Жилищная политика правительства М. Тэтчер (1979-1990 гг.)

Жилищная политика правительства М. Тэтчер (1979;1990 гг.)

1.Государственная жилищная политика

2. Институционная структура управления, система финансирования и государственных субсидий Список использованных источников и литературы

1. Государственная жилищная политика Проблема обеспечения жильем, насущная для любого общества, занимает одно из центральных мест в социальной и экономической политике британского правительства.

Вмешательство правительства в эту сферу жизни общества началось в период индустриальной революции и интенсивной урбанизации страны, повлекших за собой резкое ухудшение жилищных условий возросшего городского населения: бездомность, скученность, антисанитарию. Причем не только изменились к худшему условия проживания, но иными стали позиции общества. Повысились требования, пересмотру подвергались нормы, существовавшие на протяжении десятилетий.

С начала XX века британское правительство все в большей степени включалось в жилищную политику. Годы после первой мировой войны представляли собой поворотный пункт в этом отношении. Прекращения нового строительства в период войны привело к острой его нехватке. Правительством был намечен ряд программ для расчистки трущоб, которые особенно активно осуществлялись в 30-е годы, когда было снесено около 2 миллионов пришедших в негодность жилищ. Одновременно наметился бум строительства домов в частном секторе, который был прерван второй мировой войной.

Период после окончания войны ознаменовался постоянным и глубоким вмешательством правительства в жилищную политику и практику. Ущерб, нанесенный войной жилому фонду страны, было трудно возместить, не прибегая к помощи государства: 750 тысяч домов подверглось полному или частичному разрушению в результате бомбардировок. Кроме того, обветшало и уцелевшее, не ремонтировавшееся во время войны жилье. Поэтому для первых послевоенных лет стало характерно основной упор делать не на новое строительство, а на ремонт и восстановление существующего жилого фонда. К 1949 г. было реконструировано более 3 млн. жилищ. Интенсивно в послевоенные годы велось и муниципальное строительство. Консервативное правительство Бевина наметило программу строительства 300 тыс. жилищ в год. Однако экономический кризис вынудил сократить ассигнования на капитальные расходы, и поставленную цель удалось осуществить лишь правительству Макмиллана в 60-е годы и то в неполной мере.

В Великобритании имеется четыре главных вида владения: собственность на занимаемое жилье (owneroccupation); владения на правах аренды в муниципальном жилом фонде (councilrenting); владения на правах аренды у жилищных ассоциаций и владение на правах аренды жильем, находящимся в частной собственности, (privaterenting).⁶

Непосредственно после окончания второй мировой войны доля квартир и домов, находящихся в собственности жильцов, была в Великобритании самой низкой среди стран Запада, но в последующие годы отмечался активный рост численности этого вида владения, особенно ускорившийся после 1979 года. Причем рост осуществлялся в основном не за счет нового строительства, а в результате приватизации муниципального жилья: менее 15% годовых продаж было представлено вновь построенным жильем, значительная доля приходилась на перепродажи. Большинство владельцев жилья приобретали недвижимость в кредит. Как правило, ссуды они брали у строительных обществ и выплачивали их с процентами в течение 20 — 25 лет.

Таблица № 3. Владение жильем в Англии и Уэльсе (в%)

Для семей, владеющих своим жильем, на правах собственности, чаще всего характерны высокие доходы, хотя в конце 80-х гг. социальный состав их стал более разнообразен: в число владельцев влились люди с доходом ниже среднего. Так, например, социологический опрос, проведенный в 1989 г. показал, что форма владения жильем на правах собственности среди молодых семей наиболее популярна. Около 85% молодых семей предпочитают жить в своем доме.

Аренда в частном секторе была основным видом владения жилья в XIX в. Более 90% населения арендовало свое жилье у частных домовладельцев. Со временем условия инвестирования и правовые ограничения в сфере отношений домовладельцев с квартиросъемщиками привели городской лендлордизм в упадок. По своему уровню жилье в частном арендном секторе было ниже муниципального: 68,5% частного жилья было построено до 1914 г. (в государственном секторе — 3,7%). В 1984 г. лишь 2,5 миллиона жилищ из имеющихся 17 миллионов принадлежало частным домовладельцам. В 1986 г. сектор жилья, арендуемого у частных лиц, составлял всего 12% жилого фонда. Тем не менее к концу 80-х годов наметилось оживление интереса к этому виду обеспечения жильем, связанное со стремлением привлечь в жилищную сферу частную инициативу. Закон о жилище 1988 г. освободил частный сектор от контроля и предоставил местным властям оказывать последнему помощь. Консерваторы полагали, что роль этого сектора состоит в том, чтобы расширить потребительский выбор, предложить жилье более высокого качества, увеличить общий объем жилого фонда.

Аренда у жилищных ассоциаций — относительно новая форма владения жильем, хотя кооперативное движение в жилищной сфере — явление далеко не новое. В 80-е годы происходило постепенное огосударствление жилищных ассоциаций и расширение их роли.

В собственности муниципалитетов в 1989 г. находилось 25% всего жилого фонда Британии — эта самая высокая доля среди стран Запада. Следует отметить, что муниципальное жилье первоначально было нацелено на удовлетворение потребностей респектабельных рабочих семей, которые могли вовремя вносить квартирную плату, и заботились бы о своем доме и саде. Жилищные нужды семей с низким доходом, как правило, удовлетворялись в частном арендном секторе. Особенности аренды в муниципальном жилом фонде состоят в том, что во-первых, по идее арендная плата должна устанавливаться на некоммерческой основе. Этот принцип далеко не всегда осуществлялся на практике; во-вторых, не способность платить, а потребность в жилье предполагалась основным критерием в решении о предоставлении жилья; в-третьих, правительственный контроль над этим видом владения жильем наиболее очевиден. С ростом собственности на жилье начался процесс маргинализации муниципального жилого фонда. Местные органы все в большей степени стали предоставлять свои дома и квартиры низкооплачиваемым слоям населения, тем, кто не был в состоянии приобрести свое жилье в собственность. В муниципальные дома стали вселяться семьи с одним родителем, представители этнических меньшинств, т. е. те, кого в прошлом муниципалитеты предпочитали не допускать в свой жилой фонд. Результатом явилась большая задолженность по арендной плате — более 20% в 1988 г. Кроме того, в 80-е годы шел активный процесс демуниципализации жилого фонда, т. е. продажи жилья арендаторам. За период с 1979 по 1989 г. 6 млн. семей приобрели в собственность свое жилье. В 1989 г. было приватизировано 1,5 млн. жилищ.

