Государственная Дума в России: история создания, правовое определение, механизмы её формирования и функционирования

Государственная Дума в России: история создания, правовое определение, механизмы её формирования и функционирования

• Введение
• Глава I. История создания Государственной Думы
• 1.1 Государственная Дума в дореволюционной России
• 1.2 Государственная Дума в современной России
• 1.3 Сравнительный анализ функционирования Государственной Думы 1906;1917 гг. и после 1993 г.
• Глава II. Государственная Дума — представительный и законодательный орган РФ
• 2.1 Правовое регулирование деятельности Государственной Думы РФ
• 2.2 Структура и порядок формирования Государственной Думы РФ
• 2.3 Полномочия Государственной Думы РФ
• Глава III. Место Государственной Думы в государственном механизме Российской Федерации
• 3.1 Взаимоотношения Государственной Думы с государственными органами
• 3.2 Проблема реализации контрольных функций Государственной Думы
• Заключение
• Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 94 впервые закрепила понятие парламента — Федерального Собрания — как высшего представительного и законодательного органа государственной власти РФ. Тем самым были положены конституционные основы для развития российского парламентаризма. Данный правовой институт постоянно развивается и совершенствуется, меняется его нормативная основа. Поэтому исследование парламентаризма в современной России представляет научный и практический интерес. В данной работе предполагается исследование конституционно-правовго статуса Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее в тексте ГД) как составной части парламента.

Парламент — правовой институт государственной представительной и законодательной и власти, который является связующим звеном между обществом и государством. Он выполняет две важнейшие функции: а) формирует законодательство Российской Федерации, на основании которого развиваются политическая, экономическая и социальная системы, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина; б) осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.

В соответствии с политико-правовой теорией разделения властей, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви: законодательную, исполнительную и судебную, ГД относится к законодательной власти и является составляющей (нижней палатой) Федерального собрания.

Объектом исследования данной работы является совокупность закрепленных Конституцией, ФЗ и регламентными нормами государственно-властных полномочий ГД, установленных самой Конституцией принципов, определяющие правовое регулирование работы ГД и особенности её правового положения в системе права.

Актуальность темы

: проблемы реализации на практике конституционно-правового статуса законодательного и представительного органа государственной власти — ГД, как субъекта как главного выразителя воли населения (граждан), представляют собой мало исследованную область. Конституционная реформа, начавшаяся в 1990;х годах и затронувшая организацию и деятельность высших представительных органов субъектов Федерации, еще не завершена. Укрепление позиций отдельных элементов российской политической системы, в том числе и ГД — способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти со всевозрастающим влиянием общества.

Цель работы: подвергнуть анализу конституционно-правовой статус ГД.

Задачи работы: обосновать структуру и определить порядок формирования ГД и ее полномочий, а также обосновать правовой статус депутатов ГД.

Глава I. История создания Государственной Думы

1.1 Государственная Дума в дореволюционной России

Понятие Государственной Думы впервые относится к периоду первой российской революции 1905;1907 гг.

Революционные события начала 1905 г. заставили самодержавие пойти на уступки требованиям общества. 18 февраля 1905 г. был опубликован царский манифест, объявлявший о намерении создать законосовещательную Государственную Думу, а 6 августа 1905 г. был издан еще один манифест, провозглашавший учреждение данного органа, а также положение о выборах. Этот проект получил название «булыгинской Думы» (по фамилии министра внутренних дел). Выборы согласно этому проекту, предполагались многоступенчатыми, т. е. неравными для разных сословий, и косвенными. Сохранялся опробованный в земствах принцип выборов по куриям — группам избирателей, выделенным по сословному и имущественному признакам. Выделялось три курии — землевладельческая, городская и крестьянская. Из числа избирателей исключались женщины, военнослужащие, учащиеся, рабочие. Однако выборы в «булыгинскую Думу» не состоялись. Через несколько недель события приняли столь драматический оборот, что власти пришлось идти значительно дальше по пути уступок.

