Превышение должностных полномочий: законодательный и правоприменительный аспекты: По материалам судебной практики Краснодарского края

Актуальность темы

исследования. Эффективно действующее государство немыслимо без прочной системы органов государственной и муниципальной власти. Должностные лица любого ранга обязаны соблюдать законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), честно выполнять свой служебный долг.

К сожалению, в настоящий период это происходит далеко не всегда. Так, в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ за 2003 г. подчеркивается: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти"1.

Одним из наиболее распространенных и опасных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является превышение должностных полномочий. Согласно опубликованным данным, его динамика за годы после вступления в силу УК РФ в целом характеризуется постепенным ростом: в 1997 г. зарегистрировано 2 153 таких преступления (1 437 лиц привлечено к ответственности), в 1998 г. — соответственно 2 639 (1 646 лиц), в 1999 г. — 3 001 (1 786 лиц), в 2000 г. — 3 384 (1 766 лиц), в 2001 г. — 3 695 (2 061 лиц), в 2002 г. — 5 404 (3 388 лиц), в 2003 г. — 6 189 (3 837 лиц). Вызывает серьезную озабоченность также то, что при оценке латентности должностных преступлений в целом и превышения должностных полномочий в частности эксперты обычно признают ее крайне высокой.

При совершении указанного преступления виновный открыто игнорирует требования, предъявляемые государством и служебным долгом, и демонст.

1 Российская газета. 2003. 17 мая.

2 Власть: криминологические и правовые проблемы / Под ред. А. И. Долговой, С. В. Ванюшкина, Н. Н. Даниленко. М., 2000. С. 278- Закономерности преступности, стратегии борьбы и закон / Под ред. А. И. Долговой. М., 2001. С. 542- Проблемы преступности: традиционные и нетрадиционные подходы / Под ред. А. И. Долговой и др. М., 2003. С. 266- Преступность в России начала XXI века и реагирование на нее / Под ред. А. И. Долговой. М., 2004. С. 105. ративно посягает не только на установленный порядок несения государственной службы, но и на многие гарантированные Конституцией права личности, общества и государства. Общественная опасность превышения должностных полномочий особо возрастает в тех случаях, когда они совершаются коррумпированными чиновниками либо сопряжены с насильственными посягательствами на жизнь и здоровье человека. В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, указывается, что «должностные лица по поддержанию правопорядка могут применять силу только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей» (ст. 3), «должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними» (ст. 7).

Изучение практики применения ст. 286 УК РФ показывает, что судебные и прокурорские работники нередко испытывают затруднения и даже допускают ошибки при квалификации превышения должностных полномочий. В контексте изложенного обращает на себя внимание то обстоятельство, что в доктрине уголовного права до сих пор отсутствует единство мнений в трактовке отдельных элементов и признаков данного состава преступления, предлагаются подчас диаметрально противоположные рекомендации по целому ряду аспектов квалификации содеянного. Кроме того, большинство монографических исследований по данной проблематике проводилось в период действия УК РСФСР 1960 г. В силу этого, несмотря на всю их значимость, они не отражают всех реалий современной судебно-следственной практики, не учитывают международно-правовых актов и современного опыта зарубежных государств в борьбе с данным преступлением.

По известным причинам не успел еще стать предметом глубокого и детального исследования Федеральный закон от 21 ноября (8 декабря) 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"1. Между тем названный закон не только внес коррективы в санкции ч. 1 и 2 ст. 286 УК РФ, но и криминализировал два новых деяния — «Нецелевое расходование бюджетных средств» (ст. 2851) и «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» (ст. 2852), что, помимо всего прочего, требует их тщательного анализа в плане соотношения с превышением должностных полномочий. Наконец, за последние годы появилось немало новелл в смежных отраслях законодательства (в частности, в конституционном, административном и муниципальном), наполняющих своим содержанием бланкетные диспозиции ст. 286 УК РФ.

Изложенное свидетельствует о своевременности и целесообразности дальнейшего изучения всего комплекса вопросов, связанных с законодательным описанием и проблемами квалификации превышения должностных полномочий.

Цели и задачи исследования. В своем исследовании диссертант стремился разработать предложения по дальнейшему совершенствованию уголовно-правового механизма борьбы с превышениями должностных полномочий.

