый период.
Историография проблемы.
Историография темы: «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в период 1990 — 2003 годов», ввиду её сложности и объективного содержания, включает анализ литературы по следующим основным разделам: анализ общей истории, теории и практики налогообложения в России, особенно за последнее десятилетиеанализ исторической, экономической и юридической литературы, посвященной изучению теоретических, экономических и правовых аспектов налоговой политики Российской Федерации в 90-е годы 20-го века и в первые годы 21-го векаобзор литературы, посвященной непосредственно истории налоговой службы Алтайского края в 1990 — 2003 годах, и история его социально-экономического развития за тот же период.
Изучение истории налоговой политики и налоговой службы России, Сибири и Алтая насчитывает солидную историографическую традицию. Как известно, к периоду становления Киевской Руси относится конфликт киевского князя Игоря с древлянами, когда его попытки обложить их двойной данью завершились его гибелью. После этого трагического случая его вдова, княгиня Ольга, провела, пожалуй, первую налоговую реформу. Весь процесс сбора дани был упорядочен, четче были определены размеры, сроки, формы и места уплаты дани1. В последующие периоды истории России усиление консолидации Московской Руси закреплялось в судебниках 1497 года, 1550 года, и в Соборном Уложении 1649 года, в которых четко определялись и податные повинности, и податные сословия, а также ответственность за их не выполнение2.
Одна из первых теоретических работ, послужившая основой науки о налогах, была создана одним из сподвижников Петра I Посошковым Иваном Тихоновичем3. Не без его участия была разработана реформа о переходе от по дворового к душевому налогообложению. Эта налоговая реформа положила начало систематическим переписям населения, ревизиям. Их итоги отражались в окладных книгах и ревизских сказках. Эта налоговая система с небольшими изменениями сохранялась и в последующем. В 19-м веке теоретическое обобщение практики налогообложения, и, главным образом, сбор чрезвычайно ценного эмпирического материала продолжила земская статистика. Статистические работы земств дореволюционной России первоначально представляли совокупность статистических показателей, полученных при обследовании местного сельского хозяйства. Но эта прикладная оценочная работа со временем поднялась на новый уровень — изучение всей совокупности социально-экономических процессов в пореформенной деревне. По данным на 1.06 1913 год земская статистика действовала в 17 губерниях. Из 359 у.е.здов в 305 было в основном завершено статистическое исследование крестьянских.
1 Памятники литературы Древней Руси IX-XIIbb. М., 1978. С. 68−75.
2 Хрестоматия по истории российского законодательства IX-XIIbb. М., 1999. С. 67−98.
3 Посошков И. Т. Книга о скудости и богатстве. Ред. и вступ. Ст. Б. В. Кафенгауза. М., 1937. хозяйств. Методика и методология земской статистики разработала лучший в мире инструментарий исследования, опередивший свое время. Так, например, в Воронежской губернии использовалась анкета, содержавшая 677 граф1.
Определенным направлением в развитии земской статистики стали бюджетные исследования, в которых специально выделялись различные виды налогов и сборов, выплачивать которые должны были крестьянские хозяйства. В целом бюджетные исследования уже до революции четко выделяли ряд уровней налоговой системы — крестьянская семья, уезд, губерния и, соответственно, страна в целом2.
Еще в дореволюционный период российскими экономистами также активно разрабатывалась тема истории финансовой системы страны, и в рамках этого подхода изучалась история становления и развития налоговой системы3.
В советский период, особенно после перехода к НЭПу и возвращения к товарно-денежным отношениям, проблемы стабилизации рубля В. И. Лениным были определены как первоочередные в финансовой сфере4. Поэтому, вновь возродился интерес ученых и практических работников к теоретическим основам налогообложения и практической реализации налоговой политики. Проблема теории и практики налоговой работы регулярно обсуждались практически на всех партийных съездах и съездах Советов в 20-е годы. В работах П. Гензеля, Ю. Ларина, В. Каврайского и других экономистов глубоко анализировались практически все аспекты налоговой политики.
Проблемы становления республиканского и местного бюджетов были в центре внимания экономистов и историков редакции «Экономическая жизнь». В частности, в статьях В. Новожилова, М. Боголепова, М. Сиринова на широком историческом материале, начиная с 1895 года, рассматривалась динамика российского бюджета и изменения после введения прямого и.
1 Сваницкис З. М. Земские подворные переписи. М., 1926.
2 Большая советская энциклопедия. М., 1927. Т.8. С. 440−445.
3 Тургенев Н. Опыт теории налогов. СПб., 1818- Эеберг К. Очерки финансовой науки. Ярославль, 1893- Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904. С.2- Твердохлебов В. Н. Теория переложения налогов. М., 1914; Финансовые очерки. СПб., 1916; Витте С. В. Конспект лекций о государственном хозяйстве. СПб., 1914.
4 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т.43. С. 228. косвенного обложения. Они пришли к выводу, что и в советскую эпоху, после перехода к НЭПу, усиливается роль акцизов, особенно на табак, соль, чай и кофе1.
В периодической печати Сибири 20-х годов материалы, посвященные проблемам теории и практики налогообложения, по своему объему значительно превышали объем публикаций по общественно-политической тематике. На общесоюзном уровне также можно отметить огромное внимание руководителей к финансово-налоговой проблематике. Политические и социально-экономические аспекты налоговой политики регулярно освещались и анализировались на страницах центральной советской и партийной печати.
Но с начала 30-х годов, после становления административно-командной системы в экономике и вытеснения плановыми подходами рыночных механизмов, проблема налогообложения почти не разрабатывалась. Статья «Налоги» в 41-м томе Большой советской энциклопедии не приводит в библиографическом списке ни одной работы советских экономистов за 30-е годы3. В целом, в советский период наиболее полное освещение вопросы истории налогообложения получили на страницах 7- томной «Истории Советской экономики». В каждом томе этого издания имелся раздел «Финансы, кредит и денежная система», в которых приводились сводные, в масштабах СССР, официальные данные об объемах сбора налогов. Работа налоговых органов на страницах этого издания не освещалась4.
После распада СССР, становления Российской Федерации в качестве суверенного государства и перехода на принципы рыночной экономики происходит коренная реорганизация всей бюджетной системы страны, нормативно-правовой базы налогового законодательства и всей структуры налоговой службы.
1 Народное хозяйство СССР. Вып. 4. М., 1925. С. 529−573.
2 «Жизнь Сибири» // Ежемесячный журнал Сибирского революционного комитета. № 9−10. 1923.
Л.
Точильников С. Налоги. Большая советская энциклопедия. М., 1939. Т. 41. С. 76−81.
4 История социалистической экономики СССР. В семи томах. М., 1976.
Практические потребности возродили интерес к проблемам истории налоговой политики, как в нашей стране, так и в других странах. Выходят новые учебники, в которых освещаются основные этапы налоговой политики России и их содержание1. Обстоятельные исследования провел В. А. Тимошенко. Он, в частности, полагает, что история налоговых органов в России берет свое начало с момента создания в 1802 году Министерства финансов. Но в новейшее время, по его мнению, историю налоговой службы России следует вести с 1990 года, когда были приняты два закона СССР «О правах, обязанности и ответственности государственных налоговых инспекций» и «Положения о государственной налоговой службе».
В развитии налоговой службы России автор выделяет следующие основные периоды:
1990;1991 годы — она являлась частью общесоюзной структуры- 1992;1994 годы — время становления налоговой службы России в организационном, кадровом и правовом аспектах;
1994;1996 годы — налоговая служба работала в условиях продолжающегося кризиса, сверхвысоких темпов инфляции, замены денежных поступлений взаимозачетамис 1997 года и до начала 3-го тысячелетия — время деятельности налоговой службы на основе постепенного принятия Государственной Думой Налогового кодекса Российской Федерации2. Различные аспекты истории налоговых органов в России получают свое регулярное освещение на страницах печатного издания органа Министерства по налогам и сборам «Налоговый вестник». Коренные преобразования в общественно-политической и социально-экономической сферах России в 90-е годы, переход от административно-командной к рыночной экономике, количественное и качественное изменение налогооблагаемой базы, как во всей стране, так и в отдельных регионах.
