Городское самоуправление в России в преддверии советской власти

Городское самоуправление в России в преддверии советской власти Содержание.

1. Исторический опыт, законодательство и социальный состав городских общественных управлений к началу 1917 г.

2. Городское хозяйство и финансовое положение самоуправлений городов России накануне революции.

3. Положение городских самоуправлений к началу 1917 г. в оценках российского общества. Кризис дореволюционной модели общественного управления городов России.

1. Исторический опыт, законодательство и социальный состав городских общественных управлений к началу 1917 г.

Для более чёткого пониманиями точного использования в дальнейшем необходимо определить, какой смысл мы будем вкладывать в термины «город», «городское самоуправление», «муниципалитет», «городское хозяйство». Городское самоуправление представляет собой местное самоуправление, реализуемое в городах, как обладающих особым административным статусом территориальных образованиях, как правило, крупных, компактно застроенных населенных пунктах, обладающих повышенной плотностью населения (большинство которого занято не в сфере сельского хозяйства), являющихся, в большинстве случаев, административными, экономическими и культурными центрами окружающих их районов. В муниципальном праве под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения путём прямого волеизъявления либо через выборные органы при самостоятельности и автономности этих органов.

В юридической науке выделяется ряд признаков местного самоуправления, которые могут проявляться в разных странах и в разные исторические периоды в большей или меньшей степени: самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам89. Учёный-правовед Л. А. Велихов сформулировал отличительные черты органов местного самоуправления от органов государственной власти. Местное самоуправление — власть, действующая в пределах ина основании законов, принимаемых' государственнымиорганами, в пределах установленной государством компетенции, но, как справедливо отмечал В. Н: Твердохлебов, находящаяся «вне иерархической зависимости от центральных властей». Для реализации своих полномочий местное самоуправление обладает собственными ресурсами в виде самостоятельной бюджетной системы (местных финансов) и муниципальной собственности. Местное самоуправление — власть выборная по своей природе, в реализующих её органах представлено местное население '.

Во главе местного городского самоуправления находится муниципалитет — выборный орган, представляющий местное население, непосредственно осуществляющий функции самоуправления на территории города, ведущий городское хозяйство, управляющий городской собственностью и местным бюджетом.

Однойиз основных функций муниципалитета является управление городским хозяйством. Как отмечал Л. А. Велихов, «городское» или «муниципальное» хозяйство — это «вся сумма наличных оборудований и учреждений», принадлежавших муниципалитетам, как юридическим лицам, городским публично-правовым органам. Главная цель городского хозяйства, которое ведут органы местного самоуправления, состоит в «общественном удовлетворении культурных потребностей», наиболее выгодном использовании «материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния» населения территории, на которую распространяет свою власть муниципалитет «. Городское (муниципальное) хозяйство отличается от государственного более широкими правами в области производственной деятельности, распоряжения собственными ресурсами, а от частногообщественным характером использования результатов деятельности .

Самоуправление в России имеет давнюю традицию: вече, губное, общинное самоуправление — появились много столетий назад. Участие населения в решении вопросов местного* значения в России было необходимостью: «Различие и бесконечное* разнообразие условий жизни делают бессильными центральные органы управления, когда они берутся за выполнение местных задач. Где, когда и в чём настоятельнейшая нужда, — на такие вопросы могут дать правильные и своевременные ответы только люди местные», — отмечал в 1901 году юрист и исследователь муниципальной проблематики Д.Д. Семёнов94. Особенностью российских городов XVI — XVIII вв. было то, что в них государственной власти удалось обеспечить гармоничное доминирование над традиционной системой местного самоуправления городских общин. Во многом это было связанос разной исторической ролью, которую играли города в России и на Западе.

Имперская Россия проделала значительную эволюцию в отношении к местному, в том числе, городскому управлению, включая элементы самоорганизации и самоуправления на местном уровне. На протяжении XVIII в. формировалось представление о городе как об особом явлении, отличном от деревни, как о самостоятельном юридическом лице, появляется понятие «городской обыватель», как житель города независимо от его сословной принадлежности.

Жалованная грамота городам, изданная в 1785 г. по инициативе Екатерины II, впервые оформила европеизированную думскую модель городского самоуправления, окончательно закрепила за городами право юридического лица, право обладать движимым и недвижимым имуществом, юридически ввела понятие городского общества как совокупности жителей в городе без различия сословной принадлежности, объединенных не казенными, а, прежде всего, общественными интересами, регламентировала организацию и деятельность муниципальных органов. Модель городского самоуправления, основанная на принципе выделения особых, отделённых от государственной бюрократии, муниципальных органов, через которые население городов самостоятельно решало ряд местных вопросов и проблем в рамках чётко определённой государством правовой компетенции, способствовала формированию в среде горожан разных сословий представлений об особых интересах их общности, «городской» идентичности, отличной от деревни.

В XIX в. идеи самоуправления получают развитие, становятся частью программ преобразований, которые разрабатывали либеральные деятели как в России, так и за рубежом. В той исторической ситуации инициатором перемен могла стать только монархическая власть, а их целями — стабилизация общественной системы и упрочение позиций центральной и местной элиты. Городовое положение, утверждённое 16 июня 1870 г., заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, классовыми, основанными на буржуазном налоговом принципе. Все горожане, соответствовавшие цензу, делились на 3 курии, каждая из которых состояла из 3 разрядов, объединявших плательщиков трети общей суммы городских налогов. Действовал принцип: «какой избиратель больше платит, тот и имеет больше прав». Все разряды на собрании избирали на 4 года равное количество гласных в городскую думу — распорядительный орган, состоявший из городского головы и гласных. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного управления, устанавливала в определённых законом рамках размер городских сборов и налогов, принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления и принимала решения о ходатайствах перед верховной властью.

