Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (на примере Законодательной Думы Хабаровского края)

Министерство образования и науки российской федерации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет государственного и муниципального управления

Специальность 80 504.65 «Государственное и муниципальное управление»

Кафедра менеджмента, государственного и муниципального управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА проектов НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЫ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

Студент группа 161-сз

С.В. Лозивский

Научный руководитель

Доцент В.В. Филиппов

Хабаровск 2011

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в законодательной думе хабаровского края

1.1 Историко-правовой аспект развития антикоррупционной экспертизы в России

1.2 Цель, задачи, предмет, объект и основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

1.3 Нормативно-правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

1.4 Анализ проведения антикоррупционной экспертизы в Законодательной Думе Хабаровского края

2. ПРОЕКТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

2.1 Проект постановления о внесении изменений и дополнений в Постановление от 23 декабря 2009 года № 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов краевых законов, постановлений в Законодательной Думе Хабаровского края и их проектов»

2.2 Финансово-экономическое обоснование проекта

2.3 Социальный эффект и значимость проекта ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ

Актуальность темы

. Очищение российского законодательства от коррупциогенных факторов на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Возможность успешного ее выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, сравнительно новая мера призванная повсеместно изменить быт юридических служб российских органов власти, с тем, чтобы отныне обращалось особое внимание на профилактику коррупции, начиная с исходного этапа — выработки государственно-властного решения.

Введение

в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.

Главная задача государственного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство для такой организации едино в любом государстве — это оптимальное в заданных условиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственного администрирования окажутся тщетными.

Научная основа формирования правильных с формальной точки зрения решений органов власти развивается под сенью такой области знаний, как юридическая техника. Ее задачи связаны не только с грамотным оформлением нормативных правовых актов, но и с верной трактовкой исходной управленческой задачи, пониманием особенностей реализации государственно-властного решения на практике, четким выстраиванием логики и структуры решения, установлением связей с другими правовыми актами и т. п.

Однако с некоторых пор, а именно с 2002;2003 гг., особую популярность в научных и аналитических кругах стала приобретать тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, то есть с выявлением в нем таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации данных нормативных актов.

Появление антикоррупционной экспертизы, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы. В свою очередь, это было очевидной реакцией на имевшую в 90-е годы массовый характер практику противоправного лоббизма, когда государственно-властные решения не просто не прорабатывались должным образом с целью освобождения их от существенных юридических дефектов, но прямо создавались ущербными с юридической точки зрения с целью обеспечения удобства ведения противозаконной деятельности в различных формах (растраты государственных ресурсов, формирования исключений для отдельных субъектов хозяйственной деятельности, обеспечения неопределенности критериев государственного контроля и т. п.).

В послании Федеральному собранию президент России Дмитрий Анатольевич Медведев назвал коррупцию одним из главных барьеров развития общества. По его мнению, для борьбы с ней необходимо как совершенствование действующего законодательства, так и проведение качественной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Разработка мер по профилактике коррупции, прежде всего в целях устранения её коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью. Поэтому не только на федеральном уровне, но также и на уровне субъекта РФ, должны решаться эти вопросы.

Совокупность вышеизложенного, предопределила создание проекта по повышению эффективности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

Анализ изученных источников и литературы.

В процессе написания дипломного проекта использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации и Хабаровского края: Конституция Российской Федерации, Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции, Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Закон Хабаровского края от 30 сентября 2009 года N 269 «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае», постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов» и другие.

Целью дипломного проекта является исследование проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

1. Рассмотреть нормативно-правовые основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2. Выявить проблемы Законодательной Думы Хабаровского края, возникающие при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

3. Разработать проект повышения эффективности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

Объектом исследования является Законодательная Дума Хабаровского края в части проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Предметом исследования является процесс проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

Хронологические рамки исследования: период 2009 — 2011гг. Выбранные хронологические рамки позволяют проследить деятельность Законодательной Думы по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалектический метод познания, позволяющий изучать проблемы антикоррупционной экспертизы, взаимосвязи и взаимообусловленности, реализовать сочетание комплексного, системного и ситуационного подхода к изучаемой теме.

Эмпирическая база основывается на исследованиях относительно широкого экспертного форума таких научно-аналитических центров, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ.

Большое внимание уделялось периодическим изданиям и Интернет ресурсам, в которых освещается антикоррупционная экспертиза законодательства в России.

