Введение в административное право

Реферат

по теме: «Введение в административное право»

Вступительная часть

1. Административное право как отрасль права и наука

2. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования

Заключительная часть

Литература:

Кудин В.А., Канибер Ю. Н., Сойников С. А. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2005.

Конин Н. М. Административное право России. Курс лекций. М., 2004.

Агопов А. Б. Административное право. Учебник. М., 2004.

Хаманева Н. Ю. Административное право РФ. Учебник. М., 2004.

Попов Л.Л., Административное право. Учебник. М., 2004.

Общественные отношения всегда выступали в качестве объекта нормативного регулирования, что обусловлено их природой. Средствами их регулирования могут быть различные социальные нормы: морали, права, общественных объединений, религиозные, обычаи и др. Среди этих регуляторов особое место занимают нормы права, которые осуществляют воздействие на общественные отношения через особый механизм правового регулирования, обеспечивающий перевод общих правил в конкретные права и обязанности.

Наиболее значимые для общества отношения объективно требуют юридического вмешательства государства и обеспечиваются нормами публичного права, в предмет которого входят: основы государственно-конституционного устройства; функционирование государства и его органов; институты гражданского общества; системы и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения. Публичное право призвано обеспечивать и охранять общие интересы государства.

Одной из наиболее объемных отраслей российского публичного права является административное право. Административное право часто называют управленческим правом, что обусловлено предметом его правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.

Темой введение в административное право мы начинаем изучать одну из общеюридических учебных дисциплин, которая называется «Административное право Российской Федерации». Термин «администрировать», «администрация» имеют латинское происхождение. В переводе на русский язык они обозначают «управление», «руководство». Администратор — это управляющий, хотя в современном деловом лексиконе все чаще используется его синоним — «менеджер».

Человеческое общество всегда нуждалось в управленческом, упорядочивающем общественные отношения и поведение людей воздействии. В этих целях общество создавало субъекты управленческого воздействия, к которым относится, прежде всего, государство, общественные формирования, органы местного самоуправления, а также иные структуры, обеспечивающие управление на уровне семейно-родовых и иных неформальных отношений. Наиболее важные виды управленческой деятельности, такие, как государственное, муниципальное управление, управление общественными объединениями, урегулировано нормами различных отраслей права. Вопросы управления составляют предмет правового регулирования таких отраслей права, как конституционное право, муниципальное право, гражданское право, финансовое право и многих других отраслей права. При изучении административного права мы должны сформировать системное представление и комплекс знаний о государственном управлении как функции исполнительной власти, во всем многообразии форм и методов управленческой деятельности органов государственного управления.

Вопрос 1. Административное право как отрасль права и наука.

Административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.

В настоящее время разработано большое число дефиниций, определяющих административное право, что создает определенные трудности выбора понятийного аппарата. В научной литературе административное право определяется как отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. Данное определение дает общее представление об административном праве, но для его уточнения необходимо проанализировать предмет и метод административного права. Предмет и метод правового регулирования и обособленная нормативная база выступают критериями деления российского права на отрасли.

Предмет административного права — совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в процессе практической реализации государственного управления, урегулированная нормами административного права.

Общественные отношения, которые образуют предмет административного права, имеют сложный, комплексный характер, им свойственны следующие особенности.

1. Эти отношения носят публично-правовой характер и возникают в связи с практической реализацией органами исполнительной власти своих полномочий. Государство определяет пределы своего вмешательства в общественную жизнь: с одной стороны, эти пределы обусловлены необходимостью обеспечить реализацию публичных интересов; с другой — обязанностью обеспечить автономию личности в гражданском обществе.

2. Административное право регулирует общественные отношения в особой области государственной жизни — сфере государственного управления. При этом под государственным управлением понимается деятельность органов исполнительной власти. Эта деятельность носит разносторонний характер и осуществляется в экономической, административно-политической и социально-культурной сферах. Кроме того, сюда же примыкает и система местного самоуправления.

3. Административным правом регулируются также отношения управленческого характера, которые возникают за рамками деятельности органов исполнительной власти, однако носят исполнительно-распорядительный характер. Примером может служить деятельность Председателя Государственной Думы по организации работы ее комитетов и комиссий, а также деятельность председателя суда по распределению дел, подлежащих рассмотрению, между судьями и т. п. Эти отношения традиционно называются внутриорганизационными.

4. Административное право регулирует, в основном, отношения, в которых изначально исключено юридическое равенство участников — властные отношения. Одним из участников отношений выступает обязательный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Исключения составляют административно-договорные отношения, но их удельный вес в общей массе управленческих отношений слишком мал.