В определённые законом задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: благоустройство города, содержание городских коммуникаций, обеспечение населения продовольствием, здравоохранение, борьба с пожарами, содержание благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, забота о народном образовании. Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации: городской полиции, пожарной команды, тюрем, обеспечению воинского постоя.

Дореволюционные авторы положительно отзывались о проведённой городской реформе 1870 г.: отмечались достаточно широкое избирательное право, которое в средних и мелких городах фактически было равносильно всеобщему; разделение полномочий между думой и подконтрольной ей управой; самостоятельность в сфере городского хозяйства, при решении дел местного значения, огромное большинство из которых не нуждалось в утверждении администрации. В то же время фиксировалась половинчатость Городового положения 1870 г.: куриальная избирательная система, устанавливавшая неравенство в избирательных правах, голос крупных плательщиков был более весом, чем голоса мелких; фактическое отстранение от участия в выборах квартиронанимателей, в число которых входили представители интеллигенции, чиновники, рабочие и лица других слоев, не владевшие недвижимостью; зависимость городского головы от государственной администрации, которая утверждала его в должности95.

В современных исследованиях городская реформа 1870 г. оценивается в основном позитивно, так как, по оценке некоторых современных правоведов, в результате её проведения удалось создать «…такую продуманную и эффективную систему самоуправления, которую по тем временам не знала и Европа…"96. Л. Ф. Писарькова выступила против такого однозначного подхода: «Введение внесословных учреждений, соединивших в своих собраниях разнородные элементы общества, различные по воспитанию и образованию, привело на первых порах не к объединению, а к разделению их на сословно-профессиональные группы», что способствовало, по мнению исследователя, «не столько созданию единого городского общества, объединённого общими экономическими задачами, сколько консолидации сословных групп и во многом формированию сословного самосознания"97. Отказ от сословности и введение «прогрессивного» и относительно-демократичного Городового Положения 1870 г., по мнению Л. Ф. Писарьковой, были преждевременными.

Интересна оценка значения городской реформы 1870 г. самой верховной властью. При принятии в 1892 г. нового Городового Положения в преамбуле было отмечено: «…Городовое Положение 16 июня 1870 года принесло; в течение двадцати лет своего применения, немаловажную пользу. Благоустройство городских поселений заметно поднялось, и улучшились многие условия городской жизни». То есть, утверждая реформированное Городовое положение 1892 г., верховная власть отмечала' успехи муниципалитетов в хозяйственной сфере. Одновременно, однако, отмечалось, что «…в строе и деятельности городских учреждений обнаружились несовершенства, требующие исправления». Из анализа того, что подверглось реформированию в новом законе, можно вывести, чем самодержавие было недовольно.

В новом законодательном акте 1892 г., действовавшем вплоть до революции 1917 г., изменения, призванные исправить «несовершенства», коснулись в первую очередь двух вопросов: избирательной системы и правительственного надзора. Как справедливо отмечает дореволюционный исследователь А. Ф. Немировский, вне внимания и практически без изменений были оставлены такие важные группы проблем, как вопросы об организации городской думы и управы, их функциях и полномочиях, роли членов управы, взаимоотношениях между думой и управой; вопросы, касающиеся городских финансов. Очевидно, существовавшие в Городовом Положении 1870 г. нормы вполне власти устраивали.

В соответствии с новым Городовым положением 1892 г., на смену куриальной избирательной системе пришла формально бессословная система, основанная на выборах гласных всем населением, имевшим активное избирательное право, в одном избирательном собрании. Произошёл отказ от налогового принципа участия в-городском* самоуправлении. Вместо него был установлен чрезвычайно высокий имущественный ценз. Участвовать в выборах могли физические и юридические лица, либо имевшие в пределах города крупные торгово-промышленные предприятия, либо платившие ежегодно городской оценочный сбор за имущество, стоившее не менее 3000 руб. в Москве и Петербурге, не менее 1500″ руб. в губернских городах с числом населения более 100 тыс. чел., не менее 1000 рублей в остальных губернских и значительных уездных городах, не менее 300 руб. в прочих городских поселениях1 .

Особое внимание в новом Городовом положении 1892 г. было обращено на правительственный контроль над деятельностью муниципалитетов. Голова и члены управы считались по новому закону государственными служащими, которые, будучи избранными, могли быть не утверждены властями. Положение значительно расширяло возможности губернатора. Так, кроме незаконных, губернатор получил право приостанавливать действие постановлений муниципалитетов, которые противоречили, по его мнению, «общим государственным пользам и нуждам» или явно нарушали «интересы местного населения». Если постановления городской думы систематически выходили за рамки законности и целесообразности, правительство могло её распустить и назначить повторные выборы. В этом случае управа в полном составе назначалась министром внутренних дел. Губернатор получал право ревизии деятельности муниципалитетов '.

Социальный состав, политические взгляды, то, в какой степени Городовое Положение 1892 г. обеспечивало представительство различных социальных слоев в органах городского самоуправления, степень зависимости городских общественных управлений от государства — это те показатели, которые позволяют более чётко выявить положение муниципалитетов накануне революции 1917 г. Рассмотрим их на примере выбранных нами городов.

В Москве число потенциальных избирателей составляло в начале XX в. от 0,54% (в 1916 г.) до 0,8% (в 1904 г.) от общего числа жителей. Весьма заметно проявлялся абсентеизм: своим избирательным правом пользовалось от 20,8% потенциальных избирателей в Л 904 г., 33,8% в 1912 г. до 40% в 1908 г. 102. Из 146 московских гласных, избранных в 1912 г., 38 (26%) принадлежали к числу дворян и чиновников, 96 (65,8%) являлись почётными гражданами и купцами и лишь 12 человек (8,2%) — мещанами, цеховыми или крестьянами. Причём 56,2% гласных были заняты в торгово-промышленной сфере, остальные относили себя к чиновникам или представителям интеллигенции (профессора, учителя, художники, врачи, инженеры) .

