Представительная власть на местном уровне: проблемы становления и эффективности в современной России

Актуальность темы

диссертационного исследования. В последние годы происходит трансформация политической значимости представительных органов власти на местном уровне в рамках общей системы властных институтов России. Достаточно показательно, что президент Российской Федерации Путин В. В. в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркнул, что «.без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны"1. В рамках наведения порядка, о котором говорил президент страны, неизбежен переход от декоративного характера деятельности представительной власти к решению актуальных для территориального социума проблем.

Во многом становление представительной власти как политического института зависит от готовности населения участвовать в процессах управления делами территориального социума. Специфика же современной ситуации «состоит в том, что от жестко централизованной структуры власти осуществлен переход к разделению власти"2 и важно обеспечить как эффективное взаимодействие властей различного уровня, так и подключения к решению актуальных проблем ранее политических пассивных групп населения.

Эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы — эти и многие иные задачи приобретают особую актуальность в рамках проводимой в стране реформы местного самоуправления. Россия является составной частью сообщества демократических государств и потому в повестку дня выносится проблема со.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2002.

2 Фиглин Л. А. Информационно-аналитическая деятельность органов власти. // Социологические исследования, 2003, № 6. С. 128. четания в деятельности представительных органов власти российской политической культуры и политической культуры органов самоуправления стран с развитыми демократиями.

В рамках проводимой в стране реформы представительной власти происходит изменение соотношений между представительной и исполнительной власти, в том числе и на местном уровне, трансформируются модели политического поведения депутатов-представителей политических партий на местном уровне, а также претерпевает существенные изменения политика представительной власти в сфере решения экономических проблем. В рамках происходящих изменений появляются новые политические акторы, изменяются стратегии взаимоотношений между различными уровнями власти, а также между властью и гражданским обществом, между депутатским корпусом и избирателями. Все вышесказанное требует научного осмысления с целью выработки оптимальных стратегий развития общества, предупреждения кризисных явлений и выхода политической системы на новый уровень развития. Соответственно, необходимо вести речь и об актуальности заявленной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Система представительной власти всегда находилась в центре внимания политологической науки. Функционирование данной системы исследователи изучали в контексте различных теоретических парадигм: институциональной, поведенческой, системной. В последние годы к этим добавился элитологический подход, добавивший ряд новаций, связанных с изучением так называемых субъективных факторов в политике. Данный подход развит, в том числе и усилиями ростовской политологической школы, к которой мы принадлежим и полагаем, что опора на данный подход дает возможность существенно дополнить уже известные выводы, полученные в рамках других парадигм.

В отечественной науке системные исследования по указанной проблематике в контексте роли элит в политических процессах на региональном уровне были осуществлены Г. К. Ашиным, А. В. Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, П. А. Карабущенко, О. В. Крыштановской, А. К. Магомедовым, М. Х. Фарукшиным, А. В. Понеделковым, A.M. Старостиным, С. А. Кислицыным и другими исследователями1. Кроме того, теория элит в контексте функ-. ционирования демократического общества была в теоретическом отношении развита в целом ряде работ зарубежных исследователей2.

Наряду с разработкой общетеоретических проблем функционирования представительной власти получили широкое распространение исследования частных аспектов политических практик. Так, исследователями разрабатывалась методология прогнозирования итогов выборов в региональные и местные парламенты3, новые методы эмпирических исследований власти в городских общностях4, изучалась деятельность представительных органов власти в условиях социальных кризисов3 и реформы ЖКХ6, особенности функционирования региональных политических элит в контексте реализации рыночныхj реформ, а также особенности контроля деятельности представительных органов местной власти8.

1 Ашйн Г. К., Понеделков А. В., Игнатов В. Г., Старостин A.M. Основы политической элитологии. М., 1999: Кислицын С. А. Большевистская элита 20−30 гг. Ростов н/Д, 1995; Магомедов А. К. Политическая элита российской провинции // Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 4- Крыштановская О. В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту//Общественные науки и современность. 1995. № 1 и др.

