Теоретические проблемы развития экологического законодательства в Республике Казахстан

Актуальность темы

исследования. С момента провозглашения государственной независимости в Казахстане произошли качественные изменения. Республика стала самостоятельным государствомизменилась экономическая и политическая система общества. Исходя из принципа разделения властей, была реорганизована система законодательных, исполнительных и судебных органов.

В последние годы были приняты новая, ныне действующая Конституция, а также значительное число законодательных актов в сфере экономики, охраны и использования природных ресурсов, в частности, такие как Гражданский кодекс, кодифицированные законодательные акты о земле, о недрах, законодательство об охране окружающей среды и многие другие.

Реформирование системы хозяйствования происходит в период экономического спада, который, естественно, негативно сказывается на решении экологических проблем, усугубляет и без того кризисное состояние окружающей среды. В условиях нарастания структурных диспропорций в производстве, роста внутреннего и внешнего долга и усугубления социальных проблем внимание к состоянию окружающей среды свелось к минимуму. Деятельность исполнительных и законодательных структур власти сконцентрирована в основном на оперативном решении краткосрочных хозяйственных и социальных вопросов. Экологические проблемы отнесены на второй план, что не может негативно не сказаться на долгосрочных перспективах развития страны.

В современный период исследование и оценка причин экологического кризиса имеют принципиальное значение и могут оказать большое влияние на процесс совершенствования законодательства.

Возрастание объема использования природных ресурсов в Казахстане, как и во всех странах с сырьевой направленностью экономики, свидетельствует о тенденции усиления сверхэксплуатации природы. Предупреждения ученых о необходимости последовательного и постоянного учета экологических последствий проводимой макроэкономической политики не принимаются во внимание или им придается минимальное значение.

Очевидны несовместимость и противоречие между тем, как в реальности человечество строит свое отношение к окружающей среде на протяжении всей своей истории и царящей до сих пор иллюзией о возможностях усовершенствования существующих способов производства и правового регулирования. Основанный на традиционно используемом энергетическом сырье ныне существующий способ хозяйствования может привести к глобальной экологической катастрофе. Альтернативные же виды источников энергии (солнечная, ветровая и другие) не способны серьезно конкурировать в удовлетворении современных энергетических потребностей.

В современный период поиски оптимального законодательного регулирования должны быть сосредоточены на принципиально иной основе. Как показывает практика, всякого рода попытки приладить или усовершенствовать действующий правовой механизм применительно к сиюминутным нуждам экономики, основанной на существующей энергетике, малоэффективны в принципе, а в условиях нарастания темпов экологического кризиса и малоперспективны. Экологическое законодательство, базирующееся на устаревших подходах, может даже способствовать углублению экологического кризиса, если оно будет следовать идеям антропоцентризма — охраны среды, окружающей человека, с его разрушительными амбициями и с порождением иллюзии решаемости неразрешимых проблем.

Анализ экологической ситуации и законодательства в современный период могут и должны привести к переоценке отношения человека к самому себе и природе, а также выборе направлений своего развития в будущем. Значение такого рода выводов и оценок должно быть вполне сопоставимым с результатами экологического моделирования, представленными мировому сообществу основателями Римского клуба еще полвека назад и определившем зарождение экологических приоритетов в политике и законодательстве развитых и многих развивающихся стран. На новом витке развития экологические проблемы не просто обострились, но приобрели, к сожалению, иное качество.

Тем не менее, выход из ситуации возможен, если в ближайшем будущем в Казахстане, как и в других государствах, все виды законодательного регулирования будут сориентированы на качественно иную систему организации производства и потребления, и будут строиться на принципиально иных началах, способных обеспечить гармонизацию не только на межгосударственном уровне, но и гармонизацию интересов мирового сообщества с возможностями биосферы.

Накопившиеся вопросы и задачи развития экологического законодательства по объективным и субъективным причинам не смогли найти своего исчерпывающего разрешения. Их актуальность не только сохраняется, но даже усиливается. В связи с этим, необходимость теоретического осмысления проблем формирования экологического законодательства в новых условиях становится назревшей необходимостью и выдвигается на первый план.