После поражения в русско-японской войне и революции 1905 — 07 гг. возрастает политизация в столичных обществах и думах. Всё большее значение начинает играть партийная принадлежность гласных. В Московской городской думе происходит разделение на «умеренную» (близки к октябристам) и «прогрессивную» (кадетскую) группировки104.

Из 77 гласных Тульской городской думы, упомянутых в «Памятной книжке Тульской губернии» на 1916 год, наиболее многочисленной категорией, представленной в муниципалитете, были купцы — 32,5% от общего числа гласных (25 человек), 10,4% составляли дворяне потомственные и личные (8 гласных), столько же было потомственных и личных почётных граждан, 22% гласных являлись чиновниками, 9% -мещанами105. Накануне революции производилась подготовка к проведению очередных выборов Тульской городской-думы на четырехлетие 1917 — 1920 гг. В выборах получили право участвовать 1794 избирателя, которые должны были избрать 80 гласных106. Если соотнести число обладателей избирательного права с общей численностью населения Тулы (139,7 тыс. чел., по-данным на V января 1914 года), то-выяснится, что их процент незначителен— 1,3%.

Состав Вятской городской думы, избранный в 1913 г. и встретивший Февральскую революцию 1917 г., из общего числа гласных в 56 человек, включал 9 купцов и их детей, 4 потомственных и 4 личных почётных гражданина (30% от общего числа гласных), 14 чиновников (25%), к числу крестьян, мещан, цеховых относился 21 гласный (38%). В списки избирателей на выборах 1913 г. было внесено 721 лицо (1,4% от общей численности жителей города), из них проголосовало 244, следовательно, явка избирателей на выборы составляла примерно 34%' 9. После Первой русской революции деятельность Вятской городской думы «приняла более политизированный характер». Борьба шла между группировками монархистов и либералов, причём последние преобладали110. В докладе на заседании Главной палаты Союза им. Михаила Архангела 16 февраля 1910 г., бывший городской голова Вятки А. Л. Синцов заявил, что в земствах и городских думах губернии «земскими начальными людьми оказались кадеты, эсдеки и эсеры, а народная в корне и в толще монархическая масса очутилась на положении слабого, обездоленного и обезличенного быдла.

В уездных городах Вятской губернии избирательными правами мог пользоваться немного больший процент населения: если в городах с числом населения более 10 тыс. чел. избирательные права принадлежали в среднем 1,9% городского населения, то в менее населённых «малых» городах и «городах-сёлах» — в среднем 3,5%: например, в Котельниче, городе с числом жителей 6223 чел. избирательные права принадлежали 2,8% горожан, из-них в выборах принимали участие 48,6%. В. небольших городах политической борьбы в думах практически не велось,. возможно, в силу того, что местное население не имело чётких политических взглядов и пассивно относилось к общественной деятельности .

В Серпухове, крупнейшем уездном городе Московской губернии, из 35 780 горожан в выборах могли участвовать 1197 человек, или 3,3%, что значительно больше, чем в Москве114. В составе думы в 1913 г. полностью преобладали купцы и их дети — 18 человек. Вместе с потомственными почётными гражданами (13 чел.) они составляли 72% от общего числа гласных (43 чел.). 18,6% избранников являлись мещанами, 4,5% - дворянами, чиновник был только I.115. Состав городской думы Серпухова предопределял политическую инертность большей части гласных116.

К началу 1917 г. городские самоуправления формировались крайне небольшой, наиболее зажиточной частью населения: в столицах — менее 1%, в губернских городах процент был чуть больше, в уездных городах участвовать могли до 2 — 3% населения, что можно объяснить более патриархальным характером городов, меньшим числом пришлого населения, большим влиянием домовладельцев-хозяев и более низким избирательным цензом. Исследователь муниципальной тематики М. Петров отмечал, что в 12% городов избиратели составляли менее 1% населения, в трети городов — от 1 до 2%, в четверти — от 2 до 5%. Только в 22 городах, где «почти всё население живёт в собственных жилищах и контингент квартиронанимателей ничтожен», избирательные права имели свыше 20% горожан .

Среди избранных гласных преобладали дворяне (6,2% городского населения согласно переписи 1897 г.), чиновники (вместе с воинскими чинами составляли 9,1% населения городов), купцы (1,3% от общего числа горожан) и почётные граждане (1,1%), т. е. в составе органов общественного управления не было адекватного представительства всех горожан. Существенная часть гласных понимала интересы муниципалитетов и горожан через собственную интерпретацию, на основе сформированного под влиянием происхождения, особенностей воспитания, круга общения, стиля жизни, финансового положения, политических взглядов и многих других факторов мировоззрения. Возможно, искренне, стремясь действовать на благо всему городу, они исподволь защищали, прежде всего, то, что сами считали важным, выбирали тот путь, который считали правильным для себя. Абсолютное большинство рабочих, проживавших в городе крестьян, а также «средних городских слоев»: ремесленников, кустарей, мелких торговцев, предпринимателей, приказчиков, инженеров, учителей, артистов, мелких чиновников и служащих, студентов, врачей — были лишены возможности защищать свои интересы на муниципальном уровне.