1 Адушкин Р. Е. Исторические и теоретические аспекты развития налоговой системы Российской Федерации. М., 2000; Молчанов А. Г. История становления налогового дела и налоговой политики в России: Автореф. дис. канд. истор. наук. Пятигорск, 2000.
2 Тимошенко В. А. Основные вехи новейшей истории налоговых органов (К 10-летию МНС России) // Налоговый вестник. 2000. № 9. С. 179- 184. обусловили необходимость радикальной переработки всей нормативно-правовой базы налогового законодательства1. Это, в свою очередь, стимулировало резкое возрастание научной активности теоретиков и практиков в деле переработки старых учебных пособий и созданию новых по основным проблемам налоговой политики. Дальнейшее изучение истории теории и практики налоговой политики Российской Федерации велось по трем основным направлениям — экономическом, правовом, историческом. Наибольшее число научных исследований, статей, монографий, кандидатских и докторских диссертаций создано экономистами2. Активно работают правоведы. Нормативно-правовые акты теории и практики налогообложения постоянно находились в сфере внимания специалистов по гражданскому праву и другим отраслям правового законодательства. В частности, внимание, как практиков, так и теоретиков привлекала и привлекает проблема роли и места налоговых органов в системе обеспечения экономической безопасности страны3. В общей сложности за период 1990;х — начала 2000;х годов экономистами защищено более 10 кандидатских и докторских работ по проблемам налогообложения. ,.
Как известно, эта проблема приобрела особую актуальность и политическую злободневность в связи с делом, возбужденным Генеральной Прокуратурой Российской Федерации против нефтедобывающей компании «Юкос» и ряда других аналогичных дел.
1 Налоги. Под редакцией Черника Д. Г. М., 1994; Скворцов И. В., Скворцова Н. О. Налоги и налогообложение. М., 1998; «Защита ценных бумаг». М., 1997; Мордухович А. Г., Неверкович В. В. Оптимизация налогообложения. От вопроса к ответу. М., 1997; Экономика налоговой политики. Под редакцией Майкла П. Девере. М., 2001; Лукаш Ю. А. Словарь-справочник по налогам и сборам. Под общей редакцией Зайцева П. А. М., 2000; Барышников Н. П. Налоги в России в нормативных документах. Издание 2-е переработанное и дополненное. М., 2000; Финансы, налоги, кредит. Учебник под редакцией Соколовой О. В. М., 2000; Бюджетная система Российской Федерации. Учебник, 2-е издание. Исправленное и дополненное. Под редакцией Романовского М. В. и Врублевской О. В. М., 2000; Кашин В. А. Налоговые соглашения в России. М., 1998; Скворцов О. В., Скворцова Н. О. Налоги и налогообложение. М., 2002.
2 Дадашев А. З. Финансовая система России. М., 1997; Живанов В. Н. Финансовые потоки в российской экономике. М., 2000; Журавлев В. В. Государственный бюджет. Конспект лекций. СПб., 2000; Миляков Н. В. Налоги и налогообложение. Курс лекций. М., 1999; Пушкарева П. М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996.
3 Баткибеков С.Б."Реформа налога на физических лиц в Российской Федерации как инструмент фискальной политики: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2002.
Глубокому, всестороннему анализу были подвергнуты такие проблемы, как реализация через налоговую политику распределительных функций1. Эта же проблема получила свое теоретическое обоснование в ряде учебников, учебных пособий по различным экономическим специальностям, особенно при освещении вопросов бюджетной политики. Не меньший интерес в теоретическом и практическом плане имеет изучение и выявление стимулирующей роли налоговой политики не только в целом в сфере предпринимательства, но и в отдельных отраслях экономики3.
Большая группа исследований была посвящена изучению общих закономерностей проведения налоговой политики и выявлению особенностей осуществления некоторых видов налогов — налога на добавленную стоимость, налога на имущество, акцизных налогов и гармонизации налоговой политики, как в интересах налогоплательщика, так и в интересах государства4.
Многие исследования проведены в рамках одной из отраслей экономики — региональной экономики. В работах этого профиля обязательно рассматриваются основные проблемы налоговой политики5. Некоторые работы специально посвящены изучению правового механизма и результативности местных налогов6.
1 Щепакина Т. А. Реализация распределительной функции налоговой системы в рыночной экономике: Автореф. дис.. канд. эконом, наук. Саратов, 2000; Черкасов В. Е. Налоги России от федеральных до местных. Учебное пособие. Саратов, 2000; Якуткин В. И. Концептуальные основы реформирования налоговой системы России". Чебоксары, 2002; Скворцов О. В., Скворцова Н. И. Налоги и налогообложение. М., 2000.
2 Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. М., 2000.
3 Куксин И. Н. Налогообложение и налоговая политика в России. М., 1997; Волков А. Г., Захарова Р. Ф. Концепция семейного налогообложения в Российской Федерации. М., 2000.
4 Морозова Ж. А. Единый социальный налог. М., 2002; Перов А. В. Налоги на имущество в России. М., 1998; Все о налоге на прибыль юридических лиц. М., 1998; Новокрещенова С. С. Гармонизация налоговых систем — фактор национальных хозяйств. Финансы. 2001. № 7. С. 34−36.
5 Мищенко В. В. Региональная экономика. Учебное пособие. М., 2003.
6 Томаров В. В. Местные налоги: правовое регулирование. М., 2002.
Ряд исследований посвящены изучению социально-экономических аспектов региональной налоговой политики1. Очень интересна работа Хисматуллиной Н. Р., в которой рассматривается роль налоговой политики как ведущего фактора в процессе формирования среднего класса в регионе. Эта работа интересна и тем, что в ней рассматриваются социально-экономические процессы на материалах одного из нефтедобывающих регионов. На примере Татарстана автор изучает историю становления и развития малого бизнеса в 90-е годы2. Ряд исследований посвящены изучению роли региональной налоговой политики как важнейшего фактора развития территории в регионально-воспроизводственном механизме переходной экономики России3. В этих исследованиях, обобщая сложившуюся практику, авторы пытаются сформулировать свои рекомендации по поиску оптимального баланса между фискальной и стимулирующей функциями налогов в рамках региональной экономики.
Изучение истории становления и развития налоговой службы Алтайского края, особенно в последние 10-летия, также привлекло внимание экономистов, правоведов, историков. Итоги развития налоговой службы Алтайского края в 1991 — 1994 годах освещаются в статье руководителя этой службы в начале 90-х годов О.М. Михайленко4.
Конечно, проблема теории и практики, истории и современного состояния налоговой сферы получила свое отражение в программах, публичных выступлениях и работах практически всех современных политических лидеров и их историографов. Наибольший интерес представляют работы С. Глазьева.
Зерщиков Ю. С. Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и механизм реализации: Автореф. дис.. канд. эконом, наук. Ростов-на-Дону, 2001; Жукова П. А. Сбор налогов как инструмент региональной экономикой: Автореф. дис.. канд. эконом, наук. Казань, 2002. л.
Хисматуллина Н. Р. Налоговая политика как фактор формирования среднего класса в регионе: Автореф. дис.. канд. эконом, наук. Казань, 2002.
