Актуальность темы
исследования. В настоящее время еще не закончен процесс административного реформирования государственного управления, основы, и главные направления которой последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001. В соответствии с указанной Концепцией нормативное правовое регулирование системы государственной службы, куда входит гражданская служба, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Процесс формирования нормативного правового регулирования системы государственной службы начался с принятия Федерального закона «О системе государственной службы» и Федерального закона «О государственной службе в Российской Федерации». В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.
Достижение поставленной цели административного реформирования обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы. Совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи кардинального повышения эффективности государственной службы. Законодательство о государственной службе направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение необходимых ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. Эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него функций.
В системе органов МЧС России наравне с другими служащими проходят службу государственные гражданские служащие. Безусловно, их численность не так велика, как численность отдельных категорий служащих. Однако процесс реформирования организационной структуры показывает о действенности реформ, происходящих в России, и является неким подготовительным этапом для МЧС России в связи с переходом всей I организационно-управленческой структуры на государственную правоохранительную службу. Деятельность государственных гражданских служащих регулируется в основном федеральным законодательством, поэтому в целом проблемы, затрагивающие прохождение государственной гражданской службы для служащих иных органов государственной власти, также характерны и для государственных гражданских служащих системы МЧС России. Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению осуществления государственных функций — важнейший элемент функциональной составляющей механизма государственного управления, низкая эффективность которого в современной России обусловлена, в числе прочего, дефектами административно-правового режима государственно-служебной деятельности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем системного обновления подходов в правовом регулировании комплекса отношений, опосредующих управление государственной службой.
Степень научной разработанности. Вопросы правового регулирования государственной гражданской службы исследованы довольно широко, однако степень исследованности вопросов прохождения государственной гражданской службы в системе органов МЧС России изучена недостаточна.
В настоящее время мы наблюдаем становление и легальное оформление новой концепции государственной службы. Данная концепция основывается как на трудах дореволюционных ученых, таких как.
A.И. Елистратов, Н. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин, Ф. Энгельс так и достижениях современной правовой науки. Необходимо отметить также ряд авторов советского периода, чьи работы, хотя и были посвящены проблематике государственной службы «советского типа», не утратили своей актуальности и в настоящее время — В. М. Манохин, А. Ю. Тихомиров, Г. И. Петров,.
B.И. Щепетев и др. Существенный вклад в изучение государственной службы внесли такие авторы как Г. В. Атаманчук, Г. К. Артамонова, Д. Н. Бахрах, А. А. Гришковец, А. А. Ливеровский, А. Ф. Ноздрачев, В. А. Козбаненко, Ю. Н. Старилов и др. Вместе с тем проблематике собственно гражданской службы уделяется сравнительно немного внимания, исследования этого вида государственной службы осуществляются главным образом в контексте ее общих проблемнесмотря на то, что имеет место ряд специальных работ (О.В. Григорьев, B.C. Груздев, С.П. Минасян), приходится констатировать, что единая концепция гражданской службы в науке административного права на сегодняшний день отсутствует.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие в связи с прохождением государственной гражданской службы в системе МЧС России.
Предметом диссертационного исследования являются положения наук конституционного, административного и трудового права, нормативные правовые акты в сфере прохождения государственной гражданской службы, правотворческая и правоприменительная деятельность МЧС России и иных органов исполнительной власти РФ в указанных сферах.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей правового регулирования прохождения государственной гражданской службы в системе МЧС России, формулировании практических рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов государства.
Для достижения данной цели автор поставила перед собой следующие задачи: рассмотреть исторический аспект развития становления государственной гражданской службы в Россиипроанализировать различные научные подходы к понятию «государственный гражданский служащий» и определить его содержание и признаки;
— определить место гражданской службы в системе государственной гражданской службы в Российской Федерации;
— рассмотреть основные принципы и функции государственной гражданской службы и их классификациюисследовать процедуру заключения служебного контракта как основания возникновения правового статуса государственного гражданского служащего;
— проанализировать проблемные вопросы, связанные с прохождением государственной гражданской службы в системе МЧС России;
— разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего прохождение государственной гражданской службы в Российской Федерации.
Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, указах Президента Российской Федерации, нормативных актах МЧС России в области регулирования государственной гражданской службы, правовых источниках России XIXначала XX вв., законодательных и подзаконных актах СССР, а также зарубежном законодательстве, регулирующем прохождение государственной гражданской службы.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительноправового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы.
