Взаимодействие власти и общества в процессе социального реформирования: На примере жилищно-коммунальной реформы в России

Актуальность темы

исследования. Проблема взаимодействия и взаимопонимания власти и общества в процессе социального реформирования — одна из самых насущных в политической и общественной жизни России. Это подтверждено проведением Гражданского форума (2001 г.), принятием Закона РФ «Об Общественной палате» (2005 г.) и рядом других масштабных акций, основной целью которых являлось публичное обсуждение вопросов сотрудничества общественных, государственных и политических сил на стратегических направлениях преобразования страны. При этом, как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г. президент В. В. Путин, государство исходит из того, «что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге — политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Этонаша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать"1.

Практика, однако, показывает, что должное нередко расходится с сущим. Примером тому служит реализация жилищно-коммунальной реформы, со всевозрастающей очевидностью входящей сегодня в число приоритетных направлений модернизации страны. Актуальность реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) обусловлена рядом объективных обстоятельств. Во-первых, это одна из крупнейших отраслей российской экономики, расходы на которую в консолидированном бюджете страны составляют около 8% общей суммы бюджетных затрат. Во-вторых, за последние десять лет жилищно-коммунальная сфера зна.

1 Россия была, есть и будет крупнейшей европейской нацией. Послание Президента' РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. http: www.polit.ru/dossie/2005/04/25/putin.html чительно деградировала: основные фонды теплоснабжения изношены на 60%, электроснабжения — на 70%- в ветхих и аварийных домах проживает почти 5 млн. россиян. В-третьих, прошедшие с начала 2005 г. в большинстве регионов России массовые протесты показывают, что реформа ЖКХ не понята и, следовательно, не поддержана гражданами. Это подтверждается и данными всероссийского опроса, проведенного исследовательским холдингом ROMIR Monitoring в феврале 2005 г. На вопрос «Какая из реформ оказалась наиболее тяжелой для вас с материальной точки зрения», три четверти (76%) опрошенных ответили: реформа ЖКХ, повлекшая увеличение тарифов на коммунальные услуги1. Проте-стные настроения, вкупе с ускоренными процессами разрушения жилищно-коммунальной сферы, существенно политизируют реформу, превращая ее из вопроса «местного значения» в фактор общественно-политических потрясений, угрожающих легитимности политической власти, устойчивости российской государственности.

Актуальность диссертационного исследования продиктована, таким образом, недостаточной эффективностью взаимодействия власти и общества, что становится особенно очевидным на примере реформирования ЖКХ, необходимостью изучения реалий и перспектив конструктивного сотрудничества властных и общественных структур в реализации жилищно-коммунальной реформы как одного из ключевых на сегодняшний день вопросов государственной политики в РФ.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема взаимодействия власти и общества все чаще становится объектом исследований отечественных политологов, философов, историков (Г. Дилигенский. В. Красильщиков, А. Мельвиль, А. Хлопин, В. Дахин и др.), специализирующихся на вопросах демократического транзита, политической и социальной модернизации, становления и развития гражданского общества в.

1 См.: http://www.rmh.ru//news/resresults/6.htm].

России1. В работах российских ученых отмечается, что становление элементов и отношений гражданского общества в нашей стране происходило в иных, чем на Западе, условиях, причем политический фактор играл наиболее заметную роль в этом процессе.

Особый интерес для диссертанта представляют исследования, посвященные проблеме взаимодействия власти и общества в процессе социального реформирования в целом, и, прежде всего, в преобразовании Л жилищно-коммунальной сферы в России и других стран. Серьезным подспорьем автору стали работы, посвященные жилищному движению в нашей стране и за рубежом как важному этапу в развитии гражданского общества, имеющему существенное влияние на социальную и политическую жизнь страны3.

Исследованием проблем жилищно-коммунальной реформы, как и социальных реформ в целом, первыми в нашей стране занялись экономи.