Для достижения этой цели были поставлены следующие научно-прикладные задачи: проанализировать основные этапы развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочийдать уголовно-правовую характеристику превышения должностных полномочий по УК РФ 1996 г., включая его квалифицированную и особо квалифицированные разновидностиобобщить опубликованную и местную судебную практику применения ст. 286 УК РФ и выявить типичные ошибки, возникающие при квалификации превышения должностных полномочийпоказать соотношение превышения должностных полномочий со смежными составами преступлений, в том числе с предусмотренными ст. 2851 и 2852 УК РФ;

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 50. Ст. 4848. выявить позитивный опыт зарубежного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочийнаметить ориентиры для улучшения законодательного описания состава превышения должностных полномочий в УК РФ и облегчения его установления в процессе квалификации содеянного.

Учитывая обширность темы исследования и дискуссионный характер целого ряда ее аспектов, диссертант не претендует на исчерпывающее освещение всех поставленных вопросов и рассчитывает продолжить изыскания в этой области в ходе своей дальнейшей научной и практической деятельности.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта настоящего исследования выступают система общественных отношений, складывающихся по поводу совершения превышения должностных полномочий, и правосознание должностных лиц судебных и правоохранительных органов, уполномоченных на применение уголовно-правовых норм об ответственности за превышение должностных полномочий.

Предмет исследования составляют: совокупность нормативных правовых актов, связанных с установлением уголовной ответственности за превышение должностных полномочийразъяснения высших судебных инстанций РФ, РСФСР и СССР, а также практика судов Краснодарского края по вопросам квалификации превышения должностных полномочий и смежных преступленийтенденции развития и особенности легального описания превышения должностных полномочий в российском и зарубежном уголовном законодательствепроблемы квалификации должностного превышения и пути их разрешенияюридико-технические условия эффективности применения норм об уголовной ответственности за превышение должностных полномочий.

Методологическая и информационная базы исследования. Методологической основой диссертационного исследования служит диалектический метод познания объективной действительности, предполагающий изучение правовых явлений и понятий в их развитии и взаимообусловленности. Автор применял также общенаучные (анализ, синтез, системный и структурный подходы) и частнонаучные методы исследования: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический (догматический), конкретно-социологический и др.

Теоретической базой исследования стали работы многих видных ученых-юристов, посвященные квалификации превышения должностных полномочий и смежных преступлений. В числе их авторов В. А. Владимиров, Б. В. Волженкин,.

A. А. Габузян, А. В. Галахова, Ю. П. Гармаев, Л. Д. Гаухман, В. Н. Григорьев,.

B. И. Динека, А. Жижиленко, Б. В. Здравомыслов, А. К. Квициния, В. Ф. Кириченко, Н. И. Коржанский, А. Н. Ларьков, М. Д. Лысов, В. Е. Мельникова, Ш. Г. Палиашвили, А. А. Пионтковский, А. Б. Сахаров, А. Я. Светлов, А. Н. Трайнин, Б. С. Утевский, А. В. Шнитенков, А. И. Щербак, А. Эстрин, П. С. Яни и др. Были использованы труды русских дореволюционных правоведов: В. Л. Есипова, Н. М. Коркунова, Я. Г. Северского, Н. С. Таганцева, В. Н. Ширяева. С учетом профиля диссертации в ней нашли отражение публикации известных ученых в области конституционного, административного, муниципального, гражданского права: П. Т. Васькова, Б. Н. Габричидзе, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Ю. Н. Стари-лова, Л. А. Стешенко, Ю. А. Тихомирова, М. К. Треушникова, А. Г. Чернявского, Т. М. Шамба и др.

Нормативная база исследования включает: а) современное (УК РФ 1996 г. по его состоянию на 1 сентября 2004 г.) и ранее действовавшее отечественное уголовное законодательство (Судебники 1497 и 1550 гг., Соборное уложение 1649 г., Воинский артикул 1715 г., Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., Уголовное уложение 1903 г., Уголовные кодексы РСФСР 1922, 1926, 1960 гг.) — б) отдельные источники международного уголовного права (в частности, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Модельный уголовный кодекс государств — участников СНГ 1996 г.) — в) национальное уголовное законодательство 12 стран ближнего и.

13 стран дальнего зарубежья (Австралии, Австрии, Азербайджанской Республики, Грузии, Дании, Испании, Кыргызской Республики, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Беларусь, Республики Болгария, Республики Казахстан, Республики Молдова, Республики Польша, Республики Сан-Марино, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Турции, Украины, ФРГ, Франции, Швейцарии, Швеции, Эстонской Республики, Японии) — г) новейшие источники в сфере конституционного, административного, муниципального и уголовно-исполнительного права (в том числе федеральные законы от 7 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 апреля 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и др.).