Шевченко А. А. Налоги в регионально-воспроизводственном механизме переходной экономики России: Автореф. дис. канд. эконом, наук. Ростов-на-Дону, 2002. 4 Михайленко О. М. Это событие. Все о налогах. Барнаул, 1995. С. 1−2. и Д. Львова. В работах этих авторов подвергнуты критическому анализу содержание и результаты экономических реформ 90-х годов 20-го века и начала 21-го века. Из всей совокупности налогов, авторы сходны в этом мнении, в первую очередь необходимо кардинально пересмотреть законы о недрах с целью увеличить рентные платежи за наиболее доходные виды природных ископаемых1. Многие аспекты истории, теории и практики освещались в ходе работы регулярных межрегиональных научно-практических конференций «Эффективная налоговая система — основа развития экономики», проводимых совместно Алтайским государственным техническим университетом и руководством ГНИ по Алтайскому краю .
В некоторых публикациях освещаются вехи истории районных налоговых инспекций3. Общие сведения о развитии налоговой службы Алтайского края содержатся в справочных изданиях4. Проблемы истории налогообложения частного капитала в период НЭПа глубоко рассмотрены в монографии Е. В. Демчик. Автор провел очень интересные исследования по сопоставлению экономических и административных рычагов воздействия на различные формы частников. Нельзя не согласится с автором в том, что «практика ухода от налогов не является характерной лишь для сибирских и российских предприятий 1920 годов. Она существовала и будет существовать до тех пор, пока будут функционировать частные предприятия и налоговые службы».
К настоящему времени наиболее полно история налоговой политики и налоговой службы Алтая освещена в статьях исследователей и в документах фундаментального издания. «Финансы Алтая. 1747 — 2002 годы». Данное.
1 Глазьев С., Кара-Мурза С., Батчиков. Белая книга. М., 2004; Львов Р. Вернуть народу ренту. М., 2004.
Налоги и сборы: проблемы и перспективы". // «Эффективная налоговая система — основа развития экономики». 4-я межрегиональная научно-практическая конференция. Барнаул: Изд-во АлтГТУ, 2003.
3 Демкин А. Г. Оглядываясь на пройденное. О налоговой инспекции по Каменскому району. Все о налогах. Барнаул, 1995. С. 7.
4 Энциклопедия Алтайского края. Барнаул, 1996. Т. 2. С. 109. издание представляет собой своеобразное сочетание документальных и статистических материалов с работами исследователей.
В статьях историков и экономистов Т. Н. Соболевой, И. А. Яковлевой, А. В. Старцева, A.JI. Краснослободцева, В. В. Мищенко, Е. В. Демчик, В. А. Ильиных освещены основные этапы истории финансовой сферы и их содержание в процессе становления и развития финансов Алтая с 1747 года и до наших дней1.
С точки зрения изучаемой нами темы особый интерес представляют статьи & работников налоговой службы. JI.A. Коршунов, руководитель налоговой службы Алтая в тот период, в статье «Дела и люди налоговых органов» дает краткий набросок основных этапов развития налоговой службы Алтая в 90-е годы. Автор считает, что современный этап развития налоговой службы Алтая начинается с 1990 года. Переломным годом в развитии налоговой службы он считает 1997 год. Это связано не только с началом действия первой части Налогового кодекса, но и с изменениями в стиле и формах работы налоговых ^ органов. В школах начали проводиться занятия по основам налоговой грамотности. Число налоговых инспекций по краю сократилось с 79 до 41, но значительно вырос качественный потенциал работников налоговой системы. Значение изучения истории налоговой службы на материалах музея Госналогинспекции по Алтайскому краю просто и убедительно доказывается в статье В.М. Самотохина2 .
Другие интересные факты об истории налоговых инспекций в отдельных Л4 регионах Алтайского края, посвященные решению кадровых, организационных, технических и социальных проблем, освещаются в статьях В. И. Воловода, С. П. Кулика, В. В. Давыдика, В. И. Тишкова, JI.A. Александровой, В. Я. Шабашова и других ветеранов и работников налоговой службы.
1 Финансы Алтая. 1747 — 2002. Барнаул, 2002. С. 6 — 409.
2 Коршунов J1.A. Дела и люди налоговых органов // Финансы Алтая 1747−2002. Барнаул,.
2002. С. 577- 596.
В числе последних работ, освещающих работу налоговых органов Алтайского края, следует отметить книгу В. М. Самотохина «Налоговое администрирование». Эта работа интересна и тем, что в ней, на основе накопленного исторического опыта работы налоговой службы Алтайского края, обобщается практика работы с различными категориями налогоплательщиков, выявляются наиболее типичные ошибки и даются четкие рекомендации, как избежать аналогичных ошибок в будущем1.
Вполне справедлив вывод автора о том, что «Вплоть до 1999 года общая часть российского налогового права находилась в зачаточном состоянии.». Ее не разработанность в целом ряде важнейших теоретических аспектов, считает он, сказывалась негативным образом на деятельности налоговых органов в регионах. С точки зрения нашей темы исследования книга В. М. Самотохина представляет особый интерес, потому что в ней, на основе обобщения исторического опыта не только в рамках Алтайского края, но и всей страны, подготовлены и обоснованы очень важные дополнения и поправки в действующий Налоговый кодекс Российской Федерации2.
Через призму проблем темы диссертационного исследования особый интерес представляет новый подход В. М. Самотохина к важнейшим показателям налогооблагаемой базы — определению налогоплательщика, определению местонахождения налогоплательщика, принципам определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения, полномочий налоговых органов по осуществлению налогового контроля, использования налоговыми органами косвенных признаков для исчисления налоговых обязательств, мер обеспечения исполнения налогового обязательства, понятия налогового правонарушения. Определенное освещение в исторической и экономической литературе получило изменение налогооблагаемой базы Алтайского края за последнее десятилетие. В 1-м томе энциклопедии Алтайского края в статье Э. Ф. Аунапу, В. В. Мищенко, В. Ф. Песоцкого, Л.И.
1 Самотохин В. М. Налоговое администрирование. Барнаул, 2002.
2 Самотохин В. М. Указ. Соч. С. 10.
Часовских, В. А. Кованова приведены основные показатели развития экономики Алтайского края, изменения отраслевой структуры в начале 90-х годов. Более углубленный анализ основных тенденций социально-экономического развития Алтайского края в годы радикальных реформ содержится в коллективной монографии экономистов. В главе 1-й, в статьях Т. П. Емельянова, A.M. Сергиенко, JI.B. Родионова, А .Я. Троцковского рассмотрены макроэкономические тенденции, проведен анализ основных экономических и социальных показателей Алтайского края в сравнении с соседними регионами Западной Сибири. Особое внимание авторы уделили изучению хода и результатам приватизации. В частности, в монографии приводятся данные о том, что к началу 1997 года поменяли форму собственности 2336 предприятий различных отраслей народного хозяйства Алтайского края1.
В целом эта коллективная монография является серьезным, без преувеличения, фундаментальным вкладом в изучение экономики Алтайского края. Но, вместе с тем, следует отметить, что такое понятие как «налогооблагаемая база» в монографии даже не упоминается и, соответственно, взаимовлияние налоговой политики и налогооблагаемой базы в этой работе не рассматривается. Анализ макроэкономических тенденций с использованием материалов Алтайского края за 90-е годы содержится в учебном пособии В.В. Л.
Мищенко. В этой работе рассматриваются общие тенденции изменения налогооблагаемой базы в рамках региональной экономики. Коллектив Алтайской лаборатории социально-экономических исследований и региональной политики при институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской Академии наук продолжил свои исследования выпуском двух монографий3. В первой.
1 Основные тенденции социально-экономического развития Алтайского края в годы радикальных реформ. Барнаул, 1997. С. 24.
Мищенко В. В. Региональная экономика. Учебное пособие. М., 2003.