1 Гражданское общество и государство. М., 2005; Гражданское общество: первые шаги. Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 1999; Красильщиков В. Россия и мировые модернизации //Pro et Contra, 1999, № 3- Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. М., 1999; Проблемы становления гражданского общества в России. Под ред. С. С. Сулакшина. Материалы научного семинара. Вып.5. М., 2004; Российское общество: становление демократических ценностей. Под ред. М. Макфола и А. Рябова. М., 1999; Согрин В. В. Теоретические подходы к российской истории конца XX века //Общественные науки и современность. 1998, № 4- Пантин В. И., Лапкин В. В. Волны политической модернизации в истории России. К обсуждению гипотезы //Полис. 1998, № 2- Сунгуров А. Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России // Полис. 1999, № 6- Сунгуров А. Ю. Гражданское общество: основные этапы развития и возможная структура //Гражданское общество — в поисках пути. СПб, 1997; Хлопин А. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность // Pro et contra. 2002, № 1 и др.

2 Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. 1998; Жилищный вопрос как проблема социальной политики. 2004; Лучкина Л. С. Социальная реформа в Содружестве Независимых государств. 2003; Любин В. П. Власть и гражданское общество: перспективы взаимодействия //Мировая экономика и международные отношения. 2001, № 12- Соколова Т. В. Социальное реформирование в странах Центральной и Восточной Европы: проблемы и опыт// Труд за рубежом. 2002, № 1- Сулимова Т. С. Социальные конфликты в современной России. 2001; Су-лимова Т. С. Социальная политика в муниципальных образованиях. В соавт. 2004 г. и др.

Шомина Е. С. Городские общественные движения на разных фазах развития гражданского общества (Сравнительный анализ жилищного движения в России и за рубежом). Автореферат диссертации на соискание ученой степени д. полит, н. М., 2001. сты-теоретики. В работах Г. Х. Попова, М. Г. Делягина, Е. Г. Ясина, написанных с позиций взаимозависимости экономических и общественно-политических процессов, вопросы развития ЖКХ включены в анализ стратегических концепций и научно обоснованных программ развития страны, в том числе в сфере государственного регулирования, развития рынка и конкуренции, осуществлении мер по обеспечению социальной ориентации экономики1. Специалисты-практики Ф.Г. Таги-заде, И. Баш-маковым, А. И. Ряховской и другие обстоятельно изучают вопросы идеологического обеспечения и опыта реформирования жилищно-коммунального хозяйства, отношения населения к реформе ЖКХ2.

Последовательно и плодотворно изучает процессы модернизации жилищно-коммунальной сферы, создания территориальных структур по общественному самоуправлению президент Фонда «Институт экономики города» Н.Б. Косарева3.

Весьма обстоятельно в отечественной литературе представлены также исследования социологов и юристов по проблемам местного самоуправления, самоорганизации населения по месту жительства через объединения собственников, домовладельцев жилых и нежилых помещений,.

1 Делягин М. Г. Создай себе Родину. М., 2002; Попов Г. Х. Будет ли у России второе тысячелетие. М., 1998; Попов Г. Узловые проблемы развития российской экономики и механизмы их реализации // Проблемы теории и практики управления. 2001, № 6- Ясин Е. Г. (ред.). Модернизация экономики России. Социальный контекст. В 4-х кн. М., 2001; Ясин Е. Г. Новая эпоха — старые тревоги: политическая экономия. М., 2004 и др.

Башмаков И. Способность и готовность населения оплачивать жилищно-коммунальные услуги //Вопросы экономики. 2004, № 4- Ершова С. А. Проблемы управления собственностью жилищного сектора сферы городов. СПб., 1999; Смирнова O.A. Управление развитием городского жилищного фонда. СПб., 2000; Таги-заде Ф.Г. Жилищно-коммунальная реформа: критика концептуальных основ. М., 2000; Таги-заде Ф.Г., Ряховская А. И. Экономическая теория коммунальной деятельности. М., 2000 и др.

3 См.: Жилищная реформа и самоуправление. Научный семинар под руководством Е. Г. Ясина «Экономическая политика в условиях переходного периода». 29.05.2002. http://www.urbaneconomics.ru/- Эксперты Центра стратегических разработок (ЦСР) о формировании рынка доступного жилья, http://www.csr/ru/ и др. через создание общественных территориальных структур1.

Фундаментальный пласт проблем, связанных с концептуализацией современных подходов политической науки к вопросам взаимодействия власти и общества, в частности к сюжетам партисипативной демократии, гражданского или общественного участия, идеям и практике «governance"2 как новейшей научной парадигме взаимодействия политических, административных и социальных акторов в условиях реформ, поднят в трудах известных зарубежных исследователей — Б. Джессопа, Р. о.

Родеса, Ж.-П. Годена, Р. Патнэма, М. Кастельса и др .