Практическая значимость исследования заключается в том, что практические предложения по совершенствованию эффективности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов могут быть использованы:

— Законодательной Думой Хабаровского края при проведении антикоррупционной экспертизы.

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

1.1 Историко-правовой аспект развития антикоррупционной экспертизы в России

Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы.

Наиболее известная и авторитетная в настоящее время методика антикоррупционной экспертизы законодательства родилась в рамках относительно широкого экспертного форума таких научно-аналитических центров, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ, и связана с именами таких представителей этих центров, как М. А. Краснов, Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина, К. И. Головщинский и др.

Зародившись в 2003;2004 гг., данная методика претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же.

Эта методика была в свое время взята на вооружение Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. «В рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006;2008 гг. аналогичная задача была поставлена в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в связи с этим памятка эксперту была доработана и дополнена положениями, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Наконец, в июне 2007 г. появился третий вариант методики, который представляет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные, так и на подзаконные акты». [40, 34]

Не прекращалась работа по совершенствованию методики экспертизы коррупциогенности законодательства в Генеральной прокуратуре РФ, Министерстве юстиции РФ. Аналогичная методика утверждена нормативными правовыми актами более чем в 40 субъектах РФ, активно применяется в некоторых федеральных органах исполнительной власти, муниципальных образованиях. [43, 28]

Официальная методология антикоррупционной экспертизы была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Она практически идентична экспертным наработкам, восходящим к инициативам Фонда «Индем» и Центра стратегических разработок, о которых упоминалось выше. Об этом прямо говорит, например, сравнение перечня коррупционных факторов, указанных в Постановлении № 196 (раздел 3 Методики) с перечнем, который приводит, например, Э. В. Талапина в своей публикации 2007 г. [41, 15]

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правительством Российской Федерации были утверждены окончательные правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Тем самым, утратили силу предыдущие постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

1.2 Цель, задачи, предмет, объект и основные принципы организации антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

Основной целью антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является выявление и устранение допущенных в процессе разработки и принятия проектов нормативных правовых актов ошибок включенных в них коррупциогенных факторов, способствующих возникновению и распространению коррупции.

Задачами антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является:

— выявление в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов;

— рекомендации по устранению коррупциогенных факторов путем устранения или коррекции содержащих их норм в проектах нормативных правовых актов в целом;

— рекомендации по включению в проекты нормативных правовых актов антикоррупционных норм.

Предметом антикоррупционной экспертизы являются проекты нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.

Объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлены исследуемые в целях выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов.

Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов:

— обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

— оценка проектов нормативных правовых актов во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

— обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

— компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов;

— сотрудничество органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

1.3 Нормативно — правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., года. [2]

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции установлены в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». К основным принципам противодействия коррупции и мерам по ее профилактике национальное законодательство относит антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов (п. 6 ст. 3)

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Этот закон, устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы.

В соответствии с указанным Федеральным законом и в целях обеспечения реализации его норм, Правительством РФ было принято постановление от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Таким образом, согласно новым Правилам экспертизе теперь подлежат как действующие НПА, так и проекты НПА, то есть они приведены в вышеназванными Правилами и Методикой закреплены субъекты антикоррупционной экспертизы, к которым относятся: Министерство юстиции, прокуратура, федеральные органы исполнительной власти, организации и их должностные лица, а также независимые эксперты, то есть институты гражданского общества и граждане, которые тоже могут за счет собственных средств, проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.

Таким образом, в настоящее время на федеральном уровне имеется достаточная правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

В Хабаровском крае с принятием и в соответствии с Федеральными законами от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также:

— Законом Хабаровского края от 30 сентября 2009 года N 269 «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае» [15], Законодательная Дума приняла:

— Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».

В данном постановлении был утвержден:

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Состав комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Таким образом, в Хабаровском крае имеется правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов.

1.4 Анализ проведения антикоррупционной экспертизы в Законодательной Думе Хабаровского края

Антикоррупционная экспертиза правовых актов проводится комиссией с целью выявления и устранения несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.

Для комиссии снованием по проведению антикоррупционной экспертизы какого-либо действующего правового акта (или его проекта) становятся поступившие в Законодательную Думу Хабаровского края письменные обращения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций, граждан с информацией о возможной коррупциогенности указанного правового акта, полученной по результатам анализа практики его правоприменения, а также решение постоянного комитета Думы, подготовленное на основании мониторинга действующего законодательства и практики правоприменения правового акта.

