Договорные формы урегулирования внутрифедеративных отношений России

Содержание Введение

1. Юридическая природа нормативного договора в конституционном праве РФ

1.1 Понятие и место нормативного договора в системе источников

конституционного права РФ. Классификация нормативных договоров

1.2 Соотношение конституции и нормативного договора

2. Роль Федеративного договора 1992 г. в развитии российского федерализма

2.1 Краткая характеристика Федеративного договора 1992 г.

2.2 Значение Федеративного договора в развитии российского

федерализма

3. Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий. Договоры и соглашения между субъектами РФ

3.1 Особенности договорного разграничения предметов ведения и

полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

3.2 Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между

РФ и ее субъектами как черта ассиметрии конституционно-правового

статуса субъектов РФ. Договоры и соглашения между субъектами РФ44

Заключение

Библиографический список

Проблематика нормативных договоров, их структурной, формальной и процессуальной обеспеченности, а, значит, места таких договоров в федеративной системе Российского государства, является одной из актуальных и дискуссионных в научной теории и общественно-политической практике.

В условиях современных федеративных государств многие исследователи считают нормативные договоры плодотворными, поскольку их целью является содействие идее федерализма, а именно, попытке добиться труднодостижимой, но вполне возможной гармонии между многообразием и единством. Для многих современных государств нормативные договоры являются одним из эффективных инструментов достижения баланса между внутренним многообразием, часто имеющим этническую природу, и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок. Однако, чрезвычайная многоликость и изменчивость нормативных договоров в федеративных системах мира, противоречивость опыта их применения приводят к тому, что каждое государство, вставая на путь федеративного строительства, в итоге создает свою модель нормативного договора, определяя его формальные и процессуальные признаки, находит ему место в своей правовой системе.

Актуальность темы

данной работы определяется также тем, что тематика договорных отношений в Российской Федерации является одной из самых актуальных и дискуссионных в научной теории и в общественной практике.

Концептуальные основы и принципы нормативных договоров нашего государства были закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем, федеральное законодательство до настоящего времени не регламентировало в должной мере процессуальные и структурно-формальные механизмы реализации этих договоров.

Без малого восемнадцать лет, прошедшие со дня принятия новой Российской Конституции, — слишком малый срок по историческим меркам для становления подлинно федеративных отношений, учитывая почти вековые традиции фактического унитаризма. Этого времени явно не достаточно для полной смены «приказного права» на федеративные инструменты регулирования внутригосударственных отношений, в том числе и нормативные договоры, которые бы заключались и исполнялись в соответствии с их конституционными целями, согласования общенациональных и локальных интересов федерации и ее субъектов. Однако, этого времени хватило для того, чтобы накопился критический объем противоречий, разного рода практических ошибок и, как следствие, разочарований в процессе перехода от прежних псевдовнутрифедеративных договоров к полноценным нормативным договорам.

Поэтому чрезвычайно важно исследовать и разрешать наиболее дискуссионные проблемы федеративного строительства в России. С этой точки зрения актуальной исследовательской задачей является не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов в отношении нормативных договоров, исследования их структуры и формы, но и оценка реальных перспектив законного, легитимного договорного процесса в нашей стране. Следовательно, особое значение для теории и практики конституционно-правовых отношений имеет анализ тех институтов государства, которые могут непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в действительность концептуальных основ нормативных договоров, заложенных в Конституции Российской Федерации.

Научному исследованию генезиса российской федеративной государственности и роли договоров в них посвящены работы Р. Г. Абдулатипова, А. И. Александрова, А. С. Автономова С.А. Авакьяна, М. В. Баглая, А. Бланкенагеля, Е. М. Бухвальда, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, К. С. Гаджиева, В. Е. Гулиева, В. Г. Графского, Д. Л. Златопольского, А. В. Зиновьева, В. Д. Зорькина, СВ. Игнатьевой, И. П. Ильинского, О. Е. Кутафина, Д. А. Керимова, В. Н. Лысенко, Н. А. Михалевой, Л. С. Мамута, Л. А. Николаевой, B.C. Нерсесянца, Ю. С. Решетова, П. И. Савицкого, И. Е. Тарханова, Ю. А. Тихомирова, О. И. Тиунова, В. А. Туманова, А. Г. Хабибулина, Ю. Л. Шульженко, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, Ю. А. Юдина, И. С. Ященко.