В работах одного из ведущих отечественных политологов JT.B. Сморгунова глубоко и всесторонне раскрывается содержание новейших политических и политико-управленческих концепций, дается анализ практики зарубежных административных реформ4.

1 Анимица Е. Г., Заборова Е. Н. Гражданская активность населения: ТОСы в системе местного самоуправления. Екатеринбург, 2000; Беляева Н. Ю. Законодательные инициативы общественных объединений // Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник. М., 1997; Жилищный альманах. Кондоминиумы и власть. Целевые программы поддержки. M., 1999, № 2- Лозовая С. А. Некоторые аспекты взаимодействия органов власти и жилищных объединений граждан //Ломоносовские чтения. 2002. Аспиранты. М., 2002. Т.2- Шомина Е. С. Жители и дома. М., 1999 и др.

2 Понятие «governance» не имеет однозначного и адекватного перевода на русский языкнаиболее часто используются такие варианты перевода, как «порядок во власти», «оздоровление власти», «надлежащее управление», «хорошее управление».

3 Кастельс М. Становление общества сетевых структур //Новая постиндустриальная волна на Западе. М., 1999; Ловелл Д. Доверие и политика в посткоммунистическом обществе // Pro et contra, 2002. № 3- Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М., 1996; Gaudin J.-P. Pourquoi la gouvernance? Presses de Sciences Po, Paris, 2002; Jessop B. Governance failure. The New Politics of British Local Governance. L., 2000; Rhodes R.A. The New Governance: Governing without Government//Political Stidies, 1996, n.4 (44) и др.

4 Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию «governance» // Политические исследования. 2003, № 4- его же. Проблема соотношения политики и управления в современной политической и административной науке //Политико-административное управление. Под общ. ред. B.C. Комаровского, Л. В. Сморгунова. М., 2004; его же Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества. Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3−6 ноября 2003 г. СПб., 2003 и др.

Весьма значимыми для работы над диссертацией стали труды оте-! чественных и зарубежных авторов — B.C. Комаровского, А. И. Соловьева,.

Н. Мэннинга, Н. Парисона и других — по вопросам политической и административной модернизации в России, трансформации современного государства, постепенно передающего часть своих функций другим акторам — публичным и частным, внутренним и внешним, — оказывающим все большее влияние на принятие общественно значимых решений1. По мнению отечественных исследователей, сегодня перед российским обществом стоит проблема освоения демократии участия. В условиях демократии участия граждане имеют возможность влиять на процесс принятия решений властью и используют эти возможности. Понимаемое таким образом, гражданское общество является важнейшим фактором эффектив-Ф ного экономического развития, политической стабильности, общественной гармонии.

Анализ степени научной разработанности проблемы показывает недостаток политологических трудов по вопросам конкретных направлений реформирования социально-экономической сферы жизни российского общества, взаимодействия власти общества в условиях современных социальных реформ. Можно утверждать, что наличие достаточного объема научной литературы по исследуемой проблеме не снимает необходи-^ мости политологического изучения вопросов, связанных с концептуализацией, стратегическим планированием и реализацией жилищно.

1 См.: Виноградова Т. И. «Хорошее политическое управление» (good governance): к вопросу о роли центров публичной политики //Публичная политика — 2004. Сб. ст. Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПБ., 2004; Комаровский B.C. (ред.). Государственная служба России: диалог с обществом. М., 1998; Медушевский А. Н. Российские модели административных реформ //Отечественные записки. 2004, № 3- Мэннинг Н., Пари-сон Н. Международная реформа государственного управления: уроки для Российской Федерации. М., 2003; Саханова А. Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ //Менеджмент в России и за рубежом. 2004, № 1- Соловьев А. И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России //Полис. 2004, № 6;

4 Шадрин А. Е. Направления и параметры российской административной реформы.

Полис. 2003, № 4 и др. коммунальной реформы в России как социально-политического процесса, включающего участие граждан в принятии и реализации политико-управленческих решений.

Основная гипотеза исследования состоит в предположении о том, что осуществление особо болезненных социальных реформ, в число которых входит и реформа ЖКХ, требует в качестве условия своей эффективности тесного взаимодействия органов власти — как государственного, так и местного уровней — со структурами гражданского общества. В этой связи проблему взаимодействия целесообразно трактовать в ракурсе идей и подходов как классической теории партисипативной демократии, так и новейших идеологем, обобщенно представленных концепцией «governance». Научно продуктивное решение поставленной проблемы включает и выявление наиболее действенных путей и форм сотрудничества власти и общества, включающих инициирование и поддержку жилищного самоуправления. Предполагается также, что жилищно-коммунальная реформа носит не узко-отраслевой, а все более выраженный политический и общегосударственный характер.