Местным властям дано право при определенных условиях продавать свой жилой фонд альтернативным организациям (обычно в качестве покупателей выступают жилищные ассоциации). Продажа допускается, если она получит одобрение большинства квартиросъемщиков и будет санкционирована министром, ведающим жильем.

В начале 90-х годов сектор муниципального жилья находился в упадке, который совпадал с последствиями долговременных перемен в характере владения жильем, с социальными и демографическими тенденциями, способствующими усилению маргинализации государственного жилого фонда. Кроме того, муниципальные дома состарились и обветшали, особенно во внутренних районах больших городов, и этот вид найма окончательно потерял престиж. Муниципальное жилье стало рассматриваться как второсортное.

Одновременно посредством налоговой политики стимулировался рост количества домов и квартир, находящихся в собственности жильцов. И если в 20-е годы предоставление отдельного жилья каждой семье было мечтой реформаторов, то, начиная с 1945 г. это стало целью государственной политики, а в 70-е годы Британия прочно встала на путь осуществления поставленной цели: достойное жилье для каждой семьи за доступную цену. Эта политика привела к значительному улучшению жилищных условий населения Великобритании. Число семей, живущих в домах или квартирах низкого качества, уменьшилось с 7 млн.500 тыс. в 1957 г. до 1 млн.600 тыс. в 1976 г. Численность перенаселенного жилья упала за этот период с 650 жилищ до150 соответственно. Нехватка жилья в абсолютном выражении была ликвидирована: если в 1951 г. в Англии и Уэльсе бездомных семей было на 750 тыс. больше, чем свободных домов и квартир, то в 1976 г. свободных домов и квартир стало на 500 тыс. больше, чем семей, нуждающихся в них. Тем не менее, проблема бездомности решена не была: не всем семьям были доступны даже относительно дешевые муниципальные квартиры. Качество жилья также оставляло желать лучшего.

К концу 70-х годов в правительственных кругах верх взяло убеждение, что должен быть принят курс на частное владение жильем, а объем муниципального — сведен до минимума. Преподаватель Лондонской школы экономики М. Лафлин выделяет четыре возможные причины этого сдвига: 1) жилищная политика использовалась как средство ускорения темпов экономического роста, экономические соображения превалировали над социальными; 2) ни один состав правительства, как лейбористского, так и консервативного, не был готов к разработке рациональной политики, а охватывающей финансирование жилищной сферы; 3) хотя большая часть муниципального жилого фонда находилась в удовлетворительном состоянии и качество квартир было относительно высоким, некоторая их доля, особенно во внутренних районах больших городов, и там, где строительство осуществлялось в 60-х годах преимущественно индустриальными методами, не пользовалась популярностью. Неудовлетворенность муниципальными квартирами этого рода постепенно распространилась на муниципальное жилье в целом; 4) найм жилья в частном секторе, объем которого резко сократился в послевоенный период, в основном регулировался законодательными актами. Взаимоотношения же местных властей с квартиросъемщиками не имели правовых рамок. Такая автономность в управлении жилым фондом базировалась на предположении, что местные власти должны выступать в качестве домовладельцев, но это предположение, как показала практика, не всегда было оправдано.

В совокупности, приведенные выше соображения обусловили тот факт, что муниципальное жилищное строительство не реализовало полностью свой потенциал в качестве альтернативной формы найма. Образовавшийся в 70-х годах избыток жилья еще более ослабил позиции муниципалитетов в качестве домовладельцев в их конкуренции с частным сектором. Сокращение государственных расходов усугубило положение. Муниципальное жилищное строительство стало первой мишенью не только для урезывания отпускаемых средств, но и поводом для пересмотра роли органов местного самоуправления в экономической и социальной жизни страны.

Защита здоровья жителей городов требовала установления хотя бы минимальных норм жилой площади, приходящихся на каждого жителя, удовлетворительных освещения и вентиляции. Эти проблемы наряду с наведением элементарного санитарного порядка в городах (сбор и последующее размещение отходов, водоснабжение и т. п.) могли быть решены только на правительственном уровне. Развитие коммунальных служб было тесно связано со становлением местного самоуправления. Решение проблемы «здоровья городов» перешло от филантропических организаций к городским властям. Именно местные органы власти конца 60-х начала-70-х гг. ведали обеспечением жильем, его строительством и ремонтом, выступали в качестве домовладельцев, определяли потребность в жилье, заботились о бездомных. Однако местные власти не имели достаточных ресурсов для решения всех сложных проблем с жильем. Более того, их полномочия и возможности постепенно сужались, имелись значительные региональные различия как в обеспеченности жильем, так и в его качестве, и в уровнях арендной платы. Не была решена проблема бездомности. Изменившиеся экономические и социальные условия требовали нового подхода к решению жилищных проблем. Такой подход начал осуществляться после 1979 года и проявился наиболее полно в 80-е годы.

Начало пересмотру положило лейбористское правительство Г. Вильсона, консервативное правительство М. Тэтчер придало процессу пересмотра идеологическую окраску: жилье предлагалось рассматривать как товар, подлежащий реализации на рынке. Государству же оставлялась забота об обеспечении жильем лишь тех групп населения, которые были не в состоянии воспользоваться рынком.

