Региональная экономическая политика и муниципальная составляющая ее ресурсного потенциала

Актуальность темы

исследования. Одной из актуальных проблем современного этапа развития России является нарастающая дифференциация ее регионов, рост асимметричности их социально-экономического положения, противоречия в системе отношений субъектов Федерации и муниципальных образований. Их решение требует разработки новых подходов и механизмов к разработке и реализации региональной и муниципальной политики. Проводимые реформы государственной власти и управления, направленные на эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и представительными и исполнительными институтами местного самоуправления, все более смещают центр тяжести решения многих социальных проблем на уровень субъектов Федерации и муниципальных образований.

Практика показывает, что муниципалитеты являясь наиболее социально ориентированными институтами власти и управления, обеспечивают решение всего комплекса проблем жизнеобеспечения населения, могут устойчиво развиваться только в системном и сбалансированном взаимодействии с региональными структурами управления, включая механизмы совместного использования имеющихся ресурсов развития.

В силу этого особенно актуальными становятся проблемы ресурсного обеспечения не только текущих, но и стратегических задач развития муниципальных образований, усиления сопряженности целей, задач и ресурсов экономической политики субъекта федерации (региона) и муниципального образования, поиска наиболее эффективных механизмов взаимодействия экономик муниципального образования и региона.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим и прикладным аспектам региональной экономики и региональной политики посвящены работы многих ученых. Среди них: Л. И. Абалкин, С. С. Артаболевский, В.М.

Белоусов, В. М. Бильчак, А. Г. Гранберг, В. Г. Введенский, В. Г. Игнатов, Н. П. Кетова, Н. И. Ларина, Д. С. Львов, В. Н. Лексин, П. А. Минакир, Г. М. Мкртычан, В. Н. Овчинников, С. А. Суспицын, А. Д. Некипелов, О. С. Пчелинцев, А. И. Татаркин, С. Г. Тяглов, В. А. Шабашев, А. Н. Швецов, Р. Н. Шнипер, Б. М. Штульберг и др.

Ряд проблем развития и совершенствования экономических механизмов взаимодействия между субъектами федерации и муниципальными образованиями освещен в работах российских исследователей Т. Н. Авдеевой, Р. В. Бабун, М. А. Боровской, А. Г. Воронина, А. Г. Дружинина, Б. С. Жихаревич, В. В. Климанова, А. Г. Кобилева, Ю. С. Колесникова, Б. Л. Лавровского, А. Г. Поршнева, О. М. Рой, Л. ИЛкобсона и др.

Проблемы и стратегии муниципальной экономической политики, социально-экономического развития городов в условиях переходной экономики рассматриваемые в трудах Е. Г. Анимица, Л. И. Васильевой, В. Л. Глазычева, Г. Н. Данчевского, Б. С. Жихаревича, В. Я. Любовного, А. С. Новоселова и ряда других ученых, наполнили новым содержанием муниципальную экономическую политику.

Зарубежная научная мысль в области системного развития городов в зависимости от изменяющейся окружающей среды представлена работами Дж. Форрестера, М. Кастеллса, Ю. Костиайнена, Д. Белла и др.

Цель диссертационного исследования. Целью настоящей работы является разработка концепции и механизмов включения экономического потенциала муниципальных образований в ресурсную составляющую региональной политики, взаимодействия региона и муниципальных образований в практике стратегического планирования и социально-экономического развития.

Сформулированная цель достигается при решении следующих взаимосвязанных задач:

— анализ трансформации сущности, целей и приоритетов региональной политики в контексте современных рыночных преобразований;

— выявление основных направлений государственного регулирования муниципальных процессов в Российской Федерации;

— исследование существующих подходов к формированию имущественных комплексов — объектов собственности и местных. бюджетов муниципальных образований и механизмов управления ими в системе региона;

— исследование вариантов, траекторий, механизмов социально-экономического развития существующей системы управления муниципальными образованиями в регионе;

— выявление и обоснование алгоритмов регулирования эффективного взаимодействия региональной и муниципальных экономик как факторов повышения устойчивости экономики муниципального образования.

Предметом исследования выступают механизмы включения потенциала муниципальной экономики в ресурсную составляющую региональной экономической политики, система взаимодействия субъекта Федерации и муниципальных образований в практике стратегирования их социально-экономического развития.

Объект исследования: ресурсы муниципальной экономики как составная часть потенциала региональной экономики и региональной экономической политики, особенно ее стратегического уровня.