2 См.: Дай Т., Зиглер Л. Демократия для элиты. — М.: Юрид. лит., 1984; Миллс Р. Властвующая элита. — М.: Иностранная литература, 1959; Парето В. Трансформация демократии / Западноевропейская социология Х1Х-начала XX века / Под ред. В. И. Добренькова. — М.: Международный университет бизнеса и управления. 1996. С. 155−166- Bachrach P. The theory of democratic elitism: A critique. — N.Y.: University Press of America, 1980; Bottomore T. Elites and society. 2nd edition. — London: Routledge, 1993; Быстрова A.C., Даугавет А. Б., Орех E.A. и др. Властные элиты и номенклатура: Аннотированная библиография российских изданий 19 902 000 гг. / Огв. ред. A.B. Дука. — СПб. 2001.

3 См.: Представительная демократия и электорально-правовая культура / Под общ. ред. Ю. А. Веденеева и В. В. Смирнова. — М., 1997; Кертман Г. Прогнозирование итогов выборов в «региональные парламенты»: условия задачи // Социальная реальность. 2006. № 3. С. 99−108.

4 См.: Ледяев В. Г., Ледяева О. М. Позиционный метод в эмпирических исследований власти в городских общностях / Элитизм в России: «за» и «против»: Сб. материалов Интернет-конференции, февраль-май 2002 г. / Под общей ред. В. П. Мохова. — Пермь: Пермский гос. технический ун-т, 2002. С. 134−140.

5 См.: Григорьев М. Кондопога: что это было. — М.: Изд-во «Европа», 2007.

6 См.: Тулякова И. В. Роль органов местного самоуправления в проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства. //Муниципальное управление Сборник научных статей. — Владимир: Посад, 1999.

7 См.: Пашин В. П., Богданов С. В. Региональные политические элиты и проблемы рыночных реформ в России (на материалах Белгородской области) / Власть, государство и элиты в современном обществе: Сб. материалов второго всерос. науч. семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации» (16−18 октября 2003 г., Санкт-Петербург) / Под ред. А. В. Дуки и B.H. Мохова. -Пермь: Пермский гос. техн. ун-т, 2005. С. 154−160.

8 См.: Пылин С. В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь. 2005. № 84- Пылин С. В. Общественный контроль в системе местного самоуправления: проблемы и.

Кроме того, изучались методологические подходы к разработке документов территориального планированиямеханизмы рекрутирования политиков в процессе выборов в состав региональных элит1, особенности формирования общественного мнения в предвыборный период2, методологические основы процесса разработки документов территориального планированияметодологические основы технологии комплексной оценки территориипредставление о модели пространственной организации территорииметодические основы информационного обеспечения регулирования развития территории3, деятельность органов местного самоуправления во время техногенных кризисов4. Предметом изучения были особенности осуществления прямой демократии на местном уровне5, правовые и организационные вопросы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации6, вопросы управления моноп и полиэтническими территориальными сообществами, политические угрозы пути их правового обеспечения // Сб. статей городской межвузовской иаучпо-практической конф. «Проблемы права в современной России», Санкт-Петербург, 31 мая-1 июня 2005 г. — СПб.: Изд-во Политехи, ун-та. 2006.

1 См. Орех Е. А. Изучение механизмов рекрутирования во власть в современной российской элитологии: постановка проблемы // Властные элиты современной России в процессе политической трансформации / Отв. ред. В. Г. Игнатов, О.В. Гаман-Голутвина. -Ростов н/Д: Изд-во СКАГС. 2004. С. 415−421- Орех Е. А. Выборы как механизм отхода от практики рекрутирования в рамках элитных сетей // Российское общество и власть: проблемы взаимодействия (Тезисы научно-теоретической конференции, посвященной 15-летию ф-та социологии СПбГУ, 12 ноября 2004 г.). -СПб: Астерион, 2004. С. 194−197.

2 См. Несевря Н. А. Особенности формирования общественного мнения в предвыборный период / Н.А. Не-севря // Социология в российской провинции: Тенденции, перспективы развития: сб.: в 2-х ч. 4. 2. -Екатеринбург, 2002. С. 164−169- Несевря Н. А. Институционализация общественного мнения местного сообщества / Н. А. Несевря // Тезисы докладов и выступлений на II Всероссийском социологическом конгрессе «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы»: в 3 т. -М.: Альфа-М, 2003. Т. 2. С. 272−273.

J См. Вильнер М. Территориальное планирование // Городское управление, 2006, № 9(121).

4 См. Органы местного управления и самоуправления в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду в условиях радиоактивного загрязнения территорий // Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. — Вып. 5. — Минск: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005. С. 368 — 392- Демичев Д. М. Роль органов местного управления и самоуправления в минимизации последствий чернобыльской катастрофы // Вестник Белорусской сельскохозяйственной академии. 2005. № 1.С. 37−41.