3 Экономическое поведение населения агропромышленного региона в годы реформ: стратегии и механизмы формирования. Барнаул, 2001; Социально-экономические аспекты реформирования в Алтайском крае в 90-е годы. Новосибирск, 2001. монографии четко просматривается проблемно-тематическая преемственность с предыдущей монографией, но в научный оборот введены новые факты второй половины 90-х годов. Специальный анализ состояния и динамики налогооблагаемой базы отсутствует. Во второй монографии имеется специальный раздел «Проблемы собираемости налогов». В этом разделе приводятся данные о том, что по состоянию на 01.01.2000 года на учете в налоговых органах края состояло 43 тысячи налогоплательщиков — юридических лиц. Из них 7 тысяч имели недоимку на сумму 2,6 млрд. рублей1. Но анализ структуры налогооблагаемой базы отсутствует.
Определенным вкладом в дело изучения региональной экономики явились труды Н. А. Чертова, на основе которых автор в 2003 году защитил докторскую л диссертацию. В монографии Н. А. Чертова на принципах сравнительно-исторического анализа сопоставляется два периода в истории развития экономики Алтая, 70-х — 80-х и 90-е годы ХХ-го века. В первой и во второй главе изучается изменение отраслевой структуры экономики. Многие фактические сведения и выводы могут быть использованы при изучении состояния налогооблагаемой базы. Но анализ именно налогооблагаемой базы в работе не приводится.
Конечно, изучение истории налоговой политики и налоговой службы по горячим следам, в конце 20-го и начале 21-го века, на стыке истории и современности — это сложное поле деятельности. Как совершенно правильно отмечал Ю. Н. Градов, воспроизведение еще не ушедшей в прошлое действительности чрезвычайно сложная задача, поскольку здесь обязательно, наряду с историческими методами и методиками, использование исследовательского инструментария из арсенала социологии, социальной психологии, политологии и других гуманитарных дисциплин. Но, самое главное, в чем мы согласны с автором, эти работы крайне необходимы, потому.
1 Социально-экономические аспекты реформирования в Алтайском крае в 90-е годы. Под редакцией Троцковского А. Я. Новосибирск, 2001. С. 145.
Чертов Н.А. Социально-экономическая политика в Алтайском крае в кризисный период. Итоги и уроки. Новосибирск, 2002. что они закладывают фундамент нашей исторической памяти, являясь дополнительными средствами ее сохранения, содержательным материалом для анализа, для изучения нас самих нами самими и нашими потомками1.
История изучения налоговой теории и налоговой практики, как в целом в стране, так и в Сибири и на Алтае полностью подтверждают этот вывод. На уровне страны в начале 90-х годов сложились различные научные школы по изучению проблем реформирования политической и экономической сфер России. Подробный анализ позиций JI. Абалкина, Е. Гайдара, Г. Явлинского, С. л.
Глазьева и других представляет самостоятельный научный интерес. С позиций темы отметим, что научные школы экономистов и политиков можно разделить на два лагеря — «государственники» и «рыночники». Разумеется, что когда Е. Гайдар руководил правительством России, то в государственной политике получили преобладание «рыночники». В итоге начальный период либеральных реформ, вместо ранее обещанной постепенности, превратился в «шоковую терапию». Обоснованию правильности этой политики Е. Гайдар посвятил целую монографию3.
В Сибири также сложились научные школы под руководством А. Аганбегяна, Т. Заславской, А. Гранберга и ряда других ученых. В журналах экономической направленности «ЭКО», «Регионы» Politekopom шли содержательные дискуссии о сути экономических реформ, их ожидаемых и неожиданных последствиях. Не углубляясь в детальный анализ этих проблем (что, безусловно, необходимо в рамках другого специального исследования), отметим главное. Эти дискуссии показали, что процесс законотворчества в области налогового законодательства не учитывает регионального разнообразия Сибири. Это приводит к тому, что в лучшем случае многие законы федерального уровня не работают, а подчас и наоборот, оказывают.
1 Градов Ю. Н. Современность как история (Для памяти и анализа)// Пульс реформ. М., 1989. С. 355−365.
Экономические реформы в России: Итоги последних лет. 1991;1996г. М., 1996.
3 Гайдар Е. Т. Государство и эволюция. М., 1997. разрушающее воздействие на экономику1. В частности, в налоге на прибыль, на имущество и о подоходном налоге с физических лиц, как в прошлом, так и в настоящее время игнорируется сезонный характер сельскохозяйственного производства, когда в течение 9 месяцев происходят в основном затраты, а прибыль получают лишь в конце хозяйственного года. Поэтому, многие хозяйственные руководители считают это одной из причин своего бедственного положения2. Причем, как отмечали участники «круглого стола», от этого страдают и крупные, и мелкие хозяйства. Отражением необходимости согласования теории и практики можно считать деятельность Алтайского отдела института экономики и организации промышленного производства СОР АН под руководством А. Я. Троцковского и их сотрудничество с прежней администрацией края.
Нельзя не отметить и тот факт, что в самой налоговой службе Алтайского края именно в 90-е годы 20-го века началась научная работа и по обобщению опыта налоговой работы, и по подготовке рекомендаций к изменению отдельных положений в налоговом законодательстве.
Конечно, эту работу приходилось вести в крайне сложных условиях, -отсутствовали квалифицированные кадры, не было выработанной методологии и апробированной методики. Но именно эта работа была крайне необходима, поскольку позволяла процесс законодательства поставить «на ноги», когда закон вытекает из практики, а не из политико-экономических догм.
Проблемы истории теории и истории практики налоговой работы относятся к числу тех, в рамках которых постоянно идут поиски ответов на «вечные» для России вопросы — «Кто виноват?» и «Что делать?» Лучшей иллюстрацией этому служат материалы международной экономической конференции, состоявшейся 10−11 февраля 2001 года в Белокурихе. Отличительной чертой этой конференции было активное участие в ней научной.
1 Троцковский АЛ. Социально-территориальная структура региона: строение и основные тенденции трансформации. Новосибирск, 1997. С. 19−26.
2 Агровестник. Союз крестьянских (фермерских) формирований Алтайского края. 2003. № 4. С. 20−27. экономической элиты — А. Я. Лившица, А. Д. Некипелова, работников администрации Алтайского края — И. П. Чертова, В. И. Псарева, широкого круга предпринимателей — В. А. Вагнера, B.C. Грабовенко, С. Г. Недорослева и других, а также известных экономистов из Германии — В. Д. Цумфорт — вицепрезидента Фонда Фридриха Наумана, Дюкк Йохон, Дремер Хансйорг и других при участии депутата Государственной Думы В. А. Рыжкова.
В числе прочих, всестороннему обсуждению со стороны предпринимателей и представителей академической науки, чиновников администрации была подвергнута налоговая сфера. Предприниматели выражали свое критическое отношение к запутанности и противоречивости налоговой системы, ее большой «затратности», когда одна часть законов почти не изменилась с советских времен, а другая, принятая в начале 90-х годов, не отвечает современным условиям. С ними был согласен бывший министр финансов А. Я. Лившиц, который отметил, что ни в одной стране мира не действуют одновременно два налога — налог на добавленную стоимость и налог с продаж, поскольку должен действовать только один из них1.
Обсуждение шло не только по злободневным сюжетам, но и по основным концептуальным схемам 3-й части Налогового кодекса.
Интересные суждения высказал академик В. Д. Некипелов, председатель политического Национального Совета России по инвестициям. Он считает, что современная российская экономика не является рыночной, а «квазирыночной», мутантной, поскольку не адекватно реагирует на стандартные для рыночной экономики меры экономической политики, в том числе и в сфере налогового законодательства. Поэтому, по мнению академика, вся классическая.
Дневник Алтайской школы политических исследований. № 11. февраль, 2001. Западная Сибирь: Регион, экономика, инвестиции: Материалы международной экономической конференции. Барнаул, 2001. С. 41−46. терминология, применительно к реальному состоянию экономики России на современном ее этапе, должна быть скорректирована. По мнению В. Рыжкова, налоговая система со всеми недостатками, является результатом борьбы за ее совершенствование. Проблемы истории налоговой политики России в 90-е годы в контексте общеполитической проблематики рассматриваются также в работах действующих политиков и государственных чиновников1.