Проблемы суверенитета и роли договоров в Российской Федерации активно исследовали К. В. Арановский, А. С. Пиголкин, Т. Н. Рахманина, И. П. Ильинский, Н. А. Михалева, В. Е. Чиркин; глубокому анализу был подвергнут наиболее дискуссионный вопрос о влиянии внутрифедеративных договоров на так называемую «асимметричность» Российской Федерации следующими современными отечественными учеными: И. А. Умновой, Л. М. Карапетяном.

Цель данной работы состоит в том, чтобы на основе научного анализа правовой базы, практики строительства и функционирования Российской Федерации определить закономерности и нерешенные проблемы развития договорных форм урегулирования внутрифедеративных отношений России, которые необходимо учитывать в ходе осуществляемой в настоящее время реформы Российской Федерации и в практике взаимоотношений между федеральным центром и его субъектами, а также между самими субъектами федерации, в целях повышения эффективности государственного управления и развития демократии в России.

Поставленная цель решается посредством следующих задач:

— исследовать правовую природу нормативных договоров, как источников конституционного права, и их институциональные особенности;

— определить юридическую силу нормативных договоров;

— раскрыть основы легитимности внутрифедеративных договорных отношений в Российской Федерации в соотношении с Конституцией РФ, федеральными законами, актами конституционной юстиции.

Объект и предмет исследования. В данной работе исследуются общественные отношения, возникающие в сфере действия договорных форм внутрифедеративного регулирования в Российской Федерации, именно их в общем контексте отечественного федерализма нужно считать объектом исследования данной работы.

Предметом исследования данной работы являются нормативные договоры в Российской Федерации. В связи с этим анализу подвергается правовая природа, юридическая сила, законность, форма и внутренняя структура, а также функции договоров и их регулятивное воздействие на систему внутрифедеративных отношений — между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации.

При решении исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.

нормативный договор конституционный внутрифедеративный

1. Юридическая природа нормативного договора в конституционном

праве РФ

1.1 Понятие и место нормативного договора в системе источников конституционного права РФ. Классификация нормативных договоров Одной из важнейших проблем современного российского права является проблема источников права. Советская правовая система признавала один единственный вид — нормативный акт, т. е. понятие «система источников права» было тождественно понятию «система нормативно-правовых актов». При регулировании общественных отношений приоритет отдавался императивным нормам, установленным государством в законах и подзаконных актах, в отно-шении которых провозглашалось, что они выражают волю всего народа, руководимого коммунистической партией. Фактически же нормативно-правовые акты (значительную часть их составляли различные; приказы, инструкции и т. д.) выражали главным образом волю и интересы партийно-государственного аппарата. В условиях отказа от командно-административного метода управления экономикой и перехода к рынку, крушения монополии КПСС на власть и стремления к построению подлинно правового государства, обязывающие нормы все более уступают место договорному регулированию юридического положения субъектов права. Тенденция отказа от чрезмерной централизации по мнению В. В. Толстошеева привела к развитию регионального права Толстошеее В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право- 1998 -№ 11. С. 8. и нормативной саморегуляции, одним из важнейших элементов которой являются договоры, в том числе и нормативные.

Среди прочих источников конституционного права выделяются международные и внутригосударственные договоры. В конституционном праве РФ внутригосударственные договоры представляют собой особый, специфический вид, что обусловлено федеративным устройством государства. Историческими примерами договора нормативного содержания в советском государственном (конституционном) праве могут служить Договор об образовании Закавказской советской республики (1922), Договор об образовании СССР (1922), Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации, 1992). В условиях тоталитарного режима и превращения СССР из федеративного государства, по сути, в унитарное, использовать договорные отношения между республиками и между республикой и центром не представлялось возможным. В соответствии с о статьями 5 и 11 Конституции РФ Россия относится к числу федераций смешанного типа — конституционно-договорных, так как основа ее федеративного устройства установлена Конституцией, но отдельные вопросы разграничения предметов ведения и полномочий могут решаться Федеративным и иными договорами. Необходимость заключения подобных договоров объясняется федеративным устройством России, так как Конституция не может учесть особенности всех ее субъектов (географические, экономические, демографические и др.). Как указывалось выше, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает два способа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов — конституционный и договорный. Используя право, предоставленное Конституцией, субъекты Федерации заключают договоры как с Федерацией, так и между собой. Статья 15 Конституции РФ устанавливает высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации, однако на практике многие договоры противоречат данному принципу.