Нормативно-правовую и информационную базу настоящей работы составляют Законы Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации, Постановления Правительства РФ, нормативные документы субъектов РФ и органов местного самоуправления, статистические сборники, справочные материалы отдельных муниципалитетов, стратегические планы социально-экономического развития городов РФ, первичные материалы инвестиционных проектов по Ростовской области, материалы авторского обобщения практического Опыта стратегического развития муниципальных образований.

В процессе исследования использованы общенаучные методы системного, категориального, историко-логического, структурно-функционального анализа, а также частные методы — статистический, группировок, экспертных оценок, сравнения и др.

Концепция диссертационного исследования состоит в положении о том, что экономические ресурсы муниципальных образований имеют полиструктурный характер по своему происхождению, формам собственности, механизмам использования и как таковые могут выступать в качестве системной составляющей ресурсов региона, использоваться в практике реализации государственной региональной политики. Рыночная трансформация экономики и последствия процессов децентрализации экономического управления, перераспределения ресурсов, полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями сформировали механизмы совместного использования имеющихся муниципальных ресурсов в интересах реализации общерегиональных социально-экономических задач и проектов развития. Развитые в регионах технологии и процедуры стратегического планирования социально-экономического развития городов явились эффективным механизмом практической интеграции ресурсов муниципальных образований и субъектов Федерации, снижая имеющиеся институциональные дефициты и транснациональные издержки в этой области регионального менеджмента. Положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Рыночная трансформация экономического пространства России, децентрализация и демократизация управления способствовали непосредственному и системному вовлечению органов регионального и муниципального управления в процессы регулирования социально-экономического развития, реструктуризации территориальной организации хозяйственно-экономической деятельности. За годы рыночных реформ реализован асимметричный вариант перераспределения ресурсов между регионами и муниципалитетами, в результате чего муниципалитеты оказалась собственниками низкодоходного имущества, были сокращены объемы доходов (в том числе налоговых), поступающих в местные бюджеты, что снизило экономический потенциал органов муниципального управления. Укрепление экономической базы муниципалитетов связано с дальнейшим развитием муниципальной собственности, расширением налогооблагаемой базы бюджетов муниципальных образований посредством целенаправленного стимулирования экономической активности предприятий и корпораций, действующих на их территории, а также сокращением неэффективных расходов, формированием комплекса высокодоходных объектов муниципальной собственности.

2. В настоящее время взаимодействие регионов (субъектов Федерации) с органами местного самоуправления по поводу совместного использования ресурсов обеспечивается: 1) законодательным разграничением предметов ведения и компетенций между субъектами федерации и органами местного самоуправления- 2) процедурами делегирования муниципальным образованиям части расходных полномочий субъектов Федерации, временной передачей части муниципальных полномочий субъекту федерации- 3) системой межбюджетных отношений [трансферты, субвенции, субсидии, фонды поддержки]- 4). порядком формирования совместной собственности- 5) условиями и формами организации совместной деятельности муниципалитетов и субъектов федерации, включая технологии стратегического планирования социально-экономического развития территорий.

3. Накопленный отечественный опыт формирования в регионах и городах элементов стратегического менеджмента свидетельствует о том, что стратегическое планирование, как механизм согласования интересов власти, бизнеса и общественности как обобщающая, интегрирующая модель их совместных действий для достижения поставленных целей способно эффективно включать территориальные ресурсы муниципального образования в экономическое решение общерегиональных стратегических задач развития.

4. Разрыв между финансовыми возможностями муниципальных образований и возлагаемыми на них обязательствами со стороны государственных органов управления, компенсируется муниципалитетами путем поиска дополнительных финансовых ресурсов на местных фондовых рынках, состоящих в расширении объемов муниципальных займов, гарантий, ценных бумаг, направленных на реализацию заложенных в них инвестиционных возможностей и финансирования конкретных инвестиционных проектов.

Диссертантом получены следующие теоретико-методологические и научно-практические результаты, обладающие признаками научной новизны:

— выявлен асимметричный характер региональной экономической политики, заключающийся, с одной стороны, в расширении задач и полномочий муниципалитетов в области социально-экономического развития территорий, с другой, — уменьшении финансовой автономии местных бюджетов;

— обосновано, что в рамках проводимых административных и экономических реформ муниципальная экономическая политика как целенаправленное регулирующее воздействие органов местного самоуправления на процесс социально-экономического развития муниципального образования посредством эффективного использования конкурентных ресурсов, направленных на стабильное улучшение качества общественных услуг и расширение благосостояния населения, превращается в системный фактор эффективной региональной экономической политики;