Многие не соответствовавшие цензу представители интеллигенции, городских служащих и других категорий населения были теснейшим образом связаны с городом, активно участвовали в городской общественной жизни. Пока города в своей массе оставались патриархальными местечками, со стабильной численностью населения и относительно небольшим количеством активных горожан, лишенных избирательного права, законодательные нормы не вызывали существенного недовольства. Господствовало представление о том, что участвовать в решении городских проблем, распределении ресурсов на различные муниципальные потребности имеют право те, кто платит прямые налоги в городской бюджет, т. е. домовладельцы, крупные торговцы, промышленники. Но со временем этот принцип стал противоречить складывавшейся в городах ситуации. Всё большую долю в городских бюджетах занимали косвенные, а не прямыеіналоги, которые уплачивали все горожане, в том числе не имевшие избирательного права. Возрастал и процент не соответствовавших цензу горожан. Динамизм и развитие городов обеспечивалось не столько за счёт массы обывателей-домовладельцев, сколько за счёт интеллигенции, разночинцев, притока на заработки и* на службу крестьян из деревень. Они становились членами городского общества-, постепенно воспринимали его традиции и культуру, пополняли муниципальную казну, но не приобретали прав участия в управлении городом. Это вызывало в среде неполноправной интеллигенции, городских служащих, квартиронанимателей оппозиционные настроения, желание изменить такую ситуацию, что отразилось в публицистике, научных работах, законодательных инициативах, поддерживавших проведение реформы управления городами.

Непосредственным выполнением муниципальных функций, реализацией намеченных муниципалитетами мер занимались муниципальные рабочие и служащие, так называемый «третий элемент». Они особенно остро воспринимали сложившуюся в связи с высоким имущественным цензом ситуацию как несправедливость. Имевшие, как правило, хорошее образование, высокую квалификацию, огромный опыт, приобретённый за десятки лет муниципальной службы, в то же время они зачастую оставались безгласыми. Их попытки к объединению, координации действий даже в профессиональной сфере, наталкивались на неприятие, противодействие со стороны государства.

Сущность одной из основных проблем управления развивавшимися русскими городами была в том, что дореволюционные гласные, избранные 1 — 2% горожан, в условиях сохранения пережитков сословности и ускоренного классового расслоения городского общества, представляли интересы социальных слоев, составлявших в городах в среднем меньше 20% населения. Остальные 80% не имели своего представительства в муниципальных органах управления, и не могли напрямую влиять на принятие решений, касавшихся, в том числе, всего городского населения. В небольших по численности и административному статусу городах, где процент лиц, имевших избирательные права, был выше, а пришлый, общественно активный и не соответствовавший цензу элемент в* населении был не таким значительным, уровень противоречий и остроты социального напряжения был меньшим, чем в крупных городах.

Крайне высокий уровень абсентеизма на муниципальных выборах свидетельствует о пассивности и безразличии к городским проблемам и нуждам, политике и выборам традиционных участников избирательного процесса, в связи с чем авторитет самоуправлений ещё больше снижался. Негативную роль играло традиционно характерное для обывателей неверие в возможность своим голосом что-либо изменить. По ' мнению известного вятского кадета В'.И. Лобовикова, высказанному в 1917 г., «…исконный обыватель города всегда боялся высказывать свои мнения, справедливо опасаясь возмездия… начальства во всех видах…» .

К началу 1917 г. возникло острое противоречие: значительная часть горожан, стремившихся к активному участию в управлении городом, в том числе посредством выборов, была лишёна такой возможности, большинство тех, кто имел избирательное право, не желали его реализовывать. Нормы закона и реальное положение в городском управлении не удовлетворяли тем ожиданиям, которые предъявлялись абсолютным большинством горожан. Система городского управления, сосредоточенная в руках кучки наиболее богатых горожан, всё больше не соответствовала социальной структуре, нуждам и потребностям усложнявшихся городов, тормозила, мешала их бурному росту и развитию.

В губернских, а особенно столичных городах постепенно набирал силу процесс политизации городских дум, причём разделение между гласными в своей основе шло по вопросу о поддержке существовавшей власти, т.н. «старых порядков» в хозяйственном и политическом аспектах. Так, историк СЕ. Вдовин на основе проведённого исследования сделал вывод, что в Московской городской думе в 1905 — 1916 гг. личные и сословные партии трансформировались в устойчивые партийно-политические группировки, связанные с ведущими политическими партиями России. Возможность эффективной хозяйственной деятельности связывалась «прогрессивными» гласными с изменениями в политическом строе.

Кроме недостатков избирательного закона учёному-юристу, известному в начале XX в. специалисту в муниципальной сфере Л. А. Велихову удалось заметить ещё целый ряд отрицательных черт дореволюционной думской организации самоуправления, которые были существенным препятствием в достижении муниципалитетами успехов в своей деятельности. Во-первых, сложным, крайне ответственным, наиболее подверженным критике со стороны правительства и общества делом заведывания городским хозяйством занимались члены управы, на практике являвшиеся низкооплачиваемыми чиновниками. Далеко не каждый был готов пожертвовать своей репутацией на благо общества. Во-вторых, мешал антагонизм между думами и управами, так как служебная карьера членов управы зависела от местной администрации, а не от думы. Третьим недостатком были бюрократизм и волокита, объяснявшиеся придирчивым мелочным контролем со стороны администрации. Четвёртым — недостаточное число гласных, особенно в провинциальных городах. Последней, но не менее важной проблемой, по оценке Л. А. Велихова, был индифферентизм большинства гласных к общественным делам.

Одним из ярких проявлений чрезмерности правительственного контроля являлась реализация центральной властью на практике права утверждения или неутверждения на своём посту центральными властями лиц, избранных в общественных учреждениях. Как показывает на основе данных по 318 городам В. А. Нардова, за период с 1900 по 1913 г. имели место 208 случаев неутверждения в должности городских голов и членов управ. В большинстве случаев это было связано с политической ориентацией кандидатов, «…особенную „бдительность“ Министерство внутренних дел проявляло по отношению к городам столичным». Так, в 1913 г. в Москве князь Г. Е. Львов, а затем С. А. Чаплыгин не были утверждены. в должности городского головы, в Туле в 1909 г. это же произошло с В. Л. Халютиным, в Вятке в 1913 г. проблемы с назначением были у П. Н. Шкляева, в Котельниче в 1906 г. не был утверждён А. А. Бабинцев, в 1910 г. — Ф. Д. Тарасов.

