Государственное управление во Франции

Введение

Глава 1. Административное устройство и государственное управление во Франции

1.1 Административное устройство Франции

1.2 Особенности французской модели государственного управления Глава 2. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении Франции

2.1 Центральные органы исполнительной власти Франции

2.2 Законодательная власть Франции

2.3 Французская судебная система Глава 3. Публичная администрация: структура и механизм функционирования

3.1 Государственная администрация Франции: уровни и структура

3.2 Территориальные коллективы Заключение Список использованной литературы

Актуальность темы

исследования обусловлена несколькими причинами. Во-первых, изучение и сравнительный анализ опыта стран в реформировании и апробации различных методов управления, является важнейшей задачей для становления и улучшения не только международного взаимодействия на различных уровнях, но и в первую очередь, для определения путей развития внутригосударственных реформ и преобразований в нашей стране. Сегодня идет фундаментальное реформирование института российского государства. Повсюду затрагиваются вопросы, связанные с системой отношений, в которой государственный служащий взаимодействует, с одной стороны, с государством, а с другой — с институтами гражданского общества. Меняются технологии администрирования, требования к человеку во власти. Именно поэтому необходимо изучать опыт других стран.

Во-вторых, изучение опыта зарубежных стран необходимо и в условиях реформирования местного самоуправления. Как отмечают исследователи, отечественный исторический опыт взаимодействия государственной власти и местного самоуправления довольно беден положительными опытами в этой области Переходов В. А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: сравнительный анализ // Вестник ПАГС. — 2012. — С. 23.

В-третьих, рассматривая государственное управление во Франции сегодня, можно видеть определенный экономический, политический и социальный итог, проводимой в стране административной реформы. Административное устройство Франции характеризуется большим количеством уровней территориальных образований и своим централизованным характером. В то же время, с начала 80-х гг. XX века реализуется процесс децентрализации, который ведет к повышению роли территориальных образований. Во Франции реформы проводятся поэтапно, и отдельные ее направления осуществляются до настоящего времени. Поэтому, можно подвести итог уже осуществившимся реформам и рассмотреть направления проводимых.

Объект исследования — является система государственного и муниципального управления.

Предмет исследования — структура государственного управления во Франции.

Целью данной работы является исследование структуры государственного управления во Франции.

В процессе исследования нами были поставлены следующие задачи:

1. Охарактеризовать административное устройство Франции;

2. Выделить особенности французской модели государственного управления;

3. Изучить структуры высших органов власти (исполнительную, законодательную и судебную) Франции и их роль в государственном управлении;

4. Проанализировать структуру и механизм функционирования публичной администрации Франции, в том числе уровни и структуру государственной администрации и территориальные коллективы.

Глава 1. Административное устройство и государственное управление во Франции

1.1 Административное устройство Франции

Задачей данного параграфа является рассмотрение общих основ организации межмуниципального сотрудничества во Франции с учетом специфики административного устройства страны. В связи с этим представляется необходимым остановиться на характеристиках административного устройства Франции и процесса децентрализации, осуществляемого в течение последних тридцати лет.

Согласно статье 1 действующей Конституции, Франция является «единой и неделимой» республикой — унитарным государством Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm. Вместе с тем в последние десятилетия здесь происходит бурный процесс децентрализации, оказывающий поистине революционное воздействие на государство и общество.

Региональная политика Франции представляет собой комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральным правительством, так и местными органами власти в целях устранения диспропорций в экономическом развитии различных регионов страны, более полного использования природных, экономических и людских ресурсов слаборазвитых районов. Уровень существующих во Франции административно-территориальных рамок (департаменты) препятствовал проведению таких мероприятий. Именно это положение — противоречие между экономическими потребностями страны и узостью административно-политических рамок в реализации этих потребностей, — привели де Голля к необходимости осуществить региональную реформу Ипполитов К. Х. Идеология Национальной Безопасности. Проблема госустройства [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lib.rin.ru/doc/i/15 1139p5.html .

Осуществление реформы предусматривало в проекте реформирования новое территориальное деление страны, когда в основу территориальной административной единицы был положен не департамент, а регион, объединяющий ряд департаментов. На референдуме 1969 г. проект, именно в силу примата политического аспекта, был отвергнут, а де Голль ушел в отставку. Но это совершенно не означало, что была отвергнута идея в целом. Ее экономический аспект со значительным политическим содержанием был в конечном итоге принят и реализован в 70-е годы.