— показано, что составляющие муниципальной собственности — земля и имущество — выступают в качестве ограниченного конкурентного ресурса, используемого органами местного самоуправления в качестве инструмента создания благоприятного инвестиционного климата, привлечения крупных (в том числе сетевых) корпораций, а также развития малого бизнеса, улучшения инженерной инфраструктуры;

— обосновано, что территориальные ресурсы муниципального образования в практике реализации стратегических задач социально-экономического развития региона в целом могут быть эффективно использованы посредством интеграционных механизмов, выработанных практикой стратегического планирования городов и регионов;

— систематизирована и представлена в обобщенном виде выработанная в практике стратегического планирования российских городов система мероприятий и инструментов мобилизации инвестиционных ресурсов, позволяющая активизировать и стимулировать инвестиционную деятельность в регионе.

Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью поставленных задач и состоит в определении механизмов использования потенциала муниципальной экономики для решения задач экономического роста, которые могут быть использованы при разработке и реализации региональной экономической политики в стратегическом формате.

Материалы исследования и его практические выводы могут быть использованы: руководителями и специалистами региональных органов власти при формировании социально-экономической политики региона и городов как в целом, так и по отдельным его сферам и отраслям.

Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении семинарских и лекционных занятий по дисциплинам «Региональная экономика», «Региональная социология», «Муниципальная экономика» и др.

Апробация работы. Положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в докладах и выступлениях на ряде научных и научно-практических конференциях и семинарах, в том числе на «российско-французском семинаре по денежно-финансовым проблемам современной экономики России» (Кисловодск, 2005г), Всероссийской научной конференции «Этноэкономика Юга России: концепции, параметры, механизмы» (пос. Домбай, 2006) и др. По теме диссертационного исследования опубликовано шесть научных статей общим объемом 3 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, содержащего 157 источников. В диссертации 8 рисунков, 33 таблицы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Одной из актуальных проблем современного этапа развития России является нарастающая дифференциация ее регионов, рост асимметричности их социально-экономического положения, противоречия в системе отношений субъектов Федерации и муниципальных образований. Их решение требует разработки новых подходов и механизмов к разработке региональной и муниципальной политики. Региональная политика — это совокупность идей, принципов, задач, намерений и действий, которые реализуется государством для достижения и сохранения определенного пространственного социально-экономического равновесия страны с учетом соблюдения общенациональных, собственно региональных и местных интересов. В условиях рыночных отношений государственная региональная политики строится с учетом тенденций децентрализации управления экономикой, укрепления финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации, императива сбалансированности распределения функций между центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.

Проводимые в стране административные и социально-экономические реформы, все более смещают цент тяжести решения многих экономических и социальных проблем на уровень субъектов Федерации и муниципальных образований. Региональная экономическая политика имеет своим результатом сочетание различных социально-экономических интересов как на уровне Российской Федерации в целом, так и субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В силу этого местная экономическая политики рассматриваемая как сознательное регулирующее воздействие органов местного самоуправления на процесс экономического развития муниципального образования, посредством рационального использования экономических, социальных и иных инструментов, направленное на стабильное улучшение качества общественных услуг и расширение благосостояния населения. Так как муниципальная экономика представляет собой целостную систему, являющейся одновременно элементом регионального и федерального экономического пространства, в ней сконцентрированы значительные экономические, финансовые, интеллектуальные ресурсы, местная экономическая политика становится неотъемлемой и составной частью региональной экономической политики.

Система муниципальной экономики включает в себя два сегмента: хозяйственно-имущественный комплекс, производящий на территории муниципального образования общественные, совместно потребляемые благаэкономический, «рыночный комплекс», способный приносить муниципальному образованию доход.

Разграничение этих сегментов муниципальной экономики обусловлено спецификой продукта, производимого в рамках муниципального сектора, направленного на производство общественно значимых и социально-приоритетных продуктов, а также нестоимостным характером присвоения объектов муниципальной собственности.

Наличие муниципальной собственности позволяет муниципальным органам власти и управления: во-первых, выступать в качестве полноправных, самостоятельных субъектов управленияво-вторых, обеспечивать благоприятные условия для развития частного сектора: муниципальные органы власти и управления берут на себя не выгодные, но обязательные в рамках — муниципального образования функции хозяйствованияв-третьих, муниципальная собственность гарантирует функционирование некоммерческой социальной сферыв-четвертых, реализуя право собственности, муниципальные органы власти и управления формируют и развивают экономические связи с федеральными и региональными органами власти и управления, с хозяйствующими субъектами и т. д'.