Были созданы благоприятные условия для разработанной в оппозиции неоконсервативной социально-экономической стратегии. Однако на пути ее реализации правительству и его главе пришлось столкнуться с массой проблем внутриполитического плана. Нередко эти проблемы обострялись настолько, что оттесняли на второй план решения задач более крупного, стратегического характера В результате и у сторонников радикальных мер, и у беспристрастных наблюдателей порой складывалось впечатление, что правительство погрязло в конъюнктуре, топчется на месте и даже теряет четкие ориентиры. Схожие заключения делались и рядом исследователей позднее, когда они анализировали более длительные периоды деятельности Тэтчер и ее кабинета. Консервативный манифест 1979 года делал особое ударение на жилищном строительстве. Под заголовком «Помощь семье» жилищное строительство получило 1,5 страницы — больше, чем социальная защита или здравоохранение и образование.

Консервативный манифест 1979 года провозгласил право арендаторов покупать свои дома, а также предоставлял им скидки от 33% до 50%. Также манифест давал право арендаторам покупать дома у жилищных ассоциаций. Тем, кто не хотел покупать дома в собственность, манифест предлагал новые права и возможности арендного характера.

18 мая 1979 года, спустя две недели после выборов, консервативное правительство дало местным властям и корпорациям новых городов разрешение продавать дома и квартиры со скидками. Консервативный манифест провозгласил «лучшее использование существующего запаса домов. Мы намереваемся ввести новую систему краткосрочного владения». Помимо права покупать, манифест гарантировал покупательские схемы, которые должны были дать возможность людям купить дом или квартиру по ипотеке.

Преисполненное решимости реализовать свою программу разгосударствления жилья, сформированное в 1979 году правительство в срочном порядке провело через парламент законодательство. Акт о жилищном строительстве был принят во втором чтении 15 января 1980 г. Законом о жилище 1980 г. предусматривалось три основные реформы: право квартиросъемщиков купить свое жилье на льготных условиях; гарантия квартиросъемщику владения жильем и права управления им; новая система субсидирования жилья.

Право местных властей продавать муниципальные дома и квартиры — явление для Британии не новое. Впервые оно было введено законом о жилье 1925 г. и подтверждено одноименным законом 1957 г. Однако продажа могла быть осуществлена только при условии согласования с министерством, ведающим жильем. Условия согласования менялись послевоенными кабинетами министров в соответствии с их идеологическими установками. Согласно акту о жилищном строительстве 1980 г., каждый желающий мог на сравнительно льготных условиях (рассрочка выплаты стоимости дома, невысокая оценка и т. п.) приобрести занимавшееся им жилище в собственность, со всеми вытекающими отсюда правами. И практически тут же началась распродажа. Десятки, а затем и сотни тысяч семей становились домовладельцами, а к концу 80-х число их превысило миллион. Это составило около пятой части всего муниципального жилого фонда, доля которого сократилась с 30% в конце 70-х годов до 25% в 1988 г.

Закон о жилище 1980 г. гарантировал полное и свободное владение тем, кто прожил в данной квартире или доме не менее 3-х лет. Гарантия собственностиключевая концепция этого закона, и в соответствии с рядом его положений подавляющее большинство квартиросъемщиков получали такую гарантию. Условия, на которых осуществлялось право на приобретение в собственность жилья, были достаточно благоприятными: цена основывалась на рыночной, но потенциальный владелец получал 33% -ную скидку и еще по 1% за каждый прожитый полный год сверх необходимого трехлетнего минимума. Скидка, тем не менее, не должна была превышать 50% стоимости приобретаемого жилья. Если дом или квартира перепродавалась в течение первых пяти лет после приобретения, предусматривалось возмещение скидок в размерах 20% за каждый год, прошедший между приобретением жилья и его перепродажей. Закон представлял право закладывать свое жилье.

Продажа муниципальных домов не была единственной мерой поощрения частного домовладения, хотя и являлась наиболее крупной и результативной. Консервативное правительство Маргарет Тэтчер попыталось вдвое снизить ассигнования на государственное жилищное строительство, чем вызвало огромное недовольство населения. Акцент в жилищной политике консерваторов был сделан на поощрение частного строительства домов, введении ряда льгот на выплату процентов за кредит, субсидий и налоговых льгот строительным компаниям. Главной целью всех этих мероприятий являлись ускорение частного строительства и сдерживание повышения цен на рынке жилья.

Сопротивление местных властей таким благоприятным условиям приватизации было неизбежным, поэтому закон предписывал муниципалитетам три основных процедурных обязательства: 1) рассматривать заявления о приватизации в срок не более четырех недель со времени их поступления; 2) если право покупки подтверждалось, оформление ее должно было проводиться в насколько возможно сжатые сроки; 3) передавать недвижимость в собственность следовало немедленно после того, как все проблемы, касающиеся передачи и закладных, будут решены.

Эти обязательства давали широкие полномочия надзора над процессом приватизации министерству окружающей среды, ведающему жилищной политикой: оно могло быстро и эффективно вмешаться в тех случаях, когда квартиросъемщик испытывал трудности в осуществлении своего права купить занимаемый им дом или квартиру. К январю 1984 г. министерство окружающей среды установило деловые контакты со 176 местными советами. В период 1980;1984гг. было продано 500 тыс. жилищ, составивших 10% государственного жилого фонда.

В 1984 году был принят закон о жилье и контроле над его строительством. Чтобы ускорить процесс приватизации, этот закон поставил под большой контроль жилищное строительство и расширил права на покупку жилья, в том числе и на престарелых. Трехлетний необходимый минимум проживания в выкупаемом жилье был сокращен до двух лет, хотя минимальная скидка была уменьшена с 33 до 32%, максимальная — увеличилась с 50 до 60%, одновременно предоставлялось право частичного выкупа. 50 квартиросъемщиков в муниципальных домах, в новых городах и в жилищных ассоциациях, жилье которых не являлось их полной собственностью, получили право на долговременную, вплоть до 125 лет, аренду своих квартир или ДОМОВ.

