Правовая охрана окружающей среды в деятельности государственных комитетов по охране природы союзных республик

Актуальность темы

КПСС и Советское государство рассматривают охрану окружающей среды как одну из узловых проблем социально-экономического развития страны и повышения материального и культурного благосостояния трудящихся.^.

В соответствии с Конституцией СССР (ст. 73) ведению Союза ССР подлежит проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страныопределение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов.

Декабрьский (1983г.) Пленум ЦК КПСС особо подчеркнул необходимость дальнейшего совершенствования государственного управления и усиления контроля в области природопользования и охраны окружающей средыискоренение ведомственного подхода к охране окружающей среды, резко снижающего эффективность использования капитальных вложений, премятствующего проведению единой политики в осуществлении природоохранительных мероприятий, ведущий к мнимой экономии, которая в конечном счете оборачивается большими по-2 терями.

Особенность государственного управления в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов состоит в том, что наряду с органами общей компетенции — Советами народных депутатов и отраслевыми органами специальной компетенцииМинсельхозом, Минводхозом и т. д., в этой системе управления действуют государственные комитеты по охране природы союзных республик.

Несмотря на то, что государственные комитеты по охране при.

1 Материалы ХХУ1 съезда КПСС. — М.: Политиздат, 1981, с. 184. р

Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 26−27 декабря 1983 г. -М.: Политиздат, 1984, с.16−17. роды союзных республик существуют более 20 лет, в юридической литературе они не подвергались специальному исследованию. Вопросы деятельности этих комитетов затрагивались в той или иной степени в диссертациях или в монографических работах, посвященных общим проблемам экологического управления. Важные теоретические выводы и практические рекомендации по данной проблеме содержатся, в частности, в трудах Г. А. Аксенёнка, И. Д. Казанцева, О.С.Колбасо-ва, Б. Д. Клюкина, Н. И. Краснова, М. И. Козыря, А. Е. Лунёва, В.л.Мун-тяна, В. В. Петрова, Г. И. Полянской, Я. Я. Страутманиса, Ю.И.Тютеки-на, Ю. С. Шемшученко и др. Специально этому вопросу уделялось внимание в диссертациях Ю. С. Шемшученко, А.И.ЗЭмотова, М. А. Миндзаева.

За длительный период своей деятельности государственные комитеты по охране природы союзных республик накопили богатый опыт работы, который нуждается в обобщении. Необходимость исследования деятельности этих комитетов диктуется еще и проблемой совершенствования государственного природоохранительного управления в целом, проблемой создания Государственного комитета СССР по охране окружающей среды и его органов на местах.

Анализ теоретического и практического материала по данной теме дает право увязать ее с актуальными проблемами совершенствования государственного управления охраной окружающей среды, сделать необходимые выводы по улучшению структуры управления в этой сфере, системы природоохранительного законодательства, юридической ответственности в целом и основных ее видов.

Связь данной темы с важнейшими вопросами коммунистического строительства, проблемами охраны окружающей среды, а также отсутствие специальных правовых исследований в этой" области повышает актуальность избранной темы.

Пведаетицельисследования. В диссертации рассматриваются обще вопросы содержания государственного управления охраной окружшощей среды, место и роль республиканских государственных комитетов по охране природы в системе государственного управления охраной окружающей среды, механизм сочетания специального и ведомственного управления в этой области, действующее законодательство, регулирующее это управление, задачи, функции, структура и компетенция республиканских государственных комитетов по охране природы, практика их природоохранительной деятельности.

Целью исследования является рассмотрение организационно-правовых форм, методов деятельности госкомитетов по охране природы, обобщение практики их деятельности, изучение по данной теме теоретического и практического материала и на этой основе разработка теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию организационно-правового механизма управления охраной окружающей среды в союзных республиках, разработка оптимальной организации государственного управления и правового регулирования в данной сфере общественных отношений.

Методологической и теоретической основой исследования послужили труды классиков марксизма-ленинизма, Программа КПСС, постановления партии и правительства, выступления руководящих деятелей партии и Советского государства по вопросам охраны окружающей среды. При проведении исследования использовались методы исторического, системного и комплексного подходов, сравнительного анализа.

В ходе разработки проблем диссертации учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе — трудах советских ученых по теории государства и права, административному, природоохранительному праву. При подготовке работы использовалась философская, экономическая, техническая литература, практика деятельности республиканских комитетов по охране природы.