Можно согласиться с мнением В. А. Нардовой о том, что жёсткий правительственный контроль снижал «уровень решения муниципальных проблем», порождал серьёзные конфликтные ситуации, «создавал атмосферу враждебности и конфронтации между городскими думами и администрацией, способствовал всё большему разрыву между обществом в лице его представительных органов и правительственной, властью» 123. В таких условиях даже у незначительного привилегированного слоя имевших избирательные права городских жителей накапливалось недовольство существующим положением, появлялось стремление каким-то образом его изменить в своих интересах. Постепенно оппозиционность дум" по отношению к правительству и негибкому монархическому строю усиливалась. Муниципалитеты крупных городов воспринимались либерально-буржуазной элитой общества как альтернативные коронной администрации органы управления.

После начала Первой мировой войны образуются Всероссийские Земский и Городской союзы с задачами помощи раненым и больным воинам. Эти объединения стали центром оппозиции деятелей самоуправления самодержавной власти. Первоначальные попытки давления на власть с целью побудить её к проведению реформ успехов не принесли, молчание правительства всё более радикализировало взгляды участвовавших в союзах общественных деятелей, действовавших от имени городских и земскихсамоуправлений. Слабые и неуклюжие попытки правительства бороться с политизацией и расширением деятельности союзов при полной поддержке политически активными слоями общества оппозиционных организаций вели только к дискредитации власти и делали антиправительственную пропаганду более действенной. На рубеже 1916 — 1917 гг. обострился вопрос о реформе городского самоуправления. Проблема активно обсуждалась на заседаниях городской комиссии Государственной думы, на которых столкнулись более умеренный октябристский и более радикальный кадетский проекты муниципальной реформы, по целому ряду вопросов согласия между фракциями к февралю 1917 г. так и не было достигнуто.

Выборы в Московскую городскую думу, на. которых в результате уверенной и продуманной предвыборной работы либералов, из 160 гласных оппозиционные кадеты получили 149 мест, и последствия этой победыстали символом глубокого политического кризиса и ярким свидетельством недовольства всего цензового населения Москвы существующими порядками. По формальному поводу: в связи с якобы имевшимся несоответствием избирательной инструкции, на основе которой проводились выборы, закону (притом, что эта инструкция ранее была утверждена министром внутренних дел, и по ней были проведены муниципальные выборы в 1913 г.) — выборы были кассированы. Эти бессмысленные действия (они выводили за рамки закона четырёхлетнюю деятельность предыдущего состава думы и принятые им решения, кроме того, вряд ли новые выборы дали бы иной результат) означали, по мнению оппозиционно настроенного общества, только одно: «…то, что будет в марте, мало интересует нынешних руководителей нашей внутренней политики, так как они живут только нынешним днём и не могут жить иначе, не имея никакой уверенности, что принесёт им завтрашний день» «.

2. Городское хозяйство и финансовое положение самоуправлений городов России накануне революции город самоуправление дореволюционный общественный Органы городского самоуправления были созданы прежде всего для ведения городского хозяйства. Быстрый рост городов создал массу новых трудностей и потребностей городского* общества, которое стремилось их разрешить путём частной инициативы. Наиболее важным становилось то, чтобы органы городского самоуправления способствовали удовлетворению новых нужд населения. В числе таких мер были введение финансовых послаблений, льгот, умелая налоговая политика, быстрое принятие необходимых и отмена мешавших правовых норм, чёткий надзор над деятельностью частных лиц. Постепенно города включались в этот процесс и кроме роли «контролёра», «арбитра» сами становились участниками как публично-правовых, так и частно-правовых отношений: организовывали предприятия, заведения сферы услуг, занимались улучшением городского благоустройства, заботой о пожарном, санитарном, продовольственном состоянии города, осуществляли культурные мероприятия, развивали свои действия в сфере образования, здравоохранения. Расширение сферы компетенции, усложнение роли муниципалитетов в жизни городского общества, увеличение числа муниципальных рабочих и служащих требовали финансовых средств.

Одной из ключевых проблем в муниципальной сфере накануне революции стал вопрос об улучшении финансового положения городов, без чего положительных изменений в хозяйстве и управлении и повышения значимости и авторитета самоуправлений в глазах населения добиться было невозможно. Состояние городских финансов зависело от предоставленных самоуправлениям финансовых прав, от степени их использования, от наличия и эффективности деятельности муниципальных предприятий, зданий, земель, от общего экономического положения страны и зажиточности жителей городов, от размеров помощи со стороны государства.

Городовое положение 1892 г., действовавшее к началу 1917 г., предоставило городским общественным управлениям крайне ограниченную налоговую базу: оценочный сбор с недвижимых имуществ, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и пивных лавок, с извозного и перевозного промыслов, с лошадей, экипажей, велосипедов и собак. В’пользу городов поступали разного рода пошлинные сборы: актовый, адресный, за клеймение и употребление мер и весов, с аукционных продаж, за стоянку судов, за проход и проезд по городским сооружениям. Некоторым городам было разрешено взимать больничный и канализационный сборы125. Права самостоятельно вводить новые налоги города не имели. Как указывает Е. Голицынская, в бюджете городов и посадов Московской губернии в период с 1914 по 1916 годы самый большой процент доходов приносили пособия от государства и возврат расходов — 38,7%, доходы с городских имуществ, сооружений, предприятий составляли 28,5% всех доходов городов, оценочный сбор приносил 18,4%, с торговли и промыслов получалось 9,7% доходов. Сборы с промысловых свидетельств и остальные мелкие сборы и пошлины играли сравнительно незначительную роль в городских доходах. Правительственные пособия с 1907 г. направлялись в основном в сферу народного образования и имели целью введение всеобщего трёхлетнего обучения ". Важнейшими источниками поступлений становились оценочный сбор и доходы от предприятий и имуществ.