Основная цель исследования состоит в том, чтобы осуществить политологический анализ проблем взаимодействия власти и общества в процессе социального реформирования на примере жилищно-коммунальной реформы в России.

Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:

— рассмотрение современных моделей демократии участия как фактора развития гражданского общества;

— анализ содержания концепции «governance» как наиболее актуального научного ориентира взаимодействия власти и общества в постиндустриальную эпоху;

— определение сущности и целей жилищно-коммунальной реформы в современной России;

— выявление политической составляющей ЖКХ посредством изучения идущей в этой связи дискуссии и выдвигаемых альтернатив;

— изучение приоритетных направлений взаимодействия власти и общества в реализации жилищно-коммунальной реформы;

— исследование опыта и перспектив развития жилищного самоуправления как ключевого звена реализации жилищно-коммунальной реформы в России.

Объектом исследования является взаимодействие органов государственной и муниципальной власти России со структурами гражданского общества в процессе социального реформирования, включающего реформу ЖКХ.

Предметом исследования определены основные направления и формы взаимодействия российской власти и общества в реализации жилищно-коммунальной реформы как социального феномена, приобретающего значимые политические аспекты.

Теоретическая основа исследования представлена социальными теориями и концепциями по проблемам совершенствования демократии в условиях постиндустриального и постмодернистского развития, особенностям современного этапа эволюции гражданского общества. Особо важное значение для анализа взаимодействия власти и общества имеет теоретическая модель демократии участия, разработчики которой, не умаляя важности представительной демократии, настаивают на «пирамидальной» форме политической организации с прямой демократией у основания и демократией представительной на каждом последующем уровне управления (Б. Барбер, Н. Пуланзас, A.M. Салмин и др.)1.

1 Barber В. Participatory Democracy // Encyclopaedia of Democracy. Vol. 3. NewYork, 1995; Barber B. Strong Democracy: Participatory Democracy for a New Age. Berkley, 1984; Poulantzas N. L’Etat, le povoir, le socialisme. Paris, 1978; Салмин A.M. Современная демократия: очерки становления. М., 1997.

Методологической основой исследования является, прежде всего, концепция «гражданского участия"1 (Г. Алмонд, С. Верба, Р.Г. Апресян), предполагающая включение граждан, т. е. части населения с активистской политической культурой в управление общественными делами и государственными делами.

Следует также отметить методологическую значимость концепций «делиберативной», «восприимчивой» и «рефлексирующей» демократии Ю. Хабермаса, А. Этциони и других политических мыслителей, рассматривающих государственное и муниципальное управление в условиях постмодерна как чуткое реагирование на импульсы и табу, поступающие от общества. Именно такая восприимчивость, готовность к диалогу с гражданами и соответствует, по их мнению, нормам современной демократи-^ ческой политики2.

Методы исследования. Диссертантом широко использовались нормативный метод политического анализа, дающий критику ценностно-нейтрального отношения к политике, а также социальная парадигма, истолковывающая политику через влияние на нее других сфер общества (экономики, социальной структуры и др.). Институциональный метод дал автору возможность изучения институтов (структур государственного и муниципального управления, правительственных программ, политиче-^ ских партий, общественных некоммерческих организаций), регулирующих и реализующих проведение жилищно-коммунальной реформы в РФ. Динамическую картину хода реформы ЖКХ и взаимодействия в этом процессе власти и общества показал деятельностный подход, позволивший выявить определенные этапы и стадии жилищно-коммунальной мо.

1 Almond G.A., Verba S., eds. The Civic Culture Revisited. Boston: Little, Brown, 1980; Алмонд Г. А., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Полис, 1992, № 4- Апресян Р. Г. Гражданское общество: участие и ответственность // Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник. М, 1997.

1 Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995; Этциони Амитай. От империи к сообществу: новый подход к международным отношениям. М., 2005. дернизации. Использовались также общелогические (индукция, дедукция, анализ, синтез, прогностика) методы организации познавательного процесса.