На13Н§ яношзнадассе2тацш состоит в том, что впервые в советской юридической науке проведено исследование правовых вопросов охраны окружающей среды в деятельности республиканских государственных комитетов по охране природы. В диссертации подчеркивается, что государственные комитеты по охране природы союзных республик — качественно новая, специфическая форма организации природоохранительного управления Советского государства.

На основе изучения, обобщения и анализа практики работы этих комитетов сформулированы следующие выводы, обладающие научной новизной:

1) автор отмечает особенности, недостатки и сложности в экологической деятельности комитетов;

2) дает классификацию выполняемых экологических функций и исследует их содержание;

3) анализирует взаимодействие госкомитетов по охране природы с отраслевыми и территориальными органами экологического управления;

4) на основе анализа деятельности комитетов по охране природы в союзных республиках, автор приходит к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования управления в области охраны природы на базе союзного госкомитета по охране природы;

5) автор рассматривает несколько вариантов моделей организации союзного комитета по охране природы и высказывает свои суж- • дения по поводу условий и порядка создания такого органа.

Тенденции улучшения природоохранительного управления авто-рог." связываются с необходимостью развития союзного законодательства по охране окружающей среды. состоит в том, что на основе изучения законодательства, регулирующего деятельность республиканских госкомитетов по охране природы, сбора, обобщения и анализа практики его применения, обобщения опыта работы всех существующих комитетов по охране природы сделаны научные выводы и выработаны конкретные практические рекомендации: по унификации компетенции и структуры комитетов, по совершенствованию экологических функций комитетов, повышению эффективности применения мер юридической ответственности в данной сфере общественных отношений.

Автором разработаны проект типового Положения о Государственном комитете по охране природы союзной республики и проект структуры Государственного комитета СССР по охране окружающей природной среды (Госкомприроды СССР).

Эти положения и выводы и выносятся на защиту диссертации.

Разработанные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании организационной структуры государственного управления охраной окружающей среды, а также при изучении курса правовой охраны природы в юридических вузах страны.

Основные положения диссертации били опубликованы в ряде печатных работ, докладывались на теоретической конференции аспирантов ИШДН СССР и юридического факультета МГУ в 1984 году, а также обсуждены на заседаниях кафедры правовой охраны природы и сельскохозяйственного права юридического факультета МГУ.

1.1. Маркс К. Капитал. Критика политической экономики, т.1, кн.1. — К. Маркс и Ф.Энгельс. Сочинения. Издание второе, т.23, с.521−522.

2. Маркс К. Капитал. т. З, кн.З. К. Маркс и Ф.Энгельс. Сочинения, Издание второе, т.25, с. 387.

3. Маркс К. Теория прибавочной стоимости. К. Маркс и Энгельс. Соч., т.26, ч.1, с. 271.

4. Маркс К. Наемный труд и капитал. К. Маркс и Ф.Энгельс.- т.6, с.428−459.

5. Энгельс Ф. Диалектика природы. т.20, с.339−626.

6. Энгельс Ф. Анти-Дюринг. К. Маркс и Ф.Энгельс. Соч., т.20, с.246−254- с. 308,.

7. Ленин В. И. К вопросу о диалектике. Полн.собр.соч., т.29, с.316−322.

8. Официально-документальные материалы.

9. Программа Коммунистической партии Советского Союза. М.: Политиздат, 1969.

10. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик. М.: Политиздат, 1978.

11. Отчет Центрального Комитета КПСС ХХУ1 съезду КПСС и очередные задачи партии в области в нутренней и внешней политики.- Материалы ХХУТ съезда КПСС, М.: Политиздат, 1981, с.З.

12. Основные направления экономического и социального развития СССР на I98I-I985 годы и на период до 1990 года. Материалы ХХУ1 съезда КПСС. — М.: Политиздат, 1981, с.131−205.

13. Материалы Пленума ЦК КПСС 26−27 декабря 1983 года. М.: Политиздат, 1984.

14. Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР, I № 5, ст. 39.

15. Декреты, инструкции и распоряжения НКП по охране природы. М.: Главнаука НКП, Госиздат, 1929.

16. Основы законодательства Союза СССР и Союзных республик об административных правонарушениях-гВедомости Верховного Совета СССР, 1980, № 44, ст. 910.

17. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 51, 485.

18. Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик. Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, В 50, ст. 566.

19. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении. Ведомости Верховного Совета СССР, 1969, № 52, ст. 466.

20. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах. Ведомости Верховного Совета СССР, 1975, № 29, ст. 435.

21. Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик. Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 25, ст. 388.

22. Об охране атмосферного воздуха: Закон СССР от 25 июня 1980 г Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 27, ст. 528.

23. Об охране и использовании животного мира: Закон СССР от 25 июня 1980 г. Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 27, ст. 530.

24. Об охране природы в РСФСР: Закон РСФСР. Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1960, № 40, ст. 586.

25. Об охране природы в УССР. Ведомости Верховного Срвета УССР, 1960, № 23, ст. 175.

26. Закон об охране природы Белоруссии, Литвы, Казахстана, Грузии и других союзных республик. Приложение к книге Е.Н.Ко-лотинская. Правовая охрана природы в СССР. — М.: 1962.

27. Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства, 1917;1981гг. М.: 1981.

28. Об охране памятников природы, садов и парков. СУ РСФСР, 1924, № 18, ст. 178.

29. Об учете и охране памятников искусства, старины и природы. СУ РСФСР, 1924, № 18, ст. 179.

30. Об охране участков природы и её отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение. СУ РСФСР, 1925, № 20, ст. 559.

31. Об охране и развитии природных богатств РСФСР. СУ РСФСР, 1930, № 90, ст. 397.

32. Об организации Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК. СУ РСФСР, 1933, Л? 53, ст. 229.

33. Об образовании Государственного комитета по охране природы-при Совете Министров Литовской ССР. Ведомости Верховного Совета Литовской ССР, 1957, № 35, с. 406.

34. Об образовании Государственного комитета Белорусской ССР по охране природы. Ведомости Верховного Совета БССР, 1960, № 23, ст. 480.

35. Об образовании Министерства лесного хозяйства и охраны природы Эстонской ССР. Ведомости Верховного Совета Эстонской ССР, 1966,? 12, ст. 141.

36. Об образовании Государственного комитета Азербайджанской ССР по охране природы. Ведомости Верховного Срвета Аз. ССР, 1967, I 13, ст. 157.

37. Об образовании Государственного комитета Украинской ССР по охране природы. Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 13, ст. 99.

38. Об образовании Государственного комитета Молдавской ССР по охране природы. Ведомости Верховного Совета МССР, 1968, № 8, ст. 114.

39. Об образовании Государственного комитета Грузинской ССР по охране природы. Ведомости Верховного Совета Груз. ССР, 12, ст. 222.

40. Отчет Госкомприроды УССР за 1982 И 1983 годы. Архив Комитета.

41. Отчет Госкомприроды БССР за 1982 год. Архив Комитета.

42. Отчет Госкомприроды МССР за 1982 и 1983 годы. Архив Комитета.

43. Отчет Госкомприроды Аз. ССР за 1982 1983 годы. Архив Комитета.

44. Отчет Госкомприроды Лит. ССР за 1981 и 1982 годы. Архив Комитета.

45. Справка о работе Госкомприроды Груз. ССР за 1982 и 1983 годы. Архив Комитета.

46. О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, 1Ь 35, ст. 368.

47. О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов: ПостановлениеЦК КПСС и Совета Министров СССР от I декабря 1978 г., № 984. СП СССР, 1979, № 2, ст. 9.

48. Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. СП СССР, 1979, № 23, ст. 129.

49. О проекте плана подготовки законодательных актов СССР и постановлений Правительства СССР на 1983;1985 годы. СП СССР, 1982, № 27, ст. 37.

50. Положение о заповедниках. СУ РСФСР, 1934, № 15, ст. 98.

51. Положение о государственных заповедниках на территории РСФСР. СП РСФСР, 1944, № 6, ст. 32.

52. Положение о государственном комитете по охране природы Литовской ССр. Вильнюс, 1980.

53. Положение о Государственном комитете по охране природы Украинской ССР. ЗП УРСР, 1968, № 3, ст. 45.

54. Положение о Государственном комитете по охране природы Белорусской ССР. СП БССР, 1961, № 119, ст. 99.

55. Положение о Государственном комитете по охране природы Молдавской ССР. Ведомости Верховного Совета МССР, 1970, № 6, ст. 107.

56. Положение о Государственном комитете по охране природы Азербайджанской ССР. Баку, 1980.