Этот процесс рассматривается как одно из важных демократических завоеваний, позволяющих максимально быстро и адекватно реагировать на запросы и потребности граждан с учетом всего разнообразия местных условий. В результате последнего пересмотра Конституции (28 марта 2003 года) ее первая статья была дополнена новым определением государственного устройства Франции: «децентрализованная» республика.

Децентрализация — т. е. передача полномочий государства другим институтам, в первую очередь местной власти, — затронула функционирование всех исторически сложившихся административно-территориальных образований республики Бёф Ж.-Л., Маньян Н. Территориальные образования и децентрализация // Отечественные записки. — 2006. — № 5. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.strana-oz.ru/2006/5/territorialnye-obrazovaniya-i-decentralizaciya.

Территориальные образования:

1) являются, в отличие от государственных служб на местном уровне, юридическим лицом, что обеспечивает их административную автономию (они имеют свой бюджет и рабочий штат);

2) обладают собственной сферой компетенции, которой их наделил законодатель (Парламент), но не суверенитетом, и не вправе по своей инициативе создавать новые органы;

3) имеют право принимать самостоятельные постановления, которые затем реализуются местной исполнительной властью Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. — СПб: Питер, 2007. — С. 93.

В 2003 году территориальные учреждения получили право издавать нормативные акты в рамках своей компетенции.

В каждом из территориальных образований имеется выборный орган, избираемый общим прямым голосованием и наделенный правом принимать решения (муниципальный совет в коммуне, генеральный — в департаменте и региональный — в регионе), и исполнительная власть, избираемая собранием данного территориального образования из своего состава. В регионах, помимо этих двух инстанций, существует также региональный социально-экономический совет.

Франция подразделяется на территориальные образования трех основных типов: коммуны, департаменты и регионы; к ним добавляются территориальные образования с особым статусом (Париж, Лион, Марсель и Корсика, обладающая уникальным статусом) и «заморские образования» Четыре бывших «заморских территории» Франции (Гваделупа, Гайана, Мартиника и Реюньон) имеют двойной статус — департамента и региона. Их определение и организация закреплены в статье 34 и разделе XII Конституции Франции Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm.

Во Франции территориальным образованием первого уровня является коммуна. Особенность Франции — большое количество коммун — их 36 000. Для сравнения, в других европейских странах гораздо меньше территориальных образований первичного звена: примерно 12 000 коммун в Германии, 8000 коммун в Испании, 481 округ в Соединенном Королевстве. Так, среди 27 стран Европейского союза, только во Франции сконцентрировано около 37,5% всех территориальных образований этого уровня. Такое количество коммун ведет к территориальной и административной раздробленности, что объясняет необходимость объединения этих территориальных образований (см. далее); но в то же время, это и источник развития демократии, т.к. благодаря коммунам формируется корпус депутатов и органов местного самоуправления, наиболее близких гражданам.

Истоки создания этого типа территориальных образований лежат во Французской революции. 14 декабря 1789 г. был подписан закон о создании коммун — административных подразделений первого уровня. Они формировались по приходскому принципу (округа, территория которых определена Церковью) Административное право зарубежных стран / под ред. В. Кикотя, Г. Василевича. — М.: Юнити — Дана, 2011. С. 138. Первоначальное количество коммун — 44 000 — изменилось со временем, и все еще продолжает меняться. Так, в настоящее время возможны как слияния, так и раздробления коммун.

Промежуточный уровень — территориальное образование второго типа департамент. На территории Франции их насчитывается 100. Их корни восходят к Французской революции, а их создание сопутствовало созданию коммун. В целях рационализации департаменты устроены схожим образом: довольно небольшая территория, которой легко управлять из центра департамента, в котором сконцентрированы основные административные структуры. Границы определялись исходя из того, что всадник на лошади из любой точки департамента мог добраться до центра менее чем за день.

В состав региона входит несколько департаментов, которые, в свою очередь, разделены на несколько округов. Средняя площадь департаментов в континентальной Франции составляет 5 985 км?. Каждый департамент имеет главный город, в котором расположены все административные институты. Как правило, таким центром выбирается наиболее крупный город департамента. В сферу компетенции департаментов входят социальное и санитарное обеспечение, пути сообщения и транспорт, образование и культура, экономика. Главным направлением деятельности департамента является социальное и санитарное обеспечение.