Закон о жилище и планировании 1986 г. включал меры по дальнейшему облегчению приватизации: увеличение скидок, упрощение процедуры, разрешение продавать квартиры и дома не только живущим в них арендаторам, но и другим частным лицам и организациям.

К выборам 1987 г. наряду с лозунгом «Право купить» был выдвинут лозунг «Право на аренду». Предвыборный манифест консерваторов 1987 г. содержал пакет предложении по оживлению арендного сектора.

Закон о жилище 1988 г. значительно расширил возможности выбора жилья, стимулировал конкуренцию между муниципальным и частным секторами. Освобождение частного сектора от государственного контроля способствовало мобильности населения: человек больше не был привязан к своему жилью и мог выбирать место жительства в соответствии с возможностями получения работы и своими личными вкусами. Жилищные ассоциации получили мощный стимул, обретя гибкость, необходимую для роста капитала. Свобода выбора позволила ассоциациям дать квартиросъемщикам реальную альтернативу монополии на жилье местных властей, все ещё удерживающих свои позиции во многих регионах страны. Определение формы владения жильем было полностью передано в руки собственников в муниципальных и частных домах.

Основной принцип закона 1988 г. — больше квартир, лучшее их качество и возможность выбора домовладельца. К 1988 г. 65% британцев приватизировали свое жилье (в 1957 — 57%). Согласно закону 1988 г., местным советам разрешалось денежное стимулирование тех, кто предпочитал купить дом в частном секторе. На советы также возлагалась обязанность продажи заброшенных и неиспользуемых земельных участков для строительства дешевого жилья.

В руках местных властей находился значительный объем жилого фонда. Их обязанность — содержать этот фонд в порядке. Местным властям предоставлено право тратить25% своих финансовых поступлений на осуществление жилищных программ. В 1988/89 фин.г. ассигнования на эти цели увеличились на 13,5% по сравнению спредыдущем годом. Местные власти могли предоставлять субсидии жилищным ассоциациям и новым владельцам земельных участков.

Правительство предусмотрело выделение дополнительных ресурсов тем местным советам, на территории которых потребность в жилье наиболее острая. В местностях с концентрацией муниципальных домов, находящихся в аварийном состоянии, учреждались специальные тресты по ремонту и строительству, которые должны были использовать и государственные, и частные финансы, и не только ремонтировать здания, но и обеспечивать в них размещение небольших магазинов, а также делать все возможное для увеличения занятости местных жителей.

Тэтчеристское десятилетие показало драматический сдвиг в политике жилищного строительства. Вместо двойного подхода, включающего будущее расширение арендованного жилья и его приобретения в собственность, правительство определило свое предпочтение обеспечению частного сектора и негативное отношение к общественному сектору жилья.

Данные таблицы 4 наглядно показывают процесс жилищного строительства в Великобритании.

жилищная политика британская Таблица № 4. Динамика жилищного строительства в Великобритании в 1976;86 гг. (тыс.)

Правительством М. Тэтчер был также предпринят ряд мер по возрождению пришедших в упадок внутренних районов крупных промышленных центров. Так, в 1982 г. был создан фонд развития городов, средства из которого выделялись на жилищное строительство, восстановление пришедших в негодность городских строений и организацию занятости населения. За первые семь лет существования фонда им было выделено 149 млн.ф.ст. на осуществление более 300 программ, которые, в свою очередь, привлекли частные капиталы в объеме 583 млн.ф.ст. По подсчетам экономистов, к моменту завершения всех программ, финансируемых фондом, будет построено 7 тысяч новых жилых домов, восстановлено 460 га городских территорий и создано более 27 тысяч новых рабочих мест.

С 1986 г. существует фонд восстановления городов, средства из которого идут на финансирование начальных этапов крупных проектов, к которым затем привлекаются частные фирмы. Более половины средств этого фонда пошло на развитие портового района г. Гулля, где развернулось жилищное строительство.

С мая 1988 г. действует городской фонд, финансирующий проекты, стоимость которых превышает 200 тыс.ф.ст. С 1981 г. начата организация корпораций городского развития, создаваемых на определенный срок. Первая такая корпорация «Лондон доклэндздивелопмент» была создана для реконструкции обширного района Лондона вдоль Темзы, где были расположены пришедшие в негодность причалы и склады. В распоряжении корпорации оказалось 2230 га земли был создан не только новый жилой район, но и центр деловой активности. Корпорация «Мерсисайддивелопмент» располагала 960 га земли в г. Ливерпуле и к 1989 г. там помимо всего прочего было построено 240 жилых домов. В первой половине 1987 г. образовались еще 5 корпораций сроком на десять лет. В 1988 — 1989 гг. начали действовать корпорации «третьего поколения», которые должны осуществлять программы восстановления в течение трех — пяти лет.

Правительством М. Тэтчер были также предприняты меры по улучшению жилищных условий сельского населения. Жилищная корпорация увеличила помощь жилищным ассоциациям в сельских районах, предоставив 1500 новых жилищ в 1987/88 гг., что в пять раз больше, чем в 1985/86 гг. ⁴Особая поддержка оказывалась жилищным ассоциациям в строительстве в деревнях снаселением менее 1 тыс. человек. Жилищная корпорация выделяла специальные средства для строительства на селе дешевых домов для продажи их в собственность.