Эмпирической базой исследования стали официальные статистические данные и материалы обобщения опубликованной судебной практики: разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и СССР, обзоры кассационной и надзорной практики Верховного Суда РФ, постановления Президиумов и определения Судебных коллегий по уголовным делам Верховных Судов РФ, РСФСР и СССРматериалы 82 уголовных дел о превышении и злоупотреблении должностными полномочиями, самоуправстве и преступлениях против жизни и здоровья, рассмотренных Краснодарским краевым судом, районными судами г. Краснодара, судами Северского, Динского, Ейского, Ла-бинского, Славянского и Темрюкского районов за 2001—2004 гг.- результаты экспертного опроса 42 судей и 58 работников прокуратуры Краснодарского края. Наряду с этим соискатель широко использовал данные эмпирических исследований, проведенных в разные годы другими авторами в различных регионах РФ.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые после принятия УК РФ 1996 г. и последующего его реформирования (1998—2004 гг.), а также кардинального пересмотра смежного (бланкетного) законодательства РФ (1995—2004 гг.) предпринята попытка системного анализа превышения должностных полномочий через призму последних достижений юридической науки, новейшего законотворческого опыта зарубежных государств и современных потребностей отечественной судебно-следственной практики. Разработанная в ходе исследования авторская концепция состава превышения должностных полномочий позволила сформулировать ряд предложений по совершенствованию действующего уголовного законодательства РФ и практики его применения. Из общего комплекса выводов, которые обосновываются в диссертации и отражают ее новизну, на защиту выносятся следующие положения:

1. Развитие отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий в целом носило эволюционный характер. Впервые специальная норма, устанавливающая запрет на совершение указанного деяния, была выделена в период некодифицированного уголовного законодательства России — в Соборном уложении 1649 г. Впоследствии законодательное описание данного преступления варьировалось от чрезмерно казуистического, стремящегося охватить все возможные случаи должностного превышения (например, ст. 367 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.) до умеренно абстрактного (к примеру, ст. 171 УК РСФСР 1960 г.). Наблюдается тенденция постепенной дифференциации уголовной ответственности за превышение должностных полномочий посредством выделения законодателем новых квалифицирующих признаков этого преступления (например, «тяжкие последствия», «применение специальных средств», «угроза применения насилия»).

2. Чаще всего ошибки в судебно-следственной практике допускаются при установлении оценочных признаков объективной стороны состава превышения должностных полномочий («явно выходящие за пределы полномочий», «существенное нарушение прав и интересов», «тяжкие последствия»). В целях предупреждения подобных ошибок обосновывается целесообразность законодательной расшифровки двух последних за счет дополнения примечания к ст. 285 УК новыми (5 и 6) пунктами:

5. Если существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусмотренное статьями настоящей главы, выражается лишь в причинении имущественного ущерба гражданам, организациям или государству, им признается ущерб, превышающий 100 тысяч рублей.

Если тяжкие последствия, предусмотренные статьями настоящей главы, выражаются лишь в причинении имущественного ущерба гражданам, организациям или государству, ими признается ущерб, превышающий 250 тысяч рублей.

6. Должностное лицо, которое использовало свои служебные полномочия для совершения преступления, не названного в настоящей главе, несет ответственность по совокупности преступлений. При этом совершение такого преступления признается существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусмотренным статьями настоящей главы. Правило о совокупности преступлений не применяется, если совершение должностным лицом преступления предусмотрено в качестве признака иного преступления. «.

Таким образом, содержание экономического ущерба при существенном нарушении по ч. 1 ст. 286 УК предлагается унифицировать с крупным ущербом в другом должностном преступлении — халатности (примечание к ст. 293 УК), а тяжкие последствия — с крупным размером в хищениях и экономических преступлениях (примечание 4 к ст. 158, примечание к ст. 169 УК РФ). При оценке ущерба следует принимать во внимание вред, причиненный любым хозяйствующим субъектам, а не только государственным учреждениям и организациям.

3. В связи с особенностями бланкетного законодательства нуждается в расширении перечень субъектов основного и квалифицированного составов превышения должностных полномочий. В связи с этим примечание 1 к ст. 285 УК РФ следует дополнить указанием на нотариусов, а также лиц, выполняющих соответствующие функции в коммерческих и иных организациях от имени государства или муниципального органа.