Переход от управления со стороны органов местного самоуправления объектами муниципальной собственности к управлению процессами в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, осуществляемый в соответствии с концепцией реформы местного самоуправления, создал предпосылки для изменения состава собственности за счет перераспределения ее между уровнями публичной власти в соответствии и их уточненной компетенцией, перепрофилирования и отчуждения объектов, не связанных с прямыми обязанностями.

Перспективы эффективного развития муниципальной собственности связаны с расширением налогооблогаемой базы бюджетов муниципального образования через стимулирование экономической активности предприятий и корпораций, действующих на территории, а также сокращением неэффективных расходов, наделением муниципалитетов высокодоходными объектами собственности. Составляющие муниципальной собственности земля и имущество должны использоваться органами местного самоуправления как инструмент создания привлекательных рамочных условий для развития малого бизнеса, улучшения социально-экономической инфраструктуры, привлечения инвестиции. Финансовые льготы, муниципальные заказы и поручительства обеспечивают не только создание новых производств, но и гарантируют в перспективе рост доходности территорий муниципальных образований.

Анализ структуры формирования местных бюджетов, показал, что местные бюджеты, как одна из составляющих экономических основ муниципального управления, наполняются в основном доходами, источники и объемы которых этим органам неподконтрольны. Такое соотношение доходно-расходных обязательств с одной стороны лишает муниципалитеты экономической самостоятельности, делает их более зависимыми, от региональных бюджетов (прежде всего через механизмы финансовой помощи), но, с другой стороны, как показывает опыт российских муниципалитетов, это вынуждает искать дополнительные источники увеличения неналоговых доходов местных бюджетов.

Все это расширяет экономическую базу местного самоуправления и усиливает региональные функции муниципального образования.

Анализ существующих процессов перераспределения финансовых средств в рамках межбюджетных отношений (через функционирование фондов финансовой поддержки МО) показал, что лишь небольшая часть регионов занимается вопросом стимулирования деятельности муниципальных образований.

Вместе с тем, реальный практический опыт организации взаимодействия регионов и муниципалитетов свидетельствует о том, что оно не ограничивается только межбюджетными отношениями, а затрагивает отношения по поводу финансовых, земельных и имущественных, экологических ресурсов и др.

Механизм взаимодействия субъектов федерации с органами местного самоуправления по поводу использования местных ресурсов включает:

— законодательное разграничение предметов ведения и компетенций между субъектами федерации и органами местного самоуправления.

— процедуру делегирования (и возможный состав) части расходных полномочий, передаваемых муниципальным образованиям, и муниципальных функций, временно передаваемых субъекту федерации или другим муниципальным образованиям-, ,.

— налоги;

— порядок формирования совместной собственности;

— условия и формы совместной хозяйственной деятельности, включая территориальное планирование развития территорий.

В последние годы развивается новая форма этого взаимодействия стратегическое планирование городов, муниципальных образований.

Стратегическое планирование рассматривается в диссертационном исследовании как один из механизмов решения социально-экономических проблем повышения устойчивости экономики, как форма общественного взаимодействия и совместного участия власти, бизнеса и местного.

162 сообщества в целях объединения территориальных ресурсов, их совместного использования в интересах не только отдельно взятого территориального образования, но и региона в целом.

На основе рассмотренных в диссертационном исследовании стратегий социально-экономического развития группы муниципальных образований, анализа практических подходов взаимодействия муниципальных и региональных экономик, были предложены механизмы мобилизации ресурсов муниципального образования в рамках региональной экономической политики, направленные на приоритетное включение имеющегося потенциала территории в решение общерегиональных задач.

Формирование инвестиционных ресурсов, определяемое в качестве одной из важнейших задач инвестиционной политики муниципального образования, может рассматриваться как формирование средств местного бюджета на инвестиционные цели и создание эффективных механизмов мобилизации местными органами власти финансовых ресурсов для осуществления инвестиций. К числу оправдавших себя способов привлечения инвестиций в муниципальную экономику относятся предоставление гарантий, привлечение заемных средств на фондовом рынке или в виде кредитов, накопление фондов, продажа активов.

Таким образом, использование ресурсов муниципальной экономики в контексте задач и приоритетов региональной экономикой политики посредством технологий стратегического планирования, способно эффективно интегрировать ресурсы муниципальных образований и субъектов федерации, включить социально-экономический потенциал муниципальных образований в решение общерегиональных задач.