В настоящее время договорные отношения, складывающиеся между Российской Федерацией и ее субъектами, являются тем механизмом, который позволяют сохранить ее единство. Но, с другой стороны, по мнению исследователей, возникает опасность «договорной эйфории»; многие регионы, пользуясь более развитой экономикой, нестабильностью политической обстановки, навязывают свои «правила игры». В результате — нарушения конституционных норм, которые политики пытаются объяснить политической целесообразностью. Заметина Т. В. Проблемы конституционно-правовой регламентации договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий в России // Юридический мир. 2010. № 1. С. 28.

В отечественной правовой науке договор рассматривался как частно-правовая категория. В гражданском праве под договором понимается соглашение двух или более лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 420 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Часть 1) (в ред. ФЗ от 27.07.2008 № 161-ФЗ, 18.07.2009 № 181-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617; 2009. № 29. Ст. 3618. Следовательно, договор — юридический факт, который находится в основе обязательственного правоотношения, т. е. договор является основанием для возникновения конкретных правоотношений. Для цивилистов это аксиома. Кроме того, под договором понимается и само обязательство, а также и документ, в котором зафиксирован факт возникновения обязательства.

В конституционном праве внутригосударственный договор имеет свои особенности. И одна из них заключается в том, что он является одновременно и источником права и юридическим фактом. Использование договора в отраслях публичного права (в частности конституционного) требует определения их природы и сущности. Не определена и терминология. В специальной литературе предлагаются два основных термина — нормативный публично-правовой Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник.- М.: Юристъ, 1999. С. 45. и нормативный договор Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права //Государство и право.- 1998. № 2. С. 15.(или договор нормативного содержания Общая теория права: Учебник для юридич. вузов / Под ред. А. С. Пиголкина.- М.: Юстицинформ, 2003. С. 167.).

Если исходить из традиционного деления права на частное и публичное, то употребление термина публично-правовой представляется обоснованным Нормативный договор должен заключаться в публичных интересах, т. е. в интересах общества и государства. Например, преамбула договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края» фиксировала те принципы, которыми руководствовались стороны при заключении договора: «…в целях качественного улучшения социально-экономических и политико-правовых условий жизни и деятельности населения Алтайского края, обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, единства экономического пространства страны…» Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. С. 313. В то же время ст. 426 ГК РФ вводит понятие публичного договора — договора, который коммерческая организация по характеру своей деятельности должна заключать с каждым, кто к ней обратится. Соотношение нормативного и публичного договоров в настоящей работе сознательно не рассматривается.

Использование термина нормативный договор представляется более удачным, так как договор, заключенный между субъектами публичного права, содержит нормы, т. е. общеобязательные правила поведения и выступает как результат нормотворческой деятельности субъектов права.

Нормативность положений договоров своеобразна, отлична от нормативности других нормативно-правовых актов, именно потому, что нормы адресованы только договаривающимся сторонам. Например, часть 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан на Правительство Российской Федерации и Государственный Совет Республики Татарстан возложена обязанность вносить соответствующие законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по предметам, отнесенным договором к совместному ведению Российской Федерации и Республики Татарстан, а именно по совместному решению вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горно-геологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31. Ст. 3996.

Нормы права, установленные договором, в то же время можно рассматривать и как юридический факт, т. е. как основание для возникновения между Российской Федерацией и ее субъектами иных правоотношений (административных, гражданских и т. д.). Например, частью 5 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан, вносимых в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение государственными языками Республики Татарстан. Владение государственными языками Республики Татарстан устанавливается в заявительном порядке. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31. Ст. 3996.

А.В. Демин определяет нормативный договор как договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, воз-никли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения. Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права //Государство и право.- 1998. № 2. С. 15.

На наш взгляд данное определение для договоров в конституционном праве (в частности внутригосударственных) требует определенной корректировки. Во-первых, более уместным представляется использование термина соглашение, а не договорный акт. Термины «соглашение» и «договор» в научной литературе обычно используются как синонимы. Однако в законодательстве эти понятия являются относительно самостоятельными категориями с точки зрения специального использования. Соглашения заключаются по какому-либо узкому вопросу, в то время как договор может быть заключен по самому широкому кругу вопросов. Например, согласно ст. 7 Федерального закона РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 2 — ст. 231. Употребление данного термина позволяет говорить о нормативном договоре и как о юридическом факте, и как об источнике права. Кроме того, под понятием «соглашение» можно понимать и само обязательство, и документ, в котором выражены эти обязательства.