Законодательным собранием департамента является Генеральный совет, который создается на заседании генеральных советников. Генеральный совет избирается сроком на шесть лет. Каждые три года его состав обновляется на половину.

В соответствии с законом о децентрализации 1982 года, Генеральный Совет «управляет делами департамента путем вынесения решений». В его компетенцию входит, в частности, создание публичных служб, управление имуществом департамента и его бюджетом.

Третьим по уровню территориальным образованием Франции является регион. Административно Франция делится на 26 регионов, 22 из которых расположены на территории континентальной Франции. Необходимо отметить, что данная категория территориальных образований появилась относительно недавно. Регионы получили статус территориального образования только с принятием закона от 2 марта 1982 г. Административного кодекса Франции Code general des collectivites territoriales (Общий кодекс административно-территориальных образований) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.turbobit.net/0gamzffxrlff.html. Они в большей степени соответствуют нормам, принятым в других европейских странах (16 Земель в Германии).

Регионом является территориальный коллектив, руководитель которого председатель регионального совета — является представителем высшей исполнительной власти в стране. К компетенции региона относится «содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспечение и сохранение своей самобытности» Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. — СПб: Питер, 2007. — С. 97. .

Границы региона определяются границами входящих в него департаментов, они были закреплены по окончании Второй мировой войны в период деголлевского правления. Декрет 1960 г. ввел понятие «округа регионального значения». На уровне этих округов стали реализовываться программы экономического развития, а сами они стали административными единицами.

Таким образом, административное устройство Франции определяется двумя особенностями: унитарным характером государственного устройства с централизованным управлением и процессом децентрализации, который ведет к повышению роли территориальных образований.

1.2 Особенности французской модели государственного управления

Термин «государственное управление» означает как научную дисциплину, так и практическую деятельность, связанную с проблемами государственной организации и регулирования социальной жизни Кнорринг В. И. Основы государственного и муниципального управления. — М.: Экзамен, 2006. — С. 18.

Воздействие государства на общество относится к двум уровням: политическому управлению и собственно государственному управлению. В политическом управлении деятельность государства строится исходя из понимания того, что необходимо делать и почему, а в государственном управлении действия осуществляются на основе понимания того, как делается и с помощью чего.

Собственно государственное управление в научной литературе часто обозначается термином «административно-государственное управление», подчеркивающим его отличие от политического управления. Если политическим управлением занимаются политики, то административно-государственное управление — это задача чиновников. И. А. Василенко определяет это понятие следующим образом: «Административно-государственное управление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз» Василенко И. А. Государственное и муниципальное управления. — М.: Юрайт, 2013. — С. 27.

Главное же, что составляет содержание теории государственного управления, — это изучение важнейших функций государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики, изучение складывающихся в процессе деятельности государства и органов государственного управления политико-правовых и социальных отношений.

Ключевым условием раскрытия сущности государственного управления является исследование и осмысление его общественной обусловленности и целевой направленности.

Государственное управление вызвано объективной необходимостью. Необходимость государственного управления вытекает из потребности государства обеспечить реализацию государственной политики.

Общественная обусловленность государственного управления определяется общественными потребностями в управлении, отражающими, в свою очередь, различные материальные и духовные потребности граждан. Кроме того, на государственное управление влияют политические цели, которые, как правило, направлены на упорядочение и развитие общественных отношений в интересах общества в целом.

Цели и содержание государственного управления зависят, таким образом, во-первых, от состояния и структуры управляемых процессов и, во-вторых, от места и роли государства в обществе.

Целевая направленность означает рациональную постановку целей, соответствующих имеющимся ресурсам, обеспечивающих максимальные желаемые результаты при минимальных затратах ресурсов — прежде всего, средств налогоплательщиков.

Анализируя опыт зарубежных стран, и учитывая свою уникальную историю развития, на синтезе монархической и республиканской традиций была основана французская модель правового государства. Французы создали свою модель более 200 лет назад, начиная с 1789 года.