Диссертация является — комплексным, междисциплинарным исследованием, специально посвященным проблеме прохождения государственными гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности в системе органов МЧС России. В данной работе, в аспекте заявленной проблемы, подвергается исследованию вопрос о соотношении применения норм трудового и административного права при регулировании прохождения государственной гражданской службы в целом и для служащих системы МЧС России. Исследованы исторические аспекты, влияющие на современное развитие государственной гражданской службы в России. Рассмотрены виды государственной гражданской службы и ее основные принципы. Проведена попытка систематизации понятийного аппарата, используемого для определения правового статуса государственного гражданского служащего в системе МЧС России. Дано авторское понятие государственного гражданского служащего.
В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию федерального законодательства, в сфере регулирования правоотношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Правовое положение государственных служащих в советский период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась.
2. Государственные реформы, проводимые в досоветский период по улучшению функционирования гражданской службы, должны были основываться на принципах ее организации с учетом социально-политических и других особенностей Российской Империи. Эти реформы были бы более эффективны, если бы не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывалось функционирование всей системы учреждений управления и государственной службы.
3. На наш взгляд, функциональный критерий отграничения государственной гражданской службы от иных видов государственной службы должен строиться с учетом, прежде всего, сферы государственного управления, в которой действует государственный орган (или иная государственная организация, реализующая публичные функции). Сущность государственной гражданской службы предполагает ограничение сферы ее использования лишь экономической, социальной и культурной сферами государственного управления, однако при решении вопроса о режиме государственной службы во внимание необходимо принимать и функциональное назначение самой служебной должности.
4. Необходимо дифференцировать понятие государственного гражданского служащего как образованной совокупностью прав и обязанностей административно-правовой формы, опосредующей участие граждан в служебных правоотношениях, и как обладающего служебно-административной правосубъектностью лица, замещающего должность государственной гражданской службы. Эта дифференциация позволяет четко разграничить признаки государственного гражданского служащего, которые отражают сущность соответствующей административно-правовой формы, с одной стороны, и предпосылки возникновения административно-служебной правосубъектности — с другой.
Мы выделяем три признака гражданского служащего как административно-правовой формы, к которым относятся: сущностной (профессиональное осуществление деятельности, направленной на обеспечение реализации публичного интереса, понимаемого как нормативно формализованный государством общественный интерес), должностной (осуществление указанной деятельности на должности государственной гражданской службы), финансовый (осуществление указанной деятельности за счет средств государственного бюджета — Российской Федерации или субъекта Российской Федерации).
5. Прохождение государственной гражданской службы в системе МЧС России регулируется федеральным законодательством для федеральных гражданских служащих Российской Федерации, федеральным и субъектным законодательством для гражданских служащих субъектов Российской Федерации, а также подзаконными нормативными актами, принятыми Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидаций последствий стихийных бедствий. К неурегулированным данной системой нормативных правовых актов отношениям, связанным с прохождением государственной гражданской службы в системе МЧС России, применяются нормы Трудового кодекса Российской Федерации. б. Анализ существующего правового регулирования контрактной системы, а также правоприменительной практики позволяет усомниться в целесообразности и полезности заключения служебных контрактов на государственной гражданской службе. Полагаем, что в свете дальнейшего углубления реформы государственной службы в России, создания специального законодательства о государственной гражданской службе, представляет интерес идея отказа от использования договорных форм опосредования отношений на государственной гражданской службе.
7.Необходимо внесение изменений в Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором необходимо уточнить понятийный аппарат, устранить внутренние противоречия действующего закона, усовершенствовать процессуальное обеспечение материально-правовых механизмов обозначенного Федерального закона. В частности:
— установить в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» единообразие в наименовании классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации;
— устранить внутренние противоречия в главе 5 «Служебный контракт», связанные с замещением должности гражданской службы по конкурсу и возможностью замещения иной должности гражданской службы в государственном органе при сокращении должностей гражданской службы, с вопросами заключения срочного служебного контракта, в том числе продолжительностью менее 1 года;
— доработать главу 6 «Основания и последствия прекращения служебного контракта» и статьи закона, непосредственно с ней связанные, поскольку последствия прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы могут потребовать внесения изменений в другие федеральные законы (о пенсионном обеспечении, о занятости), а также в проекты федеральных законов, которые еще предстоит принять в развитие Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам теории правового статуса государственного гражданского служащего. Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны, развивает соответствующие разделы теории административного права, конституционного права, трудового права.
Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов: в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательного обеспечения прохождения государственной гражданской службы в различных органах исполнительной, законодательной власти, и в частности в системе МЧС России;
— в дальнейших научных исследованиях проблем, связанных с правовым обеспечением деятельности государственной гражданской службы в Российской Федерациив системе профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в ходе преподавания «Административного права», «Трудового права», «Конституционного права», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.