Во-вторых, спорным представляется характеристика норм договора, которые, по мнению А. В. Демина, обязательны для многочисленного и формально неопределенного круга лиц. Любой договор это соглашение конкретных лиц (двух, трех и более) о взаимных правах и обязанностях. О своеобразии норм договора указывалось выше. И, следовательно, действие норм права рассчитано именно на субъектов договора. Далее, нормы права всегда рассчитаны на неоднократное применение. Именно это отличает нормативный акт от акта применения права. Поэтому нормативный договор всегда рассчитан на неоднократное применение.

В-третьих, требуется уточнить — кто является субъектами нормативных договоров. Если исходить из современного понимания права как социального, а не государственного института, то в процесс правотворчества можно включать и негосударственные организации и отдельных лиц. Следовательно, субъектами нормативных договоров будет являться широкий круг субъектов права (например общественные организации, коллектив работников и т. д.). В конституционном праве этого не происходит, так как предметом регулирования данной отрасли права являются отношения властвования, и, следовательно, сторонами нормативного договора в конституционно-правовых отношениях являются субъекты, обладающие государственно-властными полномочиями (в том числе и органы местного самоуправления.

Необходимо отметить, что по Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти. Но при этом они наделены необходимыми властными полномочиями для решения поставленных перед ними задач).

В-четвертых, очень важным представляется то, что обязательства, предусмотренные соглашением сторон, могут содержаться в нескольких актах. Наглядным примером является Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации, 1992 г.), который фактически состоит из трех частей. Этот момент необходимо обязательно отметить, давая легальное определение нормативного договора. При этом можно основываться на понятии «международный договор», легальное определение которого дано в ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г.: «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -№ 29. Ст. 2757.

В-пятых, вопросом, требующим уточнения, является вопрос о форме договора. В данном случае за основу можно использовать ст. 2 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», т. е. договор должен быть заключен в письменной форме. В необходимых случаях такой договор должен пройти процедуру утверждения в порядке ст. 26.7 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 42. — ст. 5005; 2010. — № 52 (часть I). — Ст. 6984; 2011. — № 17. — Ст.2310.

Не менее важны и такие, например, вопросы: кем из должностных лиц подписывается договор, необходима ли его ратификация и опубликование.

Исходя из принципа разделения властей подписание договора должно возлагаться либо на президента как на главу государства (или главу субъекта Федерации), либо на главу администрации субъекта Федерации как представителя исполнительной власти. Ратификация внутрифедеральных договоров представительными органами власти также представляется необходимым, так как это создает дополнительный барьер для тех договоров, которые противоречат нормам Конституции. Однако данное положение не должно распространяться на те соглашения, которые заключаются на основе договоров.

Все внутригосударственные договоры должны быть опубликованы в «Российской газете» и в «Собрании законодательства», а также в официальных изданиях субъектов Федерации.

В Российской Федерации приняты Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14.06.94 г., Указ Президента Российской Федерации от 23.05.96 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», но представляется, что этого недостаточно. Назрела потребность в подготовке и издании специального закона об основных источниках права. В этом акте необходимо подчеркнуть что сведение источников права только к нормативно-правовым актам неоправданно. В законе желательно с максимальной определенностью выразить отношение государства к прецеденту, обычаю и нормативному договору как к источникам права. В связи с этим возникает необходимость дать легальное определение понятия «нормативный договор». Установить основные принципы его заключения, определить содержание, формы и другие не менее важные вопросы.

По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры Российской Федерации. Конституция устанавливает следующие виды внутригосударственных нормативных договоров:

1. Федеративный договор от 31 марта 1992 года;

2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);

3. Договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.

Различное множество договоров возникает в управленческой сфере между федеральными министерствами, ведомствами и исполнительными органами субъектов федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и т. д. Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права. // Государство и право. 1998. № 2. — стр. 39.

Второй вид нормативных договоров — международный договор Российской Федерации. В соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Если международным договором установлено иное положение, чем в законе, то применяется международный договор. В целом, для международного договора, как, впрочем, и для другой группы международных источников права (общепризнанных принципов и норм международного права), характерно то, что их «творит» не одно определенное государство в лице своих органов или граждан, они не продукт какой-либо национальной правовой системы. Они все появляются в результате совместной деятельности множества различных государств. Встречается несколько разновидностей международного договора. Виды международных договоров зависят от типа регулируемых в них отношений и конкретных обстоятельств его заключения. Известны такие его виды как договор, устав, пакт, хартия, конвенция, соглашение и др.

1.2 Соотношение конституции, федеральных законов и нормативных договоров Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и субъектов, или субъектов между собой; конституцией и договором. Ответ на вопрос: в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации? — как раз и является тем основанием, руководствуясь которым относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.