Состояние разработки темы. Проблематика совершенствования экологического законодательства в течение продолжительного периода времени успешно разрабатывалась представителями различных научных школ и течений в трудах Г. А. Аксененка, С. Б. Байсалова, С. А. Боголюбова, М. МБринчука, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонковой, И. А. Иконицкой, А. И. Иойрыша, Н. Д. Казанцева, О. С. Колбасова, М. И. Козырь, О. М. Козырь, С. С. Константиниди, С. Н. Кравченко, Н. И. Краснова, О. И. Крассова, Н. Б. Мухитдинова, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова, Г. Н. Полянской, Н. А. Сыродоева, А. А. Транина, А. С. Тимошенко, Ю. С. Шемшученко, А. С. Шестерюка и многих других исследователей.

В рамках осуществляемой в Казахстане экономической и законодательной реформы, обусловленной кардинальными изменениями во всей системе хозяйствования, основанной на использовании природных ресурсов, большие надежды возлагались на масштабную кодификацию экологического законодательства в целом, и отраслевую, пообъектную, в частности. Большой теоретический и практический вклад в поддержку проводимых правовых реформ был внесен научными разработками, идеями и предложениями таких казахстанских и российских ученых, как Ю. Г. Басин, М. М. Бринчук, А. К. Голиченков, К. В. Мукашева, М. К. Сулейменов, Б. В. Покровский, А. И. Худяков и других, а также западными специалистами.

Далеко не всем надеждам суждено было сбыться, не все предложенное нашло свое воплощение, однако полученный коллективный опыт лег в основу очередного этапа развития законодательства и правовой науки, оказав решающее влияние на формирование взглядов, излагаемых в представляемом к защите диссертационном исследовании.

Цели и предмет исследования. Общая цель диссертационного исследования заключалась в изучении закономерностей развития экологического законодательства и анализе основных теоретических проблем, а также — в разработке подходов и конкретных вариантов их решения в процессе кодификации. Выявленные проблемы и возможные пути их решения подтверждают необходимость выработки новых концептуальных подходов к кодификации законодательства об использовании природных ресурсов в рамках экологического законодательства.

Принятие в Казахстане нового Закона «Об охране окружающей среды» и ряда важнейших нормативных правовых актов в экономической и экологической сферах потребовало серьезного научного переосмысления и переоценки ряда концептуальных моментов развития экологического законодательства. В их числе — понятие экологического законодательства, тенденции и цели, определяющие его развитие, значение юридической техники, понятие, состояние и перспективы кодификации, изучение влияния частного права и его соотношения с публично-правовыми началами в экологическом законодательстве, а также — возможности и пути согласованного развития правовых систем как факторы формирования экологического законодательства.

В подтверждение своих тезисов автором приводятся примеры из российской законодательной практики, в сравнении с которыми анализируется опыт Республики Казахстан. Такой подход к изложению материала объясняется рядом причин: а) общими историческими корнями (правовая охрана природы в СССР уходит, в свою очередь, в дореволюционное право России) — б) законодательство этих стран по сей день продолжает представлять собой эклектику нормативных правовых актов советского и пореформенного периодовв) формирование законодательства в одном из этих государств происходит не без влияния опыта и разработок в другом и г) общим экономическим, энергетическим и таможенным пространством. В историческом летоисчислении восемь лет независимости Республики Казахстан — это период весьма незначительный и недостаточный для серьезных научных обобщений, выявления тенденций и разработки рекомендаций по совершенствованию законодательства, если их разрабатывать в отрыве от исторического контекста и сложившихся традиций.

Сравнительно-правовой, подход в решении сходных вопросов используется также при анализе тех институтов нового Закона РК «Об охране окружающей среды» 1997 г., появление или развитие которых испытало на себе наибольшее влияние западного права. Так сложилось, что в процессе подготовки указанного законопроекта учитывались отдельные рекомендации Модельного закона Совета Европы об охране окружающей среды и некоторые подходы законодательного регулирования США в этой области.

Необходимость сближения несходных между собой законодательных систем обусловлена потребностями стран в совместном решении целого ряда общих задач. Это предполагает установление, где это возможно, общих начал, принципов и правил регулирования. В области охраны окружающей среды указанный процесс должен идти быстрее в силу большей однородности и относительно незначительной политизированности регулируемых общественных отношений. Не секрет, что не все страны обладают достаточным потенциалом для подготовки качественного и современного законодательства. Однако именно сфера охраны окружающей среды особенно нуждается в совместных усилиях для выработки сходных, если не единых, стандартов государственного регулирования.

Методологические и теоретические основы исследования. Настоящее исследование, как и большинство теоретических разработок эколого-правового характера, исходит из прогрессивных концепций и течений различных философских школ, учений о взаимодействии общества и природы, о государстве и праве. Наряду с общенаучными методами исследования в работе использованы сравнительно-правовой, системный, логический и исторический методы. Большая роль отводится междисциплинарному или интегрированному подходу к научным исследованиям и оценке выводов.