4. С учетом неопределенности законодательства о государственной службе предлагается дополнить примечание 2 к ст. 285 УК РФ словами: «Перечень таких должностей определяется указом Президента Российской Федерации». Примечание 3 к ст. 285 УК РФ предложено дополнить словами: «Перечень таких должностей определяется законодательством субъектов Федерации». До внесения этих изменений при квалификации по ч. 2 ст. 286 УК РФ необходимо напрямую указывать соответствующие законы, в которых установлена эта должность.

5. Нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285 УК РФ) являются специальными видами превышения должностных полномочий: поскольку круг целей, на которые направляются соответствующие средства, прямо обозначен в бюджетных документах, должностное лицо получателя объективно обязано расходовать средства именно на эти цели и не может свободно ими распоряжаться (ст. 225, 227 Бюджетного кодекса РФ). Закон однозначно запрещает распорядителю бюджетных средств как принятие, так и исполнение за счет бюджетных средств обязательств сверх заранее установленных лимитов и смет. Поэтому расходование денежных средств в пределах сметы является обязанностью, а не правом распорядителя бюджетных средств. Нарушение этой обязанности нельзя расценить иначе, как превышение должностных полномочий (совершение действий, прямо запрещенных законом). При этом само появление в Уголовном кодексе этих статей выглядит необоснованным, искусственно увеличивая количество специальных норм.

6. При законодательном описании превышения должностных полномочий УК РФ и УК стран СНГ сходство явно превалирует над различиями. В целом совпадает объем криминализации и место данного деяния в системе иных должностных (служебных) преступлений, используется единый концептуальный подход и тождественная либо синонимичная терминология при легальной обрисовке его элементов и признаков. Вместе с тем наблюдаются различия в объеме и характере описания квалифицирующих признаков, что свидетельствует о более дифференцированном подходе законодателей некоторых стран СНГ. В этой связи формулируются предложения по дополнению ч. 2 и 3 ст. 286 УК РФ новыми квалифицирующим и особо квалифицирующими признаками посредством отнесения к ним таких, как «совершение мучительных или оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий», «корыстные побуждения», «группа должностных лиц», «в интересах организованной группы или преступного сообщества».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации предложения и выводы могут быть использованы в качестве теоретической основы при дальнейшем совершенствовании российского уголовного законодательства, а также при подготовке разъяснений Пленума Верховного Суда РФ. Кроме того, результаты исследования могут быть востребованы при преподавании Особенной части уголовного права и специального курса «Экономические и служебные преступления» в юридических вузах страны, а также в ходе дальнейших научных изысканий по данной проблематике. Практическая значимость работы обусловлена ее направленностью на обеспечение точного и единообразного применения уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за превышение должностных полномочий, исключение из су-дебно-следственной практики ошибок, связанных с неверным толкованием юридически значимых признаков этого и смежных с ним преступлений.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре уголовного права и криминологии Кубанского государственного университета, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации нашли отражение в материалах одной всероссийской и двух региональных научно-практических конференций (в 2002—2004 гг.), в 7 опубликованных работах автора, а также в процессе его многолетней профессиональной деятельности.

Структура диссертации предопределяется целями и задачами исследования и включает: введениетри главы, объединяющие семь параграфовзаключение и библиографический список из 286 наименований.

Заключение

.

1. Развитие отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий имело эволюционный характер. После того, как данная норма впервые появилась в Соборном уложении 1649 г., она неизменно оставалась в поле зрения законодателя. Наказание за это опасное преступление было достаточно суровым, достигнув максимума в УК 1922 г. и в первой редакции УК 1926 г. — в виде смертной казни за квалифицированные случаи превышения власти. В тот исторический период законодатель не усматривал ощутимой разницы в степени общественной опасности между превышением власти и злоупотреблением властью, а также между бездействием власти и халатностью, что находило свое отражение в санкциях основных и в конструкции особо квалифицированных составов указанных преступлений. Законодательное описание превышения должностных полномочий варьировалось от чрезмерно казуистического, стремящегося охватить все возможные случаи превышения власти (ст. 367 Уложения 1845 г.), до умеренно абстрактного и в целом отвечающего требованиям современной науки (ст. 171 УК 1960 г.). Практика показала, что чересчур абстрактные описания, не содержащие четких критериев (например, формулировки отягчающих обстоятельств в ч. 2 ст. 106 УК 1922 г. и ч. 2 ст. 110 УК 1926 г.), допускают слишком широкие границы для судейского усмотрения и фактически противоречат принципу законности. Поэтому в ходе дальнейшего реформирования отечественного уголовного законодательства было принято вполне обоснованное решение отказаться от такого рода формулировок.