Особый всплеск интереса к истории современного состояния и перспективам развития налоговой системы приходится на 1999;2000 годы. По-прежнему, большая часть работ принадлежит перу экономистов. Проблема совершенствования организационной структуры налоговой службы рассматривается в работах А. В. Аронова, В. Ф. Белова, В. А. Кашина, А. Г. Рамина, М. Велинга и других исследователей2.
Из работ экономической направленности заметно выделяется докторская диссертация З. А. Клюкович, в которой преобладает исторический взгляд на основные тенденции становления налоговой системы в России3.
Спектр научных подходов к изучению роли и значения действующей налоговой системы в России расширяется за счет того, что к этой теме привлечено внимание не только экономистов, юристов, историков, но и политологов. Одна из немногих работ по этой тематике проведена Д. А. Сусловым. Автор специально изучил социально-политические аспекты налоговой системы и в деле проведения налоговой политики, и с точки зрения последствий ее реализации4.
1 Гайдар Е. Т. Государство и эволюция. Дни поражений и побед. М., 1997; Шаталов Б. Н. Россия в поисках эффективности. М., 2003.
2 Аронов А. В. Налоговая система: реформы и эффективность // Налоговый вестник. 2001. № 5. С. 33−35- Белов В. И. Давайте разберемся, или порочность российской налоговой системы// ЭКО. 2001. № 6. С. 88−101- Велинг М. Российская налоговая система: недавнее прошлое, настоящее и перспективы// Politeconom. 2001. №З.С. 100−103- Дикань К. В. Налоговые системы древности и их влияние на поведение хозяйствующих субъектов// ЭКО. 2002. №Ю. С. 179−188.
3 Клюкович З. А. Тенденции становления налоговой системы в России: Автореф. дис.. д-ра эконом, наук. М., 2000.
4 Суслов Д. А. Социально-политические аспекты налоговой системы современной России: Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2000.
Таким образом, подводя итог историографическому обзору литературы по теме: «Становление и развитие налоговой службы Алтайского края в период 1990 — 2003 годы», мы пришли к следующим выводам. Изучение истории налоговых органов является одним из тех научных направлений, где пересекаются работы историков, экономистов, юристов, политологов, что является дополнительным аргументом в пользу вывода о том, что дальнейшее совершенствование теории и практики налогового дела невозможно без учета исторического опыта.
В работах В. М. Пушкарева, В. А. Тимошенко, JI.A. Коршунова, В. М. Самотохина намечены основные вехи новейшей истории налоговых органов, как России в целом, так и на материалах Алтайского края. Выявлена общая динамика количественного состава работников налоговых органов, изменение организационной структуры налоговых органов в соответствии с Законами, Постановлениями и Указами вышестоящих органов государственной власти.
В многочисленных работах экономистов, юристов исследованы правовые и социально-экономические аспекты теории и практики налоговой работы в целом и по отдельным видам налогов. Весьма симптоматично, что в их работах широко используются исторические методы, а в работах историков методы других гуманитарных дисциплин — экономики, правоведения, социологии. В короткий срок, менее чем за десятилетие, была частью переработана, частью создана заново учебная и методическая литература по основным разделам налоговой теории и практики.
Вместе с тем, к настоящему времени остаются спорными, а то и вообще не изученными целые пласты проблем по истории налоговых органов, как в масштабах страны, так и в рамках Алтайского края. Анализ литературы по теме диссертации показывает, что при изучении истории налоговых органов на материалах отдельного региона необходимо одновременно рассматривать три взаимосвязанных, взаимно обуславливающих друг друга проблемы.
Во-первых, историю самих налоговых органов, изменение их организационной структуры, количественного и качественного состава работников этих структур.
Во-вторых, исходное состояние и дальнейший процесс изменения налогового законодательства, на основе которого и велась деятельность налоговых органов.
В-третьих, историю изменения налогооблагаемой базы региона. Ведь в составе налогооблагаемой базы как Алтайского края, так и всей России именно за минувшее десятилетие произошли радикальные изменения. Изменилась государственная идеология, организационная структура государственной власти, появились формы собственности, присущие многоукладной экономике, изменились менталитет налогоплательщиков и социально-классовая структура населения региона.
С учетом итогов историографического обзора целью диссертации является изучение истории становления и развития налоговой службы Алтайского края в 1990;2003 годах.
Задачи диссертационного исследования:
— дать оценку исходного состояния налоговых органов на начало 1990;х годов и проследить историю дальнейшего изменения их количественного и качественного состава, модификацию организационной структуры;
— изучить изменения правовой основы деятельности налоговых органов за этот период времени, выявить основные виды налогов;
— исследовать направленность основных тенденций налогооблагаемой базы и динамику основных видов налогоплательщиков;
— показать влияние Конституционной реформы и Налогового кодекса на эволюцию правовой основы налоговой политики и налогооблагаемой базы;
— выявить позитивный и негативный опыт в деятельности налоговой службы Алтайского края с 1990 по 2003 годы для использования его, в форме рекомендаций, в дальнейшей работе.
Источниковая база исследования. В основу диссертационного исследования для решения поставленных нами целей и задач положено использование широкого круга опубликованных и неопубликованных источников. Основную массу неопубликованных источников составляют материалы ведомственного архива.
Для изучения состояния и изменения правовой основы деятельности налоговых органов Алтайского края важнейшее значение для периода 19 901 991 годов имеют постановления союзных органов власти, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, а также постановления, законы, распоряжения Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета министров РСФСР. Для всего изучаемого нами периода, особенно с 1991 года, важнейшее значение в плане изучения изменений правовой основы деятельности налоговой службы имеют Указы Президента России, законы, принимаемые Государственной Думой, постановления Правительства России, касающиеся работы налоговых органов. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года положило начало конституционной реформе, которая в изучаемый нами период оказывала большое воздействие на изменение правовой основы деятельности налоговой службы и налогооблагаемой базы, как Алтайского региона, так и страны в целом.
Конечно, нормы первой и второй частей Налогового кодекса заложили правовую основу налоговой работы второй половины 90-х годов и начала 3-го тысячелетия. Наряду с федеральным законодательством правовую основу налоговой работы формируют и законодательные органы Алтайского края и органов местного самоуправления. Поэтому постановления Краевого законодательного собрания, Краевого Совета народных депутатов и органов местного самоуправления по вопросам налогообложения также являются одним из основных видов источников.
Для сравнительно-исторического анализа изменения налоговой базы, структуры налоговых органов, результатов налогообложения мы использовали материалы из центра хранения архивного фонда Алтайского края. В частности, это документы из фонда Р-834, исполнительного комитета Алтайского Краевого Совета Народных Депутатов, материалы из фонда Р-606, Финансового Управления Исполнительного Комитета Алтайского Краевого Совета Народных Депутатов. Для решения поставленных задач определенное значение имеют материалы из фонда Р-784, финансового отдела исполнительного Комитета городского Совета Барнаула.
Ценный статистический материал содержится в документах фонда Р-718, Алтайского краевого управления государственной статистики. К сожалению, за 90-е годы документы от этих организаций на государственное хранение не поступили1. Для изучения состояния и динамики кадрового состава налоговой службы Алтайского края нами использованы разнообразные источники. Важнейшими из них по полноте фактических сведений являются единовременные статистические отчеты ГНИ о численности и распределении работников аппарата Управления и объяснительные записки к ним. Эти отчеты в ведомственном архиве ГНИ имеются за весь изучаемый период. Архив Управления Государственной налоговой инспекции Алтайского края за весь период деятельности ГНИ не передавался в Центр хранения архивного фонда Алтайского края. По составу документов он одновременно является местом постоянного хранения и, в то же время, выполняет функции оперативного уровня. Здесь имеются документы всех отделов ГНИ, являющиеся фондообразователями массива документов по сфере их деятельности. Данные о налогообложении физических лиц не подлежат публикации.