Французскую модель государственного управления отличает развитая этатистская традиция. В ее основе лежит культ государства и принцип «административной опеки» по отношению к обществу, сменившийся после реформы 1982 года на принцип административного контроля. Как показывает политическая история, без жестко централизованного государства и авторитарной власти было невозможно формирование французской нации, языка и культуры. До последнего времени именно политика, государство и его институты задавали направления развития французского общества. Государственная система Франции сформировала некую «французскую модель общества», которую характеризуют две особенности:

1. Стремление удерживать власть на расстоянии и не допустить ее концентрации;

2. Вводить обезличенные правила, которые, обеспечивая независимость всех, защищали бы каждого от произвола тех же самых властей Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. — М.: Юнити — Дана, 2012. — С. 325.

Специфика V Республики — сочетание «стабильности и динамизма» посвящена особенностям полупрезидентской формы правления. По форме правления современную Францию относят к полупрезидентской республике, поскольку основные признаки данной формы правления сочетают в себе черты, присущие как президентской, так и парламентской республикам. Так, Президент Пятой Республики избирается прямым всеобщим голосованием, назначает и отзывает премьер-министра, досрочно может распустить Парламент без предварительных консультаций. Правительство во главе с премьер-министром, наделенным действительными полномочиями, несет политическую ответственность перед Парламентом. Основной функцией Парламента является законотворчество.

Пятая республика коренным образом изменила статус исполнительной власти, наполнив вторую ее составляющую политическим содержанием. Это предопределило возникновение во Франции уникальной модели управления. Выражена эта уникальность в наличии не трех, как в президентской или парламентской формах правления, а четырех ветвей власти. Наряду с классической триадой существует еще и президентская власть.

Конституция, принятая в 1958 году, была разработана под руководством генерала де Голля и группы его единомышленников. Этот документ содержит короткую преамбулу, где провозглашается приверженность французского народа к правам человека и принципам национального суверенитета. Как и в Конституции 1946 года, Франция объявлялась неделимой, светской, демократической и социальной республикой.

Современная французская модель управления обнаруживает своеобразие и в вопросе парламентского контроля. Утратив по Конституции Пятой республики первенство среди высших органов государства, французский Парламент компенсирует свою, что называется второстепенность, стремлением к контролю над управленческим спектром деятельности исполнительной власти. Парламент стремится к контролю различных сфер социальной жизни страны, создавая всевозможные парламентские агентства и службы. Однако попытки Парламента получить более широкие полномочия по контролю над администрацией решительно пресекаются Конституционным советом. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти Фальшина Н. А. От парламентской к полупрезидентской республике: Опыт Франции (III — V республики): [Текст]: автореф. дисс. … канд. юр. наук: 12.00.01. — Ростов — н/Д., 2007. — С. 6.

Режим Пятой республики органично сочетает силу и эффективность президентской власти (элемент президентской системы) с парламентским контролем за правительством (признак парламентской республики). В структуре государственного управления доминирование исполнительной власти над законодательной достигалось учреждением сильного и независимого главы государства, который назначает правительство с согласия парламента, бицефальностью (двуглавостью) исполнительной власти, разделенной между Президентом и премьер-министром, «рационализацией» парламентского строя.

Для системы государственного управления Пятой республики во Франции характерна слабая коммуникация государства с обществом и четкие границы между социальными группами с точки зрения концентрации в их руках властных ресурсов. По определению известного политолога Мишеля Крозье, система публичного управления во Франции представляет собой «французскую бюрократическую модель», основанную на централизации и стратификации. В то же время в ней отсутствие развития коммуникация общества и власти, жизненно необходимая любой системе. Именно несовершенная коммуникация, по его мнению, ответственна, в частности, за ту «систему отношений», которая породила французскую правительственную администрацию Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. — М.: Юнити — Дана, 2012. — С. 325.

По замечанию М. Крозье, французскую административную систему блокируют централизм и стратификация, которые властвуют барьером на пути коммуникационных потоков. Централизм усугубляет расстояние между теми, кто принимает решения, и теми, для кого они предназначены. Стратификация создает заслоны и перегородки, множит иерархии и категории, между которыми плохо проходит информация. В результате «та власть, которая тяготеет к концентрации на верхушке пирамиды, есть в основном формальная власть, которая оказывается парализованной отсутствием информации и живых контактов. Те, кто принимают решения, не имеют достаточно средств для знакомства с практической стороны проблем, которыми они занимаются. Те же, кто имеют знания, не имеют права решать». По мнению Крозье, «способность к коммуникации теперь составляет одно из главных условий правильного функционирования современной организационной системы. Ее эффективность все больше зависит от того, насколько ее руководство имеет возможность, с одной стороны, быть как можно скорее и точнее информированным обо всех переменных, которые определяют их решения, а с другой стороны, быстро и во всех подробностях доводить до сведения подчиненных задачи, вытекающие из решений, нужные средства и требуемые условия реализации решений» Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. — М.: РАГС, 1994. Вып.1. — С. 45. .