2. Объектом превышения должностных полномочий по действующему законодательству являются интересы службы в государственных и муниципальных органах, учреждениях и организациях, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также авторитет занимаемой должности. Альтернативно дополнительными объектами выступают личность, собственность, общественная безопасность и общественный порядок. Теоретически и практически оправданно отнесение к объекту должностного превышения установленного порядка нотариальной деятельности, а также деятельности организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

3. Объективная сторона превышения должностных полномочий в теории и на практике понимается достаточно единообразно и в целом соответствует законодательной трактовке этого состава преступления. Состав превышения должностных полномочий по конструкции является материальным и характеризуется тремя признаками: преступным действием, последствиями в виде существенного нарушения законных прав и интересов личности, общества и государства, и причинной связи между ними.

В судебной практике традиционно выделяются следующие формы должностного превышения: 1) действия, которые относятся к полномочиям другого должностного лица- 2) действия, которые могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте- 3) действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить. Помимо этого, существует еще одна форма превышения: совершение действий единолично, если они могли быть совершены лишь коллегиально. Данный случай желательно включить в акт толкования высшей судебной инстанции России. Учитывая специфическое содержание должностного бездействия, не поглощаемого злоупотреблением и превышением, целесообразно восстановить в УК РФ состав умышленного неисполнения должностным лицом своих служебных обязанностей.

С учетом системного анализа УК РФ любое нарушение конституционных прав граждан и организаций само по себе следует признавать достаточно серьезным последствием по смыслу ч. 1 ст. 286 УК РФ. Последствия должностного превышения могут распространяться и на посторонних лиц, не имеющих никакого отношения к представляемому должностным лицом ведомству. При этом последствия действий чиновников, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, по отношению к этим лицам носят преимущественно экономический характер.

Причинная связь при должностном превышении зачастую носит сложный характер, особенно если преступление связано с посягательством на жизнь и здоровье потерпевших. Решение о ее наличии и развитии следует принимать на основе теории необходимой и случайной причинной связи.

4. Серьезную проблему на практике и в науке представляет толкование оценочных признаков превышения должностных полномочий и иных должностных преступлений. В целях расшифровки этих признаков предлагается дополнить ст. 285 УК двумя примечаниями следующего содержания:

Если существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусмотренное статьями настоящей главы, выражается лишь в причинении материального ущерба гражданам, организациям или государству, им признается ущерб, превышающий 100 тысяч рублей";

Должностное лицо, которое использовало свои служебные полномочия для совершения преступления, не названного в настоящей главе, несет ответственность по совокупности преступлений. При этом совершение такого преступления признается существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусмотренным статьями настоящей главы. Правило о совокупности преступлений не применяется, если совершение должностным лицом преступления предусмотрено в качестве признака иного преступления".

Избранная сумма в 100 тыс. руб. предложена по аналогии с законодательным подходом в сходной ситуации — крупным ущербом при халатности (примечание к ст. 293 УК).

5. Вина при превышении должностных полномочий возможна в виде как прямого, так и косвенного умысла. Допущение отдельными учеными неосторожной вины противоречит принципу вины и субъективному вменению, закрепленным в ст. 5 УК. Нет при превышении и двойной формы вины, поскольку эта позиция не соответствует ст. 27 УК. Явный характер выхода должностным лицом за пределы своих полномочий имеет двойственную, объективно-субъективную природу, и охватывается умыслом виновного.

Мотивы и цели, руководившие должностным лицом, не принимаются во внимание при квалификации деяния, но должны учитываться при назначении ему окончательного наказания. При этом типичным мотивом, наряду с корыстными и иными личными побуждениями, являются ложно понятые интересы служебной необходимости.

6. Субъект превышения должностных полномочий специальный — должностное лицо, признаки которого изложены в примечании 1 к ст. 285 УК. Однако с учетом объекта уголовно-правовой охраны и бланкетного законодательства данное примечание нуждается в дополнении. Предлагается следующая его редакция: «1. Должностными лицами в статьях настоящего кодекса признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, нотариусы, а также лица, выполняющие указанные функции в коммерческих и иных организациях от имени государства или органа местного самоуправления».