Всероссийская октябрьская стачка и консолидация оппозиционных сил заставила Николая II издать Манифест 17 октября 1905 г. Этот документ был крупнейшим шагом по пути конституционной эволюции российского государства. Изменялся статус Государственной Думы — из законосовещательного органа она превращалась в законодательный. Расширился и круг избирателей. Обсуждался даже вопрос о введении всеобщих, прямых, равных и тайных выборов (так называемая четыреххвостка). Однако в конце концов было решено остановиться на более «осторожном» варианте избирательной системы, который и был утвержден Указом от 11 декабря 1905 г.

Согласно ему выборы Государственной Думы оставались неравными, не всеобщими, непрямыми и во многих случаях не тайными.

К участию в выборах допускались только мужчины, достигшие 25-летного возраста. Учащиеся и военнослужащие избирательных прав не получили. Согласно Указу от 11 декабря 1905 г. право голоса получили фабрично-заводские рабочие, выделенные в новую, четвертую курию.

Все курии были поставлены в неодинаковые условия. Первые две курии избирались в основном по двухступенчатой системе (избиратели — городские или губернские съезды выборщиков — депутаты Думы), третья, крестьянская, — по четырехступенчатой, а рабочая — по трехступенчатой.

В результате в землевладельческой курии один выборщик представлял 2000 избирателей, в городской — 4000, в крестьянской — 30 тыс. и в рабочей — 90 тыс. Конечно, куриальный принцип давал очевидные преимущества состоятельным слоям населения. Но при отсутствии развитых политических партий этот порядок обеспечивал парламентское представительство основных групп населения и в то же время не допускал численного преобладания социальных низов.

Деятельность нового общероссийского представительного учреждения определялась документами, утвержденными императором 20 февраля 1906 г. Высший представительный и законодательный орган России теперь состоял из двух палат. Государственный Совет (созданный ещё при Александре I по инициативе М. Сперанского) из законосовещательного органа при монархе превращался в верхнюю палату парламента, причем менялись и принципы его формирования: половина его членов (98) назначалась императором, половина же избиралась Синодом, земствами, Академией наук и пр. Он получал право налагать вето на решения Государственной Думы.

Обе палаты созывались и распускались указом императора. Срок полномочий депутатов Государственной Думы составлял 5 лет (хотя Дума могла быть распущена императором раньше этого срока), членов Государственного Совета — 9 лет, причем каждые три года представительство каждой из групп обновлялось на треть. Одно и то же лицо не могло быть членом Государственного Совета и депутатом Думы. Чиновники, состоящие на государственных должностях и избранные в Думу, обязаны были оставить службу. Депутатам Думы полагалось ежемесячное казенное довольствие (с 1908 г. его размер составлял 350 руб.), членам Государственного Совета — суточное довольствие (в размере 25 руб.).

Государственная Дума имела право принимать законы, отменять и изменять их, за исключением Основных государственных законов. Право пересмотра последних принадлежало лишь императору. Проекты законов, одобренные Думой, поступали на утверждение Государственного Совета.

Принятые обеими палатами законы направлялись на утверждение императора.

Первый российский парламент проработал всего 11 лет:

· I Государственная Дума: 27 апреля — 8 июля 1906 г. (524 депутата);

· II Государственная Дума: 20 февраля —2 июня 1907 г.(518депутатов);

· III Государственная Дума: 1 ноября 1907 г. — 9 июня 1912 г. (единственный созыв, просуществовавший весь пятилетний срок).

· IV Государственная Дума: 15ноября 1912 г. — 12марта 1917 г. (и III, и IV Думы насчитывали в своем составе по 442 депутата).

I и II Государственные Думы избирались в соответствии с законодательством, описанным выше, и просуществовали недолго вследствие резких разногласий с правительством. Представительство левых и либеральных партий было в них значительно: так, в I Государственной Думе насчитывалось 153 кадета и 107 членов крестьянской группы (трудовиков).

Попытки обсуждения аграрной реформы, предусматривавшей отчуждение помещичьих земель, вызвали резкую реакцию правительства и роспуск Думы. II Дума оказалась еще более левой (в ней было около ста кадетов и более двухсот представителей «левого блока», включавшего в себя трудовиков, эсеров и социал-демократов). Аграрный вопрос вновь оказался в центре внимания.