Долгое время эта модель считалась исключительно французским достоянием, образцом решения задач по обеспечению целостности и поддержанию эффективности государственного регулирования. Многие страны пытались заимствовать опыт государственного строительства Франции. Однако полувековая практика функционирования режима Пятой республики показала, что авторитарная президентская система, даже если она сочетается с «парламентским суверенитетом», автоматически не создает необходимых условий для стабильного и динамичного развития общества. Кроме того, смешанная модель содержит существенные недостатки, которые блокируют возможности ее постоянного обновления, ее способности ответить на вызовы времени. По — нашему мнению, это является важным аспектом, на который нам стоит обратить внимание. Россия обязательно должна учитывать опыт Франции в построении государственного управления, анализировать ее ошибки (особенно усиление авторитарной президентской власти), чтобы не допустить их в своей практике. На наш взгляд, этот аспект приобретает особую актуальность сегодня, когда в России все отчетливее прослеживается тенденция усиления президентской власти. А к чему это может привести, нам показывает опыт Франции.

публичный администрация французский власть

Глава 2. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении Франции

В основу построения и функционирования системы государственных органов Франции положен принцип разделения властей. Он закреплен в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Декларации прав человека и гражданина 1789 г. // Французская Республика: Конституция и законодательные акты. — М.: Политиздат, 1989. — С. 26−29., которая является составной частью действующей Конституции страны. Однако реализация этого принципа в условиях различных политических режимов и форм правления осуществлялась далеко не одинаковыми методами.

Современная Франция принадлежит к числу республик со смешанными формами правления. Ее зачастую называют полупрезидентской, полупарламентской или страной с рационализированным парламентаризмом.

Суть дела заключается в том, что для Пятой республики характерно заметное усиление роли исполнительной власти и ослабление роли Парламента. Иначе говоря, центр тяжести сместился от представительного органа к органу, осуществляющему исполнительную власть.

Но дело не только в этом. Чрезвычайно важной правовой характеристикой республик со смешанными формами правления является существование бицефальной исполнительной власти. Ее носителями выступают Президент Республики и Правительство.

Таким образом, государственный механизм Пятой республики претерпел существенные изменения по сравнению с тем, что имело место в предшествующей республике. Соответственно и механизм реализации принципа разделения властей также изменился.

Тем не менее, сам принцип сохраняет свое значение, и государственные институты Франции функционируют на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Три основные ветви власти представлены во Франции главой государства, Правительством, Парламентом и судами.

2.1 Центральные органы исполнительной власти Франции

Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm.

Президент Республики — верховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские должности. Он представляет страну в международных отношениях, ведет международные переговоры и заключает международные договоры.

К числу собственных полномочий Президента относятся такие важные, как: назначение Премьер-министра, решение о досрочном роспуске Национального собрания, использование чрезвычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др. Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm

Французские исследователи политической жизни страны считают, что в период правления генерала де Голля имело место своего рода вертикальное разграничение полномочий Президента и Правительства. Президент главным образом руководил осуществлением внешней и военной политикой Франции.

В постголлистский период утвердилось своего рода горизонтальное разделение полномочий и компетенций. Решение наиболее общего политического характера принимаются Президентом, вся текущая работа по управлению страной осуществляется Правительством. Однако ни та, ни другая схема практически не работают в условиях «сосуществования» Комкова Г. Н., Колесников Е. В., Афанасьева О. В. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юрайт, 2013. — С. 301.

При такой ситуации Президент должен и обязан искать компромисса с Правительством, как, впрочем, ту же задачу должно решать и Правительство. В основном вопросы управления государственными делами при такой ситуации сосредотачиваются в руках Правительства. Однако большая часть единоличных полномочий Президента сохраняется в неприкосновенности.

Президент Республики — высшее должностное лицо государства, его верховный представитель во всех акутах внутриполитической и международной жизни.

Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Срок полномочий — 5 лет. Ограничений для переизбрания не установлено. Кандидат в президенты должен удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к лицам, избираемым в Парламент. Президент обладает исключительно широкими полномочиями в сфере руководства и управления государственными делами.

Президент назначает Премьер-министра и иных членов Правительства. Глава государства назначает на все высшие военные и гражданские должности.

Президент обладает широкой регламентарной властью. Ему принадлежит право законодательной инициативы в том, что касается конституционных пересмотров, передачи законопроектом на референдум, а равно право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом.

Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания. Он обладает определенными полномочиями и в судейской сфере. Ему принадлежит право помилования Колесников В. А. Принципы и особенности государственного и местного управления во Франции. — Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. — С. 46.

Официальная резиденция президента — Елисейский дворец. При главе государства функционирует специализированный аппарат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет и генеральный секретариат. Все сотрудники Елисейского дворца назначаются и увольняются Президентом по его собственному усмотрению.

Правительство — коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом исполнительную власть. Правительство обладает во Франции весьма своеобразной структурой. Оно может выступать в форме Совета министров, объединяющего всех его членов под председательством Президента, или как совокупность членов Правительства под руководством Премьер-министра. В тексте французской Конституции используется преимущественно собирательный термин — Правительство. Он присутствует в заголовках разделов III и V Конституции. Однако основной закон не уточняет само понятие. О его содержании можно судить лишь косвенно.

Так, согласно ст. 21 Конституции деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 49 Конституции правительство ставит перед Национальным собранием вопрос о доверии правительству. Все это позволяет сделать вывод о том, что под Правительством понимается преимущественно совокупность его членов, руководимых Премьер-министром Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm. Премьер-министр и по его представлению члены Правительства назначаются Президентом.

Внутренняя структура Правительства основана на иерархических началах Козырин А. Н. Правовое регулирование деятельности правительства Франции // Известия высших учебных заведений. Правоведение. — 2006. — № 6. — С. 199. Помимо Премьер-министра оно включает государственных министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие категории членов. Государственные секретари, выполняющие зачастую функции заместителя министра, далеко не всегда входят в состав Совета министра.

Французская Конституция не устанавливает четко фиксированной заранее структуры Правительства. Этот вопрос решается конкретно всякий раз, когда формируется Правительство или осуществляется его реорганизация.

Правительство как коллегиальный орган и его руководитель — Премьер-министр обладают широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом, либо единолично Премьер-министром.

2.2 Законодательная власть Франции

Парламент — высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого зачастую также нижней палатой, и Сената. Место и роль каждой из палат в системе государственных органов Франции определяется Конституцией, органическими законами, относящимися к каждой из палат, а равно их внутренними регламентами, которые вотируются каждой из палат раздельно Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Статут, 2013. — С. 456.

Национальное собрание состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого голосования. Срок полномочий — пять лет. Состав его обновляется полностью. Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания.

Верхняя палата — Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит по третям каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, в которых преобладают представители муниципальных советов коммун.

Если Национальное собрание рассматривается как орган общенационального представительства, то Сенат, согласно Конституции, представляет территориальные коллективы Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm. Члены Парламента обладают депутатским иммунитетом.

Парламентарии в зависимости от своей партийной принадлежности образуют партийные группы (фракции). Для образования партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не менее 14 сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов — в нижней.

Каждая партийная группа обладает некоторыми имущественными и финансовыми привилегиями и правами. В ее распоряжение предоставляются специальный аппарат и помещение. Каждая партийная группа имеет право на пропорциональное представительство в бюро и комиссиях палаты.

Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных заседаний имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты, проходящие в палатах, стенографируются. Их полный отчет публикуется в специальном издании — Журнал офисьель. Работой каждой из палат руководит бюро. Оно состоит из Председателя, вице-председателей, секретарей и квестов.

Важную роль в руководстве делами палаты при определении повестки дня и приоритетности рассмотрения тех или иных вопросов играет Конференция председателей, которая включает помимо членов бюро также председателей партийных групп и председателей постоянных комиссий.

Каждая палата создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и расследованию

Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm. Из этой формулы можно заключить, что в осуществлении законотворческой деятельности обе палаты равноправны.