Результаты жилищной политики консервативного правительства М. Тэтчер можно представить в следующих цифрах: рост доли жильцов — собственников: 55% в 1979 г.; 66% в 1989 г.; продажа муниципального жилья: всего продано домов и квартир: в 1979 г. — 42 285; в 1982 г. — 215 797; в 1986 г. — 101 066; в 1988; 176 518;начато строительство местными властями в новых городах: в 1979 г. — 64 796 домов; в 1988 г. — 11 111; завершено строительство домов жилищными ассоциациями: в 1979 г. — 17 835; в 1980 г. — 21 097; в 1982 г. -13 070; в 1984 г. — 16 642; в 1988 г. — 11 215; завершено строительство домов в муниципальном секторе: в 1989 г. — 13 тыс.; завершено строительство домов в частном секторе: в 1979 г. — 140 481; в 1980 г. — 98 838; в 1988 г. — 216 262; снесено и законсервировано домов: в 1978/79 фин.г. -37 779; в1987/88 фин.г. -8 401; капитально отремонтировано муниципальных домов и домов в новых городах: в 1979 г. — ПО 772; в 1988 г. — 243 353;⁵⁵ выплачено пособий владельцам квартир и арендаторам (общее количество пособий): в 1979 г. — 122 388; в 1984 г.- 1 078 913; в 1988 г. — 549 746; выплачено общих субсидий казначейства на муниципальное жилье; в 1978/79 фин.г. — 1 258 млн.ф.ст; в 1980/81 фин. г- 1393 млн.ф.ст; в 1984/85 фин.г. — 342 млн.ф.ст; в 1989/90 — 578 млн.ф.ст; валовые капитальные расходы местных властей в ценах 1986/87 фин.г.; в 1978/79 фин.г. — 4 388 млн.ф.ст; в 1981/82 фин.г. — 2 458 млн.ф.ст.; в 1985/86 фин.г. — 2 821 млн.ф.ст.; валовые капитальные расходы жилищной корпорации в ценах 1986/87 фин.г.: в 1978/79 фин.г. — 632 млн.ф.ст.; в 1982/83 фин.г. — 906 млн.ф.ст.; в 1985/86 — 716 млн.ф.ст.⁵⁶

Таким образом, принятие консервативным правительством законов о жилищах представляло собой серьезную попытку решения жилищной проблемы. Правительство М. Тэтчер выступило в новой для себя ролисоциального гаранта права населения на улучшение своих жилищных условий, предоставив займы для субсидирования расчистки трущоб и строительстванового жилья. Функционирование данных законопроектов было поставлено в прямую зависимость от инициативы местных властей и предпринимательской активности филантропически настроенных граждан. В результате, эффективность законов была существенно снижена реформаторами преднамеренным ограничением государственного вмешательства в разрешение жилищной проблемы.

2. Институционная структура управления, система финансирования и государственных субсидий Главными институтами, имеющими отношение к жилищным проблемам, являются: центральное правительство, местные органы власти, жилищная корпорация, корпорация развития новых городов, жилищные ассоциации и строительные общества.

Роль центрального правительства заключается в формировании политики, в обеспечении правовых рамок полномочий и возможностей для её осуществления. С 1919 г. жилищными делами ведало министерство здравоохранения, с 1951 по 1969 гг. — министерства местных органов власти и жилья, а затем местных органов власти; с 1969 по 1970 г. — министерство местных органов власти и регионального планирования, с 1970 г. -министерство окружающей среды; с 1976 г. в составе этого министерства был назначен министр, ведающий жильем и строительством.

В период пребывания консерваторов у власти, как и ранее, местные органы власти были главными институтами, в ведении которых в течение длительного периода времени было сосредоточено обеспечение жильем. Даже в период тэтчеристского десятилетия, когда центральное правительство постепенно взяло на себя основные полномочия в этой сфере, сузив возможности местных властей до предела, местные советы не превратились в простые агентства центрального правительства, они оставались органами, участвующими в процессе принятия решений, способными модифицировать правительственную политику, применительно к своим конкретным условиям в процессе её осуществления.

Местные власти, будучи независимыми выборными органами, часто занимают иную политическую позицию, чем правительство, что приводит к напряженности в их взаимоотношениях. Их цели и интересы часто не совпадают. Если центральное правительство озабочено макроэкономическим аспектом жилищной политики, местные власти заинтересованы в удовлетворении потребности жителей подведомственной им территории, в решении проблем управления жилым фондом, его расширения и содержания. Поэтому, как считают сотрудники Бристольского политехникума П. Малпас и А. Мурье, не следует переоценивать возможности государственного вмешательства. Оно не столь могущественно на стадии осуществления принятой политики. Реализация ее менее предсказуема и вариантна на местном уровне.

Жилищная корпорация представляет собой полуавтономный комитет в системе правительственных организаций. Она была учреждена законом о жилище 1964 г. для работы со строительными обществами и жилищными ассоциациями и для обеспечения финансирования последних.

Корпорации развития новых городов были учреждены законом о новых городах 1946 г. В 40-х годах столкнувшись с проблемой перенаселения традиционных промышленных центров страны, правительство разработало и осуществило программу новых городов, в рамках которой жители городских центров с чрезмерной плотностью населения предлагалось благоустроенное жилье в новых промышленных зонах. Корпорации развития были единственными агентствами, ответственными за планирование и строительство новых городов. Они представляли собой поддерживаемые правительством общественные корпорации, финансировались казначейством и напрямую подчинялись центральному правительству. В Англии, Уэльсе и Шотландии было учреждено 28 таких корпораций, три корпорации были организованы в Северной Ирландии.

В дальнейшем правительство предполагало передать управление жилым фондом новых городов не муниципалитетам, а жилищным ассоциациям. Однако в ряде городов планы такой передачи вызвали сильную оппозицию. В итоге, право решать, кто будет домовладельцем, было представлено квартиросъемщикам.

Программа создания новых городов представляет собой наиболее активный подход к обеспечению жильем в государственном секторе в послевоенный период. Однако капитальные расходы на жилищное строительство в них, начиная с 1986 г., снижались.

Жилищные ассоциации — добровольные организации, впервые появившиеся в середине XIX века, учреждались в частном секторе на основе самофинансирования и имели целью обеспечение промышленных рабочих жильем хорошего качества. В круг их обязанностей входили строительство, усовершенствование, ремонт и управление жильем. Деятельность их осуществляется на основе, исключающей получение прибыли. Хотя они владеют всего 2% национального жилищного фонда, их вклад в жилищную программу весьма значителен. С 1977 по 1988 гг. доля построенных или новых жилищ выросла в 4 раза. Численность отремонтированных ассоциациями жилищ колеблется от 10 тыс. до 20 тыс. в год. Роль ассоциаций продолжала расширяться в тэтчеристское десятилетие. Благодаря небольшим размерам они обладали необходимой гибкостью, в результате чего быстро откликались на изменения в спросе и предложении на рынке жилья.