В процессе проведения антикоррупционной экспертизы и выявления коррупциогенного фактора, комиссия руководствуется Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», где дается определение коррупции. В законе говориться: коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний, от имени или в интересах юридического лица.

Вместе с тем, термин «коррупциогенный фактор» не тождественен понятию «коррупция». Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенным фактором являются положения нормативного правового акта (или его проекта), предпосылки (возможность) для совершения коррупции. Таким образом, коррупция — это умышленная незаконная деятельность, а коррупциогенный фактор — это благоприятное условие для такой деятельности.

Следовательно, работа комиссии заключается не в борьбе с коррупцией как таковой — незаконной деятельностью. Она состоит в антикоррупционной экспертизе положения проектов правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении правовых актов, в том числе, которые могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать, или провоцировать их.

Для правильного понимания, что же именно относить к коррупциогенным факторам, Правительством РФ была утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы (Постановление от 26.02.2010 № 96), что и использует комиссия при экспертизе. До принятия этой методики у Законодательной Думы Хабаровского края отсутствовала методика по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов. Теперь любое заключение комиссии основывается на методике и объективных признаках, потому что все коррупциогенные факторы четко перечислены в ней.

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов проводится в 30-дневный срок со дня поступления письменных обращений в Думу. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы действующих правовых актов и проектов правовых актов составляется мотивированное заключение, которое утверждается решением комиссии. Указанное заключение носит рекомендательный характер.

Заключение

комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы действующего правового акта направляется инициатору проведения антикоррупционной экспертизы и в постоянный комитет Думы, по вопросам ведения которого был принят указанный правовой акт.

В случае выявления в действующем правовом акте коррупциогенных факторов постоянный комитет Думы готовит предложения по их устранению.

Заключение

комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта направляется в постоянный комитет Думы, ответственный за рассмотрение данного проекта правового акта.

В случае выявления в проекте правового акта коррупциогенных факторов указанное заключение направляется в постоянный комитет Думы, ответственный за рассмотрение данного проекта правового акта, а также субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект правового акта или поправку, с рекомендацией об устранении выявленных коррупциогенных факторов.

Заключение

комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта прилагается к проекту правового акта, вносимому на рассмотрение Думы.

Проблемы, Законодательной Думы Хабаровского края, возникающие при осуществлении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Законодательство Российской Федерации в сфере противодействия коррупции достаточно новое, и мягко сказать не совершенное. Напомню, что Национальным планом противодействия коррупции, а также Федеральным законом «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза отнесена к числу превентивных антикоррупционных мер, направленных на выявление и устранение правовых предпосылок коррупции, то есть на обнаружение в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращение включения в них указанных положений.

С другой стороны, законодательная власть может много работать над самими законами, но если они не будут исполняться, а это проблема, то вся работа просто окажется имитацией противодействия коррупции.

Опыт в области предотвращении коррупции у Законодательной Думы Хабаровского края невелик, и составляет не более одного года. За этот период времени Дума провела антикоррупционные экспертизы проектов нормативных правовых актов краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов, что, в общем-то, является положительной тенденцией. Но так, же можно обозначить ряд недостатков (проблем) возникающих у Думы:

Во-первых, в условиях динамично меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами, что с одной стороны обусловливает возможность появления законодательных пробелов, которые на практике могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования.

Поэтому самое главное заключается не только в том, чтобы готовились нормальные законы, а в том, чтобы обеспечить их исполнение. Говорится о правовом мониторинге, то есть механизме постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу. Потому что в рамках мониторинга законодательства и правоприменения надо начинать работу по антикоррупционному мониторингу правоприменения, то есть применение закона, общих правовых норм к конкретным лицам, конкретным обстоятельствам.

Можно принять прекрасный закон, проведя по нему антикоррупционную экспертизу, но если не будут приняты в его развитие соответствующие подзаконные акты, закон работать не будет. Будет произвол при применении его норм, усмотрение, вот и предпосылки к проявлению коррупции. Коррупциогенность нормативного правового акта понижается, если существует четкий порядок принятия решения.

Во-вторых, в Законодательной Думе Хабаровского края пока не работает институт независимой экспертизы, хотя он прописан как в Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», так и в Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».