Однако это не совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство может просить Национальное собрание вынести окончательное решение. Конечно, в данном случае решающая роль принадлежит самому Правительству, а не Парламенту. Тем не менее, при разногласиях между палатами именно Национальному собранию предоставляется возможность сказать последнее слово Пилипенко А. Н. Франция: усиление роли Парламента // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2010. — № 5. — С. 47.

Полномочия же Парламента в целом аналогичны тем, которые традиционно осуществляет представительный орган и в других демократических странах.

Это, во-первых, законодательные полномочия, во-вторых, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, в третьих, контроль за деятельностью исполнительной власти, в четвертых, решение вопросов войны и мира. В государственном механизме Пятой республики Парламент уступает пальму первенства исполнительной власти.

Тем не менее, ни одно сколько-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не может быть принято без участия и вопреки воле Парламента. Это предопределяет его место и роль в общей системе высших государственных органов страны.

2.3 Французская судебная система

Судебная система Франции оставалась нетронутой и не переживала серьезных изменений со времен Наполеона. Современная судебная система регламентируется в разделе VIII «О судебной власти» Конституции Франции Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm. Президент страны является гарантом независимости судебной власти, статус судей устанавливается органическим законом, а судьи несменяемы.

Французское правосудие основывается на принципах коллегиальности, профессионализма, независимости, которая обеспечивается рядом гарантий. Закон 1977 г. установил, что расходы на осуществление правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел возлагаются на государство. Это правило не распространяется на уголовную юстицию. Также важными принципами являются равенство перед правосудием и нейтральность судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела. Законом предусмотрена и возможность кассационного обжалования Лезина Е. П., Виляйкин А. В. Судебная система Франции // Вестник Мордовского университета. — 2009. — № 4. — С. 94.

Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на три ветви — суд первой инстанции, апелляционный суд и Кассационный суд. Существуют специализированные суды, которые вписаны в данную трехуровневую систему (например, обжалование решений специализированных судов производится в обычные апелляционные суды и в кассационный суд) Маняк Н. И. Организация правосудия во Франции // Современное право. — 2012. — № 9. — С. 140.

Гражданские дела и уголовно наказуемые преступления рассматриваются, в зависимости от их важности, судами большой инстанции, малой инстанции (определенная часть дел), исправительными судами (правонарушения) и полицейскими судами (нарушения административных правил).

Наряду с судами общей юрисдикции, во Франции действует довольно большое количество судов, которые можно назвать специализированными. Они действуют в сфере как гражданского, так и уголовного права. В литературе можно встретить их иное название — триуналы. В большинстве гражданских судов действуют не судьи-профессионалы, а судьи, избранные или назначенные из сфер, где возникают споры, т. е. более глубоко понимающие сущность вопроса.

Трудовые споры разбираются примирительными конфликтными советами (советами прюдомов), действующими в качестве выборных органов и состоящими на паритетных началах из представителей трудящихся и работодателей.

Уголовные дела рассматриваются в суде присяжных. Эти суды состоят из председателя, двух асессоров — профессиональных судей и девяти присяжных заседателей — обычных граждан, выбранных по жребию из избирательных списков. Особенностью судов присяжных является то, что их решения не могут быть обжалованы в апелляционных инстанциях. Это может быть сделано лишь в Кассационном суде.

Вторая инстанция — это апелляционный суд. В настоящее время во Франции существуют 35 апелляционных судов, в том числе 5 вне территории Франции (например, на Таити, в городе Папеэте, во Французской Полинезии), и 2 высших апелляционных суда. Каждый суд обладает юрисдикцией в отношении нескольких департаментов (обычно от двух до четырех) Лезина Е. П., Виляйкин А. В. Судебная система Франции // Вестник Мордовского университета. — 2009. — № 4. — С. 95. Апелляционный суд всегда выносит решения коллегиально. Гражданско-правовая часть апелляционного суда состоит из двух палат: по гражданским и социальным делам. Имеется также палата по торговым делам. Есть также палата жандармерии по делам несовершеннолетних. В каждом департаменте есть суд присяжных. Кроме того, во Франции действуют судебные органы специального назначения — торговые суды и военные суды.

Кассационный суд рассматривает жалобы на постановления апелляционных судов (во Франции их 27), которые фактически и по праву пересматривают приговоры и решения, вынесенные судами первой инстанции. Последние делятся, в свою очередь, на суды по гражданским и уголовным делам. Современная структура Кассационного суда выглядит так: три палаты по гражданским делам, одна — по торговым и административным, одна — по социальным спорам и одна — по уголовным делам.