Потребности городского населения, необходимость выполнять функцию городского благоустройства и нужда в дополнительных доходах способствовали появлению и развитию муниципальных предприятий. При этом в среде муниципальных деятелей, хозяйственников и юристов в начале XX вв. активно обсуждался вопрос о способе управления предприятиями: либо они отдаются в концессию частным лицам, либо города сами осуществляют оперативное хозяйственное управление ими («муниципализаторы»). Наряду с многочисленными плюсами система муниципализации имела и существенные недостатки: могла порождать злоупотребления, популистские действия, была подвержена непрофессиональному влиянию извне. Муниципализация вела к значительно большей зависимости муниципалитетов от результатов управления предприятиями — в таком случае возможные убытки и потери ложились непосредственно на плечи городов, в то время как при неудаче концессионного управления предприятием со стороны одного частного лица, концессия сравнительно безболезненно для города могла быть передана другому. В нестабильное, революционное время, муниципализаторская система была опасна в первую очередь тем, что она слишком сильно зависела от субъективных факторов: воли муниципалитета, давления на него извне, профессионализма управленцев.

Несмотря на почти абсолютное господство принципа муниципализации' в деятельности дореволюционных городских общественных управлений, как> отмечал Л. А. Велихов, около трети муниципалитетов почти не имели доходного имущества, а значительные поступления от деятельности муниципальных предприятий получали только крупные города128. В начале XX в. происходит быстрое увеличение количества муниципальных предприятий, однако к началу революции их было ещё крайне недостаточно для обеспечения первоочередных потребностей населения. Так, по данным Б. Б. Веселовского, к 1917 г. лишь 25,8% российских городов пользовались телефонной связью, 25,7% имели водопроводы (в 20% городов они были коммерческими), только в 15,4% муниципалитетов функционировали электростанции (из них лишь 50% были муниципальными), лишь в 2,9% городов имелись трамваи (из них 79% были коммерческими), а канализацией были оборудованы только 16 городов (1,7% от их общей численности)129.

В каждом уездном, губернском городе, столицах ситуация отличалась своеобразием. Промышленно развитый крупный уездный город Серпухов Московской губернии к 1916 г. имел в муниципальной собственности только водопровод, скотобойню и подъездные пути (городское шоссе). Содержание городских предприятий в 1916 г. для Серпухова должно было стать убыточным: расход на них намечался в сумме 2838 Г р., а доход — только 24 750 руб. Результаты оказались ещё хуже. Действительный убыток, который понёс город в 1916 г. в связи с существованием городских предприятий, составил 18 343 руб. 79 коп. В целом, доля муниципальных предприятий в доходной смете Серпухова на 1916 г. была незначительной — 8,4%, (меньше показателей городов, примерно равных Серпухову по числу населения), в то время как с городских имуществ. и оброчных статей город получал 29,8%, благодаря оценочному сбору формировалось 21,4% дохода.

В собственности патриархального уездного-городка Котельнича Вятской губернии к 1917 г. находились городской водопровод, скотобойня и кирпичный завод. Значительной прибыли от деятельности предприятий город не получал. Так, по смете на 1914 г. на содержание муниципальных, предприятий самоуправление Котельнича тратило на 138 руб. 62 к. больше, чем получало дохода. Согласно смете на 1916 г., городские предприятия должны были принести 10 275 руб. чистого дохода132.

Тем не менее, муниципальные предприятия в Котельниче оказались важной статьёй доходной сметы, принеся в 1916 г. 24,3% всех доходов (этот показатель значительно выше, чем средний у городов, имевших от 25 до 50 тыс. жителей). С городских имуществ и оброчных статей Котельнич получал ещё более значительную сумму — 40,6% доходов. Оценочный сбор (при максимальном уровне взимаемого процента — 10% с доходности) давал лишь 2,9% всех доходов. Это можно объяснить патриархальностью города, в котором было не так много арендаторов квартир, а потому оценка стоимости жилых помещений была невысокой.

Если более развитые и населённые города могли получать значительные суммы с оценочного сбора, земель, городских строений, потребность в. постройке новых муниципальных предприятий с целью получения дополнительных доходов в нихне была столь высокой: имелись коммерческие’заведения, был более-менее налажен муниципальный кредит, то в более патриархальных, слабо затронутых урбанизацией городах, где оценочный сбор с доходности не мог быть значительным, создание городских предприятий могло стать очень существенной частью доходов бюджета, что стимулировало их создание, однако > города сталкивались с практической невозможностью привлечь существенные суммы заёмных средств, кроме того, расходы на содержание, ремонт имевшихся предприятий, выплату займов съедали большую часть получаемых доходов, а иногда и приводили к убыткам.

В губернских городах ситуация с муниципальными предприятиями была лучше, чем в уездных. В Туле в собственности города находились водопровод, скотобойня и электростанция, которые приносили городу значимую прибыль — 8,4% от всех городских расходов: в 1911 году доходы от них составили 27,9% от общей суммы муниципального бюджета, а затрачено на городские предприятия было 19,5% расходов города. Оценочный сбор — 10% с чистой доходности недвижимого имущества — дал Туле 15,6% всех доходов. Очень обширным городским хозяйством обладал город Вятка. К 1917 г. в ведении вятского муниципалитета находилось 11 предприятий, среди которых можно выделить гончарный, кирпичный заводы, электростанцию, телефонную станцию, водопровод, баню, городскую аптеку и т. д. По данным З. В. Галлямовой, к 1917 г. удельный вес доходов от городских предприятий в доходной части бюджета г. Вятки увеличился до 61,3% (этот показатель значительно выше, чем средний по городам такой же численности населения), а от оценочного сбора — снизился до 0,7%. В то же время расходы на предприятия составляли более 43% всех расходов городского управления. Исследователь констатирует: «Общественному управлению удалось без ущерба для личных интересов создать стабильную финансовую базу городского хозяйства"136.