57. Положение о Государственном комитете по охране природы Грузинской ССР. Тбилиси, 1981.

58. Прложение о государственном санитарном надзоре в СССР. СП СССР, 1973, № 16, ст. 86.

59. Положение о Министерстве мелиорации и водного хозяйства СССР. СП СССР, 197I, № 6, ст. 49.

60. Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха. СП СССР, 1982, № 23, ст. 119.

61. Положение о Комиссии Президиума Совета Министров по охранегокружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. СП СССР, 1981, № 15, ст. 92.

62. Совершенствование хозяйственного механизма. Сборник документов. M.: 1980.

63. Устав Всеросийского общества охраны природы. СП РСФСР, 1866, Я 17, ст. 89.

64. Материалы конференций, симпозиумов.

65. Взаимосвязь наук при решении экологических проблем. Тезисы к теоретической конференции. Москва — Обнинск, 1976: с.289−291.

66. Конституция СССР и правовые проблемы совершенствования руководства народным хозяйством (материалы Всесоюзной научно-координационной конференции) M.: 1979, с.222−227.

67. Проблемы взаимодействия общества и природы. Тезисы I Всесоюзной научной конференции. M.: 1978, с. 46.

68. Проблемы взаимодействия общества и природы (тезисы докладов к теоретической конференции). M.: 1974, с.121−126.

69. Развитие гражданского, уголовного и процессуального законодательства в Советских республиках Прибалтики (1940—1975): Тезисы докладов республиканской научной конференции. Рига, 1975, с.67−69.4. Книги.

70. Административное право. Общая и особенная части. Юрид. лит., 1970.

71. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968, — 384с.

72. Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид.лит., 1975.

73. Атаманчук Г. В. Сущность советского государственного управления. М.: Юрид.лит., 1980.

74. Актуальные проблемы охраны окружающей среды: экологические аспекты. Под ред. Н. Г. Чумаченко и Л. А. Белашова. — Киев: Наукова думка, 1979.

75. Биола Г. Марксизм и окружающая среда. М.: Прогресс, 1975.

76. Волков Н. А. Высшие и центральные органы государственного управления СССР и союзных республик в современный период. Изд. Казанского ун-та, 1971.

77. Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. Отв.ред. М. И. Пискитин. -М.: Наука, 1978.

78. Государственное управление и административное. М.: Юрид. лит., 1978.

79. Гусев Р. К., Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие для студентов вузов. М.: Высшая школа, 1979.

80. Глазков Н. А. Охрана природы в первые годы Советской власти. М.: 1972.

81. Емельянова В. Г. Охрана заповедников, заказников, памятников природы. М.: Юрид.лит., 1975.

82. Загайнов Л. И. Социалистическое государство и законы экономики. М.: Юрид.лит., 1975.

83. Усаченко А. Г. Оптимизация природной среды. М.: I960.

84. Козлое Ю. М. Управление народным хозяйством СССР, ч.1. М.: Iffy, 1969.

85. Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. М.: 1976, с. 98.

86. Колбасов О. С. Экология: политика, право. М.: 1976.

87. Колбасов О. С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР. М.: 1978.

88. Колотинская E.H. Правовая охрана природы в СССР. М.: 1962.

89. Кукушкин Г. Я. Государственное планирование социалистического природопользования. -М.: 1981.

90. Лаптев В. В. Экономика и право (теория и практика регулирования хозяйственных отношений). М.: Экономика, 1981.

91. Лаптев И. Д. Экологические проблемы. М.: 1982.

92. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.

93. Лазарев Б. М. Органы государственного управления в СССР.- М., 1978.

94. Лунев А. Е. Право и эффективность управления. М.: Наука, 1973.

95. Лунев А. Е. Природа, право, управление. М.: Наука, 1981.

96. Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974.428.'Лунев А. Е. Методы и формы государственного управления.- М.: Юрид.лит., 1977.

97. Мамзин A.C. Научно-технический прогресс и охрана природы. Л., 1977.

98. Мунтян B.C. Правовые проблемы рационального природопользования. Киев, 1973.

99. Мелешкин B.C., Зайцев А. П., Маринов X. Экономика и окружающая среда взаимодействие и управление. — М.: Экономика, 1979.

100. Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968.

101. Окорокова Л. Я. Государственное управление в области охраны природы. Воронеж, 1972.