Кроме того, основные теоретические положения были изложены в тезисах, материалах международной научно-практической конференции СПб УГПС МЧС России.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в пяти публикациях общим объемом 2 п. л.
Структура и объем диссертации
Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, библиографического списка из 157 наименований. Общий объем диссертации-160 страниц, основной текст-145 страниц. Работа содержит 2 рисунка.
Заключение
.
В процессе прохождения гражданской службы происходит формирование необходимых профессиональных качеств чиновников. На этот процесс оказывают непосредственное воздействие социально-политическая обстановка в стране, система образования и воспитания, практика служебной деятельности, система стимулирования профессионализма, атмосфера служебных отношений и многое другое. Использование руководством органов власти и кадровыми службами этих факторов будет способствовать повышению эффективности процессов прохождения государственной гражданской службы.
Создание отлаженного механизма карьерного роста, основанного на совокупности таких факторов, как опыт работы, профессиональные навыки и соответствие занимаемой должности, создает мощный стимул для улучшения работы гражданских служащих, для повышения эффективности государственного управления.
Однако, практика показала, что возникают вопросы, требующие последующего нормативного регулирования, в ряде случаев правовые нормы одной главы не корреспондируются с правовыми нормами других глав. Ряд норм имеет декларативный характер и не получил дальнейшего правового развития.
В статье 3 Федерального закона содержится определение государственной гражданской службы как вида государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Из данной нормы можно сделать вывод о том, что нахождение граждан в кадровом резерве считается нахождением их на государственной гражданской службе. Однако в кадровом резерве, формируемом на конкурсной основе, могут находиться граждане, не замещающие должности государственной гражданской службы, что входит в противоречие с содержанием понятия государственной гражданской службы. По нашему мнению, правовой смысл включения нахождения в кадровом резерве в определение государственной гражданской службы не раскрыт. Положения Федерального закона о порядке присвоения классных чинов гражданской службы и Указа Президента Российской Федерации № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) не позволяют однозначно толковать нормы, касающиеся вопроса присвоения классных чинов гражданским служащим категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», замещающим должности с ограничением срока полномочий, в частности, при достижении гражданскими служащими, замещающими должности указанных категорий, возраста 60 лет, с которыми заключен срочный служебный контракт.
В соответствии с пунктом 23 Указа Президента Российской Федерации № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» очередной классный чин не присваивается федеральным гражданским служащим, имеющим дисциплинарные взыскания, а также федеральным гражданским служащим, в отношении которых проводится служебная проверка или возбуждено уголовное дело. Однако Указ не содержит положения о том, что и первый классный чин гражданской службы не присваивается федеральным гражданским служащим, имеющим дисциплинарные взыскания и в отношении которых проводится служебная проверка или возбуждено уголовное дело.
Согласно статье 13 гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. В соответствии с частью 1 статьи 26 служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы, При этом Федеральный закон не предусматривает издание какого-либо акта о поступлении гражданина на гражданскую службу. Тогда как в соответствии со статьями 33, 34, 35, 36, 37 при прекращении (расторжении) служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданский служащий увольняется с гражданской службы. Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 26 гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении соответствующей должности гражданской службы. Логично было бы дополнить Федеральный закон положением об издании соответствующего акта государственного органа о поступлении гражданина на гражданскую службу.
В соответствии с пунктом 12 Указа Президента Российской Федерации № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» перед проведением второго этапа конкурса осуществляется проверка достоверности сведений, представляемых претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, и обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на гражданскую службу.
В соответствии с пунктами 16 и 18 части 1 статьи 44 кадровая работа включает в себя организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Порядок проведения проверки сведений, представляемых лицами, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, установлен Указом Президента Российской Федерации № 641 «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы» (в редакции Указа Президента Российской Федерации № 736).
Однако порядок проведения проверки сведений, представляемых лицами, замещающими должности государственной гражданской службы субъекта Федерации, нормативно не закреплен.
Федеральным законом № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено, что система государственной службы Российской Федерации включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу, и закреплено единство правовых и организационных основ государственной службы. В связи с тем, что для проверки достоверности сведений, представляемых претендентами на замещение вакантной должности, и ограничений, связанных с гражданской службой, привлекаются федеральные органы государственной власти, правоохранительные и иные органы и учитывая возможность перехода гражданских служащих субъекта Федерации на федеральную гражданскую службу, полагаем целесообразным в законодательстве предусмотреть единый порядок такой проверки в отношении граждан, поступающих на гражданскую службу, федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъекта Федерации.
Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации» должностной регламент государственного гражданского служащего Российской Федерации является приложением к служебному контракту.