Если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, то данную федерацию можно назвать конституционной. Следовательно, какие бы то ни было изменения основ федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. При такой форме закрепления федеративного устройства не должны учитываться положения о том, что республики в составе Российской Федерации (или, например, земли в ФРГ) объявили себя независимыми государствами в своих конституциях, несмотря на отсутствие упоминания об этом в федеральной конституции. Значение для определения реального статуса субъектов федерации имеют лишь те нормы, которые закреплены в федеральных конституциях, а не в каких-либо иных документах.

Аналогичные правила распространяются и на федеративные договоры. Необходимым формально-юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление этого ее качества в федеративном договоре, при отсутствии такого документа, как федеральная конституция.

Наряду с этими двумя моделями федерации выделяется и третья — конституционно-договорная федерация. Данная модель может подразумевать три варианта соотношения конституции и федеративного договора.

Первый из их — «исторический» вариант. Федеративное государство было сначала образовано путем слияния нескольких государств (ставших субъектами федерации); факт объединения был оформлен специальным (федеративным) договором этих государств; однако, далее была принята федеральная конституция, почти полностью «поглотившая» нормы договора (возможно, формально не отмененного). Однако, представляется неправильной постановка соотношения конституционных и договорных норм в зависимость от исторически имевших место их взаимоотношений. Путем утверждения особой значимости таких отношений происходит смешение двух совершенно разных проблем федерализма: проблемы действительного закрепления основ федерации и проблемы эволюции федерации.

На практике данная проблема носит отнюдь не абстрактный характер. Достаточно вспомнить события начала 90-х годов, связанные с распадом СССР. Стороны т.н. «беловежского соглашения», подразумевая конституционно-договорной характер Советского Союза, начали процесс ликвидации федеративных устоев государства с денонсации договора об образовании СССР, а не со внесения поправок в Конституцию СССР, действовавшую на тот момент и являющуюся абсолютной правопреемницей союзного договора. В момент принятия первой Конституции СССР федерация потеряла свой договорный характер и приобрела чисто конституционный.

Еще менее, чем Союз ССР, подходит под определение конституционно-договорной Российская Федерация. Процесс ее формирования отличался от такового в СССР. Хотя РСФСР была объявлена федерацией еще в январе 1918 г., ее субъектный состав был неясен. Юридической основой этой федерации была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским Съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, провозгласившая Россию федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные Декларацией, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». Далее основой федерации в России были Конституция РСФСР 1918 г., затем Конституция РСФСР 1925 г., Конституция РСФСР 1937 г. и Конституция РСФСР 1978 г. Только 31 марта 1992 г. появился Федеративный договор. И хотя постановлением VI Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. Федеративный договор, объединивший три договора, был объявлен составной частью Конституции РФ, тем не менее большинство положений Федеративного договора было инкорпорировано в текст Конституции РФ. Далее Федеративный договор был в значительной части поглощен Конституцией РФ 1993 г.; а о его непоглощенной части было упомянуто в ее заключительных и переходных положениях: «В случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора… действуют положения Конституции РФ». Поэтому факт подписания / неподписания или изменения Федеративного договора не может иметь юридических последствий для статуса Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности по причине конституционного характера российского федерализма. В связи с этим В. Н. Лысенко замечает: «Федеральные государства покоятся на конституциях, а не на договорах; но эти конституции могут возникать из самых разнообразных оснований, юридических и не юридических; очень часто они возникают из договоров и соглашений, часто из завоеваний, нередко также и из односторонних волеизъявлений». Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России.- М.: Спарк, 2006. С. 24.

Говоря о варианте равноправного сосуществования конституции и федеративного договора, представляется сомнительным с точки зрения законов логики одновременное сосуществование в государстве двух отдельных правовых актов — конституции и федеративного договора, по разному регулирующих одни и те же общественные отношения и обладающих одинаковой высшей юридической силой. Ситуация, при которой договор становится частью текста Основного закона, что было характерно для предыдущей российской Конституции, не является исключением. Если Конституция и Договор противоречат друг другу, то получается, что Конституция противоречит самой себе; однако, Конституция в идеале не может содержать положений, противоречащих друг другу, и поэтому одна из двух противоречивых норм или обе нормы сразу просто не смогут быть полностью применены на практике, что потребует, в конечном счете, удаления указанной нормы / норм из текста Конституции.