5. Административное право осуществляет регулирующее воздействие на общественные отношения во взаимодействии с нормами других отраслей российского права. Примером может быть взаимодействие с нормами трудового права при регулировании вопросов государственной службы.

Будучи главным критерием деления права на отрасли, предмет правового регулирования все же не позволяет провести окончательное деление системы права на составляющие элементы. Наряду с предметом правового регулирования, выделяется его метод, который является основанием, позволяющим провести отраслевую классификацию. Метод правового регулирования находит свое выражение в порядке установления субъективных прав и юридических обязанностей; в степени их конкретизации и определенности; путях и средствах обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в сфере государственного управления и позволяет понять механизм воздействия административно-правовых норм на управленческие отношения.

В настоящее время не сложилось единого подхода к определению метода правового регулирования. Существует мнение, что каждая отрасль российского права обладает своим автономным, индивидуальным средством правового воздействия. В этой связи может идти речь о конституционно-правовом, административно-правовом, уголовно-правовом, гражданско-правовом и других методах правового регулирования. С другой точки зрения, все отрасли права используют единый правовой инструментарий, общие средства, и речь следует вести об определенном их соотношении применительно к конкретной отрасли российского права. Такой подход видится более приемлемым.

Так, каждая отрасль российского права в своей деятельности использует следующие методы: запрет, предписание, дозволение.

Запрет предполагает возложение обязанности воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения. В этом случае происходит сужение свободы действий субъектов управленческой деятельности. Так, в Кодексе РФ об административных правонарушениях содержатся нормы, которые устанавливают составы административных правонарушений, за совершение которых виновные привлекаются к административной ответственности.

Предписание как метод правового регулирования предполагает возложе-ние на субъект управленческой деятельности обязанностей, определенных административно-правовыми нормами. Подобная характеристика роднит предписание с запретом, однако, разница заключается в том, что последнее требует от субъекта воздержаться от определенного варианта поведения. Доминирование предписания среди средств административно-правового регулирования обусловлено сущностью управленческих отношений, которые называют властеотношениями, отношениями, для которых характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера.

Дозволение — это предоставление участникам управленческих отношений возможности самим выбрать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права. Это не вседозволенность, не бесконтрольное поведение субъектов правовых отношений, а предоставление им свободы выбора в определенных рамках.

Метод административного права — это определенное соотношение запрещающих, предписывающих и дозволяющих средств. Индивидуализация этого соотношения зависит от конкретного управленческого дела, ситуации. При этом наблюдаются общие тенденции развития системы административно-правовых средств. Так, все шире применяются дозволительные средства, что обусловлено федеративным устройством российского государства, отнесением административного и административно-процессуального права к предмету совместного ведения и компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Тенденция все более широкого применения дозволительного метода не означает, что позиции императивных средств будут ослабевать. Речь должна идти о принципе разумной достаточности в определении средств воздействия на управленческие отношения.

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что для административно-правового метода характерно следующее:

1. Метод административного права представляет собой определенное соотношение предписания, запрета и дозволения.

2. Методу административного права наиболее присущи правовые средства распорядительного типа.

3. Метод административного права предполагает одностороннее волеизъявление одного из участников регулируемого отношения. Данное свойство связано с наличием субординационных связей в управлении.

4. Метод административного права не исключает использования диспозитивных средств, которые основаны на равенстве участников регулируемых отношений. Это вызвано необходимостью учета интересов их участников на основе добровольного согласия. Выбор варианта поведения в пределах, определенных правовыми нормами, повышает уровень самоорганизации управленческой системы.

5. Сфера применения метода административного права будет расширяться. Это обусловлено его реформированием, наличием диспозитивных начал, что позволяет регулировать экономические отношения в условиях действия рынка.

Метод административного права — это совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия административно-правовых норм на управленческие отношения.

С учетом вышеизложенного, административное право можно определить как совокупность юридических норм, регулирующих отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах общественной жизни, и использующих средства дозволения, запрета и предписания с доминированием последних.

Источники административного права

Источники административного права — это формы выражения со-держания норм административного права. Рассмотрение источников административного права имеет важное значение, что обусловлено диалектической взаимосвязью между «содержанием» и «формой» как философскими категориями. Являясь ведущим элементом, содержание определяет форму своего выражения, однако и последнее оказывает влияние на содержание.