Чтобы получить «управляемую» Думу, император второй раз воспользовался правом роспуска Государственной Думы и, сверх того, изменил порядок думских выборов, совершив фактически государственный переворот сверху. Такое решение он мотивировал медлительностью Думы при рассмотрении бюджета и правительственных законопроектов, направленных на подавление революционных беспорядков, а также антигосударственной деятельностью части левых депутатов. 3 июня 1907 г. единоличным решением царя (что противоречило ст. 86 и 87 Свода основных государственных законов) вводился в действие новый избирательный закон.

Согласно этому закону сокращалось количество депутатов Государственной Думы, а также представительство низших сословий и окраин. Теперь в первой курии один выборщик избирался от 230 человек. Вторая курия была разделена на две: впервой (состоятельные граждане) один выборщик избирался от 1000 избирателей, в другой — от 15 тыс. Крестьянская курия посылала одного выборщика от 60 тыс., а рабочая — от 125 тыс. Жители ряда окраинных областей (Акмолинской, Семипалатинской, Якутской и др.) лишились представительства; вся азиатская Россия посылала в Думу только 15 депутатов, Кавказ — 10 (вместо 29), Царство Польское — 14 (вместо прежних 37). Избирательным правом могли воспользоваться лишь 15% населения империи. Не случайно даже в правительственном лагере данный закон получил название «бесстыжего» .

Думы, избранные по этому закону, отличались гораздо большей управляемостью, лояльностью по отношению к монархии и консерватизмом. III Государственная Дума просуществовала весь отведенный ей срок. Ведущими фракциями в ней были октябристы (155), кадеты (108) и правые (146). Представительство левых было сведено к минимуму. Большую часть срока своих полномочий поработала и IV Государственная Дума. Лишь по мере нарастания неудач на германском фронте лидеры ряда думских фракций (прежде всего кадетов) стали проявлять все большую оппозиционность. Немалую роль сыграла Государственная Дума в февральской революции: при активном участии думских лидеров 2 марта 1917 г. царя принудили к отречению; несколько ранее (27 февраля) Думой был создан Временный комитет Государственной Думы, который затем трансформировался во Временное правительство, ставшее одним из центров власти в стране после революции. После этого Дума как учреждение сходит с политической авансцены, хотя юридически это было оформлено лишь 6 октября 1917 г.

Несмотря на краткий срок своего существования и очевидные недостатки российского дореволюционного избирательного законодательства, выборы в Государственную Думу и ее деятельность способствовали приобщению к выборам широких слоев населения, развитию политической культуры российского общества.

1.2 Государственная Дума в современной России

В постсоветский период попытки приспособить Конституцию РСФСР 1978 г. к новым политическим реалиям, сложившимся в российском обществе в конце 1980;х — начале 1990;х гг., успехом не увенчались. Более того, изменения, внесенные в нее, предоставили Съезду народных депутатов России и формируемому им Верховному Совету такие полномочия, которые резко ослабили влияние президента. Конфликт между исполнительной и законодательной властью, определявший развитие российской политики в 1992—1993 гг., завершился кровавой схваткой осенью 1993 г. Он отразил углублявшиеся разногласия в лагере реформаторов по вопросам социально-экономического и политического развития страны. На референдум 12 декабря 1993 г. был вынесен президентский проект новой Конституции. За него проголосовала большая часть пришедших на выборы россиян.

Конституция, принятая 12 декабря 1993 г., не только закрепила экономические и политические изменения, произошедшие в стране и обществе, но и поставила заслон на пути нарастающей суверенизации регионов. Она провозгласила Российскую Федерацию федеративным демократическим государством с республиканской формой правления, определила права входящих в нее республик, краев, областей и других субъектов федерации, зафиксировала разграничение предметов ведения и полномочий между ними и центром (ст. 71), а также определила круг вопросов, находящийся в совместном ведении (ст. 72). Особое место уделено в Конституции статусу Президента РФ. Предоставив ему больше полномочий, чем другим институтам власти, она фактически вывела его из-под их контроля за границы принципа разделения властей. Согласно Конституции президент стал не просто главой государства, гарантом конституционных прав и свобод граждан, но и высшим арбитром, возвышающимся над всеми ветвями власти. Полученные полномочия позволяют президенту определять основные направления внешней и внутренней политики, формировать и возглавлять Совет Безопасности, назначать (с согласия Государственной Думы) председателя правительства, заместителей председателя правительства, министров, представлять кандидатуры для назначения на должности председателя Центрального банка, судей Конституционного Суда, Генерального прокурора.