Неизбежно встает вопрос об иерархии конституционных норм. Если сама Конституция принималась Верховным Советом РСФСР, а изменения в нее вносились путем принятия законов, то Федеративный договор 1992 г. был включен в Конституцию на основании постановления Съезда народных депутатов РФ, что ставило нормы договора в неравноправное положение с остальными конституционными нормами. Вообще же данный вариант слишком умозрителен. При ближайшем рассмотрении выясняется, что-либо конституция, либо федеративный договор имеют высшую юридическую силу.

Особого внимания в данном вопросе заслуживает практика подписания двусторонних договоров между РФ и субъектами (которые часто рассматриваются как договоры федеративные), предусмотренная ст. 11 Конституции РФ: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Сторонники данного варианта утверждают, что нормы договора носят для них ту же юридическую силу, что и Конституция РФ, или даже имеют приоритет перед конституционными нормами (что характерно уже для договорной федерации). Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. — М.: Спарк, 2002. С. 123. Подобные выводы делаются, как правило, представителями субъектов федерации под влиянием неправильного понимания сущности федерации и места субъекта в ней, на основе ст. 11 Конституции РФ, уже упомянутой, и ч.2 ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о том, что «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий» (в рамках ст. 71 и 72 Конституции). При этом игнорируется условие о том, что передача полномочий может осуществляться только в случае, — «если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам». Правда, есть мнение, что речь в ч.2 ст. 78 Конституции РФ идет только о соглашениях органов исполнительной власти, а не о государственно-правовых договорах Лексин И. В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть.- 2002. -№ 2. С. 75., но с этим нельзя согласиться. Если договор о разграничении предметов ведения и полномочий является фактически соглашением органов исполнительной власти, то он, как его не назови, обязан подчиняться требованиям российской Конституции и федеральных законов (ситуация с последними еще более сложная, так как они в значительной мере вообще игнорируются сторонами, подписавшими двусторонние договоры). Таким образом, в целом вроде признается приоритет федеральной конституции перед различными договорами, однако для конкретного субъекта предполагается исключение.

Вариант, при котором действуют и конституция, и федеративный договор; однако, федеративный договор имеет более низкую юридическую силу по сравнению с конституцией. Но такой порядок, предусматривающий верховенство конституции, вполне вписывается в модель конституционной федерации, где правовое регулирование осуществляется не только основным законом — конституцией, но и обычными законами и нормативными договорами; и нет причин рассматривать данную федерацию как конституционно-договорно-законодательную. Эта модель федерации представляет из себя в чистом виде конституционную федерацию, каковой и является Россия.

В наши дни продолжается дискуссия по вопросу о соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и внутрифедеративных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Б.А. Страшун и Ю. Л. Шульженко полагают, что поскольку возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена в гл. 1 «Основы конституционного строя» (это своего рода «конституция в конституции»), положения внутрифедеративных договоров имеют более высокую юридическую силу, чем ст. 71 — 73 Конституции РФ. И отступление в договорах от норм указанных статей нельзя рассматривать как ее нарушение Страшун Б. А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 5.

С.А. Авакьян и Б. С. Крылов, напротив, презюмируют «подчиненное» по отношению к Конституции и федеральным законам положение договоров, исходя из закрепленного в Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5) Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1995. С. 52. либо примата Конституции над всеми иными источниками регулирования (ч. 1 ст. 15) Авакьян С. А. Теория конституции. М., 1994. С. 201 — 202.

И.А. Умнова прямо объявляет договор «дополнительной формой» Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 173. Отсюда следует, что договоры ни в чем не должны расходиться с Конституцией. Автор солидарен с последним мнением: договоры с отдельными субъектами Федерации не могут противоречить единой для всего государства Конституции и общим законам.

К сожалению, нормативные договоры и соглашения до сих пор специально не исследовались, но и без глубокого анализа ясно, что они применяются в качестве регуляторов практически во всех отраслях — от конституционного права до права социального обеспечения. Роль внутригосударственных договоров и соглашений, при самых разных подходах к их оценке, в современной российской практике правового регулирования невозможно игнорировать.

В связи с происходящими законодательными переменами для современных исследователей актуальным является вопрос о том, насколько в новых правовых условиях удастся обеспечить баланс единства и плюрализма в системе разделения власти России как федеративного государства. Ответ на него в немалой мере зависит от того, насколько сильными и эффективными станут совместные усилия Федерации и ее субъектов в направлении гармонизации федеративных отношений.

В новых условиях по-прежнему остается очевидным, что перераспределение прав между Федерацией и ее субъектами, полномочий и финансовых средств между их органами государственной власти должно осуществляться на основе федеративного характера связей. Совместное осуществление государственной власти и сотрудничество на принципах федерализма — залог успеха российской государственности.