Правовой действительности известны следующие формы-источники права: правовой обычай, административно-судебный прецедент, правовая доктрина, договор нормативного содержания, нормативно-правовой акт, акт референдума.

Основным источником административного права является нормативный акт, который служит своеобразным резервуаром правовых норм. Доминирование нормативного правового акта связано с принадлежностью российского права к романо-германской правовой семье. Нормативный акт — это результат правотворческой деятельности органов государственной власти. В юридической энциклопедии нормативный акт определяется как «официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом; устанавливает, изменяет или отменяет нормы права».

Рассмотрим действующие источники административного права с учетом их юридической силы.

1. Конституция Российской Федерации. Является нормативной базой для действующего законодательства, в том числе и для административного права. Многие нормы Конституции РФ имеют административно-правовую направленность. Они закрепляют устройство государственной власти (ст. 3−5, 10−12), участие граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, ст. 46); определяют сферу деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации; регламентируют порядок формирования, деятельность и компетенцию Правительства РФ и т. д.

К конституционным источникам административного права относятся конституции республик в составе Российской Федерации и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Федеральные конституционные и федеральные законы. Данные акты обладают высшей юридической силой и принимаются высшим органом представительной власти. Наибольшее значение имеют федеральные законы, которые действуют на территории всего государства. В качестве примеров можно назвать следующие: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.; «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. и т. п.

3. Нормативные указы Президента РФ. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения. Указы, которые содержат нормы административного права, относятся к его источникам. Это достаточно действенный источник, что обусловлено как юридической силой (уступают только законам), так и возможностью их оперативного принятия, изменения и отмены. Примером может служить Указ Президента РФ от 6 июня 2005 г. № 890 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

4. Нормативные постановления Правительства РФ. В соответствии со статьей 115 Конституции РФ, во исполнение Конституции РФ, федеральных за-конов, нормативных указов Президента РФ Правительство наделяется правом.

Система административного права

Традиционно система административного права рассматривается как состоящая из двух подсистем: Общей и Особенной частей. Этот подход в настоящее время поддерживают такие ученые-административисты, как Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеев, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов и др.

Некоторые ученые, к числу которых относятся А. П. Коренев, В. М. Манохин и другие, идут дальше и предлагают группировать нормы административного права по трем частям: Общей, Особенной и Специальной. Такой подход видится возможным, но не бесспорным, так как в этом случае существенно обедняется теория административного права.

Управленческие отношения, которые являются предметом административного права, достаточно разнообразны, что лишает смысловой нагрузки деление отрасли права на части независимо от их количества. Однако это не исключает деления административного права на части в учебных целях.

С учетом вышеизложенного, наиболее целесообразно нормы административного права объединить в следующие правовые институты:

— принципы государственного управления, управленческой деятельно-сти;

— административно-правовой статус граждан (физических лиц);

— административно-правовой статус органов исполнительной власти;

— административно-правовой статус общественных объединений и иных организаций;

— государственная служба (служебное право);

— формы государственного управления и административно-правовые акты;

— административно-правовые режимы;

— методы государственного управления (в том числе — административное принуждение);

— административный процесс;

— административно-правовые основы управления в сфере экономики (хозяйственной деятельности);

— административно-правовые основы управления в административно-политической сфере;

— административно-правовые основы управления в социально-культурной сфере;

— обеспечение законности в управлении.

Предложенная система административного права отвечает состоянию действующего административно-правового законодательства. Вместе с тем, система административного права производна от предмета его регулирования и может изменяться. Существуют предпосылки трансформирования административного процесса в самостоятельную процессуальную отрасль российского права. Совершенно очевидно, что уже сегодня административно-процессуальным нормам «тесно» в отрасли административного права.

Институт государственной службы, носящий комплексный характер, с учетом его количественного и качественного наполнения, в большей мере тяготеет к тому, чтобы получить статус подотрасли. Институт методов государственного управления претерпевает коренные преобразования. Это связано с изменением концепции государственного управления, механизма властного воздействия, применяемого при этом инструментария. Нормы административной ответственности в своей совокупности образуют сложную систему, которая в ближайшей перспективе также может оформиться в правовой институт. Примером этого может служить проведенная в середине 80-х годов систематизация административно-правовых норм в части установления ответственности за административные правонарушения (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях).

Место административного права в системе российского права

Административное право, обладая собственным предметом правового регулирования, индивидуальным инструментарием (методом регулирования), обособленной нормативной базой, является самостоятельной отраслью российского права. Значимость регулируемых отношений, их объем позволяют отнести ее (отрасль) к одной из фундаментальных отраслей российского права. Сохраняя присущую «самобытность», административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права, что предопределено необходимостью комплексного регулирования общественной жизни.