По закону о жилище 1988 г. ассоциациям представлено право брать на себя управление муниципальными домами или становится их собственниками. Финансирование их осуществлялось как через жилищную корпорацию, так и частным сектором. В 1989 г. около 75% арендных программ жилищных ассоциаций и практически все их программы совмещенного владения включали частное финансирование. Это дало возможность получить для сдачи в аренду на 13 тыс. жилищ больше, чем это было возможно без помощи частного сектора. Закон 1988 г. предоставил жилищным ассоциациям право проявлятьбольшую самостоятельность в установлении арендной платы, не переходя, тем не менее, границ доступности этой платы для низкооплачиваемых групп населения.

Правительство Тэтчер оказывает значительную помощь этим организациям. В 1979/80 фин.г. на их нужды был выделен 401 млн.ф.ст.; в 1987/88 -705 млн.ф.ст.; в 1988/89 — 792 млн.ф.ст.⁷¹

Численность жилищных ассоциаций значительно уменьшилась в 1989 г., с 4400 до 2672 за счет из укрупнения. П. Малпас и А. Мурье расценивали развитие жилищных ассоциаций и правительственную их поддержку как часть более широкой тенденции централизации в жилищной политике.

Строительные общества — своеобразный вид кооперативных организаций, имеющийся только в Великобритании. Первое строительное общество появилось в 1775 г. в г. Бирмингеме. Суть этих обществ состояла в том, что люди объединяли свои сбережения с целью помочь друг другу в строительстве жилья. Когда постройка домов для всех членов данного строительного общества была завершена, оно прекращало свое существование. В началеXX в. строительные общества стали постоянно действующими сберегательными и кредитными учреждениями и начали выплачивать проценты на вклады, чтобы привлечь капиталы. Это явилось, по словам председателя общества «Эбби нэшнелбилдингсосаети» П. Бирча, революционным переворотом в их деятельности. В началеXX в. насчитывалось 2 тыс. строительных обществ; к 1984 г. осталось 200, а к 1988 г. — 131 общество. Пять крупнейших обществ владели 56,3 всех их активов, следующие 11 — 28,5% и 112 самых маленьких обществ — 15%.

В законодательном порядке общества были приняты в 1836 г., а в 1874 был принят закон о них. В последующие годы законодательство дополнялось, но основные его разделы оставались незатронутыми. В 1962 г. вступил в силу закон, который стал основным этапом в развитии строительных обществ: им, помимо финансирования строительства домов, которое составляло 90% их бизнеса, была дана возможность конкурировать напрямую с банками и другими финансовыми институтами в осуществлении целого ряда операций. 80% строительных обществ состояло в Ассоциации строительных обществ, административные и представительские функции которой приобретали все большее значение.

Принимая на определенных условиях сбережения граждан, общества стали надежным источником финансирования для тех, кто хотел построить себе новый дом или улучшить планировку старого. Тем не менее, полная взаимность в отношениях между членами обществ существовала только тогда, когда они были временными. Постоянно действующие общества объединяют людей с диаметрально противоположными интересами: те, чьи сбережения хранятся в обществе, заинтересованы в высоких ставках процента на свои вклады, те же, кто брал ссуды, стремятся получить их под меньший процент. И все же строительные общества преуспевали в своей деятельности и играли ключевую роль не только в увеличении доли собственных домов в стране, но и в британской финансовой системе в целом. На их долю приходилось 80% финансирования жилищного строительства.

Однако для удержания своих позиций им приходилось прилагать большие усилия. Главные их конкуренты — клиринг-банки повысили свой интерес к финансированию жилья. Но строительные общества не сдавали своих позиций и с успехом использовали внутренне присущую им эффективность. Самые крупные общества входили в первую сотню мировых банков, а «Галифакс» и «Эбби нэшнел» стояли на шестом и седьмом местах соответственно среди банков Великобритании, и их прибыль в 1987 г. выросла на 20%, что свидетельствует о сознательной ориентации современных строительных обществ на прибыль и является серьезным отступлением от их прежней идеологии. Строительные общества создавались как неприбыльные финансово независимые организации, однако происходило явное сближение их с банками. К этому вела вся логика их развития и давление конкуренции. Чем больше была степень конвергенции этих институтов, тем более сходным было правовое регулирование. Как следует из вышесказанного, добровольный и частный сектор становились все более важными элементами государственной жилищной политики. Финансовая зависимость большой группы активных жилищных ассоциаций превращало их в агентства правительства, управляемые через жилищную корпорацию. Сотрудничество между правительством, строительными обществами и рядом институтов частного сектора меняло в корне характер жилищной политики. Ее централизация и снижение роли местных властей есть часть широких перемен в ее формировании и осуществлении.

Законы о жилище, принятые в 80-х годах консервативным правительством, в значительной мере расширили права квартиросъемщиков, дав им возможность контроля над своим жильем. Так, право купить было дополнено в 1988 г. правом выбора. Советы квартиросъемщиков муниципальных домов могли путем голосования принять решение о передаче своего дома другому домовладельцу. Чаще всего таким домовладельцем становились жилищные ассоциации. Голосованию предшествует период консультаций и переговоров. Поиски нового домовладельца возлагаются на жилищную корпорацию. Эта же организация санкционирует ввод во владение.

Квартиросъемщики определяют также уровень обслуживания, предоставляемый новым домовладельцем. Чтобы эти права были эффективно использованы, необходимо, чтобы муниципалитеты представляли своим арендаторам больше информации о результативности своей работы.