В соответствии с принципом разделения властей высшим законодательным и представительным органом в России стало Федеральное собрание. Оно заменило институты, унаследованные от советского периода, — Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ. Новое Федеральное собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации до августа 2000 г. формировался на основе кооптации по должности двух представителей от каждого субъекта Федерации. Как правило, это были главы исполнительной и представительной власти — президент или губернатор и председатель регионального законодательного собрания соответственно. Новый федеральный закон изменил сложившийся порядок. Теперь членами Совета Федерации от регионов должны быть не главы ветвей власти, а их представители, соответственно назначаемые главой субъекта Федерации и избираемые региональными собраниями.

Государственная Дума избирается на основе прямых, равных и тайных выборов, ранее половина депутатов избиралась по округам с равной численностью населения, а половина — по партийным спискам, с 2007 г. — только по партийным спискам. Общая численность депутатского корпуса нижней палаты составляет 450 человек.

Обе палаты равноправны в пределах своих полномочий, но в законодательном процессе ведущую роль играет Государственная Дума. Существует четкий механизм прохождения и принятия новых законов: законопроект проходит три чтения в Государственной Думе, затем поступает в Совет Федерации и после одобрения им направляется на подпись Президенту.

1.3 Сравнительный анализ функционирования Государственной Думы 1906;1917 гг. и после 1993 г.

Если поместить Думы (дореволюционную и современную) в общеполитический контекст двух эпох, то их принципиальное различие станет еще более очевидным. Государственные думы начала XX в. функционировали преимущественно на фоне революционного подъема и волнообразной радикализации общественных настроений. Лишь половина отведенного III Думе срока пришлась на период спада революции, сопровождавшегося массовыми репрессиями. Уже с 1910 г. забастовочное движение вновь набирает силу и не затихает вплоть до 1914 г. На фоне военных неудач и лишений оппозиционные настроения как в обществе, так и в политической элите, непрерывно нарастали. В целом политический процесс дореволюционного периода носил «перманентно-кризисный» характер.

Парламент 1990;х годов, как отмечалось выше, сформировался на фоне апатии, растерянности людей, психологического шока от событий сентября-октября 1993 г., и его деятельность протекала преимущественно в обстановке общественно-политической пассивности. Этот фактор нельзя не учитывать при оценке перспектив механизма конструктивного взаимодействия властей, который создавался как в дореволюционный, так и в постсоветский периоды.

Различия в динамике работы российских Дум двух эпох обусловливаются также отношением партий к политической системе в целом и к парламенту в частности. Если левые (а на последнем этапе и центристские) фракции дореволюционных Дум и декларативно, и на практике, в том числе в ходе нелегальной работы, стремились к свержению самодержавия и радикальному изменению существующего строя, то все фракции современных Дум, независимо от партийной принадлежности, ориентировались на встраивание в сложившуюся систему и старались избегать действий внесистемного характера. Депутаты, по существу, пытались лишь добиться более приемлемого для себя формата отношений с исполнительной властью, большего влияния, участия в выработке политического курса и т. д., но не ставили перед собой «антисистемных» задач. Их инициативы по устранению дисбаланса полномочий ветвей власти не шли дальше предложений наделить депутатский корпус реальными контрольными функциями, реализуемыми в рамках специальных парламентских комиссий и депутатских запросов.

Наконец, следует учитывать принципиально разное отношение исполнительной власти к парламенту дореволюционному и современному. Если для Николая II, ярого противника парламентаризма, принятие Манифеста 17 октября 1905 г. было вынужденным шагом, то посткоммунистическая элита, напротив, целенаправленно добивалась внедрения и закрепления либерально-демократических институтов и ценностей, среди которых парламентаризм занимает одно из ключевых мест. Именно эти ценности послужили основой легитимации новой власти. Необходимостью защиты этих ценностей пытались оправдать и события осени 1993 г., и «скоропалительные» выборы, и принятие Конституции, которая наделила большим объемом властных полномочий президента, выступавшего в 1990;е годы гарантом необратимости социально-экономических и политических преобразований. В постсоветской России исполнительная власть была кровно заинтересована в сохранении и развитии парламентаризма, хотя сама неоднократно угрожала Государственной думе роспуском.