5 См. Кабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. — Саратов, 1974; Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Непосредственная демократия в СССР. — М., 1984; Горбунов М. П. Сельские сходы. — Куйбышев. 1961; Народовластие в России — очерк истории и современного состояния / Под ред. Ю. А. Дмитриева. -М&bdquo- 1997 и др.

6 См. Шубина Е. В. Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (правовые и организационные вопросы) / Автореф. дисс. соиск. уч.ст. канд. юр. наук. — Челябинск: Челябинский гос. ун-т, 2006.

7 См. Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. / Под ред. В. Тишкова и Е. Филипповой. — М.: Авиаиздат, 2001. и риски в процессе реформирования местного самоуправления в современной России1. Тем не менее, в современной России представительная власть на местном уровне трансформируется столь стремительно, что проводимые исследования не всегда успевают за ходом преобразований. В особенности это связано с практикой освоения потенциала ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в связи с чем и возникла новая проблемная ситуация, заполняемая настоящим диссертационным исследованием.

Объект исследования — представительная власть на местном уровне как политический институт современной России.

Предмет исследования — политические проблемы функционирования представительной власти на местном уровне, возникающие в процессе реформы местного самоуправления в современной России.

Целыо исследования является анализ особенностей возникновения и разрешения политических проблем эффективности функционирования, возникающих в процессе становления представительной власти на местном уровне в современной России.

Задачи исследования:

— дать анализ и оценку особенностям трансформации моделей функционирования на местном уровне представительных органов власти в условиях проводимой в стране политической реформы;

— охарактеризовать существо конфликтов между функционирующими в представительных органах власти представителями политических партий;

— выявить акторов, конкурирующих с представительными органами власти в сфере представления интересов территориального социума;

— охарактеризовать тенденции взаимодействий на местном уровне депутатов представительных органов власти со структурами гражданского обществаСм.: Пруцаков А. В. Политические угрозы и риски в процессе реформирования местного самоуправления в современной России / Автореф. дисс. соиск. уч. ст. канд. полит, наук. — Ростов н/Д: СКАГС, 2006.

— установить особенности взаимодействий в процессе становления представительной власти на местном уровне депутатского корпуса и бизнес-структур;

— выявить основные направления развития промышленной политики, реализуемой представительной властью на местном уровне.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов (к числу которых относится и представительная власть), ориентированной на многомерный и многофакторный анализ (Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, М. Дюверже), дополненное также использованием исследовательских инструментов теории элит (А. Грамши В. Парето, Г, Моска, Ч. Миллс, К. Манхейм).

В качестве концептуального подхода использованы методы системного анализа1. При анализе участия политических партий в формировании органов представительной власти автор ориентировался на структуралистско-конструктивистский методологический подход П. Бурдье. Оценка соответствия функционирования органов представительной власти в России, уровню стран с развитыми демократиями, осуществлялась с использованием метода сравнительного политологического анализа.

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении в РФ и регионального уровня и иные нормативные правовые акты в которых затрагиваются вопросы, связанные с организацией деятельности представительных органов власти на местном уровне, данные социологических исследований ВЦИОМ, Левада-Центра и других исследовательскихорганизаций, публикации прессы, а также результаты вторичного анализа проведенных ранее политологических исследований.

1 См.: Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. -2-е изд. — Ростов н/Д: Ростиздат, 2001.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

— установлено, что институциональные изменения моделей функционирования на местном уровне представительных органов власти в условиях проводимой в стране политической реформы не могут произойти дискретно;

— установлено, что наличие конфликтов как между представленными в депутатском корпусе на местном уровне партиями, так и проявлений межфракционной борьбы обусловлены, в первую очередь, факторами субъективизма лидеров и внутрипартийной конкуренции;

— выявлено, что наиболее действенными акторами, конкурирующими с представительными органами власти в сфере представления интересов территориального социума являются самоуправляемые общественные структуры, созданные прежде всего на волне тех или иных социальных конфликтов;

— выявлено, что на местном уровне взаимодействие депутатов представительных органов власти со структурами гражданского общества осуществляется неэффективно, что, в конечном счете, оборачивается снижением эффективности и авторитета реализуемой в стране реформы местного самоуправления;