Функции должностного лица должны пониматься в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». Уточнению можно подвергнуть содержание распорядительных полномочий, которыми обладают две группы представителей власти: 1) имеющие право в соответствии с ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях- 2) несущие обязанности по охране общественного порядка и поэтому обладающие правом немедленного применения насилия к лицам, нарушающим данный порядок.

7. Нередко допускаются ошибки при понимании квалифицирующего и особо квалифицирующих признаков превышения должностных полномочий. Причина этого заключается в наличии оценочных формулировок уголовного закона. Перечень лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, должен определяться указом Президента Российской Федерации в силу прямого указания УК. Аналогичные перечни лиц, занимающих государственные должности в субъектах Федерации, должны устанавливаться законами соответствующих субъектов РФ. Поэтому желательно дополнить примечание 2 к ст. 285 УК РФ следующим предложением: «Перечень таких должностей определяется указом Президента Российской Федерации», а примечание 3 к ст. 285 УК РФ — следующим: «Перечень таких должностей определяется законодательством субъектов Федерации».

Нуждается в легальном толковании понятие тяжких последствий. С учетом их достаточно разнопланового содержания можно определить содержание хотя бы экономического ущерба, приравняв его к крупному размеру в хищениях и экономических преступлениях, который составляет ныне 250 тыс. руб. (примечание 4 к ст. 158, примечание к ст. 169 УК РФ). При оценке ущерба следует принимать во внимание вред, причиненный любым хозяйствующим субъектам, а не только государственным учреждениям и организациям. Предлагается дополнить ст. 285 УК примечанием следующего содержания: «Если тяжкие последствия, предусмотренные статьями настоящей главы, выражаются лишь в причинении материального ущерба гражданам, организациям или государству, ими признается ущерб, превышающий 250 тысяч рублей».

8. Отличие превышения должностных полномочий от других преступлений должно производиться либо по объекту и субъекту, либо по признакам их объективной стороны. Наибольшую сложность здесь представляет трактовка оценочного признака «явности» превышения полномочий.

Злоупотребление должностными полномочиями можно считать основополагающим составом в системе должностных преступлений. При отграничении должностного превышения и злоупотребления следует иметь в виду два главных критерия: по объективной стороне (характер нарушения) и по субъективной (обязательным мотивом злоупотребления является корыстная или иная личная заинтересованность). Характер действий при злоупотреблении в целом находится в рамках служебных полномочий должностного лица, эти действия можно было бы считать правомерными, если бы они вызывались служебной необходимостью. Напротив, при превышении чиновник всегда выходит за пределы своей служебной компетенции, хотя нередко руководствуется ложно понятыми интересами службы. Причинение потерпевшему физического вреда может быть признаком лишь превышения, а не злоупотребления должностными полномочиями.

Так называемое оскорбление действием следует квалифицировать по ст. 130 (ст. 336) УК, если должностное лицо лишь внешне совершает насильственные действия в отношении подчиненного ему лица, однако эти действия связаны со служебными отношениями и носят относительно малозначительный характер.

Конкуренция между превышением должностных полномочий и преступлениями против правосудия (ст. 299—303, 305, 311 УК) разрешается в пользу последнего и не требует совокупности. Последнее положение не всегда должным образом учитывается на практике.

Исходя из возникающих сложностей в трактовке превышения должностных полномочий, его отграничения от смежных преступлений, необходимости учета служебного и иного бланкетного законодательства и правильного применения действующего уголовного законодательства целесообразно принять постановление Пленума Верховного Суда РФ по вопросам квалификации должностных преступлений (кроме взяточничества) на базе постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге». В нем, в частности, следует указать четвертый вид превышения должностных полномочий (совершение должностным лицом действий единолично, если они могли быть совершены лишь коллегиально), а также дать судебное толкование оценочным и бланкетным признакам составов превышения должностных полномочий и других должностных преступлений.

9. Нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285 УК РФ) являются специальными случаями превышения должностных полномочий: поскольку круг целей, на которые направляются соответствующие средства, прямо обозначен в бюджетных документах, должностное лицо получателя объективно обязано расходовать средства именно на эти цели и не может свободно ими распоряжаться (ст. 225, 227 Бюджетного кодекса РФ). Единственным случаем, когда расходование бюджетных средств допустимо, является расходование этих средств в соответствии с утвержденной вышестоящим распорядителем бюджетных средств сметой доходов и расходов (ст. 219, 221, 225 БК). Закон однозначно запрещает распорядителю бюджетных средств как принятие, так и исполнение за счет бюджетных средств обязательств сверх заранее установленных лимитов и смет. В такой ситуации расходование денежных средств в пределах сметы является обязанностью, а не правом распорядителя бюджетных средств. Нарушение этой обязанности нельзя расценить иначе, как превышение должностных полномочий (совершение действий, прямо запрещенных законом). Сознавая наличие простора для научной дискуссии, тем не менее отметим, что само появление в Уголовном кодексе этих статей выглядит необоснованным, искусственно увеличивая количество специальных норм.

Указанные преступления требуют более эффективной борьбы. В частности, санкции в основных частях этих статей следует поднять по меньшей мере до уровня ч. 1 ст. 286 УК, а в частях вторых данных статей пропорционально увеличить. В основных составах ст. 2851 и 2852 УК РФ нужно исключить указание на минимальный размер незаконно истраченных денежных средств, определяя его с учетом положений ч. 2 ст. 14 УК РФ. В примечании к ст. 2851 предметы преступлений должны быть определены как «сумма бюджетных средств и средств.

1 1 государственных внебюджетных фондов". С учетом положений ст. 285 и 285 УК РФ следует расширить ст. 15.14 КоАП РФ за счет нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов.

10.На основе систематического толкования уголовного закона и ст.

15.14 КоАП РФ субъекта преступления, предусмотренного ст. 285 УК, следует обозначить как «должностное лицо получателя средств указанных фондов». Ответственность должностных лиц самих внебюджетных фондов и федерального казначейства, на которое возложена обязанность по исполнению бюджетов государственных внебюджетных органов (ст. 148 Бюджетного кодекса), должна наступать по обычным правилам (ст. 285 или 286 УК РФ).

11. В странах дальнего зарубежья законодатель не уделяет особого внимания специфике поведения виновного должностного лица, как правило, оценивая его в рамках нормы о злоупотреблении. Там же, где выделяется соответствующая специальная норма (УК Польши), она сформулирована несколько расплывчато, чересчур абстрактно и по содержанию приближается к российской норме о злоупотреблении, а не о превышении должностных полномочий. Поэтому к числу достоинств УК РФ, выгодно отличающих его от кодексов многих зарубежных государств, можно отнести: неказуистическое изложение состава превышения должностных полномочий, наличие легального определения субъекта должностных преступлений, непротиворечивую и подробную систему его квалифицирующих признаков.

В сопоставлении УК РФ с УК стран СНГ и Балтии сходство при описании превышения должностных полномочий явно превалирует над различиями. В целом совпадает объем криминализации и место данного деяния в системе иных должностных (служебных) преступлений, используется единый концептуальный подход и тождественная либо синонимичная терминология при легальной обрисовке его элементов и признаков. Различия пролегают, главным образом, на уровне не принципиальных положений, а нюансов и системы квалифицирующих признаков. Это обусловлено сохранением общих исторических традиций, влиянием дореволюционной и советской школы уголовного права, формированием единого правового пространства на территории СНГ.

12.На основе анализа уголовных кодексов государств СНГ, Балтии и.

Модельного УК для государств — участников СНГ можно сформулировать ряд предложений по корректировке системы квалифицирующих и особо квалифицирующих признаков состава превышения должностных полномочий:

1) пункт «б» части третьей ст. 286 УК РФ следует дополнить словами: «, а равно с совершением мучительных или оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий»;

2) в ч. 2 ст. 286 УК РФ следует включить признак «из корыстных побуждений»;

3) в ч. 3 ст. 286 УК РФ следует предусмотреть признаки «совершенное группой должностных лиц», «в интересах организованной группы или преступного сообщества».

Суммируя изложенное, можно прогнозировать, что дальнейшее совершенствование уголовного законодательства стран СНГ об ответственности за превышение должностных полномочий будет проходить по пути унификации его легального описания, формализации оценочных понятий и уточнения системы квалифицирующих (особо квалифицирующих) признаков. Во всяком случае улучшение редакции ст. 286 УК РФ в предложенном направлении (с учетом потребностей российской судебно-следственной практики и позитивного зарубежного опыта) позволит оптимизировать правоприменительный процесс и, следовательно, повысит в нашей стране эффективность борьбы с превышениями должностных полномочий.