В деятельности дореволюционных и современных Государственных дум можно выделить как общие, так и особенные черты, связанные со спецификой исторических периодов, в рамках которых они работали.

Следует отметить, что в современных политических дискуссиях нередко абсолютизируется политико-культурный фактор, выступающий основанием для растущего пессимизма «западников» и осторожного оптимизма «почвенников». Сравнение динамики работы Государственных дум разных исторических периодов подтверждает тезис о преемственности в политическом развитии России. Цикличность российского политического процесса видится в воссоздании на макроуровне схожих с предыдущими этапами черт, в том числе в моделях функционирования политических институтов и в ценностных ориентациях, влияющих на поведение акторов. Однако при всей актуальности политико-культурного подхода он не может рассматриваться в качестве определяющего при анализе, оценке и прогнозировании политического развития.

Опыт парламентаризма начала XX в. в России оказался неудачным в значительной мере в силу обострения общественных противоречий в условиях ускоренной модернизации и волнообразно нараставшего революционного движения. Парламентаризм в той ситуации скорее ослабил, нежели укрепил политическую систему, потребовав реорганизации всех институтов и предоставив площадку для «собирания» сил, стремившихся к радикальным переменам. Кроме того, степень и характер радикализации общества объективно не соответствовали тем возможностям артикуляции интересов и принятия решений, которые мог предоставить парламент, в какой бы форме он ни существовал. Крушение либеральных идей явилось результатом не только «неспособности» российского общества к демократии, но и неспособности самой либеральной модели решать вопросы ускоренной модернизации.

Отчужденность большинства общества от либеральных идей имела в этом случае важное, но не первостепенное значение.

Эволюция политической системы в направлении, расходящемся с «образцом», отнюдь не означает отказа от демократических принципов. Речь идет о выработке модели, сохраняющей либерально-демократические механизмы, но отвечающей объективно стоящей перед Россией задаче ускоренного развития и учитывающей политико-культурные особенности россиян. В противном случае ни одна сконструированная модель не будет ни жизнеспособной, ни долговечной. Представительный орган призван выполнять функции легитимации режима, артикуляции и агрегирования общественных интересов для последующей корректировки курса исполнительной властью. Государственная дума, выполняющая именно такие функции, может рассчитывать на понимание и поддержку общества, для которого президент представляет гораздо большую «ценность» как главный источник политических решений и гарант их реализации.

Сто лет назад политический кризис завершился крахом системы, тяжелейшим «смутным периодом» и утверждением принципиально иной модели, альтернативной либеральной демократии. В России же 1990;х — начала 2000;х годов впервые был обеспечен нереволюционный выход из противостояния системных компонентов путем закрепления механизма конструктивного взаимодействия. Сегодня речь идет о соучастии депутатов в процессе принятия решений, повышении экспертной роли и квалификации депутатского корпуса, а в перспективе, возможно, встанет вопрос о формировании партийного правительства на основе доминантной партии, располагающей большинством в парламенте. Достижение либерально-демократического «идеала» может рассматриваться в качестве конечной цели развития, однако важнейшими задачами политически активных сил должны стать обеспечение эволюционного характера этого развития, предотвращение разбалансировки политической системы, чреватой кризисом и обострением всех общественных проблем.

Глава II. Государственная Дума — представительный и законодательный орган РФ

2.1 Правовое регулирование деятельности Государственной Думы РФ

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Разделение властей является одним из важнейших принципов организации государственной власти и функционирования правового государства. Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы.

Функции законодательной власти в Российской Федерации осуществляет парламент — избираемый или частично назначаемый коллегиальный орган, за которым конституция признает высшее право законодательства. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В основном, в федеративных государствах парламенты состоят из двух палат — верхней и нижней. Такая система принята и в РФ. Это обусловлено, с одной стороны, необходимостью представлять интересы субъектов федерации, разных по населению и занимаемой территории, но имеющих одинаковый конституционно-правовой статус, с другой стороны, стремлением к более устойчивому равновесию сил, когда ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе. Двухпалатность призвана снизить разногласия различных социальных групп населения.