С апреля 1988 г. консервативным правительством была введена новая система грантов и выделены дополнительные ресурсы для поддержки и развития жилищных кооперативов и других форм контроля квартиросъемщиков. В 1988/89 фин.г. было ассигновано 3,25 млн.ф.ст. на гранты для финансирования программ участия арендаторов в контроле и управлении своим жильем. Участие арендаторов в жилищных ассоциацияхфинансируется жилищной корпорацией.

Изучение программы показало, что большинство арендаторов, объединенных в жилищные кооперативы, удовлетворены такой формой владения. Кооперативы, как правило, расходуют меньше средств на управлениеи ремонт, чем местные власти, и более эффективны.

" Тресты действия для жилья" (housingactiontrusts), учрежденные по закону о жилище 1988 г., предназначены для приведения в порядок наиболее обветшалых муниципальных домов. Приобретя недвижимость у местных властей, трест для производства капитального ремонта и усовершенствования здания может использовать как государственные, так и частные ресурсы. Арендаторам дано право простым большинством голосов принять или отклонить предложенный ремонт. Только заручившись согласием арендаторов, трест может стать временным домовладельцем. Иногда на время ремонта эту миссию выполняют сами жильцы. По окончании работ трест должен предложить квартиросъемщикам нового одобренного жилищной корпорацией домовладельца. Квартиросъемщики имеют право проголосовать за возвращение здания местному совету, которому в этом случае выделяют ресурсы для выкупа бывшей своей недвижимости. На организацию трестов было выделено в 1988 г. 200 млн.ф.ст., приобретенными районами для размещения этих средств были определены Ламбет, Тауэр Гамлете, Лидс, Сандуэлл и др.

В 1979 г. для децентрализации управления и приближения муниципальных служб к квартиросъемщикам была учреждена программа приоритетных микрорайонов (Priorityestatesproject). Целью программы была внешняя экспертиза и финансовая поддержка местных властей в осуществлении ремонта и реконструкции зданий. В 1988/89 фин.г. на программу было выделено 190 млн.ф.ст., на 365 больше, чем в 1987/88 фин.г. Помимо ремонта программа включала:

меры по улучшению окружающей среды, в том числе общее улучшение условий жизни: борьбу с преступностью и вандализмом;

привлечение ресурсов частного сектора;

меры по решению проблем бездомности, путем введения в оборот нежилых помещений;

— поддержку управляемых квартиросъемщиками кооперативов, увеличивающих контроль последних над содержанием жилых домов впорядке.

Стимулируется использование «самопомощи» в строительстве домов, вводятся децентрализованные жилищные службы и программы управления жильем арендаторами. Однако «самопомощь», осуществляемая в таких масштабах, требует значительных ресурсов для обучения и консультаций, так что пространство для самоуправления несколько ограничено. На деле квартиросъемщики стремятся не столько к опоре на собственные силы, сколько к большей отчетности и контролю над существующими структурами управления жильем. Закон о местных органах власти и о жилище 1989 г. предусмотрел меры для большей подотчетности муниципалитетов своим квартиросъемщикам.

Серьезные изменения произошли в государственных расходах по жилищному строительству. Жилищное строительство можно назвать главным «неудачником» среди статей социальных расходов. Таблица 5 показывает подробные данные о динамике реальных ассигнований как на программу в целом, так и на ее отдельные компоненты, на основе конкретных дефляторовцен для данных видов услуг.

Таблица № 5. Динамика отдельных видов расходов на жилищное строительство в реальном выражении *⁾(1979/80 фин. г. = 100):

Самое резкое снижение, как свидетельствуют цифры таблицы, приходится на долю бюджетных субсидий центрального правительства, представляемых местным органам власти на нужды жилищного строительства. Даже в текущих ценах размер их уменьшился с 1,3 млрд.ф.ст. в 1979/80 фин.г. до менее 0,4 млрд.ф.ст. в 1984/85 фин.г., что составило почти 80% (!) в реальном исчислении. Политика ограничения субсидирования из центра привела, с одной стороны, к росту арендной платы за пользование муниципальными домами. С другой стороны, число их съемщиков, обладающих правом на получение скидок в арендной плате, увеличилось с 1,2 млн. до 3,8 млн. человек.

Эти скидки включаются в систему выплат пособий на жилищные нужды. Их рост приводит соответственно к общему увеличению размероввыплачиваемых пособий, которые проходят по статье «социальноеобеспечение» (с 0,2 млрд.ф.ст. в 1979/80 фин.г. до 2, 1 млрд.ф.ст. в 1984/85фин.г.). Следовательно, сокращения в субсидиях центрального правительствабыли компенсированы почти адекватным увеличением скидок в арендныхплатежах. Значительная часть видимого сокращения текущих субсидий нанужды жилищного строительства материализовались в росте расходов насоциальное обеспечение: произошла косвенная «переброска» средств от однойстатьи государственных расходов — другой.

Меры, предпринятые консерваторами, серьезно ограничивают осуществление местными властями программы нового жилищного строительства. Количество вводимых в строй домов в Англии упало с 70 тыс. в 1979/80 фин.г. до менее 30 тыс. в 1984/85 фин.г.⁹⁵ Как видно из таблицы 5, это означало снижение расходов почти на 60% в реальном выражении. Одновременно, значительно возросли ассигнования местных органов власти на проведение восстановительных и реконструкционных работ, а также на предоставление ими целевых субсидий на улучшение жилищных условий. Количество выделенных субсидий, как частным владельцам, так и арендаторам домов, увеличилось с 70 тыс. в 1979/80 фин.г. до свыше 250 тыс. в 1984/85 фин.г. За этот период рост расходов на улучшение жилищных условий на 0,6 млрд.ф.ст. (в текущих ценах) компенсировал сокращение на 0,5 млрд. новых капиталовложений государственного сектора. Таким образом, в определенном смысле идет процесс перераспределения средств, в ходе которого главный упор делается на реконструкцию и улучшение жилого фонда, а не на новое строительство.