Реформирование системы государственного управления привело к изменению предмета правового регулирования административного права: некоторые отношения теперь входят в сферы интересов муниципального, таможенного, экологического, земельного и других отраслей российского права. Методы административно-правового регулирования также претерпевают существенную коррекцию: все чаще при регулировании управленческих отношений используются диспозитивные начала.

Роль административного права в системе российского права обусловлена не только необходимостью осуществления правоохраны, где широкое применение получили меры административного принуждения, но и значимостью позитивного регулирования общественных отношений.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Являясь основополагающей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основы государственного (конституционного) строя, федерального устройства, компетенцию, порядок образования и формы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основные права и свободы человека и гражданина. Многие положения Конституции РФ находят свою детализацию в административно-правовых нормах, которые содержатся как в законах, так и подзаконных нормативных актах. При этом следует помнить, что приоритет остается за конституционно-правовыми нормами.

Глубокая связь существует между нормами административного и гражданского права. Регулируя имущественные и личные неимущественные отношения, нормы гражданского права часто требуют их опосредования административно-правовыми нормами. Так, в п. 2 ч. 1. ст. 8 ГК РФ указывается, что гражданские права и обязанности могут возникать из правовых актов органов исполнительной власти. Правительство РФ, министерства, ведомства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать правовые акты, содержащие нормы гражданского права (п. 4, 7 ст. 3 ГК РФ). Государство устанавливает общие правовые основы управления экономикой, т. е. осуществляет «мягкое» регулирование деятельности субъектов частной и общественной собственности. В то же время государство выступает в качестве наиболее крупного собственника, что предполагает прямое администрирование по отношению к собственным субъектам экономических отношений, но с учетом объективных экономических законов.

Вместе с тем, отличие между этими отраслями заключается в предмете и методе правового регулирования, что обусловило их отнесение соответственно к частному и публичному праву.

Тесная связь существует между нормами административного права и трудового права. Трудовые отношения широко урегулированы подзаконными нормативными актами (Президента РФ, Правительства РФ). Большую роль в обеспечении законности и дисциплины в сфере трудовых отношений играют различные инспекции и контрольные органы, чья деятельность регламентируется нормами административного права.

Особенно плодотворно нормы рассматриваемых отраслей права взаимодействуют при регулировании вопросов государственной службы. Прием на службу, аттестация государственных служащих, перемещение государственных служащих и т. д. регулируются нормами административного права. В то же время вопросы оформления служебных отношений регламентируются нормами трудового права.

Глубинная связь существует между нормами административного и финансового права. Правовое положение органов управления кредитно-финансовой сферы (Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Центрального Банка РФ и др.) урегулировано нормами административного права; за нарушение норм финансового права устанавливается административная ответственность.

Взаимодействие административного и уголовного права обусловлено на-личием института юридической ответственности. Предмет их регулирования во многом схож, а различие определяется степенью общественной опасности деяний, которые являются основанием административной и уголовной ответственности.

Существуют глубокие органические связи административного права с таможенным. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов — эти и другие аспекты, связанные с таможенной деятельностью, регулируются нормами административного права.

Административное право, а точнее его институт — административно-процессуальное право — тесно взаимодействует с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. Так, вопросы обжалования действий (решений) государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан, регулируются как законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., так и Гражданско-процессуальным кодексом.

Приведенный краткий анализ взаимодействия административного права с другими отраслями российского права указывает на то, что консолидация, стирание границ между ними отражают объективно существующую тенденцию, которая будет постоянно усиливаться.

Предмет и метод науки административного права

Административно-правовая наука выступает составным элементом юридической науки и соотносится с ней как часть и целое. Ю. Н. Старилов определяет науку административного права как составную часть юридической науки, представляющую собой систему государственных, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.

Исследование административного права как отрасли научных знаний объективно требует уточнения его предмета и метода.

Предмет административного права — это то, на что направлен научный поиск ученых-административистов. Главным элементом их изучения выступает административное право как отрасль права, т. е. совокупность административно-правовых норм, которые содержатся в действующем законодательстве. Вместе с тем, трудно представить, что возможно продуктивное изучение административно-правовых норм вне предмета административного права как отрасли, без учета особенностей специфики отношений в сфере государственного управления.