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации; оно совместно с Президентом, Правительством, судами Российской Федерации осуществляет государственную власть и является законодательным органом в системе разделения властей (ст. 10 Конституции).

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации (верхняя палата) и Государственная дума (ГД, нижняя палата).

Важнейшая роль в процессе демократизации российского общества принадлежит именно парламенту — Федеральному Собранию Российской Федерации и, прежде всего, его нижней палате — ГД — как представительному и законодательному органу власти. ГД, в соответствии с теорией разделения властей — представляет собой общегосударственный представительный и законодательный орган, главной функцией которого является осуществление законодательной власти. Основной закон, регулирующий деятельность ГД РФ — Конституция РФ. Итак, государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Также Конституцией определен из скольких депутатов состоит Госдума РФ, на какой срок они избираются, кто назначает выборы в ГД и др. важные вопросы, которые будут рассмотрены далее в работе. ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ФЗ от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 19.07.2009) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (принят ГД ФС РФ 22.04.2005), ФЗ от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 12.05.2009) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. нормативные акты создают основу правового регулирования деятельности Госдумы.

2.2 Структура и порядок формирования Государственной Думы РФ

Госдума в РФ является палатой Федерального Собрания, органом законодательной власти. Об этом говорит Конституция: «Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Согласно Конституции РФ ГД формируется путем выборов и представляет население всей страны. Порядок выборов депутатов ГД устанавливается Федеральными законами.

ФЗ от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 19.07.2009) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.04.2005) определяет переход к пропорциональной системе выборов депутатов ГД. «Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы (далее — федеральные списки кандидатов)» .

Предполагалось, что при переходе на пропорциональную систему выборов депутатов в ГД должны крупные партии. Они будут обладать всеми положительными признаками обладающие всеми признаками таковых: массовое членство, широкая региональная сеть, участие не только в электоральной, но и парламентской политике. Это явно будет способствовать переходу страны к настоящему демократическому режиму.

Но многих политиков волнует вопрос: насколько эти крупные партии будут контролироваться и управляться властью? Ведь помимо укрупнения партий закон направлен на упразднение и «одномандатников», и мелких партий, способных при определенном раскладе влиять на расстановку политических сил в парламенте.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.

Структура ГД представляет собой следующие звенья:

Председатель Государственной Думы. ГД возглавляет Председатель. Он избирается из числа депутатов ГД тайным голосованием. Для избрания Председателя ГД требуется, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Наряду с Председателем, ГД избирает первого заместителя и заместителей Председателя. Порядок их избрания урегулирован Регламентом ГД.

Регламент ГД устанавливает, что Председатель, первый заместитель и заместители Председателя не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.

Полномочия Председателя ГД схожи с полномочиями Председателя Совета Федерации. Круг полномочий Председателя Государственной Думы определен в ст. 11 Регламента Государственной Думы.

Совет Государственной Думы — коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета ГД входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. Заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы участвуют в работе Совета Государственной Думы с правом совещательного голоса. В число полномочий Совета ГД входят: формирование проекта примерной программы законопроектной работы ГД на текущую сессию; формирование проекта календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц; формирование проекта работы ГД на очередное заседание и др.

Целый ряд полномочий Совета ГД связан с техническим обеспечением законотворческой деятельности.

Депутатские объединения. В ГД создаются депутатские фракции. Под депутатской фракцией понимается «объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе». Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы объединения: депутатские фракции и депутатские группы.

Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.

Комитеты и комиссии. Основными структурными подразделениями ГД являются комитеты. Комитеты ГД по вопросам, отнесенным к их ведению: осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению ГД; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение; в соответствии с решениями палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ: организуют проводимые ГД Д парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; решают вопросы организации своей деятельности.

Комитеты образуются на срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Рабочими органами ГД являются также комиссии. В отличие от комитетов — постоянно действующих органов палаты — деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность.