Эмпирическая база исследования представлена официальными документами органов государственной власти, данными социологических опросов, экономической статистикой, фактологическими данными и аналитическими материалами Фонда «Институт экономики города», Центра стратегических разработок, Высшей школы экономики, ГУ «Центр реформы в ЖКХ» при правительстве г. Москвы, материалами личного архива автора. Изучались интервью с ответственными работниками системы исполнительной власти РФ, членами правительства РФ, работниками муниципальных образований. Привлекались документы и материалы российских политических партий, многочисленные публикации в общественно-политической периодике. Особую группу эмпирических источников составляют документы ООН, Организации европейского сотрудничества и развития, Всемирного Банка, Международного Валютного Фонда, Программы ООН по населенным пунктам (ООН-Хабитат). Широко использовался и такой канал получения оперативной информации, как интернет-сайты ведущих институтов государственной власти и управления.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Для научного анализа взаимодействия власти и общества в условиях жилищно-коммунальной реформы первостепенное значение имеет модель демократии участия (партисипативной демократии). Развитием этой модели являются концепции гражданского и общественного участия, предполагающие, соответственно, включение управляемых в управление общественными и государственными делами, кроме форм электоральной и иной политической активности, а также протестного участия.

2. В настоящее время одной из наиболее авторитетных в теоретико-методологическом обосновании социальных реформ, в т. ч. и жилищно-коммунальной реформы, становится концепция «governance», которая является наиболее радикальным вариантом демократии участия. Она соединяет государственное управление, местное управление, местное самоуправление с вовлечением в процесс принятия решений всевозможных «внешних» акторов — различных форм бизнеса, гражданских объединений, равно как и акторов «внутренних», способных тормозить или ускорять претворение в жизнь реформаторских программ, в т. ч. и в сфере ЖКХ.

3. Стратегическая цель реформы жилищно-коммунального хозяйства состоит, по мнению правительства, в переходе к эффективным рыночным механизмам, созданию конкуренции, максимальному развитию частной инициативы, Организации гражданского общества находятся в жесткой оппозиции к правительственному варианту реформ, квалифицируя его с левых позиций как «шоковый». Либерально-консервативные критики, напротив, требуют от власти бескомпромиссности и определяют преобразования в ЖКХ как «недореформу». Острота политической дискуссии пока не приводит к выдвижению значимой альтернативы правительственному курсу. Исключение составляет вариант реформы, предложенный партией «Яблоко».

4. В ситуации ширящейся дискуссии и усиления протестных настроений в обществе значительно возрастает роль исполнительной власти по организации грамотно выстроенного взаимодействия с населением. Целью политики органов государственной и муниципальной власти является активное вовлечение населения в процесс реформирования ЖКХ посредством создания надежного механизма, в рамках которого основой управленческих решений станут точно выявленные и сформулированные интересы граждан, а также будет обеспечено их широкое информирование о работе органов власти.

5. Система взаимодействия власти и общества включает создание высокопрофессиональных исполнительных структур, пользующихся авторитетом у населения и взаимодействующих с основными субъектами правоотношений в сфере ЖКХ. Основными направлениями деятельности таких структур являются аналитическая работа, мониторинг текущего состояния развития отрасли, выработка решений по модернизации и реформированию, созданию конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере, разработка схем социальной защиты населения, информационное обеспечение реформы и создание форм успешного взаимодействия власти и населения для реализации ЖКР.

6. Успешное завершение ЖКР напрямую зависит от привлечения населения к участию в решении ключевых проблем данной сферы. Самоорганизация граждан при этом возможна в различных вариантах, не исключая при этом политические формы и методы их деятельности. Наиболее перспективны объединения по территориальному признаку — жилищные объединения граждан, территориальное общественное самоуправление. Власть объективно заинтересована в том, чтобы помогать развитию самоуправления граждан, обеспечению функционирования различных моделей политического и общественного участия, являющемся условием мягкого, эволюционного процесса реформирования ЖКХ.

Основные результаты исследования, полученные лично диссертантом, и их научная новизна. Диссертация представляет собой одно из первых в отечественном обществознании политологических исследований проблемы взаимодействия власти и общества в контексте мо-дернизационных преобразований жилищно-коммунальной сферы. Конкретные новационные характеристики диссертации выразились в следующих моментах.