Эти отношения изучаются теорией государственного управления, которая объединяет в себе целую систему управленческих наук, таких как «Организация управления», «Социология управления», «Психология управления». В этой связи возникает вопрос о соотношении теории государственного управления и административно-правовой науки. Предметы этих двух направлений научного поиска во многом схожи по форме, но отличны по содержанию. Теория государственного управления рассматривает последнее как целостное, системное образование, изучает структурные, социологические, психологические характеристики управленческой деятельности, ее содержание, принципы, стадии, методы, стиль, но при этом избегает анализа юридического аспекта проблемы. Административное право в свою очередь исследует проблему правового регулирования в сфере управления, т. е. юридического опосредования управленческих отношений. В этой связи административно-правовая наука должна предлагать наиболее рациональные правовые формы закрепления отношений в сфере государственного управления. Говоря о перспективах развития теории государственного управления, следует отметить, что будут консолидироваться, укрепляться ее связи с административной доктриной.

Важное место в теории административного права принадлежит изучению административного права зарубежных государств. Реформирование практически всех институтов государственного управления требует проецирования наработок зарубежных административистов на российскую почву. При этом следует избегать шаблонов, слепого подражания. Необходимо творчески перерабатывать существующие зарубежные административно-правовые теории с учетом российской действительности. Речь должна идти о более широком использовании института сравнительного правоведения.

Административно-правовая наука не должна ограничиваться пассивным «созерцанием» действительности, а должна критически оценивать ее, изыскивать возможности юридического закрепления перспективных моделей государственного управления, изменения правового режима управленческой деятельности. Необходимо выработать административно-правовую политику, которая создаст предпосылки для осуществления позитивных реформ государственного управления.

Подводя итог исследования предмета науки административного права, следует конкретизировать его элементы:

* административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);

* закономерности возникновения, развития и функционирования государственного управления;

* система административно-правовых категорий и понятий (понятийный аппарат);

* история развития административного права;

* правоприменительная практика субъектов административного права;

* зарубежное административное право;

* прогнозы и рекомендации по совершенствованию и развитию административного права.

Предмет административно-правовой науки тесно связан с ее методом познания. Если предмет науки указывает, что изучается, то метод показывает инструментарий (средства и способы), при помощи которых исследуется предмет. В философии метод определяют как способ достижения определенной цели, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности.

Метод науки административного права — это инструментарий, совокупность приемов и способов, при помощи которых изучается ее предмет.

Как и в любой науке, в административном праве метод часто определяет судьбу исследования. При различных подходах на основе одного и того же фактического материала (предмета исследования) могут быть получены противоположные выводы. Вместе с тем, сам по себе метод не предопределяет полностью успеха в исследовании: важен не только хороший метод, но и мастерство его применения.

Наука административного права использует методы, которые применяются и в других областях научного поиска. Охарактеризуем наиболее важные из них.

Сравнение и сравнительно-исторический метод. Сравнение — это установление различия и сходства между предметами и явлениями. Сравнению подвергаются различные административно-правовые нормы внутри института административного права; нормы различных институтов административного права; институты административного и иных отраслей права (скажем, административной ответственности и уголовно-правовой ответственности). Важным является сравнение норм, институтов административного права Российской Федерации с нормами административного права зарубежных государств.

Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой исторический (ретроспективный) подход к анализу и оценке категорий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного права не должна игнорировать положительный опыт, накопленный дореволюционным законодательством. Так, при изучении института государственной службы, следует проанализировать Табель о рангах Петра I. Много позитивного может быть вынесено из реформ городского и земского самоуправления второй половины XIX в.

Анализ и синтез. Анализ предполагает мысленное разложение объекта на составляющие его элементы, а синтез — это мысленное соединение в единое целое расчлененных анализом элементов. Правовой статус субъектов административного права исследуется путем изучения отдельных его элементов. Например, административно-правовой статус гражданина включает следующие элементы: принципы, гражданство, права, обязанности, гарантии, ответственность. Изучив каждый элемент в отдельности, исследователь воссоединяет элементы в единое целое, избрав в качестве основы наиболее существенный элемент. Например, принципы административно-правового статуса при исследовании административно-правового положения гражданина.

Аналогия — правдоподобное вероятностное заключение о сходстве в каком-либо признаке нескольких предметов на основании установленного их сходства в других признаках. Несмотря на то, что аналогия строится на вероятностных суждениях, она играет огромную роль в процессе познания административно-правовой действительности, так как ведет к выдвижению гипотез, которые впоследствии превращаются в научные теории. Этот метод широко применяется при моделировании, которое также выступает в качестве самостоятельного метода.