102. Окружающая среда под охраной закона. Под ред. О.С.Кол-басова, М. М. Славина. — М., 1982.

103. Окружающая среда и право. Под ред. проф. О. С. Колбасова.- М., 1977.

104. Научно-технический прогресс и правовая охрана природы.- Под ред. проф.В. В. Петрова. М., 1978.

105. Правовая охрана природы. Учебное пособие. Под ред. проф. В. В. Петрова. — М.: изд-во Моск. ун-та, 1980.

106. Правовые проблемы экологии. Под ред. проф. В. В. Петрова.- М., 1980.

107. Петров В. В. Экология и право. М.: Юрид.лит., 1981.

108. Пронина B.C. Центральные органы управления народным хозяйством. М.: Юрид.лит., 1971.

109. Проблемы общей теории социалистического государственного управления. Под ред.проф. М. И. Пискотина. — М., 1981.

110. Социальные аспекты экологических проблем. Под ред.акад. П. Н. Федосеева. -М., 1982.

111. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид. лит., 1974. Правовые вопросы управления. Отв.ред. Д. Н. Бахрах. Пермь, 1973.

112. Советское административное право /под ред. В. М. Манохина./ М.: Юрид.лит., 1977.

113. Тютекин Ю. И. Природа, общество, закон: Руководство рациональным природопользованием как функция Советского государства. Кишинев, 1976.

114. Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978.

115. Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев: Наукова думка, 1976.

116. Шемшученко Ю. С., Мунтян В. Л., Розовский В. Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978.5. Статьи.

117. Аксененок Г. А. Правовое обеспечение комплексного и наиболее эффективного использования природных богатств и их охрана. В кн.: ХХП съезда КПСС и проблемы колхозного и земельного права. — М., 1962, с.235−274.

118. Ахматов А. И. Конституция СССР и совершенствование государственного управления охраной природы. Правоведение, 1978, № I, с.53−59.

119. Братуев С. И. Спорные вопросы теории юридической ответственности. Советское государство и право, 1973, № 4,с.27−30.

120. Жмотов А. И. Вопросы совершенствования организации государственного управления в области охраны природы. В кн.: Актуальные вопросы советской юридической науки. 4.1. — Саратов, 1978, с/ с.112−115.

121. Жмотов А. И. Конституция СССР и совершенствование государственного управления охраной природы. Просвещение, 1978,1.I, с.53−59.

122. Заславская Л. А. О создании специального государственного органа по охране природы. Ученые записки ВШИСЗ. Вып.23. — М., 1971, с.187−196.

123. Козырь М. И. Государственное управление земельным фондом в СССР. Советское государство и право, 1968, № 8, с.49−59.

124. Колбасов О. С. Научные основы будущего союзного закона об охране окружающей среды. В кн.: Окружающая среда и право. — М., 1977, с. 717.

125. Лунев А. Е. Координация в государственном управлении. Советское государство и право, 1971, № I, с.69−78.

126. Лунев А. Е. Природоохранительные инспекции и их административно-правовая компетенция. В кн.: Право и охрана природы. — М., 1979, с.31−45.

127. Лунев А. Е. Регулирующее природоохранительное значение правовых актов государственного упрвления. В кн.: НТР, управление и право. — М., 1979, с.59−74.

128. Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды. В кн.: Правовые проблемы экологии. — Сб. обзоров. М., 1980, с.80−100.

129. Петров В. В. Проблемы исследования правового механизма управления качеством окружающей среды. В кн.: Проблемы взаимодействия общества и природы.: Тезисы I Всесоюзной конференции. — М., 1973, с.46−51.

130. Петров В. В. Научно-технический прогресс, природа и право. В кн.: Научно-технический прогресс и правовая охрана природы. Под ред. проф. В. В. Петрова. М., 1978, с.3−22.

131. Петров В. В. Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей среды. Советское государство и право, 1975, № 9, с.96−101.

132. Петров В. В. Развитие концепции земельного права и вопросы преподавания эколого-правовых дисциплин. Вестник Московского университета. Право, 1984, 1 I, с.50−59.

133. Руткевич М. И., Шварц С. С. Филосовские проблемы управления биосферой. Вопросы философии, 1971, № 10.

134. Сиродоев H.A. Ленинские идеи об охране природы и природоохранительное законодательство. Советское государство и право, 1974, № 4, с.67−74.