1. Определено, что получившая широкое распространение концепция «governance» не лишена недостатков. Главным из них является то, что концепция способствует формированию мифологического имиджа неантагонистического мира, умалению роли государства и переоценке реальных возможностей саморегулирующихся социальных групп. В целом же, концепция соответствует реальностям современного мира. В России идеи и практика «governance» не имеют пока массового распространения. Однако они будут, как доказывает диссертант, реально востребованы в процессе реформы ЖКХ, которая заставит граждан требовать от власти участия, прозрачности, подотчетности, побудит объединяться в сообщества для взаимодействия с властно-управленческими органами в решении актуальных проблем жизнедеятельности страны и города.

2. Выявлено, что реформа ЖКХ, равно как и все предшествующие социальные реформы правительства, отмечены двумя серьезными просчетами: во-первых, при подготовке законопроектов не работает механизм учета экспертного мнения, позиций ведущих политических сил, результатов широкой общественной дискуссии. Ни одного правительственного обсуждения реформы ЖКХ с заинтересованными представителями общества не былово-вторых, практически отсутствует разъяснительная работа о сущности реформ, смысле принимаемых законопроектов. Поэтому есть опасения, что в грядущей радикальной стадии реформирования власть вновь продемонстрирует политическую нечувствительность и административную непрозрачность своих действий.

3. В диссертации обоснованно видение реформы ЖКХ как процесса не только социально-экономического, но и политического. Это определяется тем, что: а) цель и задачи жилищно-коммунальной реформы, технологии ее реализации характеризуют уровень развития политической системы и общества в целом, отражают реальное взаимодействие политических субъектов б) реформа ЖКХ затрагивает интересы массовых слоев населения, которые в зависимости от избранной стратегии и методов реформирования могут продолжать поддерживать политический режим, а могут вставать к нему в оппозицию1. В этих условиях реформа может приобретать черты нестабильного политического процесса, формирующегося в условиях грозящей коммунальной катастрофы, обостряющихся социальных конфликтов, неспособности власти адекватно и оперативно реагировать на вызовы извне, что неизбежно ослабляет ее легитимность и стабильность.

4. Обосновано положение о том, что именно организация жилищного самоуправления граждан — центральный рычаг, благодаря которому можно не только сдвинуть с мертвой точки реформу ЖКХ, но и способствовать развитию гражданского общества. Конкретными условиями эффективной реформы являются: становление товариществ собственников жильяинформационное обеспечение реформыорганизация работы по рассмотрению обращений гражданвзаимодействие власти с организованными группами, объединениями граждан различных организационно-правовых форм.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшей концептуализации процессов социально-экономической и политической модернизации России. Рассмотрение жилищно-коммунальной реформы как социально-экономического и политического процесса, анализ процессов взаимодействия власти и общества как решающего условия эффективности этой реформы укрепляет предметно-практическую ориентацию отечественной политологии, придает импульс для более глубокого и комплексного изучения данного феномена силами и средствами политической науки.

1 По данным ROMIR Monitoring, нынешний курс политических и социальных реформ имел наибольшую поддержку россиян в декабре 2002 г. (30%). С тех пор число сторонников проводимых преобразований неуклонно снижается, достигнув в феврале 2005 г. (т.е. на период повышения коммунальных тарифов и введения в действие нового Жилищного кодекса РФ) отметки в 17%. См.: http://www.rmh.rU//news/resresults/4.html.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения и выводы диссертации могут найти применение в процессе политического и государственно-административного управления, при разработке и принятии решений в области жилищно-коммунальной политики и их соответствующей экспертизе. Результаты исследования могут быть востребованы при чтении курсов по государственному и муниципальному управлению, разработке спецкурсов по взаимосвязи экономики и политики, становлению гражданского общества в России, взаимодействию властно-управленческих и гражданских структур в процессах социального реформирования. Материалы диссертации могут оказаться полезными для политических лидеров, политиков-практиков, государственных служащих, исследователей и аналитиков.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались в ходе всероссийских и международных научно-практических конференций и семинаров: Международного семинара «Партнерство для развития: ретроспектива и взгляд в будущее» (Москва, сентябрь 2000 г.) — Международной конференции «Инвестиционные проекты и местное сообщество» (Архангельск, 2002 г.) — 8-й сессии Международной ассамблеи столиц и крупных городов «Устойчивое развитие крупных городов. Анализ проблемы, пути решения» (Челябинск, сентябрь 2004 г.) — Всероссийской конференции «Местное самоуправление, федеральная и региональная власть» (Москва, 2001 г.) — Московской городской конференции «10 лет реформы городского самоуправления в Москве» (ноябрь 2000 г.), а также на политологических чтениях кафедры политологии и политического управления РАГС «Михаил Сперанский и современность: проекты и судьба административных реформ в России» (апрель 2005 г.).