Проблема заключается в наличии бюрократических препятствий. В приказе Минюста РФ от 31.03.2009 N 92, «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» (вместе с «Положением об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность») (Зарегистрировано в Минюсте РФ 06.04.2009 N 13 690), прописаны основные требования для получения аккредитации, порядок аккредитации и порядок её аннулирования. Такие требования обязывают претендентов собирать документы, проходить аккредитацию и более того свидетельство об аккредитации выдается только на пять лет. То есть через пять лет надо будет начинать все заново собирать документы, проходить аккредитацию, тратить время и т. д. По меньшей мере, это не способствует увеличению роста специалистов. А при отсутствии независимых, высококвалифицированных экспертов, консультаций законодатель в полную силу не сможет своевременно обнаруживать многие коррупционные факторы. Потому что это не простая задача, выявление коррупциогенных факторов, которая требует общих, совместных усилий.

В-третьих, информационная прозрачность деятельности Думы не совершенна, она не в полном объеме освещается как через СМИ, так и через глобальную сеть Интернет (сайт Думы). Доступной и прозрачной должна быть деятельность законодательной власти. Законодательная Дума должна размещать на своих сайтах не только все принятые законодательные акты, их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, заключения об антикоррупционной экспертизе, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Необходимо размещать и информацию о поименном голосовании депутатов.

В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за принимаемые решения. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит, предметна и видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность депутатов за качество и эффективность законотворчества.

В-четвертых, заседания комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов проходят 1−2 раз в месяц, и более того в августе 2010 года заседания вообще не проводилось (смотреть таблицу 1.1). Законодательная Дума Хабаровского края начала свою работу с 31 марта 1994 года, и ей скоро исполниться 16 лет. За эти годы было принято немало нормативных правовых актов, так что работы по экспертизе у них в избытке. Постановление о проведении антикоррупционной экспертизе краевых законов, постановлений Дума утвердила еще 23 декабря 2009 года, а первое заседание прошло лишь 21 мая 2010 года.

Таблица 1.1 — Заседания комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов

Источник: Сайт Законодательной Думы Хабаровского края. Режим доступа: http://www.duma.khv.ru

В-пятых, в Думе организационной проблемой, является проблема кадров. Или точнее невозможность комиссии (выделенными сотрудниками) охватить весь массив действующих нормативных правовых актов и прежде всего ранее принятых.

В-шестых, существует такая проблема как «спорные вопросы». Например: при составлении заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы какого-либо правового акта (или его проекта) юридическая служба Думы не выявляет наличие коррупциогенного фактора, а допустим, прокуратура этого фактор обнаруживает. Следовательно, на заседании комиссии по спорному вопросу начинают вести дебаты. И если юридическая служба Думы убеждает большинство присутствующих в своей правоте, то путем голосования, этот правовой акт принимается (или его проект). Но по факту в этом правовом акте, остается коррупциогенный фактор, а значить надо будет этот документ, потом по новому анализировать, проводить экспертизу, выносить на обсуждение готовить предложения по их устранению и т. д. Происходит потеря времени, несогласованность по ряду однотипных вопросов, бумажная волокита, а это в свою очередь влияет на эффективность принятия законотворческих решений.

Юридическая служба может ошибаться в своих заключениях, от нехватки профессионализма или еще каким-нибудь причинам. А ведь именно прокурора на основании имеющейся практики правоприменения, способствует наиболее эффективному выявлению коррупциогенных факторов.

Принципиальными отличиями антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной экспертизы, проводимой другими обязанными субъектами является:

во-первых, ее независимость, которая потенциально позволяет прокурорскому работнику, проводящему антикоррупционную экспертизу, делать объективные выводы;

во-вторых, в отличие от антикоррупционной экспертизы, проводимой Законодательной Думой Хабаровского края выводы которых, сформулированные в заключении, должны рассматриваться разработчиками НПА, но отказ от учета в разрабатываемом нормативно правовом акте сделанных рекомендаций не влечет для разработчиков никаких юридических последствий, результаты экспертизы, проведенной органами прокуратуры, отраженные в требовании или протесте об устранении из нормативных правовых актов коррупциогенного фактора, не учтенные разработчиком, могут быть оспорены прокурором, который имеет право на обращение с соответствующим заявлением в суд. Таким правомочием обладает только прокурор;

в-третьих, особенностью является формально-юридический характер выводов по результатам антикоррупционной экспертизы, т. е. не обязательно должны наступать негативные последствия в виде совершения коррупционных правонарушений. На первый взгляд, такой подход является оспоримым, но как раз именно в нем заключается превентивное значение антикоррупционной экспертизы и ее ценность. В то же время мониторинг правоприменения должен играть существенную роль в выявлении коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах и в случае необходимости — в обосновании объективности сделанных выводов. Речь в данном случае идет о выявлении так называемых коррупционных практик, т. е. фактов правоприменения, характеризующихся коррупционными проявлениями, в том числе совершением коррупционных правонарушений. В этом случае мониторинг правоприменения понимается как процесс, в ходе которого накапливается информация о коррупционном потенциале, коррупционном эффекте правовой нормы, содержащей коррупциогенные факторы.