Моделирование — это практическое или теоретическое преобразование объекта, при котором изучаемый элемент замещается каким-либо естественным или искусственным аналогом, посредством чего исследователь проникает в его (элемента) сущность. Моделирование продуктивно используется при апробации управленческих новелл, новых систем, комплексов управления, а также при анализе принимаемых управленческих решений.

Выше были перечислены общие методы научного познания, которые используются в науке административного права. К этой группе следует отнести также и абстрагирование, идеализацию, обобщение, индукцию, дедукцию.

Знание и умелое применение общенаучных методов не исключает, а, наоборот, предполагает использование специальных методов познания.

Формально-юридический (формально-догматический) метод — исследование внутреннего строения административного права, институтов, отдельных норм при помощи внешней обработки нормативного материала. Этот метод предполагает применение таких приемов, как описание и анализ административно-правовых явлений, вычленение признаков, классификация на виды.

Формально-юридический метод позволяет точно проанализировать и описать административно-правовые явления и дать законодателю и правоприменителю, а также студентам, слушателям, курсантам — всем, изучающим административное право, необходимые рекомендации.

Конкретно-социологический метод включает такие приемы, как личное наблюдение за деятельностью субъектов административного права, собеседование, анкетирование, интервьюирование. Ценность метода заключается в непосредственном, прямом получении информации о состоянии системы государственного управления. Речь идет о своеобразном канале «обратной» связи между практикой и теорией. Теоретические конструкции, рекомендации проверяются в деятельном, динамическом состоянии. Здесь следует учитывать не только адекватность информации объективной действительности, но и качество обработки (накопления, систематизации) полученного материала.

Системный метод. Совокупность административно-правовых норм, образующих отрасль права — это сложная система, которая включает в себя элементы различной степени сложности (подотрасли, институты, нормы). Использование данного метода позволяет установить связи между нормами внутри административно-правовых институтов, нормами различных институтов административного права, а также с нормами других институтов российского права.

Правовой эксперимент предполагает апробацию нормативно-правовых новелл управленческой деятельности в ограниченном масштабе. Целью является определение эффективности вводимых новшеств, оперативная их коррекция. Качественное использование правового эксперимента позволяет избежать существенных материальных, физических, организационных и других издержек.

Правовое прогнозирование помогает выдвинуть предположения относительно развития управленческих отношений. Это позволяет дать своевременные рекомендации, в первую очередь, законодателю, который с учетом происходящих процессов должен оперативно изменить существующее административно-правовое законодательство в целях повышения эффективности регулирования управленческих отношений.

Перечень методов науки административного права может быть продолжен, но даже названные вызывают к жизни проблему выбора конкретного метода или их совокупности. Выбор метода зависит от той задачи, которую должен решить исследователь. При этом следует помнить, что каждый метод позволяет познать лишь отдельные стороны объекта. Совокупность приемов, средств исследования конкретного объекта получили название методики. Метод находит свою конкретизацию в методике, которая является его количественной дозой.

История развития науки административного права

Наука административного права берет свое начало в XVI в. и первоначально она развивалась в рамках камералистики — науки о финансах, экономике, хозяйстве и управлении. Столь молодой возраст исследуемой отрасли научных знаний связан с тем, что правители всех уровней с момента образования государства и до эпохи позднего средневековья опасались какого бы то ни было, даже самого незначительного, ограничения своей деятельности посредством правовых норм.

Первые шаги по созданию науки административного права были сделаны во времена правления Людовика XIV во Франции, Фридриха II в Пруссии и российского императора Александра I. Это стало возможным, потому что все они были сильными правителями и создали мощные государственно-административные системы управления, опирающиеся на высокоэффективные правительство, армию, флот, полицейский аппарат. Такой государственный аппарат нуждался в правовой регламентации. Эти акты в своей совокупности и образовали полицейское законодательство.

В 1705 г., обобщив существующее законодательство, французский юрист Н. Деламар подготовил первый научный труд о полиции — «Трактат о полиции». Автор включил в него не только полный свод полицейских постановлений, но и дал описание основных вопросов, касающихся деятельности полиции и управления внутренними делами государства в целом.

С этого момента в учебные курсы, читавшиеся в университетах в рамках камералистики, включались отдельные блоки административных и экономических дисциплин, учреждались первые кафедры камералистики. В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа трудов по данным проблемам.

Тогда под термином «полиция» подразумевалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). В этой связи данная отрасль научных знаний получила название «полицейская наука».