— установлено активное влияние бизнеса на процессы формирования депутатского корпуса, а также на характер принимаемых представительной властью решений;

— выявлена необходимость изменения промышленной политики реализуемой представительной властью на местном уровне, в рамках которой повышается ответственность депутатского корпуса за нормативное обеспечение развития экономического потенциала территорий.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Назревшие институциональные изменения моделей функционирования на местном уровне представительных органов власти в условиях проводимой в стране политической реформы не могут произойти дискретно и автономно от общего контекста политических изменений. В современной России для такого рода политических трансформаций характерно постепенное перетекание устаревших политико-экономических моделей функционирования депутатского корпуса в новые формы, в рамках которого происходит усиление ответственности представленных во власти политических акторов за экономическое и социальное развитие территорий, а также за выработку мер по раннему предупреждению социально-политических конфликтов, что закрепляется в нормативно-правовой и институциональной структуре, реализуемой в ходе прежде всего современной политической реформы и реформы местного самоуправления.

2. Анализ функционирования современных структур местной власти показывает, что депутатский корпус, составляющий представительную власть на местном уровне, не является политически гомогенным. Па практике субъективизм и внутрипартийная конкуренция зачастую приводят к конфликтам даже между членами одной и той же фракции представительного органа власти, а межфракционная борьба нередко перерастает в открытое противостояние, приводящее к конфликтам, в некоторых случаях блокирующих нормотворческую деятельность.

3. В последние годы обозначилась тенденция, когда наряду с партиями за поддержку электората при формировании представительных органов власти на местном уровне, стали бороться самоуправляемые общественные структуры, созданные на волне тех или иных социальных к энфликтов. Указанные политические изменения, с одной стороны, являются следствием снижения доверия к деятельности депутатов, вызванного недс зольством нерешенностью актуальных для жителей социально-экономических проблем, а, с другой, симптоматизируют формирование параллельных течений в местном гражданском обществе и выход за пределы границ конструируемой «управляемой демократии».

4. Несформированность мотивации и навыков взаимодействия со структурами местного гражданского общества у депутатов представительных органов власти на местном уровне, в конечном счете, оборачивается снижением эффективности и авторитета реализуемой в стране реформы местного самоуправления. Низкая эффективность принимаемых нормативных актов обусловлена прежде всего стереотипизацией нормативных и иных актов, проявляющейся, в частности, в копировании депутатами решений вышестоящих инстанций, в которых не учитывается экономическая и культурная специфика регионов и местных условий, а также игнорированием экспертного потенциала территориального сообщества.

5. Важнейшей особенностью становления представительной власти на местном уровне в современной России является активное влияние бизнеса на процессы формирования депутатского корпуса, а также на характер принимаемых депутатами решений. С учетом гетерогенности экономического пространства страны, указанный тезис справедлив не для всех органов представительной власти, но только для тех, на чьей территории имеются сырьевые, людские, инфраструктурные ресурсы представляющие значительный коммерческий интерес. Наиболее характерными схемами влияния бизнес-структур на данные процессы выступают патронаж и паритетность во взаимодействии с представительной властью.

6. В целях повышения эффективности необходимо изменение промышленной политики, реализуемой представительной властью на местном уровне, в рамках которой растет ответственность депутатского корпуса за нормативное обеспечение развития экономического потенциала территорий, осуществляется перманентный учет при принятии решений экономических потребностей территориального социума. Процесс формирования новой промышленной политики на уровне представительных органов власти МСУ неизбежно будет сопровождаться появлением требований в адрес государства, основную направленность которых составляет необходимость пересмотра межбюджетных отношений.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории представительной власти, при преподавании курсов политологии, а также при проведении эмпирических исследований вопросов функционирования властных структур в рамках территориального социума.

Апробация работы. Результаты исследования докладывались на конференциях «Актуальные проблемы и ресурсы реформирования государственного и муниципального управления в России» (Ростов н/Д, октябрь 2005 г.), «Актуальные проблемы и факторы модернизации государственного и муниципального управления в современной России» (Ростов н/Д, октябрь 2006 г.), «Государственный аппарат и политические реформы в России» (Ростов н/Д, май 2006 г.), а также на местных научно-практических конференциях в г. Волгодонске, были опубликованы в статьях и тезисах научных докладов. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (включают 4 таблицы), заключения общим объемом 128 страниц. Библиография содержит 186 названий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Система формирования представительной власти на местном уровне находится в стадии реформирования, тем не менее, ее базовые элементы уже сформировались. Становление представительной власти как политического института во многом зависит от готовности населения участвовать в этом процессе.