Для изучения изменения общей численности работников налоговой системы мы использовали штатные расписания ГНИ по краю и изменения к ним.
Необходимые сведения о кадровом составе содержатся в документах комплексной проверки отдельных районных инспекций. Сведения о кадровом составе ГНИ по количественным и качественным параметрам,.
1 Путеводитель. Центр хранения Архивного фонда Алтайского края. М., 2001. С. 102, 129, 148. половозрастному составу, образовательному уровню содержатся в справках о результатах проверки работы ГНИ по Алтайскому краю, проведенной главной государственной налоговой службой Российской Федерации. Для уточнения многих фактических сведений о кадровом составе налоговых служб использованы данные по годовых папок сводной информации о численности, составе и движении руководителей и специалистов ГНИ по городам и районам края и пояснительных записок к ним.
Для выявления изменений качественного состава работников налоговой службы, повышения их профессионального уровня использованы сведения типовых форм отчетности «Отчет о профессиональном обучении работников предприятия (учреждения, организации)». Эти бланки заполняются ежегодно, и в них содержатся данные об общем числе специалистов, прошедших обучение. Имеются также сведения о формах обучения (курсы повышения квалификации, стажировки, обучение за границей) с разбивкой обучающихся по полу и возрасту. В этих бланках содержатся также данные о суммах средств в рублях и иностранной валюте, затраченных на подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников.
Ценным источником для изучения более углубленной характеристики отдельных работников налоговой службы, с точки зрения профессиональных и человеческих качеств, являются воспоминания о своей работе в налоговых структурах, своих товарищах. Часть этих воспоминаний опубликована, особенно много в этом плане делает редакция журнала «Мой налоговый советник» — печатного органа ГНИ по Алтайскому краю. Много интересных и разнообразных сведений о действующих работниках ГНИ, ветеранах содержится на стендах и в фондах ведомственного музея.
Непосредственная работа, как всей системы ГНИ по Алтайскому краю, так и отдельных инспекций отражается в целом блоке разнообразных документов. Это отчетная документация районных инспекций и основных подразделений ГНИ по сферам их деятельности.
Обобщенные показатели содержатся в материалах годовых статистических отчетов Государственной налоговой инспекции о результатах контрольной работы налоговых инспекций и объяснительных записках к ним. Большой объем разнообразного фактического материала содержится в квартальных и по годовых сводных аналитических записках о ходе поступления налогов и функционировании налоговых органов края и документах, прилагаемых к ним. С 1997 года в практике работы ГНИ по Алтайскому краю появилась новая форма работы с законопослушными налогоплательщиками — вручение «Сертификата доверия». Это очень интересный вид источника, как для изучения методов работы ГНИ, так и для характеристики отдельных категорий налогоплательщиков.
Объективная оценка работы ГНИ содержится в документах краевой администрации, краевого Совета народных депутатов, особенно в делах комитета по бюджету, а также в материалах проверки краевой ГНИ со стороны Министерства по налогам и сборам и других вышестоящих инстанций. Для изучения состояния динамики налогооблагаемой базы нами привлечен широкий круг опубликованных и архивных источников. Из категории опубликованных необходимо, в первую очередь, указать регулярно издаваемые статистические сборники, как в целом по всем параметрам экономики Алтайского края, так и специализированные.
В статистических сборниках «Социальное развитие Алтайского края за 1990 — 1992 годы», «Алтайский край в цифрах 1993 — 1997 годы» и других, изданных в последнее время, сохраняется преемственность в разделах и рубриках. Такие разделы, как «Изменение численности населения по городам и районам», «Распределение рабочих и служащих, занятых в народном хозяйстве по отраслям», «Доходы населения», «Объем и структура различного товарооборота по районам края» дают возможность составить детальную характеристику налогооблагаемой базы Алтайского края.
Для сравнительно-исторического сопоставления различных экономических характеристик налоговой базы Алтайского края и других регионов Сибири и страны в целом важнейшее значение имеет официальное издание Госкомитета «Регионы России». В этих сборниках содержатся статистические данные о демографической ситуации, доходах населения, динамике производства в промышленности, сельском хозяйстве, структуре доходной и расходной части как региональных, так и федерального бюджета. Наиболее полным по своему составу является сборник по итогам 2002 года, поскольку он содержит динамические ряды основных статистических показателей за период с 1990 года.
В качестве исторического источника комплексное значение имеет периодическая печать регионального и федерального уровней. На страницах местной прессы публикуются законодательные акты местных органов власти, в том числе по вопросам налогообложения: в краевой газете «Алтайская правда», городской газете «Вечерний Барнаул», газетах других городов Алтайского края и районных. По богатству материала, отражающего все стороны истории и деятельности налоговой службы Алтая, выделяется ведомственный журнал «Налоговый вестник Алтая», а также «Налоговый вестник Сибири».
Именно на страницах периодической печати буквально по горячим следам получали свое освещение все проблемы истории, теории и практики налоговой работы.
Периодическая печать также обеспечивала такую важную роль, как функция обратной связи, поскольку на страницах периодических изданий публиковались мнения налогоплательщиков об эффективности и справедливости налогового законодательства, возможных изменениях в законах, стиле, методах и формах работы налоговиков. Помимо периодической печати основные стороны деятельности налоговой службы Алтайского края получают отражение в электронных средствах массовой информации, что является проявлением особенностей нашего времени и реализацией одного из конституционных прав — права на информацию. В телепередачах и радио передачах краевых и городских телерадиокомпаний, как правило, принимают участие руководители и главные специалисты налоговых органов, что обуславливает получение достоверной информации. Большой информационной насыщенностью отличается сайт налоговой службы в Интернете, где размещена почти вся разрешенная к публикации информация о ходе поступления налогов, а также биографические сведения о руководителях и главных специалистах налоговых органов. На сайте содержится реестр юридических лиц Алтайского края, прошедших перерегистрацию в налоговых органах.
Помимо опубликованных источников, для решения задач диссертации использовались архивные материалы. Среди них наибольшей информационной полнотой характеризуются налоговые декларации физических и юридических лиц налогообложения.
С начала 2001 года наиболее полная характеристика налогооблагаемой базы содержится в Налоговом паспорте Алтайского края, который формируют различные отделы УМНС по Алтайскому краю. Налоговый паспорт края представляет собой информационную базу, содержащую основу для расчета совокупного дохода регионов, их налогового потенциала и налоговой нагрузки. Структура Налогового паспорта включает в себя восемь разделов, сосредоточивших ряд статистических сведений и показателей налоговой отчетности, необходимых для расчета налоговой базы.
При использовании ведомственной статистической отчетности следует иметь в виду, что она практически не доступна для рядовых исследователей, особенно это касается налоговых деклараций физических лиц. Формы статистической отчетности за весь изучаемый период практически не претерпели значительного изменения. Сбором и анализом отчетных материалов занимаются соответствующие отделы управления по профилю своей специализации, которые затем аналитическим отделом сводятся в квартальный или годовой отчет. Итогом этой работы является весьма сложный и насыщенный источник — «Аналитическая записка», которая, после утверждения руководителем ГНИ по Алтайскому краю, становится официальным документом, формой отчета перед вышестоящими организациями и основным рабочим документом во время заседания коллегий, на которых заслушиваются отчеты руководителей отделов и нижестоящих служб. В аналитических записках рассматривается экономическое положение основных отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта, банковской сферы, на основании чего изучается динамика основных налогоплательщиков — физических и юридических лиц, объемы собранных налогов и сборов, выявляется недоимка по видам налогов.