Комитеты и комиссии образуются из числа депутатов палаты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства от депутатских объединений. Численный состав данных органов определяется ГД. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов. Все депутаты Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного комитета. Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Другой формой работы комитетов и комиссий, являются парламентские слушания, конференции, совещания, семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.

2.3 Полномочия Государственной Думы РФ

Основными функциями парламента являются:

· функция представительства;

· функция законотворчества;

· контрольная функция.

В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального Собрания, что также свидетельствует о единстве правовой природы законодательного органа России. Реализация функций осуществляется посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве. В частности, в соответствии с Законом РФ от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности не только Генерального прокурора РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), но и его заместителей; в соответствии с Законом РФ от 26.06.1992 № 3132−1 «О статусе судей в Российской Федерации» Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; в соответствии с Федеральным законом от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» Совет Федерации утверждает указы Президента РФ не только о введении военного или чрезвычайного положения (п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), но и о привлечении Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации и Государственная Дума назначают по пять членов Центральной избирательной комиссии РФ; в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» Государственная Дума и Совет Федерации назначают по три члена Национального банковского совета, а Государственная Дума, кроме того, назначает членов Совета директоров Банка, рассматривает годовой отчет Банка и т. д. В любом случае компетенцию Совета Федерации и Государственной Думы нельзя считать неограниченной (ограничение компетенции парламента — общая тенденция мирового конституционализма), полномочия палат устанавливается только законодательно, палаты не вправе принять к рассмотрению любой вопрос по своему усмотрению. Таким образом Конституция РФ содержит закрытый перечень не всех полномочий палат Федерального Собрания, а только исключительных.

Федеральное Собрание определено Конституцией РФ в качестве не только законодательного, но и представительного органа государственной власти. Реализация представительской функции Федерального Собрания заключается в том, что его палаты представляют: а) народ Российской Федерации — непосредственно через депутатов Государственной Думы (представляющих интересы различных групп населения, различных политических сил), избранных непосредственно избирателями; б) народы Российской Федерации, проживающие на территории всех субъектов РФ, — через членов Совета Федерации, избираемых (назначаемых) региональными органами государственной власти.

Контрольная функция парламента заключается в возможности осуществления контроля за деятельностью других органов государственной власти и должностных лиц (речь идет главным образом о контроле за исполнительной властью). Данная функция реализуется, в частности, через такие полномочия, как утверждение Советом Федерации ряда указов Президента РФ; назначение на должность (или дача согласия на назначение) и освобождение от должности отдельных должностных лиц: Председателя Правительства, Председателя Центрального Банка, Генерального прокурора и его заместителей, судей высших судебных инстанций, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.; отрешение Президента РФ от должности; возможность выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ или отказа в доверии; принятие закона о федеральном бюджете и контроль за его исполнением, формирование палатами на паритетных началах Счетной палаты РФ (при этом Председатель Счетной палаты РФ назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ); рассмотрение Государственной Думой годового отчета Центрального банка РФ; возможность обращения в суд (включая Конституционный Суд РФ) для преодоления юридических коллизий; парламентский запрос, депутатский запрос, право задавать вопросы членам Правительства РФ, обращаться в органы публичной власти и к должностным лицам и т. п.

Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания — Государственная Дума.

Основными стадиями законодательного процесса являются (рис.1):

1) внесение законопроекта в Государственную Думу;

2) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;

3) рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;

4) подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Следует отметить, что, во-первых, некоторые из этих стадий весьма емкие и включают ряд этапов: чтение в Государственной Думе, комитетская стадия и др.; во-вторых, перечисленные стадии являются лишь основными, в зависимости от действий различных субъектов законодательного процесса могут появляться и дополнительные стадии (в частности, связанные с подготовкой законопроекта, преодолением разногласий между палатами Федерального Собрания, между палатами и Президентом и др.); в-третьих, стадия рассмотрения закона в Совете Федерации является необязательной (хотя считается, что и в этом случае имеет место «молчаливое одобрение» принятого Государственной Думой закона).

Рис. 1 Основные стадии законодательного процесса (на федеральном уровне).

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Совет Федерации; члены Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — но только по вопросам их ведения.

Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается императивно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ — Президентом РФ; законопроекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда РФ — Правительством РФ и т. п. Законопроекты, связанные с наполнением или расходованием средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (не обязательно положительного).