Поэтому следует как можно чаще согласовывать присутствие Прокуратуры на заседаниях комиссии.

При экспертизе нормативных правовых актов нужно стараться более тщательно отсеивать коррупциогенный фактор, который несет в себе возможность появления коррупции, также надо оценивать не только сам акт изнутри, его содержание, а еще и извне, насколько этот нормативно-правовой акт соответствует другим действующим нормативным правовым актам, чтобы не было правовых коллизий (коллизия — это противоречие друг другу формально действующих правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения (относящиеся к одним и тем же вопросам)). Ведь любая коллизия — это лакуна для произвола. И здесь очень важно проведение экспертизы на предмет того, соответствует ли принимаемый документ другим уже имеющимся и действующим актам, либо надо одновременно с его принятием вносить изменения в другие законы, в другие акты, готовить перечень актов, в которые необходимо внести изменения.

Следовательно, проведенный анализ, деятельности Законодательной Думы Хабаровского края при осуществлении антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, обнаруживает основные проблемы и позволяет мне внести предложения по их устранению в рамках дипломного проекта.

2. ПРОЕКТ ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

2.1 Проект Постановления о внесении изменений и дополнений в Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов»

Одним из факторов, способствующих наличию массовых коррупционных проявлений, является некачественное законодательство, в том числе коррупциогенность нормативных правовых актов.

Совершенно очевидно, что оценка на коррупциогенность должна проводиться не только на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, но и на стадии их реализации.

Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных факторов из правовых норм, обеспечение режима законности, является важной задачей Законодательной Думы Хабаровского края.

В целях реализации новых полномочий комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов, предлагается внести изменения и дополнения в Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».

Законодательная Дума должна утвердить:

— Дополнения и изменение к порядку проведения антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов

— Дополнение состава комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Целью этого проекта Постановления является совершенствование деятельности Законодательной Думы Хабаровского края в области профилактики коррупции.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи данного проекта Постановления:

— наделения более широкими полномочиями комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов;

— дополнение состава комиссии;

— возложение на комиссию дополнительных мероприятий,

— содействие развитию института независимой экспертизы,

— содействие СМИ по формированию доступности и прозрачности деятельности Законодательной Думы в области антикоррупционной экспертизы;

— налаживание более активной, совместной работы комиссии с прокуратурой.

Внесение изменений и дополнений в проект Постановления.

В пункт 2.1 добавить:

Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами иных федеральных органов государственной власти, Законом Хабаровского края от 30 сентября 2009 года N 269 «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае», постановлением от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов», также настоящим Положением.

Должны быть четко прописаны нормативные, правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов комиссии, не только 2−3 закона, а весь иерархический ряд Российского законодательства, как это должно быть в любом положении.

В пункт 2.2 добавить:

Состав Комиссии, положение о её деятельности, решение о её прекращении принимается Председателем Законодательной Думы Хабаровского края.

В пункт 2.2 добавить:

Председатель Комиссии и заместитель председателя Комиссии утверждаются Председателем Законодательной Думы Хабаровского края из состава Комиссии.

В состав Комиссии входят пять депутатов работающих на постоянной основе и шесть сотрудников аппарата Думы Законодательной Думы Хабаровского края и другие представители по согласованию

В пункт 2.2 добавить:

Председатель, заместитель председателя, секретарь, и другие члены Комиссии принимают участие в работе комиссии на возмездной основе.

Члены комиссии должны пользоваться особыми преференциями, иметь более высокий статус в материальном плане по отношению к другим сотрудникам Думы, в связи с ответственным характером своей миссии. Такое стимулирование должно повысить ответственность и результативность их деятельности за оказанную им честь. От их заключений зависит качество законов.

В пункте 2.3 изменить:

Комиссия осуществляет свою деятельность на заседаниях, которые проводятся (по мере необходимости заменить на) не реже чем два раза в месяц).

При проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, следует подходить как с качественной, так и с количественной стороны своей деятельности, с целью устранения в них коррупциогенных факторов.

Заседание комиссии правомочно, если на нем присутствуют (не менее половины членов комиссии заменить на) 2/3 от числа членов комиссии.

Эффективных решений снижается, если половина членов комиссии не присутствуют на заседаниях, халатное отношение к своей работе должно жестко пресекаться. В обсуждении вопросов, касающихся деятельности комиссии, должно участвовать как можно больше членов этой комиссии. Отсутствие половины из состава комиссии, является отрицательной тенденцией в работе комиссии. Потому что деятельность комиссии затрагивает все сферы жизнедеятельности в Хабаровском крае. И только от них зависит во благо населения или во благо заинтересованных лиц будут работать Законы.

В пункте 2.3 изменить:

Порядок проведения заседания определяется комиссией самостоятельно (изменит на как утративший силу).

Должен быть прописан четкий порядок комиссии во избежание корыстных действий при исполнении новых полномочий членами комиссии, считаю этот пункт недоработанным и содержащим в себе отсутствие или неполноту административных процедур, то есть отсутствие четкого порядка совершения членами комиссии определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

В пункт 2.3 добавить:

Члены Комиссии участвуют в её заседаниях без права замены. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он имеет право представить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме.

Для эффективности деятельности комиссии, каждое мнение должно учитываться.

В пункт 2.3 добавить:

Решения Комиссии считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа присутствующих на заседании членов Комиссии путём открытого голосования, никто не вправе воздержаться.

Ответственные, грамотные решения должны приниматься большинством.

В пункт 2.3 добавить:

В случае равного количества голосов, голос председателя Комиссии (либо председательствующего на заседании) является решающим — дополнение.

Принцип единоначалия.

В пункт 2.3 добавить:

Комиссия имеет право:

Запрашивать и получать в установленном порядке у аппарата Думы необходимые материалы и информацию по вопросам своей деятельности.

Заслушивать предложения от сотрудников Думы и независимых экспертов по усовершенствованию антикоррупционной деятельности.

Направлять в установленном порядке своих представителей для участия в совещаниях, комиссиях по вопросам профилактике коррупции в Законодательной Думе Хабаровского края.

Давать предложения и рекомендации органам государственной власти Хабаровского края, органам местного самоуправления по вопросам, относящимся к компетенции Комиссии.

Организовывать и проводить в установленном порядке координационные совещания и рабочие встречи по вопросам профилактике коррупции в Законодательной Думе Хабаровского края.

Привлекать в установленном порядке к работе Комиссии для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ специалистов научных и иных организаций, в том числе на договорной основе.

Разрабатывать и вносить в Законодательную Думу рекомендации по принятию нормативных правовых актов, касающихся обеспечения мер профилактике коррупции.

Принимать рекомендательные решения в пределах своей компетенции.

Направлять консультационные материалы и иную информацию по запросам органов государственной власти Хабаровского края и органов местного самоуправления;

Пользоваться в установленном порядке информационными материалами и базами данных, имеющимися в распоряжении Законодательной Думы Хабаровского края.

Свободно распространять информацию о своей деятельности.

Обмениваться информацией с органами государственной власти Хабаровского края и органам местного самоуправления.

Должны быть прописаны четкие права комиссии.

В пункт 2.3 добавить:

Обязанности комиссии.

Делегирование членами Комиссии своих полномочий иным лицам не допускается.

Члены Комиссии не имеют право разглашать сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, и другую конфиденциальную информацию, которая стала им известна в процессе работы Комиссии.

Информация, полученная Комиссией в ходе рассмотрения вопроса, может быть использована только в порядке, предусмотренном федеральным законодательством об информации, информационных технологиях и о защите информации.

Решение о передаче информации не конфиденциального характера о рассмотренных Комиссией вопросах в средства массовой информации для опубликования принимается большинством голосов членов Комиссии от числа присутствующих на заседании.

При Комиссии могут создаваться временные или постоянные рабочие (экспертные) группы для решения задач, входящих в компетенцию Комиссии. Состав рабочих (экспертных) групп утверждается Председателем Законодательной Думы Хабаровского края. В состав рабочих (экспертных) групп входят представители органов государственной власти Хабаровского края, органов местного самоуправления, коммерческих, общественных и научных организаций на безвозмездной основе.

Должны быть прописаны четкие обязанности комиссии.