Основным источником изучения количественного и качественного состава работников налоговой службы являются отчеты отдела кадров, их формы, которые почти не менялись за изучаемый период. В этих отчетах состав работников рассматривается по таким критериям, как пол, возрастной состав, образование, наличие классных чинов, профильное и не профильное образование, стаж работы в налоговых органах и по некоторым другим. Ценным историческим источником являются документы отдельных налогоплательщиков — физических и юридических лиц. Наиболее показательной можно назвать деятельность Иткульского спиртзавода в изучаемый нами период, так как именно это предприятие до сих пор является крупнейшим налогоплательщиком Алтайского края. Мы использовали документы из текущего архива завода, при этом особую информационную ценность представляют годовые отчеты директора завода.
К числу важнейших источников следует отнести и наш собственный многолетний опыт работы в налоговых органах. Знание не только формальных сторон деятельности налоговой службы, но и наблюдение за поступлением ближайших и отдаленных результатов налоговой политики в экономической и социальной сферах в течение ряда лет позволяют лучше понимать недостатки, недоработки, а то и ошибки в законодательных актах и деятельности самой налоговой службы.
Методологической основой диссертации являются принципы диалектики, историзма и системного анализа. При выявлении и оценке исторических фактов автор считает важным придерживаться беспристрастной трактовки событий, стремится к глубокому анализу причинно-следственных связей, разделяя известный марксистский тезис о том, что «. наиболее всеобщие абстракции возникают вообще только в условиях наиболее богатого конкретного развития, где одно и то же является общим для многих или для всех. При таком историческом подходе последняя по времени форма рассматривает предыдущие формы, как ступени к самой себе."1. Мы считаем также необходимым использование принципов и методов структурно-функционального анализа.
В основе диссертации лежит принцип историзма, когда каждое явление рассматривается в процессе его развития, в контексте всей совокупности пространственно-хронологической характеристики исторической среды предмета и объекта научного исследования.
Методика исследования, используемая в диссертации, определялась, как целями и задачами диссертации, так и особенностями анализируемого исторического материала. Мы широко использовали методы статистического анализа, группировок и классификации, экономических показателей. При анализе нормативно-правовых документов мы использовали основные принципы из сферы правоведения — законность, нормативность и другие.
При анализе изменения количественного и качественного состава работников налоговых органов, выявлении и сопоставлении менталитета налоговика и налогоплательщика мы использовали методику социологии и социальной психологии. Мы также использовали метод личного наблюдения, будучи в течение ряда лет сотрудником налоговых органов.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования, методами и приемами анализа фактического материала. Представленная диссертация состоит из введения, 2-х глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Заключение
.
Таким образом, подводя итог диссертационного исследования, мы пришли к следующим выводам.
История налоговой службы Алтайского края в 1990;2003 годах являлась результатом сложного многоуровневого процесса взаимодействия нормативно-правовой сферы, налоговой базы и непосредственно самой налоговой службы в единстве ее организационной структуры, кадрового состава, форм, принципов и методов работы и их конкретных результатов. На всем протяжении деятельности налоговой службы Алтайского края ее правовой статус, структура, функции определялись нормативно-правовыми актами федерального уровня, начиная с Постановления Совета Министров СССР от 24 января 1990 года «О государственной налоговой службе» и Закона СССР от 21 мая 1990 года «О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций» и заканчивая последними решениями президента РФ В. В. Путина, Правительства России об административной реформе и изменениям структуры правительства в России, переводу налоговой службы в подчинение Министерства Финансов.
Конкретные направления работы — выявление объектов налогообложения, взимание налогов и сборов в ходе реализации налогового законодательства о федеральных налогах, налогах субъектов Федерации, системы местных налогов также определялись нормативно-правовыми актами законодателя соответствующего уровня.
Принятие Российской Конституции на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года послужило правовой предпосылкой и основой для дальнейшего изменения и совершенствования нормативно-правовой базы деятельности налоговой службы. Эта тенденция была закреплена и получила свое дальнейшее развитие в 1-й и 2-й частях Налогового Кодекса, поэтапная реализация которого началась с принятия Федерального Закона 31 июля 1998 года и продолжается до настоящего времени.
На всем протяжении изученного нами периода сохранялась общая структура налогов и сборов, подразделяющихся на налоги и сборы федерального уровня, налоги и сборы субъектов Федерации, местные налоги и сборы.
Конкретные величины налоговых ставок, пошлин, акцизов, пени, спектр штрафных санкций за уклонение от уплаты налогов, другие штрафные санкции также определялись законодателем соответствующего уровня. Поэтому, помимо главной — фискальной функции, реализация стимулирующей, регулирующей, социальной определялась не столько налоговой службой, сколько теми органами, которые принимали налоговые законы.
Общая периодизация формирования нормативно-правовой базы, деятельность налоговой службы Алтайского края в целом соответствует общероссийской. С момента организации налоговой службы в 1990 году и до принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 годапервого и наиболее сложного и противоречивого периода, когда еще действовали законы советской эпохи, но активно и подчас торопливо принимались законы рыночной направленности, что создавало дополнительные сложности. Принятие Конституции РФ в 1993 году привело к изменению нормативно-правовой базы по двум направлениям. В Конституции был закреплен многоукладный характер российской экономики, налоговые отношения между государством и налогоплательщиками были определены как часть властных отношений. В дальнейшем обсуждение и принятие 1-й и 2-й частей Налогового кодекса окончательно закрепило ориентацию государства на рыночную экономику и роль налоговых органов как важнейшего инструмента управления социально-экономическими процессами в обществе. Поскольку развитие экономики носит сложный многоуровневый характер, в действующее законодательство должны постоянно вноситься необходимые коррективы. Одна из практических рекомендаций касается обязательного участия представителей налоговых служб в процессе принятия законов о налогообложении и поправок к ним.
В диссертации мы также выявили и изучили влияние принятой системы законодательства на изменение социально-экономической структуры экономики Алтайского края. В частности, за 1990 — 2003 годы в народнохозяйственном комплексе Алтая в процессе разгосударствления и приватизации сложилась многоукладная экономика, значительно сократился государственный сектор, практически с нуля возник, развивался и укреплялся частный сектор в промышленности и сельском хозяйстве, торговле, в банковской сфере, сфере услуг. Это повлекло значительные количественные и качественные изменения в структуре налоговой базы, в категории налогоплательщиков — физических и юридических лиц.
Вместе с тем, мы поддерживаем мнение академика Л. Г. Аганбегяна и бывшего руководителя налоговой службы Алтайского края Л. А. Коршунова о том, что сложившаяся система налогообложения, при которой 70% налоговых поступлений в бюджет обеспечивает сфера бизнеса, а из этой сферы более половины налоговых поступлений обеспечивают 50−60 предприятий, нерациональна. Именно она обуславливает такую экономическую деформацию налогоплательщиков. При дальнейшем проведении курса рыночных реформ необходимо гармонизировать налоговое законодательство с учетом региональной специфики как важнейшего условия преодоления дефицитности экономики Алтайского края.
Как мы выяснили в диссертации, противоречивым и парадоксальным явлением было то, что на фоне общего спада производства во всех сферах реальной экономики происходил рост числа налогоплательщиков юридических лиц, индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица. К 2003 году число налогоплательщиков — юридических лиц составило более 50 тыс., число индивидуальных предпринимателей более 100 тыс. человек. В результате введения персонального идентификационного номера налогоплательщика их число составило более 2-х миллионов.