Это утверждение применимо и к Москве. Согласно смете 1916 г. городские предприятия: трамвай, 1 водопровод, газовый завод, скотобойни, типография, хлебопекарня и т. д., — должны были дать 5 млн. 531 тыс. руб. чистой прибыли, по смете 1917 г. — уже 11 млн. 393 тыс. руб. В целом, городские предприятия формировали 56,6% доходной части бюджета, в то время как на их содержание уходило 36,7% расходов города. Оценочный сбор составил 11,5% доходов. Именно благодаря повышению тарифов на" пользование некоторыми предприятиями (в первую очередь трамваем) Москве удалось свести смету 1917 г. без дефицита. Создание или выкуп муниципальных предприятий, принесших в итоге значительные доходы, обеспечивало дальнейший рост московского городского хозяйства.

В условиях, когда чистой прибыли муниципальные предприятия не приносили или величина её была незначительной, очень важным источником городских доходов оставался оценочный сбор, платившийся домовладельцами. Однако от его уплаты были освобождены казенные здания, помимо городского сбора с имущества взимались аналогичные сборы в пользу государства и земства, сам размер оценочного сбора был ограничен 1% от ценности имущества либо 10% от доходности. Большинство гласных цензовых дум были домовладельцами, поэтому они стремились уменьшить свои выплаты в ущерб городским финансам: по данным Л. А. Велихова, около 50% дореволюционных городских самоуправлений не доводили оценочный сбор до предельной нормы, городские оценки имуществ, как правило, были чрезмерно низкими. Так, из 15 у.е.здных городов Московской губернии лишь в 10 городах к началу 1917 г. Оценочный сбор был доведён до максимума, в 1 городе он составлял 80% от предельной нормы, в 1 — 70%, в 3 — 60%140.

При постоянномфосте стоимости городской недвижимости и инфляции переоценка иногда не производилась десятилетиями. Кроме того, у домовладельцев имелась возможность переложения-суммы оценочного сбора в виде платы за аренду жилья на квартиронанимателей, съёмщиков комнат. Формально прямой налог, взимаемый с одной группы горожан, оборачивался косвенным сбором с другой части населения. В то же время, домовладельцы, не имевшие квартирантов, вынуждены были платить оценочный сбор из своего кармана, из средств, полученных каким-либо другим путём. Особенно тяжким это было для престарелых и тяжелобольных собственников, не получавших со своих домов доходов и не имевших больше возможности зарабатывать деньги своим трудом. После заморозки платы за наём жилья собственники недвижимости лишились формальной возможности полностью перекладывать прямые налоги на плечи квартиронанимателей, поэтому на повышение сумм оценочного сбора домовладельцы реагировали болезненно, поднимали наёмную плату неофициально, под угрозой выселения жильца из арендуемого им помещения.

Муниципальная налоговая система всё меньше соответствовала принципу справедливости, зачастую чрезмерно облагая тех, чьи доходы и так были невелики, и оставляя вне своего внимания горожан, получавших значительную прибыль. Можно согласиться с Л. А. Велиховым, который считал, что политическим результатом бессистемной экономической политики царского правительства по отношению к городам стал сдвиг мелкой, средней и крупной буржуазии в сторону оппозиции накануне революции1''. Отказ городских управлений от повышения оценочного сбора и переоценки недвижимости, означавший, что возросшие расходы придётся пополнять путём косвенных сборов, направляло в сторону оппозиции и остальное население городов, имевшее кроме недовольства чрезмерно высокими косвенными налогами и другие претензии к центральной власти «.

На финансовое положение и хозяйство городских самоуправлений могла бы оказать благотворное воздействие перестройка налоговой системы: введение новых прямых налогов, которые могли быбыть основаны не только на принципе владения каким-либо имуществом, но на основе обложения доходов, получаемых всеми горожанами, независимо от того, были ли они домовладельцами или квартиронанимателями. Учитывая возрастающую значимость косвенных налогов: поступлений от городских предприятий, имуществ, — важными способами увеличения доходов могли бы стать создание новых предприятий, удовлетворяющих те или иные потребности населения, целенаправленная и грамотная политика по сдаче в аренду, в концессию муниципального имущества. Однако возможности получения доходов путём косвенного обложения, которое оказывалось * тяжким бременем для населения с низкими доходами, были ограничены. Без серьёзных изменений налоговой базы муниципалитетов, увеличения общего благосостояния общества, прекращения затяжной, требующей огромных расходов войны, в рамках существовавшего к началу революции правового поля вряд ли можно было добиться значительного повышения доходов, как муниципалитетов, так и на общегосударственном уровне.

Полученные из различных источников доходы городские самоуправления расходовали в пределах своей компетенции. В соответствии с Городовым Положением 1892 г. расходы городских самоуправлений делились на обязательные и необязательные. Тратить средства на необязательные расходы можно было только по удовлетворении расходов обязательных, к которым относились затраты на содержание правительственных учреждений, пособия разным учреждениям, ведомствам на основании особых законодательных постановлений, издержки по отправлению воинского постоя и других воинских повинностей, отопление и освещение тюрем, содержание полиции и пожарных команд, уплата займов, внешнее городское благоустройство. Часть обязательных трат компенсировалась из государственного бюджета. Все остальные расходы относились к необязательными должны были финансироваться по остаточному принципу.