Значительный вклад в развитие полицейской науки внесли выдающиеся ученые Р. Моль (1799—1875 гг.) и Л. Штейн (1815—1890 гг.). Трудно переоценить работы Р. Моля «Государственное право королевства Вюртемберг» и «Наука о полиции по принципам правового государства». Рекомендации Л. Штейна, изложенные в монографии «Теория государственного управления», были учтены в ходе преобразований коллегиальных учреждений в министерства, а также при подборе и расстановке кадров, проведенных в Германии в середине XIX в.

Развитие идеи правового государства, усложнение управленческих отношений вызвали к жизни потребность трансформирования полицейского права в административное, которое в конце XIX в. оформляется в качестве самостоятельной отрасли права. В этой связи особо следует отметить работу О. Майера «Германское административное право» (1895 г.), где автором проводится деление государственной власти на законодательную и исполнительную ветви власти.

Наука российского административного права прошла путь, схожий с западной административно-правовой наукой. Одной из первых работ, посвященных вопросам полицейского права, можно назвать книгу П. Гуляева «Права и обязанности графской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции» (1824 г.). В 1840 г. была издана книга Н. Рождественского «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам». Существенный вклад в теорию полицейского права внес И. Платонов, который в 1856 г. опубликовал работу «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», где автор утверждал, что цель самодержавного государства — право и благо, справедливость и благосостояние.

Мощным импульсом развития теории полицейского права явились ре-формы второй половины XIX в. и в первую очередь отмена крепостного права (1861 г.), правовая реформа (1864 г.), реформа земского самоуправления (1870 г.). Существенный вклад в развитие российского полицейского права внесли И. Е. Андреевский, Э. Н. Берендтс, П. Гуляев, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Полибин, И. Т. Тарасов, Н. Шеймин, М. М. Шпилевский.

Существенный вклад внес А. И. Елистратов. В своей работе «Основные начала административного права» (1914 г.) он впервые изложил научный материал в соответствии с институционной системой. Административно-правовые институты были объединены в трех разделах: субъекты административного права; объекты административных правоотношений; формы административной деятельности.

Наряду с А. И. Елистратовым в первые годы советской власти над проблемами административного права плодотворно работали такие видные ученые, как А. Ф. Евтихеев, В. Л. Кобалевский, Н.П. Корадже-Искров. Достаточно высокий уровень развития науки административного права был достигнут в период НЭПа. Примером тому является разработка на Украине Административно-процессуального кодекса (1927 г.), который так и не обрел юридическую силу.

В конце 20-х г. идеологами советской юриспруденции Е. Б. Пашуканисом и П. И. Стучной было поставлено под сомнение наличие необходимой базы для существования в пролетарском государстве административного права. Это привело к исключению из программ учебных заведений дисциплины административного права, сворачиванию научных исследований по административно-правовой проблематике.

Запрет существовал порядка десяти лет. С принятием Конституции СССР 1936 г. и обновлением государственно-правовой политики административное право было восстановлено как отрасль научных знаний. Это произошло на I Всесоюзном совещании по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.). Большая роль в «реанимировании» административного права принадлежит С. С. Студеникину и Г. И. Петрову, которые провели существенную работу по восстановлению преподавания административного права в вузах.

Среди работ 40−50-х гг. следует назвать те исследования, которые были посвящены догме административного права: И. И. Евтихеев — «Виды и формы административной деятельности» (1948 г.); С. С. Студеникин — «Нормы адми-нистративного права и их применение» (1949 г.); Ц. А. Ямпольская — «Субъек-ты советского административного права» (1958 г.). Эти проблемы оставались объектом изучения для ученых-административистов и в дальнейшем: Ю. М. Козлов — «Предмет советского административного права» (1967 г.), «Админи-стративные правоотношения» (1976 г.); Г. И. Петров — «Советские админист-ративно-правовые отношения» (1972 г.); А. П. Коренев — «Нормы администра-тивного права и их применение» (1978 г.).

В 60-е г. активно изучались вопросы административного принуждения и административной ответственности. Важное значение имела работа А. Е. Лунева «Административная ответственность за правонарушения» (1961 г.). Над этими проблемами работали также такие видные ученые, как Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, М. И. Еропкин, Л. Л. Попов, А. П. Шергин, О. М. Якуба и др.