Высказываемые в настоящей работе суждения о комплексном, системном характере экологического права, становление которого определяется как закономерностями социального, так и биосферного развития, о соотношении сущего и должного в выборе целей эколого-правового регулирования, о взаимовлиянии частнои публично-правовых начал в законодательстве, об исторической предопределенности развития тех или иных правовых институтов, об оценке антропоцентристского подхода и ряд других опирались во многом на исследования в области теории и истории права, цивилистики, осуществленные С. С. Алексеевым, М. И. Брагинским, Р. З. Лившицем, А. Л. Маковским, О. С. Иоффе, И. А. Покровским, С. В. Полениной, Ю. А. Тихомировым, Б. Н. Топорниным, Ю. К. Толстым, Р. О. Халфиной, Л. С. Четверниныма также на идеи, высказанные мыслителями — философами, экономистами и учеными в области естественных наук — Н. А. Бердяевым, В. И. Вернадским, Л. Н. Гумилевым, Д. Медоузом, А. Печчеи, Ф. Энгельсом и другими.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— работа представляет собой первое монографическое исследование опыта реформирования системы экологического законодательства в рамках общей правовой реформы, осуществленной в одном из постсоветских государств;

— выявлены и проанализированы новые тенденции развития экологического законодательства;

— предложен подход к исследованию целей развития экологического законодательства в контексте философской проблемы сущего и должного в праве, разрешение которой должно быть увязано с необходимостью учета закономерностей существования биосферы;

— установлено, что наблюдаемое усиление значения юридической техники в становлении экологического законодательства обусловлено действием тенденции разрастания законодательного массива;

— объектом теоретического анализа впервые выступают концептуальные подходы к кодификации экологического законодательства нового поколения;

— проникновение частно-правовых начал в экологическое право впервые исследуется как тенденция развития экологического законодательства, это явление в работе получает качественную характеристику;

— в сравнительно-правовом аспекте выявляются и анализируются возможности и перспективы согласованного развития казахстанского экологического законодательства с законодательством зарубежных стран.

Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть рассмотрены как решение научной задачи, имеющей значение для выработки экологической политики государства и подготовки законопроектов.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, определяющие научную новизну диссертационного исследования.

1. Обосновывается вывод о том, что понятийный аппарат, составляющий основу эколого-правового регулирования, до настоящего времени не устоялся. Его основная проблема заключается в отсутствии достаточного уровня формализации и единообразия как в понимании, так и в использовании его элементов в законодательном обороте, научной и учебной литературе. В работе сформулированы критерии признания определений, словосочетаний, названий и т. п. в качестве элементов понятийного аппарата.

2. В дополнение к уже исследованным в правовой теории выявлен ряд тенденций развития экологического законодательства и впервые проанализированы их взаимосвязь и влияние на процесс кодификации. В их числе тенденции: экологизации неэкологических отраслей законодательства, проникновения частно-правовых начал в экологическое право, глобализации экологических процессов и проблем, а также тенденции разрастания законодательного массива и др.

3. Прогнозируется усиление роли юридической техники как непременного атрибута формирования основ правового государства в условиях законодательной реформы, затрагивающей все отрасли законодательства. Обосновывается насущная необходимость учета в отечественной юриспруденции общепринятых в международной практике стандартов, приемов и методов юридической техники в целях обеспечения аутентентичности переводов текстов зарубежных нормативных правовых актов, судебных и арбитражных решений, для нужд делового оборота, а также для универсализации и совершенствования приемов юридической техники.

4. Высказано предложение о необходимости внесения уточняющих поправок в акты экологического законодательства для устранения имеющихся в них расхождений относительно круга органов государственной власти, наделяемых полномочиями принимать нормативные правовые акты в сфере эколого-правового регулирования. Это позволит решить проблему разнящихся по объему понятий «законодательство» в действующих законодательных актах.

5. Выдвигаются и обосновываются предложения (в виде проектов конкретных норм, статей и разделов) по созданию ряда новых и / или развитию существующих правовых институтов, таких как: экологическое нормирование и сертификация, ОВОС, лицензирование, экологический контроль, экологический аудит, отдельные элементы экономического и юридического механизма охраны окружающей среды и ряд других элементов.