Однако Федеральный закон не содержит положения о том, что должностной регламент является приложением к служебному контракту, при этом одним из существенных условий служебного контракта являются «права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент».
Указом Президента Российской Федерации № 609 «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» не предусмотрено приобщение должностного регламента к личному делу гражданского служащего. Если должностной регламент является приложением к служебному контракту, приобщается ли он к личному делу? Ответ на данный вопрос имеет практическое значение для кадровых служб государственных органов.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 25 Федерального закона срочный служебный контракт заключается в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители». Однако не конкретизировано, что следует понимать под «отдельными» должностями гражданской службы категории «руководители» и подлежит ли утверждению представителем нанимателя соответствующим правовым актом перечень «отдельных» должностей.
В статье 26 Федерального закона имеются внутренние противоречия в части порядка заключения служебного контракта и представления гражданином, поступающим на гражданскую службу, соответствующих документов. Так, в соответствии с частью 1 статьи 26 служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Из этого следует, что издание акта о назначении на должность гражданской службы первично. Вместе с тем согласно части 2 статьи 26 гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя соответствующие документы: заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы, паспорт, собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы, трудовую книжку и другие. Исходя из смысла статьи 26 вышеуказанные документы представляются гражданином, поступающим на гражданскую службу, после издания акта о назначении на должность гражданской службы.
Учитывая положения части 1 статьи 23 Федерального закона, при заключении служебного контракта стороны приходят к соглашению о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы, правах и обязанностях сторон. Полагаем, что заключение служебного контракта должно предшествовать изданию правового акта о назначении на должность.
В соответствии с частью 7 статьи 27 при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого служащего не выдержавшим испытание.
Применение этой нормы вызывает обоснованное затруднение, поскольку в соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 33, предусматривающей общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы, при неудовлетворительном результате испытания условием освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы является отказ гражданского служащего от замещения прежней должности. Увольнение гражданских служащих по данному основанию Закон допускает только для ранее замещавших должность гражданской службы. Применение данного основания увольнения к работникам, впервые с поступившим на гражданскую службу, которым при назначении на должность было установлено испытание, вызывает обоснованное сомнение.
Частью 1 статьи 28 установлено, что перевод гражданского служащее на иную должность гражданской службы в случаях, установленным настоящим Федеральным законом, в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия служащего.
Федеральным законом установлены три случая перевода гражданского служащего на иную должность гражданской службы: при сокращении должностей и при ликвидации государственного органа в случае предоставления гражданскому служащему возможности замещения иной должностипо состоянию здоровья в случае предоставления иной должностипо результатам аттестации, в случае если гражданский служащий не соответствует замещаемой должности и понижается в должности.
Для применения данной статьи требуется разъяснение: является ли изложенный перечень оснований для перевода на иную должность исчерпывающим и возможен ли перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы по иным основаниям, например, перевод на нижестоящую должность в том же государственном органе с его согласия.
Частью 4 статьи 28 Федерального закона установлено, что не является переводом на иную должность и не требует согласия служащего его перемещение на иную должность без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. В связи с тем, что перемещение происходит на «иную должность гражданской службы», изменяется и наименование должности, которое в силу части 3 статьи 24 относится к существенному условию служебного контракта и может быть изменено только по соглашению сторон и в письменной форме согласно части 5 статьи 24. Это положение статьи 28 Федерального закона в части, не требующей согласия гражданского служащего на перемещение, противоречит части, 4 статьи 29, требующей уведомления гражданского служащего об изменении существенных условий служебного контракта в письменной форме. Статьей 30 предусматривается временное замещение должности гражданской службы временно отсутствующего гражданского служащего, но не предусмотрено временное замещение вакантной должности гражданской службы.
В связи с тем, что проведение конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы требует значительных временных затрат, представляется необходимым дополнить статью 30 частью 4, предусматривающей временное замещение вакантной должности гражданской службы.
На наш взгляд, требуется раскрытие правового содержания понятия временно отсутствующий гражданский служащий. В соответствии с частью 1 статьи 35 срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия. Здесь возникают два вопроса. Во-первых, возможно ли в случае, если ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного служебного контракта в связи с истечением его срока, а гражданский служащий продолжает профессиональную служебную деятельность после истечения срока контракта, считать его заключенным на неопределенный срок по аналогии с абзацем четвертым пункта 2 статьи 58 Трудового кодекса Российской Федерации. Во-вторых, требуется ли заключение служебного контракта на неопределенный срок.