Наряду с проблемами материального административного права плодо-творно изучались и процессуальные аспекты управленческой деятельности в сфере государственного управления. Над вопросами теории административного процесса работали такие ученые, как Д. Н. Бахрах, И. А. Галаган, Е. В. Додин, В. А. Лория, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Д. М. Чечет, А. П. Шергин. Активно шел научный поиск в области административно-правовых основ отраслевого и межотраслевого управления (экономики, финансов, образования, науки, здравоохранения, культуры, обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и т. д.). Над этими проблемами работали В.В. Алек-сандров, Н. С. Барабашева, Г. А. Дорохова, И. И. Евтихеев, Ю. М. Козлов, Г. Н. Колибаба, Н. М. Конин, А. П. Коренев, Ю. Т. Милько, М. Н. Пискотин, В. А. Рассудовский, Е. С. Фролов, Ф. А. Хоменко и др.

Коренные преобразования управленческой сферы Российского государства, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. поставили на повестку дня вопрос о необходимости разработки новых учебников и курсов лекций по административному праву. Среди современных авторов учебной литературы прежде всего следует назвать А. Б. Агапова, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеева, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В. М. Манохина, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и др. Последние работы этих авторов освобождены от идеологических догм, которыми были перегружены учебники советской эпохи. Вместе с тем, наблюдается преемственность, когда позитивное административно-правовое наследие советской юриспруденции творчески перерабатывается и используется в процессе преподавания в учебных заведениях. Наряду с этим широко применяются труды таких видных русских административистов, как И. Е. Андреевского, Э. Н. Берендтса, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, В. Л. Кобалевского, И. Т. Тарасова.

Переход к новым принципам экономической деятельности, реализация (закрепление) на законодательном уровне разделения государственной власти на три самостоятельные ветви существенно изменили российскую правовую систему. Эти изменения в первую очередь коснулись административного права как отрасли, обслуживающей наиболее динамичные отношения в обществе — отношения, связанные с деятельностью исполнительной власти. Эти обстоятельства требуют переосмысления многих административно-правовых проблем, от решения которых зависит степень реализации прав и свобод граждан в сфере.

Вопрос 2. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования.

Регулирование общественных отношений в сфере публичного администрирования, а также управленческих отношений, возникающих в иных сферах общественных жизни, требует применения определенных средств, с помощью которых обеспечивается организация отношений в соответствии с теми задачами, которые стоят перед обществом и государством. Наиболее значимую роль в регулировании этого процесса выполняют административно-правовые средства, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в совокупности образуют сложный механизм, получивший название механизма административно-правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования — это система административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государ-ства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней организацией (структурой). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

— принципы административного права;

— административно-правовые нормы;

— акты официального толкования норм административного права;

— акты применения норм административного права;

— административно-правовые отношения. Административно-правовое регулирование представляет собой сложный процесс, который проходит несколько стадий. Изначально общественные отношения на основе принципов административного права регулируются с помощью административно-правовых норм. Административно-правовые нормы устанавливают (закрепляют) круг соответствующих общественных отношений, определяют перечень субъектов административного права, их субъективные права, свободы и юридические обязанности. Вторая стадия заключается в реализации административных правовых норм, посредством чего управленческие отношения превращаются в административно-правовые отношения.

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административно-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичным средствам административно-правового регулирования по отношению к административно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм не в состоянии в полной мере осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенное значение в регулировании управленческих отношений имеют принципы административного права.

Принципы административного права — это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и вы-ражающие его сущность.

Для принципов административного права характерны следующие черты:

— они определяют юридическую природу административного права;

— устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления;

— закрепляются посредством административно-правовых норм;

— являются ориентиром для выработки административно-правовых норм;

— выступают средством ликвидации пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений;

— обусловлены уровнем развития общества и государства.

Анализ действующего административно-правового законодательства и практики его реализации позволяет выделить следующие принципы административного права.

Центральным принципом административного права является принцип законности. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов.

Данный принцип включает два самостоятельных, но взаимообусловленных аспекта. Первый заключается в соблюдении иерархии источников административного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической силы не должен противоречить акту большей юридической силы. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Второй аспект заключается в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении требований нормативных правовых актов всеми участниками управленческих отношений. В правоприменительной деятельности названный принцип предполагает, что субъекты управленческих отношений должны, во-первых, действовать в пределах своей компетенции, во-вторых, руководствоваться действующим законодательством, в-третьих, осуществлять деятельность в определенных процессуальных формах, в-четвертых, требовать соблюдения правовых норм от других участников управленческих отношений.

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной деятельности закрепляет широкие возможности для участия населения, государства, общественных объединений в непосредственном (путем референдума) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое использование потенциала института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению и общественным объединениям.