Институциональные изменения моделей функционирования на местном уровне представительных органов власти в условиях проводимой в стране политической реформы не могут произойти дискретно, несмотря на возрастание скорости и хаотичности политических процессов в территориальных социумах. Тенденцией последних лет стал рост конкуренции между партиями, претендующими на представление в представительных органах власти интересов местной и региональной элиты.

Для такого рода политических трансформаций характерно постепенное перетекание устаревшего экономического дискурса функционирования депутатского корпуса в адекватный реалиям изменившейся политической ситуации, путем осмысления депутатами экономических потребностей территориального социума и формирования на основе результатов анализа и при учете максимального использования существующих ресурсов новой промышленной политики. Тем не менее, существуют точки бифуркации, своевременное реагирование на которые позволяет обеспечить институциональную устойчивость социума и прогнозировать появление таких точек, а также принимать соответствующие складывающейся ситуации политические решения.

Наряду со снижением доверия к легитимированным политическим акторам наблюдается рост авторитета несистемных политиков, участвующим в организации и проведении протестных акций, зарабатывающих авторитет популистскими лозунгами и уличающими представительную власть во вся ческих нарушениях. Росту авторитета несистемных политиков во многом способствует манипулятивно-декоративный характер деятельности представительной власти.

Сегодня становится ясно, что становление представительной власти на местном уровне не может происходить с опорой исключительно на федеральный ресурс политических партий. Избирателям необходимы ответы на волнующие их региональные проблемы и если этого не происходит по причине формального отношения лидеров федеральных партий к разъяснительной работе на местах, а представители партийных структур на местах уповают лишь на харизму партийного лидера, провал неизбежен.

Профанирование функционирования демократических институтов на местном уровне для развития регионов страны может иметь серьезные негативные последствия, поскольку подрывает доверие значительной части населения к власти. Одним из факторов кризиса восприятия населением партий как выразителей мнений народа является устоявшееся в современной России восприятие общественным мнением депутатской деятельности как связанной не со служением интересам народа, а как в значительной мере криминализированной.

Практика свидетельствует, что у большинства жителей сельских и небольших городских населенных пунктов на сегодня отсутствует потребность в самостоятельном осуществлении местного самоуправления. Отсутствие потребности приводит к отсутствию интереса и отсутствию стимулов для реализации предоставленных законодательством возможностей.

Кризисные явления в функционировании представительной власти на местном уровне постепенно осознаются лицами, причастными к развитию местного самоуправления. Для предотвращения возможной социальной и политической дестабилизации территориального социума, в некоторых регионах страны представительная власть на местном уровне принимает меры по формированию групп политически лояльных граждан.

Политика представительной власти на местном уровне фрагментирует-ся по стоящим перед территориальным сообществом проблемам, соответственно носит по большей части «конкретный» и «монопроблемный» характер, не будучи завязана на какие-то всеобъемлющие проекты развития территорий. Тем не менее, перед представительными органами власти встает необходимость долговременного планирования социального развития, в рамках которого бы на ранней стадии предотвращались социальные и политические конфликты. Речь идет о создании площадок для ведения дискуссий между всеми субъектами политического процесса, однако на практике вместо полноценных переговорных площадок появляются псевдокоммуникативные образования.

В последние годы на местном уровне наблюдается повышенный интерес бизнеса к представительной власти проявляющийся как в косвенном, так и в прямом (через подконтрольных депутатов) лоббировании своих интересов. Указанные тенденции вполне вписываются в происходящие в стране процессы «приватизации» бизнесом политической власти.

Еще одной тенденцией стало изменение промышленной политики, реализуемой представительной властью на местном уровне. Новая промышленная политика должна стать частью обновленной консолидированной политической линии представительного органа власти.

Сегодня федеральный центр буквально «продавливает» свою экономическую политику вплоть до муниципалитетов и депутатам представительной власти трудно оказывать сопротивление не всегда обоснованным с их точки зрения решениям, хотя местная элита и находит возможности для компромисса с выгодой для себя. Тем не менее, без новой промышленной политики невозможно выживание представительных органов власти в рыночных условиях.