Используемые автором подходы легли в основу законов города Москвы «Об обращениях граждан», «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве», «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве» и др., нормативно-правовых актов Правительства Москвы, а также методических рекомендаций по работе с населением для работников органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Материалы исследования получили применение в практике вузовского преподавания. Диссертация обсуждена на проблемной группе и заседании кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованной литературы.

Заключение

.

О реформе жилищно-коммунального хозяйства говорят сегодня все. Для одних непонятная и пугающая аббревиатура — ЖКХ — связана с повышением оплаты за жилье и коммунальные услуги, для других — это разменная политическая или карьерная карта, для третьих — дело всей жизни, для четвертых — антинародная политика государства, связанная с отменой существующих льгот и т. д. Но с каждым днем, с каждой новой аварией становится очевиднее, что не реформировать данный сегмент многоукладной рыночной российской экономики уже нельзя. Наступает «момент истины»: инфраструктурный кризис или, по существу, коммунальная катастрофа.

Приступая к реформированию жилищно-коммунальной сферы, как и всех социальных реформ, нам необходимо учитывать, что сегодня мировое сообщество начинает все более активно изменять парадигму политико-культурного мышления и принципы как общегосударственного, так и местного управления. В качестве теоретико-методологической основы анализа проблем социального реформирования непреходящее значение сохраняют все основные теории и модели демократии. Вместе с тем, особо продуктивной представляется демократия участия (партисипативная демократия), наиболее сильной положительной стороной которой является идея политической мобилизации максимально большего числа членов общества на базе осознания ими объективно существующих общественных интересов, а также идеи гражданского воспитания.

Весьма актуальными являются также концепция и практика «governance», что переводится как «порядок во власти», «оздоровление власти», «надлежащее управление». Применительно к государству проблематика «governance» включает в себя два главных положения. С одной стороны, она указывает на тот факт, что к процессу принятия решений присоединяются различные акторы и государство более не является единственным «хозяином в доме»: оно вынуждено учитывать существование других акторов, вовлеченных, формально или неформально, в принятие решений. С другой стороны, «governance» означает, что авторитарные формулы принятия решений (типа «или-или») уступают дорогу кон-сенсусным решениям: выбор становится результатом переговоров и компромисса, учитывающего точки зрения всех заинтересованных сторонотказываясь от навязывания своего мнения, государство соглашается дискутировать на равных с партнерами в процессе выработки приемлемого для всех решения. Для России концепция и практика «governance» представляет больше познавательный интерес. В то же время реальная реформа ЖКХ, в стороне от которой не сможет остаться ни одна российская семья, очень быстро заставит нас требовать участия, прозрачности, подотчетности, побудит объединяться в сообщества, становящиеся теми самыми акторами, которые вступают в кооперацию между собой и с государством для решения актуальных проблем своей жизнедеятельности.

В чем же суть реформы ЖКХ? Конечно, цель реформы ни в коем образе не состоит в повышении оплаты жилья и коммунальных услуг. Это абсолютно антипропагандистская идея, сформированная средствами массовой информации. Цель состоит в переводе сектора жилищно-коммунальных услуг в рыночные экономические отношения и формировании некой стены между рынком жилищно-коммунальных услуг и социальной защитой населения. Сегодня любое выступление по вопросам реформирования ЖКХ принимает политический оттенок — прежде всего, в силу того, что проблема приобрела крайнюю политическую остроту. С начала 2005 г. серьезное недовольство повышением коммунальных тарифов и новым Жилищным кодексом высказывают граждане во многих регионах России. Считая неизбежным дальнейший рост общественного недовольства по поводу проводимых правительством социальных реформ, многие политики выступают с более или менее выдержанными по форме, но весьма решительными, по сути, критическими оценками и заявлениями. Подавляющее большинство политических и общественных организаций, экспертов находятся в жесткой оппозиции правительственному варианту реформы ЖКХ, других социальных реформ. Правительство обвиняется в том, что оно действует не в интересах общества, а в интересах лишь некоторых элитных групп — прежде всего, «жилищно-коммунальной номенклатуры», бюрократии. При всей своей остроте политическая дискуссия вокруг реформы ЖКХ практически не выходит на выдвижение какой-либо серьезной альтернативы правительственному курсу. Исключением может считаться лишь вариант реформы, предложенный Демократической партией «Яблоко».