В развитии экономики Алтайского края шли сложные и противоречивые процессы. По основным натуральным и стоимостным показателям произошло резкое падение, в некоторых отраслях в десятки раз. Но именно в этот период происходили важнейшие качественные изменения. Начали формироваться различные виды собственности — федеральная, краевая и муниципальная. Приватизация привела к резкому сокращению доли государственной собственности и появлению различных видов акционерных обществ, частных предприятий. Важнейшие изменения произошли в социально-классовой структуре населения. От былой социально-профессиональной дифференциации произошел переход к резкой социально-классовой. Разница в денежных доходах, в 90-е годы не превышавшая 5 -кратного уровня, изменилась настолько, что соотношение денежных доходов наименее и наиболее обеспеченных слоев населения (по 10% доходным группам) к 2003 году достигло 11-кратного уровня. За период с 2000 по 2003 год включительно количество лиц с доходами свыше одного миллиона рублей увеличилась с 21 до 63, в том числе у 3-х предпринимателей сумма доходов в 2003 году превысила 10 млн. рублей. Одной из наиболее тревожных тенденций в экономическом развитии, как мы выяснили, было формирование довольно значительной сферы «теневой» экономики, особенно в сфере услуг и торговли.
Непосредственная деятельность налоговой службы Алтайского края, таким образом, с одной стороны определялась развивающейся, изменяющейся нормативно-правовой базой, с другой стороны лимитировалась реальным состоянием налоговой базы Алтайского края.
В развитии налоговой службы Алтайского края в 1990;2003 годы мы, на основании изученного материала, выделяем два основных периода. Первый период — 1990;1994 годы — характеризуется становлением организационных и правовых основ деятельности налоговых структур. В этот период был сформирован кадровый костяк налоговой службы Алтайского края, его основу составили работники финансовых органов краевого исполнительного комитета, городских и районных финансовых отделов. Организационная структура налоговой службы Алтайского края позволила обеспечить выполнение главной функции — сбор налогов и сборов. В структуре налоговой службы Алтайского края было найдено оптимальное соотношение отраслевого и регионального принципов. Деятельность 79 районных налоговых инспекций управлялась и координировалась Краевым Управлением и его основными, по видам налогов, отделами.
Общая численность, качественный состав позволили, начиная с 1990 -1991 годов, обеспечить успешное выполнение налоговых заданий. Важнейшим условием в целом успешной работы Государственной налоговой инспекции по Алтайскому краю были кадры. С момента ее формирования в 1990 году здесь работали опытные квалифицированные специалисты, пришедшие из краевых, городских и районных финансовых органов: Н. И. Бабенко, П. Ф. Пономаренко, В. И. Муратов, В. Ю. Васильев, О. В. Калюжная и многие другие. Определенное значение в качестве кадрового источника имели партийные и государственные структуры, откуда пришли такие руководители как JI. А. Коршунов, В. М. Самотохин. Необходимо отметить, что среди специалистов в основном преобладали экономисты, около 10% специалистов имели юридическое образование. Руководству налоговой инспекции удалось обеспечить приток молодежи, организовать формы повышения квалификации, создать в техническом университете и в Алтайском госуниверситете солидную учебно-методическую и научную базу для подготовки необходимых специалистов.
Деятельность ГНИ по Алтайскому краю, до принятия Конституции 12 декабря 1993 года, значительно усложнялась не только переходом к либеральным реформам, гиперинфляцией, девальвацией рубля и его неоднократной деноминацией, но и тем, что продолжали действовать многие советские законы о налогообложении и одновременно принимались законы рыночной направленности. Это порождало множество конфликтных ситуаций, когда отдельные налогоплательщики могли полностью или частично уходить от налогообложения, либо получать не вполне законные льготы. Высокая эффективность камеральных проверок свидетельствовала не только о высоком уровне квалификации налоговых работников, но и о том, что экономические службы многих налогоплательщиков либо не обладают необходимым уровнем профессионализма, либо преднамеренно, но неумело пытаются уйти от налогообложения.
Второй период деятельности налоговой службы, по нашему мнению, охватывает период с 1995 года и длится до настоящего времени. Начало этого периода — принятие и реализация основных положений Конституции 1993 года. В частности, это проявилось в указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года «О некоторых изменениях в налогообложении и взаимодействиях бюджетов различных уровней». В 1995 году были перерегистрированы в Министерстве Юстиции РФ все полные тексты инструкций к налоговым законам.
В 1997 году краевая ГНИ дала в бюджетную систему более 4 млрд. рублей налоговых поступлений, в 1991 году — 3,6 млрд. рублей. В 2001 году налоговых платежей в бюджеты поступило уже 9,5 млрд. рублей. Сопоставив динамику роста объема налоговых поступлений за изучаемый период с динамикой численности сотрудников налоговой службы, становится очевидно: объем платежей увеличился более, чем в 3 раза, а численность сотрудников всего в 2 раза.
Много изменений произошло в налоговой системе за последние 6 лет. Сократилось количество инспекций, вместо 79 их сейчас насчитывается 41, более крупных, более оснащенных, с высоким потенциалом. Кардинальные изменения произошли в налоговой идеологии, связанные с уменьшением налоговой нагрузки на налогоплательщика. В инспекцию пришли новые, подготовленные люди, повысился их качественный состав. Обновились формы работы с налогоплательщиками.
В 1997 году впервые была разработана и утверждена коллегией Программа повышения налоговой грамотности населения края. Были установлены рабочие контакты с 22 краевыми газетами, каналами радио и ТВ (в 1998 году было 17), 5 информационными агентствами, 72 городскими и районными газетами, 15 районными каналами ТВ. Средства массовой информации выполняли для налоговой службы функцию прямой и обратной связи. Основной формой повышения налоговой грамотности населения были и остаются информационно — обучающие семинары по актуальным проблемам налогообложения с учетом категорий налогоплательщиков. Совершенствовалась работа по налоговому консультированию плательщиков. К настоящему времени она приобрела постоянный характер.
Все это позволило добиться того, что при сокращении штатной численности был улучшен качественный состав работников налоговых органов и увеличен объем собираемых налогов и сборов. Следует также отметить, что именно во второй половине 90-х годов удалось создать систему подготовки и повышения квалификации налоговиков благодаря сотрудничеству с преподавателями и администрацией классического и политехнического университетов Алтайского края. В составе руководителей появились первые кандидаты наук и профессора. Дальнейшее улучшение работы налоговой службы Алтайского края возможно за счет оперативного решения имеющихся проблем, особенно в плане сокращения и ликвидации недоимки.
Наш собственный опыт работы в налоговых органах, изучение истории деятельности ГНИ в 1990 — 2003 годы позволяют сделать выводы, имеющие практическое значение. В системе налогового законодательства необходимо значительно усилить наказание за уклонение от уплаты налогов. С другой стороны, необходимо и далее совершенствовать стиль, формы и методы налоговой службы. Поощрять лучших налогоплательщиков, для чего повышать значение сертификатов доверия, начав реализацию цельной самостоятельной программы разнополярной мотивации налогоплательщиков. Требует дальнейшей разработки в теоретическом и практическом отношении налоговое администрирование.
Для обеспечения более полного учета и контроля численности и состава налогоплательщиков необходимо расширять компьютеризацию всех стадий работы с налогоплательщиками, завершить переход к методу «одного окна». В дальнейшем, чтобы избежать их множественности, необходимо содействовать переходу к унификации системы налогов по примеру единого сельхозналога начала 20-х годов.
Как мы выяснили, определенное значение в деле повышения эффективности работы налоговой службы имеет и борьба с коррупцией в рядах налоговиков. За период с 1996 и до начала 2004 года за получение взяток было возбуждено 5 уголовных дел. Ни по одному из них не были вынесены обвинительные приговоры. Суды по разным основаниям выносили оправдательные приговоры. Поэтому осужденных за коррупцию работников налоговых органов края до настоящего времени нет. Это означает, что необходимо усилить работу в этом направлении по линии профилактических мероприятий. В качестве важнейшей меры противодействия коррупции необходимо значительное повышение уровня заработной платы всем категориям работникам налоговых органов.
Наряду с решением главной фискальной задачи необходимо усиливать стимулирующую и социальную функцию налогообложения, чтобы мощный импульс для своего развития получил реальный сектор экономикипромышленность и сельское хозяйство. Решение проблемы инвестиционной привлекательности также невозможно без изменения налоговой системы.