6. Обосновывается необходимость сохранения существующих темпов кодификации экологического законодательства, несмотря на принятие нового Закона РК «Об охране окружающей среды» и других законодательных актов в рассматриваемой сфере отношений: а) высказываются предложения относительно принятия ряда специальных актов экологического законодательства, в частности, об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологической информации (статистике), об экологически неблагоприятных территориях, об экологическом страхованииб) доказывается потребность в обеспечении концептуальной согласованности и единообразия основных требований экологического законодательства с требованиями, содержащихся в других отраслях законодательства уже на стадии их разработки и принятия.

7. Высказано предложение о необходимости теоретического переосмысления такого объекта «экологизации», каковым является правовое регулирование отношений в сфере использования природных ресурсов. Уже будучи предметом регулирования экологического законодательства, эти отношения не могут быть объектом экологизации. Такой подход, предоставляющий ряд преимуществ с точки зрения усиления эффективности эколого-правового регулирования, иллюстрируется конкретными примерами.

8. В качестве одной из основных закономерностей развития экологического законодательства выделяется существенное расширение сферы частноправового регулирования, в том числе, путем включения в нее экологических правоотношений. Одновременно с этим подвергаются критическому анализу тезисы об утрате самостоятельности соответствующими отраслями законодательства. Процесс проникновения частно-правовых норм в сферу действия экологического права получает в диссертации качественную характеристику.

9. Выделены, исследованы и упорядочены следующим образом имеющиеся в экологическом законодательстве частно-правовые институты и нормы: право собственности на отдельные виды природных объектов и ресурсов, различные виды природопользования, экологические сервитуты и другие вещные праваобязательственные отношения (договор на природопользование и иные сделки в этой сфере) — гражданско-правовые способы защиты экологических прав (экологические деликты, защита прав кредиторов по экологическим обязательствам, и другие) — комплексные институты экологического законодательства, включающие частно-правовые нормы (лицензирование природопользования, платность воздействия на окружающую среду, экологический аудит, экологические требования при переходе права собственности на предприятие-загрязнитель окружающей среды и др.).

10.Выявлена необходимость совершенствования механизма учета публичных интересов в частно-правовых нормах, регулирующих эколого-правовые отношения, и проблемность так называемого обратного проникновения публично-правовых начал в современное частное право. При этом мы основываемся на существующем в теории права положении, в силу которого «чистых» отраслей права не существует или почти не существует, и одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. Взаимопроникновение публичнои частноправовых начал порождает необходимость развития современной теории экологического права в направлении поиска путей их оптимального соотношения и взаимодействия.

11.Высказаны предложения о способах разрешения следующих проблем перехода права собственности на предприятие — загрязнитель окружающей среды от одного субъекта к другому. В их числе: оценка прежних загрязнений и связанных с ними будущих экологических рисковпроблема возложения на причинителя ретроспективной ответственностисоотношение механизмов законодательного и контрактного урегулирования вопросов возмещения экологического вредавозможность исключения действия принципа универсального правопреемства в эколого — правовых отношенияхпроблема возложения бремени доказывания причинной связи между противоправной деятельностью и наступившим экологическим вредомучет интересов кредиторов по экологическим обязательствам и др.

12. Сделан и обоснован вывод о неэффективности применения объективной ответственности к новым собственникам предприятия при причинения ими экологического вреда в результате деятельности предшествующего собственника.

13. В целях упорядочения хаотически используемых понятий «сближение законодательства», «гармонизация», «модельное законодательство» и «унификация» преложено распространить в эколого-правовом обороте следующий подход, обоснованный с точки зрения современной теории права. В качестве родового понятия использовать «согласованное правовое развитие государств», объединяющее указанные четыре основные формы или направления и перечисленные в порядке возрастания степени их согласованности по содержанию этих понятий.

14. Обосновываются выводы о сближении систем экологического законодательства, что подтверждается анализом ситуации в Казахстане, других странах СНГ и дальнего зарубежья. Выявляются существующие и возможные направления гармонизации законодательства, которые анализируются на примере таких правовых институтов, как экологическое нормирование и стандартизация, режим особо охраняемых природных территорий и объектов, экологическое лицензирование и др.

15.Предложено дополнить эколого-правовое регулирование таким нетрадиционным для практики отечественной кодификации подходом, как казуальность. Правовое регулирование способом «от проблемы» позволило бы сократить число возможных пробелов, если бы заблаговременно предусматривались соответствующие правовые нормы (например, экологические требования к отдельным видам производственной деятельности и др.).

Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций подтверждается тем, что многие из них нашли воплощение в разработанных при непосредственном участии автора проектах законодательных актов Республики Казахстан, принятых и действующих в настоящее время:

Об охране окружающей среды", «О лицензировании», «О приватизации», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об экологической экспертизе», «О земле», «Об особо охраняемых природных территориях», «О недрах и недропользовании», «О внешних заимствованиях», «О нормативных правовых актах», главе 11 «Экологические преступления» Уголовного кодекса и другиха также при подготовке проекта закона о концессии, находящегося в настоящее время на рассмотрении Правительства. Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации, содержащиеся в ней выводы и рекомендации были изложены в опубликованных работах, а также в докладах и сообщениях на научно-теоретических конференциях, совещаниях и школах по правовым вопросам охраны окружающей среды в г. Алма-Ате (1993, 1994, 1995, 1997 г.г.), Лейдене, Голландия (1993г.),.

Москве (Софрино-3, Софрино -5) 1997 г., 1999 г., Санкт-Петербурге (1997г.), на совещании комитета по экологии и природопользования Мажлиса (нижней палаты) Парламента Республики Казахстан (Алма-Ата, 1996 г.), в международной школе, посвященной реформам стран СНГ (Вашингтон, 1998 г.), на заседании Центра эколого-правовых исследований ИгиП РАН (Москва, ИгиП РАН 1999 г.), на заседании Ученого Совета ИгиП РАН (Москва, 1999 г.). Автор был привлечен в качестве эксперта сводного доклада по проекту Центра международных проектов и ЮНЕП «Разработка согласованного подхода к гармонизации законодательства об окружающей среде стран-членов СНГ» (Москва, 1999 г.).

Выводы о сближении законодательства различных государств находят свое подтверждение в результате анализа соответствующих процессов в Республике Казахстан и других странах СНГ. Процесс гармонизации законодательства прослеживается в практике применения таких правовых институтов, как экологическое страхование, правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов, экологическое лицензирование. Унификацию можно наблюдать в области экологического нормирования и стандартизации. Все большую поддержку и распространение получает разработка национального экологического законодательства на базе модельного.

Хорошо зарекомендовавший себя в практике развитых стран комплексный подход к регулированию отношений по охране окружающей среды не противоречит устоявшейся научной концепции роли и значения механизма правового регулирования, применяемой, в частности, в науке экологического права и воспринятой современным казахстанским правоведением.

Согласованное правовое развитие государств открывает новые возможности совершенствования законодательства. На наш взгляд, механизм эколого-правового регулирования может быть дополнен таким нетрадиционным для нашей практики кодификации подходом, как казуальность. Если заблаговременно предусмотреть соответствующие правовые нормы (например, экологические требования к отдельным видам производственной деятельности), то регулирование способом «от проблемы», подчас, непривычное по форме для нашего восприятия, позволило бы в последующем свести к минимуму возможные правовые пробелы.

Отношение к проблеме допустимости заимствования в праве весьма образно выражено Иерингом еще в прошлом веке и актуально сегодня: «Должны ли мы отказаться от суда присяжных или от конституционной формы государственного устройства только на том основании, что они не нашего национального происхождения? но тогда пусть запретят нам вообще усвоение чужеземной культуры! Вопрос о правовых учреждениях есть не вопрос национальности, а вопрос целесообразности, практической потребности. Никто не будет искать на стороне того, что в таком же или лучшем виде он имеет дома, но только безумный станет отказываться от хины потому, что она выросла не на его земле"1.

По меткому выражению И. А. Покровского, развивающего данное суждение, национальность есть факт истории, но не критерий справедливости или целесообразности. Каждый народ проходит свой жизненный путь как некоторая особая коллективная индивидуальность, отмеченная своими особыми национальными отличиями. Но в то же время всякий народ ищет одного и того же — осуществления правды в человеческих отношениях. Эта же правда едина, и потому в «народном.

1 Наследственное право во всемирно-историческом развитии — нем. Geist des romischen Rechts. Bd. 1,5 Aufl., 1891, S. 5 b сл. Цит. по: Покровский И. А. Указ. Соч. С. 58. духе" каждой национальности важно только то, что имеет этическую ценность. Эта ценность важна одинаково для всех, и потому естественно, что раз найденная одним народом, она будет усвоена всеми другими. И счастливы те народы, которые обогатили мир наибольшим количеством таких общечеловеческих ценностей1.

1 См.: Покровский И. А. Указ. соч. С. 58−59.