Реализация обозначенных тенденций развития федеративной государственности должна осуществляться на основе учета протекающих в мире процессов глобализации и современных вызовов цивилизации, коснувшихся и России. В нынешних условиях человечество сталкивается с новыми вызовами не только в международных отношениях, мировой экономике и политике, но и в осуществлении федеративной идеи. Среди таких вызовов: расширение угроз со стороны терроризма, существенно влияющего на безопасность и жизнь людей; нарастающая опасность экологической катастрофы; рост миграции, вызывающей социально-экономическую напряженность и провоцирующей конфликты культур; все более возрастающая информационная и иная коммуникативная зависимость в функционировании общественных отношений; появление новых технологий воздействия на человека; возникновение новых видов правонарушений и преступлений против человека и человечества (например, в области генетики и в информационной сфере) и т. д. Усиление единства публичной власти всех уровней, включая муниципальную, в направлении борьбы с новыми угрозами, учет мнения субъектов Федерации, выработка совместных программ и осуществление совместных действий по решению этих проблем особенно важны в современный период. В этой связи необходимо искать дополнительные формы сотрудничества, совершенствовать и модернизировать соответствующие координационные структуры, обновлять правовую базу, укреплять экономическую и финансовую основу эффективной государственной и муниципальной политики.

Итоги, тенденции и перспективы развития России как федеративного государства свидетельствуют о сложном, но поступательном развитии нашего государства по пути утверждения основных ценностей федерализма. Поэтому весьма важно своевременно устранить складывающийся дисбаланс в разделении власти по вертикали, установить дополнительные правовые и институциональные гарантии эффективного и демократичного федерализма, адекватно отвечающего на проблемы и вызовы современности. Ответ на вопрос, будет ли это движение успешным в итоге, зависит от правильного выбора государственно-правовой политики России, ее верности гуманистическим идеалам, выработанным мировым и отечественным опытом и получившим закрепление в действующей Конституции Российской Федерации.

Таким образом, нормативный договор в конституционном праве можно определить как соглашение, заключенное между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления РФ, устанавливающее правовые нормы различной отраслевой принадлежности независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документа.

Отличительной особенностью нормативного договора от других источников права является то, что он устанавливается не властным решением, как нормативный правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих субъектов. Стороны занимают друг по отношению к другу относительно автономное положение. Нормативный договор как специфический источник права отличается более гибким подходом в определении круга субъектов, имеющих право на его разработку и заключение (компетентный правотворческий орган, трудовой коллектив и т. д.).

2. Роль Федеративного договора 1992 г. в развитии российского федерализма

2.1 Краткая характеристика Федеративного договора 1992 г.

Освещение договорных отношений в Российской Федерации не было бы полным без упоминания о Федеративном договоре.

Федеративный договор 1992 г. является одним из основных источников конституционного права РФ в области регулирования федеративных отношений и включает в себя три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти РФ и соответственно органами власти: а) суверенных республик в составе РФ; б) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; в) автономной области, автономных округов в составе РФ. Подписаны 31 марта 1992 г. представителями РФ и всех субъектов РФ (кроме Татарстана и Чечено-Ингушетии). 10 апреля 1992 г. Съезд народных депутатов РФ одобрил подписанный Ф.д. и постановил включить его содержание как составную часть в Конституцию РФ. Однако и после этого Федеративный договор продолжал существовать как самостоятельный конституционно-правовой акт. Конституция РФ 1993 г. (в п. 1 раздела второго) объявила о верховенстве своих норм над нормами Федеративного договора, но одновременно подтвердила в п. 3 ст.11) его действие в сфере регулирования федеративных отношений, что позволяет считать РФ федерацией конституционно-договорного типа.

Появление Федеративного договора объясняется обострением межнациональных противоречий на последнем этапе существования СССР, выразившимся, в частности, в так называемом «параде суверенитетов». По мере приближающегося распада СССР автономные республики в 1989;91 гг. стали разменной картой в борьбе за полномочия между союзным и российским руководством. Союзный центр, дабы ослабить позиции российских властей, предлагал поднять статус автономных республик до уровня союзных и подключить их на равных к подписанию Союзного договора (а в этом случае последствия распада СССР могли бы быть еще более трагичными, чем это произошло в действительности).

Республики в 1990;91 гг. последовательно убирали название «автономная» из своих официальных наименований (оставаясь на деле всё-таки, конечно, автономными), и провозглашали, вслед за союзными республиками, свой государственный суверенитет.