Несмотря на то; что выделение в законодательстве первоочередных, обязательных расходов резко критиковалось представителями либерально настроенной части дореволюционного общества, многие из них были оправданы. В интересах города было платить по собственным займам, выплачивать пенсии и жалование своим служащим, обеспечивать хотя бы минимальный уровень благоустройства города, содержать полицию, обеспечивавшуюв городе правопорядок. Как отмечает занимавшийся вопросами городского самоуправления В. Ю. Виноградов, обязательные расходы «предостерегали… от нецелевого использования и «разбазаривания» городских средств, приучали… к организованному, упорядоченному, «плановому» ведению городского хозяйства. …Помогали государству бороться с предпочтениями и случайностями"144.

В своей работе Л. А. Велихов приводит данные, собранные В. Караваевым: сводную таблицу расходов городов 50 губерний России в 1909 г. Согласно ей, города на содержание правительственных учреждений, воинскую квартирную повинность, содержание полиции и уплату налогов расходовали 22 млн. 510 тыс. 500 руб. из общей суммы расходов в 160 млн. 931 тыс. 800 руб. или 14%145. Все остальные расходы, так или иначе, осуществлялись непосредственно в интересах городов. К этому стоит добавить, что с 1913 г. государство компенсировало половину муниципальных расходов на содержание полиции. После начала Первой мировой войны города получали компенсацию от правительства за расходы, связанные с войной: содержание госпиталей, пособия семьям призванных, помощь беженцам;, обслуживание различных нужд фронта, хотя, конечно, эти ассигнования не могли полностью покрыть дополнительные траты146. Как видим, на не имеющие отношения к городским нуждам расходы самоуправления тратили-не слишком большую часть своего бюджета.

В * каждом городском управлении существовали ^ свои приоритеты в, расходовании имеющихся средств. Как отмечает Л. Велихов, «…если мы остановимся внимательно на анализе расходных бюджетов в отдельных городах, то нередко увидим в отношении распределения расходов поразительную пестроту, картину, которая объясняется местными историческими, бытовыми или случайными причинами. Так, один город расходует предпочтительно на санитарную часть, но относительно пренебрегает нуждами социального обеспечения или народного образования; другой, наоборот, выдвигает на первый план одну из последних отраслей, но игнорирует санитарию; третий обращает свое главное внимание на пути сообщения (мостовые, тротуары, мосты), и, наконец, четвертый превосходно ставит какую-либо второстепенную или конкретную отрасль (садовое хозяйство, бойни, рынки, освещение) за счет всех остальных. Бороться с упомянутыми предпочтениями и случайностями, наблюдаемыми очень часто, можно лишь посредством установления обязательных расходов"147. Эти утверждения можно проиллюстрировать на примере сферы народного образования. Так, если Смоленск, Пенза, согласно сметам 1915 г., тратили на эти цели более 15% бюджета, то Орёл — лишь 8,7%, а Пермь — 3,2%.

Однако каким бы удачным ни было распределение расходной сметы, несмотря на то, что бюджетные дефициты и превышение расходной сметы над доходной к 1917 г. стали хроническим явлением, всё равно траты самоуправлений на различные городские нужды были недостаточны. Как отмечал М. Петров, на Всероссийской гигиенической выставке летом 1913 г. «…муниципальная Россия предстала перед общественным мнением во всём своём убожестве…», «…даже в столицах до. 12 — 15% уличной площади-было не замощено, в губернских городах не замощено было до 50% улиц, а в уездных процент замощения улиц достигал лишь немногих единиц…"149.

Ряд данных, свидетельствовавших о крайне медленном развитии муниципального хозяйства, привёл Л. А. Велихов: «из 1053 городских поселений в 1911 г. водопроводы имели только> 204 города с сетью труб, присоединенных лишь к части владений, и с фильтрами лишь в 44 городах». Ассенизационными обозами могли пользоваться только 395 городов, а во всех остальных вывоз нечистот либо производился один — два раза в год пригородными крестьянами, либо нечистоты просачивались в почву, всемерно заражая ее… Трамваи в 1908 г. имели 32 города, электрическое освещение — 86 городов, газовое — 33 города, телефон 217 городов, к 1907 г. 117 у.е.здных и 7 губернских городов вовсе не знали мощеных улиц, 150 городов не имели скотобоен, в 40 городах не было больниц; наконец, санитарный надзор отсутствовал в 600 городах". На основе этих данных Л. А. Велихов делал неутешительный вывод: «…большинство русских городов были лишены самого элементарного городского благоустройства, и в сказанном отношении из всех цивилизованных стран Россия стояла на последнем месте».

Несмотря на столь печальные выводы Л. А. Велихова, в начале XX в. в городах России постепенно складывалась достаточно разветвлённая система городского хозяйства, ярким примером чего может служить хозяйство г. Москвы, включавшее в себя к 1913 г. огромную сеть школ для детей и взрослых, больниц, городских библиотек, городской университет им. Шанявского, художественную галерею, аптекарский склад, богадельни и приюты, разветвлённую сеть канализации, водопровода, быстро расширявшуюся сеть линий городского трамвая, газовый завод, бойни, хлебопекарню, городской ломбард, типографию и многое другое151. К началу революции Московскому общественному управлению* удалось достичь значительных результатов: было введено всеобщее начальное образование, городу оставалось открывать только училища для обучения взрослых и новые школы для детей, по мере роста, населения и переполнения старых учебных заведений, канализация', охватила более 1/3 всех домовладений города, был выполнен намеченный план по постройке сети трамвайных путей, которые связали все части Москвы, разрабатывались планы по устройству метрополитена, в конечном итоге отложенные до конца войны152.