В пункте 2.5 изменить:

Заседание комиссии оформляется протоколом, который подписывает (председатель комиссии заменить на) председательствующий на заседании Комиссии и секретарь Комиссии.

В пункт 2.5 добавить:

Председатель Комиссии:

— руководит деятельностью Комиссии;

— формирует и утверждает проект повестки дня заседания Комиссии на основе предложений членов Комиссии;

— созывает заседания Комиссии, организует их подготовку и председательствует на них;

— разрабатывает план работы Комиссии и организует его реализацию в соответствии с задачами Комиссии;

— рассматривает вопросы, связанные с реализацией решений Комиссии;

— подписывает решения Комиссии;

— осуществляет контроль за выполнением решений Комиссии.

В пункт 2.5 добавить:

Секретарь Комиссии осуществляет текущую организационную работу:

— осуществляет подготовку заседаний Комиссии;

— ведёт документацию Комиссии, уведомляет членов Комиссии о дате, месте и времени проведения заседания Комиссии и знакомит с материалами, подготовленными для рассмотрения на заседании Комиссии;

— контролирует своевременное представление материалов и документов для рассмотрения на заседаниях Комиссии;

— оформляет протоколы заседаний Комиссии;

— выполняет поручения председателя Комиссии.

В пункт 2.5 добавить:

Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет начальник службы по документационному и хозяйственному обеспечению аппарата Думы.

Должны быть прописаны четкие обязанности Председателя комиссии и секретаря комиссии.

В пункте 3.3 изменить:

Антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов проводится в (30-дневный срок заменить на) 20-дневный срок со дня их поступления в Думу.

Сложнее выявлять коррупциогенные факторы в действующих правовых актах, так как в основном они принимались до утверждения Правительством РФ методики проведения антикоррупционной экспертизы (Постановление от 26.02.2010 № 96). То есть эти акты функционируют и имеют юридическую силу, а также завязаны с другими актами, поэтому это достаточно трудоемкий процесс и требует затраты времени. А вот проекты правовых актов должны быстрее проходить антикоррупционную экспертизу, и они не завязаны с другими актами. Это нужно делать для того чтобы проекты правовых актов быстрее становились действующими правовыми актами, которые принимаются на благо жизнедеятельности населения Хабаровского края. Исключается бюрократическая волокита.

В пункт 3.4 добавить:

Антикоррупционная экспертиза законопроекта, принятого в первом чтении, с учетом поправок, одобренных постоянным комитетом Думы, ответственным за подготовку данного законопроекта, проводится на основании:

1) решения постоянного комитета Думы;

2) письменного обращения субъекта права законодательной инициативы;

3) заключения юридической службы аппарата Думы;

4) заключения контрольно-бюджетной палаты Думы.

Внести дополнение

5) заключения прокуратуры Хабаровского края (по согласованию) Тесное сотрудничество комиссии с прокуратурой призвано к более результативному взаимодействию путем проведения консультаций о экспертизе проектов нормативных правовых актов.

В пункт 3.7 добавить:

Заключение

комиссии с поступившими на экспертизу материалами направляется инициатору проведения антикоррупционной экспертизы, принявшему решение о направлении проекта правового акта на экспертизу. После устранения выявленных коррупционных факторов, проект правового акта направляется на повторную экспертизу в установленном порядке.

Экспертизу проекта правового акта нужно проводить несколько раз, чтобы больше к нему не возвращаться.

В пункт 3.7добавить:

Для обеспечения возможности своевременного проведения независимой экспертизы подготовленных проектов нормативных правовых актов: комитеты разработавшие проект, должны направлять его на антикоррупционную экспертизу в комиссию по проведению антикоррупционной экспертизы и комиссия обязана опубликовывать в этот же день проект в сети Интернет на официальном сайте Законодательной Думы Хабаровского края www.duma.khv.ru для обеспечения возможности проведения независимой экспертизы. Результаты независимой экспертизы на коррупциогенность оформляются в виде экспертного заключения, которое направляется комиссии.

Для обеспечения возможности своевременного проведения независимой антикоррупционной экспертизы ранее принятого (утвержденного) нормативного правового акта, включенного в график антикоррупционной экспертизы, комиссии должна опубликовывать утвержденный график и его изменения на официальном сайте www.duma.khv.ru в сети Интернет в течение 3 рабочих дней с момента утверждения. Результаты независимой экспертизы на коррупциогенность оформляются в виде экспертного заключения, которое направляется комиссии.