Наконец в таблице, приводятся данные о доходах местных властей от продажи муниципальных домов и прочих активов, которые увеличились за 1979/80 — 1984/85 фин. года почти на 130%. Поступления в текущих ценах, составлявшие в 1979/80 фин.г. лишь 0, 4 млрд.ф.ст., достигли максимального уровня в 1, 8 млрд. ф. ст. в 1983/84 фин.г. Наивысшие темпы роста отмеченысразу после принятия консерваторами в 1980 г. социального законодательства, обязывающего местные власти реализовывать свои жилищные активы с 50%скидкой по сравнению с рыночной оценкой их стоимости (в 1984 г. размерскидки был увеличен до 60%). В отличие от других компонентов программы" жилищное строительство", подобные доходы местных органов властификсируются в Белых книгах, как расходы со знаком минус. Это надоучитывать, так как рост поступлений от реализации активов сократит объем" чистых" расходов, при условии, что размер ассигнований в целом попрограмме не изменится.

Дробное деление расходов, произведенное выше, позволяет сделать допущение, что размах подлинных сокращений на жилищное строительство ниже первоначально указанных на 50%. Главные изменения касаются не только совокупных расходов, но и перераспределения средств, происходящих внутри самой программы жилищного строительства. Распродажа в частные руки муниципальных домов, увеличение целевых субсидий на улучшение жилищных условий, предоставление налоговых скидок по процентам по закладной — все это неотъемлемые атрибуты проводимой М. Тэтчер политики приватизации активов государственного сектора. Как справедливо считает английский экономист Р. Робинсон, «проведение приватизации доминирует над всеми другими задачами жилищного строительства и… мало внимания уделяется нуждам тех 25 — 30% типично малодоходных семей, которые потребуют в обозримом будущем обеспечения за счет арендного сектора» .

Единая программа пособий на жилье была введена законом о социальномобеспечении 1986 г. Пособия полагались тем квартиросъемщикам в государственном и частном секторах, которые получали выплаты по поддержке доходов. Пособие рассчитывалось на основе чистых доходов, за вычетом налогов, и не выплачивалось тем, у кого сумма сбережений превышает установленный законом минимальный уровень 500 ф.ст.

Как правило, пособия возмещали 100% арендной платы и 80% подушного налога (до 1990 г. — местного налога на домохозяйство). Платежи процентов позакладным и за некоторые услуги, в том числе отопление, не возмещались, ночастично занятые работники и семьи с низким доходом могли получитьпомощь через пособие по поддержке доходов, которое могло включатькомпенсацию выплат процентов по займам на капитальный ремонт, земельнойренты и некоторых услуг.

С 1979 по 1989 гг. сумма выплат на жилье в реальном выражении удвоилась. В 1988/89 фин.г. на эти цели было израсходовано 6 млрд.ф.ст. Больше половины квартиросъемщиков в муниципальных домах и значительное их число в частном арендном секторе и жилищных ассоциациях получают помощь. Введена новая система субсидий, на которую выделено 3,25 млрд.ф.ст. для поддержки жилищных кооперативов и других форм контроля квартиросъемщиков над своим жильем. С 1979 по 1989 гг. израсходовано 4, 2 млрд. ф. ст. на безвозвратные ссуды для ремонта домов и квартир. Сумма таких ссуд выросла с 59 тыс. ф.ст. в 1978/79 фин.г. до 102 тыс.ф.ст. в 1988/89 фин.г. В 1989/90 фин.г. местным властям было выделено субсидий на сумму 3 млрд.ф.ст. Эти средства предназначались для наиболее нуждающихся. Государственные инвестиции на новое строительство были сконцентрированы в тех регионах, где нехватка жилья особенно острая. Это означало некоторый сдвиг в региональном балансе расходов.

С апреля 1989 г. был изменен порядок расчета субсидий на жилищные нужды местных советов. Новые субсидии объединяли выплаты на текущие жилищные расходы и на скидки с арендной платы. Государственные субсидии были учреждены и для финансирования деятельности жилищных ассоциаций. Безвозмездные ссуды предназначались для строительства жилья, его реконструкции и ремонт, а также для покрытия дефицита в бюджетеассоциации.

В 1981 г. консервативное правительство заявило о своем намерении сократить общий объем субсидий на жилье. В 1986/87 фин.г. только 88 из 367 местных органов власти получали от казначейства субсидии на жилье. Налоговые скидки и пособия собственникам жилья и его арендаторам, наоборот, увеличились. Произошла, таким образом, массированная передачаресурсов от программы государственных расходов на жилье (субсидированиегосударственного сектора, новые капитальные инвестиции) к расходам напособия и помощь арендаторам и владельцам жилья.

Процесс сокращения жилищного строительства явился главной причинойпроблемы бездомности. Свыше 100 тыс. семей относились к категориибездомных семей по оценкам местных органов власти 1986 г., что, по крайнеймере, в 2 раза превышало уровень 1978 г. Тенденция к росту бездомностизаметно проявила себя в 80-е годы. Если в 1979 г. 56 750 семей было определенокак бездомные, то к 1988 г. их численность выросла до 117 550. Однако всеэти схемы существенно недооценивали действительный масштаб проблемы. Большинство одиноких и бездомных людей не были отражены в официальныхсхемах. Местные органы, находясь под жестким контролем, не имелидостаточно возможностей и средств для восстановления жилья для бездомных. У местных властей не было выбора, как разместить бездомных в отелях низкогоуровня. Увеличилось также число семей временно проживающих у родных, друзей, в специальных гостиницах, предоставляющих постель и завтрак. Вконце 1983 г. 2700 семей проживали в таких гостиницах, а в 1988 г. — 10 970семей. Джон Паттен, министр по жилищному строительству, анализируясоздавшуюся ситуацию, обнаружил, что размещение бездомной семьи вгостинице с предоставлением койки и завтрака в денежном выражениисоответствует стоимости содержания здания (12 тыс.ф.ст. в год). Таблица 6показывает динамику годовых трат местными властями на отели низкогоуровня.