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.). Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Государственной Думы. На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях:

· в первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость;

· во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок;

· в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения).

Общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе законодательно не установлено (соответствующие процедурные нормы содержатся в Регламенте палаты). Однако, некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеочередных (президентские по его просьбе, в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.).

Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ — квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего числа депутатов). Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые депутатские мандаты могут быть вакантными) и не количество присутствующих на заседании палаты депутатов, а конституционно установленный состав Государственной Думы, т. е. 450 депутатов. Таким образом, для принятия федеральных законов требуется как минимум 226 голосов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках — 300 голосов.

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако, верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы — обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:

а) федеральные конституционные законы;

б) законы о поправках к Конституции РФ;

в) финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии);

г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традиционных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотрение палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ, при этом поступившие из регионов замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 90 голосов), федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством — не менее ¾ от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются тождественными) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» — Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации — Председателем Государственной Думы). В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депутатов Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется главным образом посредством их официального опубликования. В буквальном смысле понятия «обнародование» и «опубликование» не совпадают, что не исключает возможности обнародования закона и в иных формах: по телевидению и радио, по каналам связи, путем рассылки адресатам, распространения в машиночитаемой форме и т. п., однако практики такого обнародования нет. В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» с изменениями и дополнениями официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета» и «Парламентская газета»). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым).

Для принятия отдельных категорий законов (федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции РФ, закона о бюджете, федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и др.) предусмотрены процедурные особенности.

Помимо законов палаты Федерального Собрания могут принимать постановления и по иным вопросам: об амнистии, о выдвижении обвинения и об отрешении Президента РФ от должности, о различного рода заявлениях, в том числе при реализации иных, кроме рассмотренных, полномочий, в частности при осуществлении межпарламентского сотрудничества.

Глава III. Место Государственной Думы в государственном механизме Российской Федерации

3.1 Взаимоотношения Государственной Думы с государственными органами

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга.

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется Конституцией и ФЗ. В основном имеют место три вида взаимодействия: совместные собрания палат, создание специальных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. (ст. 104 ч. 1). Законопроекты вносятся в Государственную Думу (104 ч. 2). Значит, Совет Федерации может вносить в ГД законопроекты.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые ГД федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. (ст. 106 Конституции). Значит неизбежно взаимодействие при рассмотрении этих вопросов. Конституционные нормы получили развитие в Положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 янв. 2002 г, также перечень норм, реализующих взаимодействие между палатами содержаться в регламенте ГД. Например, п. к ст. 11 Председатель ГД направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные ГД проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы или п. 2 ст. 113 и многие др. При разногласиях палаты создают согласительные комиссии, что играет немаловажную роль в слаженности их работы. Практикуются совместные заседания палат. Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. Вот, например, в ст. 32 Регламента Совета Федерации указано, что комитет или комиссия верхней палаты, организовывая слушания, может пригласить депутатов нижней палаты (Госдумы).

ГД взаимодействует также с Правительством, Президентом и судами, что также определяется её конституционно-правовым статусом. В каждой палате закреплены должности представителей Президента. Они предлагают по поручению Президента кандидатуры на должности, указанные в Конституции (Председатель Правительства, глава ЦБ РФ), имеют право согласовывать проекты законов, предлагаемые к внесению Федеральному собранию, получать необходимые сведения и экспертные заключения, участвовать в подготовке предложений Президенту и др.

Каждый исполнительный орган имеет статс-секретаря, который координирует взаимоотношения палат парламента и органов исполнительной власти в вопросах законотворчества. В некоторых случаях, они специально приглашаются и не должны отказываться. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Парламента. Правительство предоставляет ГД федеральный бюджет и отчет о его исполнении. В целях обеспечения взаимодействия палат Федерального собрания (и ГД тоже) было принято Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 № 94 (ред. от 28.03.2008) «О Полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации», в этом документа утверждались на должностях полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Они участвуют заседаниях, выступают от имени Правительства, согласовывают проекты документов, направляемые палатами в Федеральное собрание, информируют Правительство о ходе законодательного процесса и т. д.