Более того, еще до подписания Федеративного договора, в 1991 году, произошло возвышение статуса всех (кроме Еврейской) автономных областей до уровня автономных республик (а автономные республики, в свою очередь, провозглашали себя союзными), что автоматически предполагало и их выход из состава соответствующих краев. Заметим, что тем самым само разделение на области и края потеряло всякий юридический смысл, ибо при создании краев в начале 1920 гг. подчеркивалось, что край отличается от области тем, что имеет в своем составе национальные образования. Если подразумевается, что край — это более сложносоставное образование, тогда не совсем понятно, почему, например, Тюменская область с входящими в нее двумя округами называется областью, а Алтайский, Хабаровский, Приморский, Краснодарский, Ставропольский края, лишившись национальных образований, тем не менее продолжают оставаться краями.

Парадоксально, но «выделившиеся из краев слабые автономные области приобрели более высокий статус (республики), чем мощные края» Баглай М. В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. -1997. № 12. — С.45., что, естественно, обостряло проблему равноправия субъектов и вызывало протесты российских областей.

Поскольку все это реально угрожало дезинтеграцией Российской Федерации, возникла идея Федеративного договора для закрепления автономий в составе России. С распадом СССР в августе-декабре 1991 г. надобность в таком договоре, казалось бы, миновала, однако нарастание центробежных тенденций уже в автономиях побудило ускорить его подписание.

Федеративный договор выступает, таким образом, как логическое завершение политического процесса «парада суверенитетов», происходившего в 1990;92 гг., а в связи с этим — и как непосредственное продолжение Декларации о государственном суверенитете России, принятой 12 июня 1990 г. При этом, если сторонники Договора настаивают на том, что он был необходимым ответом на дезинтеграционные процессы, то нужно отметить, что его подписание вовсе не остановило центробежные тенденции, а во многом даже спровоцировало новый виток требований республик к федеральному руководству, усугубляя слабость позиций федерального центра.

После подписания Федеративного договора Совет глав республик стал требовать уже конфедеративных отношений с центром, предлагая в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора трактовать Россию как объединение республик — суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх, при котором «республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором». Федеративный договор. Документы. Комментарий. — М.: Юридическая литература, 1992. — С. 13.

И.А. Умнова справедливо считает это «концептуально ошибочным», поскольку «договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России — суверенном государстве путем децентрализации», не во вновь формирующемся государстве, а в государстве, существовавшем задолго до этого. «Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия». Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.: Дело, 1998. — С. 70.

Во-вторых, Федеративный договор закрепил и узаконил привилегированное положение национальных образований, поставив их фактически во многом в положение ассоциированного членства с Российской Федерацией (как это особенно ярко проявилось в казусе Татарстана). При этом немаловажно то, что две республики — Татарстан и Чечня — вообще отказались подписывать Договор, оставляя за собой свободу рук в трактовке своих взаимоотношений с российским руководством, а Башкортостан подписал его на особых условиях, что предоставляло республиканскому руководству произвол в трактовке положений Договора. При подписании Договора руководство Республики Башкортостан подписало также и особое приложение к нему, которое определяло, что «Республика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов», что противоречило российскому законодательству. Более того, также вопреки федеральным законам, приложение предоставляло республике право создавать «самостоятельные законодательную и судебную систему, прокуратуру, адвокатуру и нотариат». Федеративный договор. Документы. Комментарий. — М., 1992. — С. 16. Все эти положения противоречили, в том числе, и условиям самого Федеративного договора. Таким образом, формально подписывая Договор, руководство Башкортостана одновременно фактически дезавуировало его ключевые положения.

Федеративный договор представлял собой, по сути, договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (хотя само понятие субъекта федерации в Федеративном договоре не упоминалось).

Договор юридически закрепил разнотипность субъектов Федерации, деление на три основных типа: национально-государственные образования (республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа). Иначе говоря, за республиками был юридически закреплен статус суверенного государства. Представление о государственности внутри государственности, являясь крупной политической уступкой национальным образованиям, вызывало естественный протест на исконно русских территориях. Этот протест находил сочувствие и среди многих представителей центральной правящей элиты.

По сути своей заложенный в договоре принцип неравноправия субъектов отражал идеологию господствовавшего тогда в российском политическом процессе радикально-либерального направления, демонстрировавшего своего рода «большевизм наизнанку», при котором идеи либерализма воспринимаются как стоящие выше, чем национальные и государственные интересы. Чертов А. Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 5. С. 23.