По мнению диссертанта, ключевым условием успеха реформы ЖКХ, как и всех социальных реформ в России, является взаимодействие власти и общества, лежащее в русле идей «governance». В связи с вступлением в силу с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса РФ, в соответствии с которым домовладельцы, собственники помещений должны сообща принять решение о выборе способа управления домом, вопрос самоорганизации населения по месту жителей является чрезвычайно важным. Самоорганизация населения возможна в различных организационно-правовых формах: товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и жилищные кооперативы, общественное территориальное самоуправление, сообщества потребителей жилищно-коммунальных услуг, общественные и некоммерческие организации (НКО), домовые комитеты. Товарищества собственников жилья в ряду этих сообществ занимают особое место. Только им дано законом право выбора способа управления домом.

Существуют достаточно серьезные проблемы в создании объединений жителей и развитии самоуправления граждан в жилищной сфере. Важнейшая — нежелание муниципалитетов, городской власти расстаться с управлением недвижимостью и значительными ресурсами, направляемыми на управление этой недвижимостью, потерять административный ресурс. Кроме того, создав институт собственников в лице граждан, государство за все предшествующие годы не создало механизмов эффективного участия этих собственников в управлении. Экономические возможности и юридические знания у подавляющего большинства собственников отсутствуют, информационное поле для них практически не создано, ментальность значительной части населения базируется на принципах «государство должно». Существенное влияние на сохранение этих факторов оказывает и отсутствие опыта управления частной собственностью.

Как было недавно сказано на совещании в Высшей школе экономики Г. Грефом, «у нас не осталось легких реформ». Здравоохранение, образование, особенно ЖКХ — все социально тяжелые, политически опасные для сохранения существующей власти, зависят от конкретной работы городского управления на местах. Вице-премьер А. Жуков даже предложил отказаться от термина «реформа», заменив его словами «изменение, преобразование». Это лишнее свидетельство того, что власть понимает, насколько политически ответственным являются любые решения в этом проблемном поле. Поэтому проблемы взаимодействия власти и населения является центральным не только для ЖКХ, но и для административной реформы в целом.

Что необходимо сделать в этом направлении? Диссертант полагает, что нет ничего более эффективного, чем становление партнерских отношений между органами власти и объединениями граждан, различными инициативными группами населения. Вместе с тем, важнейшим элементом реформы является ее информационное обеспечение, диалог власти и общества, прежде всего с организованными группами — объединениями граждан различной организационно-правовой формы.

Именно организация самоуправления — центральный рычаг, благодаря которому можно сдвинуть с мертвой точки развитие гражданского общества, и, возможно, реформа ЖКХ, охватывающая все группы населения, окажется здесь катализатором.

Вместе с тем взаимодействие городской власти и населения не лишено положительных примеров. Встречи руководителей администрации с населением, прямые эфиры, колонки в СМИ «От первого лица» стали практикой работы. Созданы специализированные учреждения, в том числе центр, которым руководит автор настоящего исследования. Основная цель работы таких учреждений — создание системы взаимодействия власти и общества для реализации реформы ЖКХ: проведение мониторинга общественного мнения, информационное обеспечение реформы, подготовка кадров, разработка и реализация пилотных проектов и многое другое.

Обращает на себя внимание следующее. Хотя 90% населения от-чуждено от управления, все же 10% наших граждан активны. Пусть сегодня лишь малая часть граждан обладает активистской политической культурой и готова к взаимодействию с властью. Но ведь и их потенциал остается неиспользованным, эффективные технологии вовлечения горожан в плодотворное сотрудничество с властью пока только отрабатываются. Завершая, отметим: государство взяло на себя функцию разработки общей стратегии, политики, концепции реформы, ее законодательства, передав реформу ЖКХ, рынок ЖКУ на местный уровень. Сейчас идет большая дискуссия о разграничении полномочий между федеральным региональным и муниципальным уровнями. И это нормально. Значение и роль ЖКР в контексте общей административной реформы огромны. Так же велики будут социальные и политические последствия ее успеха или поражения.