В соответствии со статьей 31 при ликвидации государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим могут быть продолжены в случае его направления на профессиональную переподготовку и повышение квалификации. При этом нормативным правовым актом не предусмотрен механизм реализации этой нормы, в частности, в штате какого государственного органа будет состоять в этом случае гражданский служащий и каким государственным органом будет осуществляться оплата за профессиональную переподготовку и повышение квалификации.
Вызывает затруднение в практике применение статьи 39, предусматривающей прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, независящим от воли сторон. Так, в случае восстановления на службе гражданского служащего, ранее замещавшего должность гражданской службы, по решению суда служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Прекращение служебного контракта по данному основанию допускается с письменного согласия гражданского служащего, если невозможно в течение шести месяцев предоставить ему для замещения иную должность. При этом закон не содержит положения об увольнении по данному основанию с гражданской службы и исключении гражданского служащего из реестра гражданских служащих, тогда как часть 4 этой же статьи предусматривает прекращение служебного контракта, увольнение гражданского служащего с гражданской службы и исключение его из реестра гражданских служащих, если в течение трех месяцев после окончания военной службы, окончания срока полномочий замещения выборной должности и прекращения чрезвычайных обстоятельств гражданский служащий не назначен на должность гражданской службы.
Кроме того, Федеральный закон не раскрывает понятие «приостановление служебного контракта» и не предусматривает его правовые последствия. В частности, в случае приостановления служебного контракта выплачивается ли гражданскому служащему денежное содержание и в каких перечисленных в части 1 статьи 39 случаях. Вносится ли соответствующая запись в трудовую книжку, включается ли период, на который приостанавливается служебный контракт в случаях, предусмотренных пунктами 2 и 4 данной части, в стаж гражданской службы. Распространяются ли гарантии, предусмотренные законодательством, на гражданских служащих, служебный контракт с которыми приостановлен.
В соответствии с частью 1 статьи 43 представителем нанимателя ведется реестр гражданских служащих в государственном органе. Федеральный закон предусматривает исключение гражданских служащих из реестра в следующих случаях:
1) при расторжении служебного контракта и увольнении по инициативе гражданского служащего (часть 6 статьи 36 ФЗ);
2) при прекращении служебного контракта и увольнении гражданского служащего по основанию, предусмотренному частью 4 статьи 39, то есть при неназначении гражданского служащего на должность гражданской службы в течение трех месяцев после прекращения обстоятельств, предусмотренных пунктами 1, 3 и 4 части 1 статьи 39, а именно, призыва гражданского служащего на военную службу или направления его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, избрания или назначения на выборную должность и наступления чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой;
3) при прекращении служебного контракта в случае смерти гражданского служащего либо объявления его умершим или безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу.
Однако статьи 33, 34, 37, предусматривающие общие основания прекращения служебного контракта, расторжение его по соглашению сторон и по инициативе представителя нанимателя и увольнение гражданского служащего, не содержат положений об исключении в этих случаях гражданских служащих из реестра гражданских служащих.
В связи с этим необходимо дополнить Федеральный закон положениями об исключении гражданских служащих из реестра гражданских служащих во всех случаях увольнения с гражданской службы.
Часть 4 статьи 45 предусматривает, что в случае если ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный служебный день не предоставляется, то с письменного согласия гражданского служащего исполнение им должностных обязанностей за пределами нормальной продолжительности служебного времени оплачивается как сверхурочная работа.
Необходимо внесение изменений в Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором уточнить понятийный аппарат, устранить внутренние противоречия действующего закона, усовершенствовать процессуальное обеспечение материально-правовых механизмов обозначенного федерального закона. В частности: установить в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» единообразие в наименовании классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерациисоотнести, положения норм пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» со статьей 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации" — устранить внутренние противоречия в главе 5 «Служебный контракт», связанные с замещением должности гражданской службы по конкурсу и возможностью замещения иной должности гражданской службы в государственном органе при сокращении должностей гражданской службы, с вопросами заключения срочного служебного контракта, в том числе продолжительностью менее 1 годадоработать главу 6 «Основания и последствия прекращения служебного контракта» и статьи закона, непосредственно с ней связанные, поскольку последствия прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы могут потребовать внесения изменений в другие федеральные законы (о пенсионном обеспечении, о занятости), а также в проекты федеральных законов, которые еще предстоит принять в развитие Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации" — переработать главу 7 «Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа», акцентируя внимание на создании в государственной службе системы управления персоналом государственной службыпересмотреть отдельные положения главы 13 «Формирование кадрового состава гражданской службы» и откорректировать блок взаимосвязанных вопросов, касающихся кадрового резерва на гражданской службе, конкурсного отбора, порядка назначения на должности гражданской службы;