Кассационный суд — это Верховный суд Франции и ее заморских территорий. Он был создан в 1790 г. и остается «промежуточным звеном» между законом и практикой его применения, имея целью охрану закона от неоправданных толкований и иных «посягательств». Несмотря на название, этот суд не рассматривается как инстанция, главной целью которой является проверка решений нижестоящих судов. Его задача — обеспечить соблюдение ими закона.

Глава 3. Публичная администрация: структура и механизм функционирования

3.1 Государственная администрация Франции: уровни и структура

Юридические лица публичного права — это само государство Единство юридической личности государства — важнейшая догма французского административного права, согласно которой орган государства — это инструмент функционирования единого организма, отношение части к целому. Поэтому во Франции министерства не имеют прав юридического лица, ни публичного, ни гражданского., территориальные образования (административно-территориальные единицы), публичные учреждения, а также объединения в публичном интересе, появившиеся во французском законодательстве в 80-х годах (юридические лица публичного права, в состав которых входят публичные и частные юридические лица, имеющие целью совместную деятельность в области научных исследований, образования, спорта, туризма и пр.).

Государство — юридическое лицо особого рода. Собственно, сам признак юридического лица не является для государства основным. Ввиду проводимой во Франции реформы децентрализации список территориальных образований расширился. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию 28 марта 2003 года, территориальные образования теперь — это коммуны, департаменты, регионы, территории с особым статусом (Корсика, Париж и парижский регион) и заморские территории.

После первой мировой войны в судебной практике были установлены критерии разграничения юридических лиц частного и публичного права. Это:

1) основание учреждения лица — как правило, по публичной инициативе, хотя бывает и частная (Институт политической учебы);

2) правила устройства, функционирования и контроля — устанавливаются публичной властью;

3) способ финансирования — учреждение может получать публичные субвенции или обязательные платежи Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. — М.: Норма, 2004. — С. 138. Иногда сюда относят наличие прерогатив публичной власти.

Это нестабильное разнообразие критериев именуется «faisceau d’indices» (пучок признаков). Применяются они судьей, когда необходимо решить вопрос о природе того или иного юридического лица, поскольку при создании юридического лица публичного права его публичный статус почти никогда не оговаривается. «Пучок признаков» означает, что нужно рассматривать все критерии вкупе. При этом все равно остаются «гибриды», принадлежность которых трудно определить.

Так, наиболее сложная категория в этом плане — публичные учреждения. Они могут быть традиционными (то есть административными, научными и культурными), а также коммерческими (торгово-промышленными). Коммерческие публичные учреждения подчинены режиму публичного права, но по некоторым вопросам — режиму частного права. Это, безусловно, создает сложности на практике.

Чтобы лучше осознать разницу между юридическими лицами частного и публичного права, представим строение французской администрации. Государство как публичное юридическое лицо объединяет множество органов: центральные службы (Президент и Премьер-министр с их службами, министерства), локальные службы (префекты с их службами, деконцентрированные службы министерств — их представительства в регионах). Ни один из этих органов не имеет собственной юридической личности, выступая от имени государства. В последнее время сюда добавились и такие образования, как независимые административные органы (независимые органы административной власти).

Министерства и ведомства являются важнейшим элементом центральной администрации, «главными пружинами» административного аппарата во Франции Козырин А. Н. Министерское звено управления во Франции [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.kozyrin.ru/userfiles/documents/articleak.pdf.

Характерной чертой французского министерства является отождествление министра с министерством, практически полная зависимость организации министерства от воли возглавляющего его министра. Французская административно-правовая наука, определяя центральную администрацию, определяет ее структурным элементом не министерства, а министров. Само же министерство рассматривается, скорее, как совокупность административных служб, обеспечивающих деятельность министра.

Часто встречается во французской литературе утверждение о том, что министерство составляют три основных элемента — министр, персонал и кредиты (бюджет министерства). При этом неизменно отмечается, что министерство существует «исключительно» для министра, который ответственен за свое министерство. В этой связи примечательно, что декреты, которыми регулируется министерское звено управление, говорят о компетенциях и функциях министров, а не министерств.

Франция пошла по пути отказа от законодательного закрепления структуры министерского звена управления и компетенции министров. Если в период Третьей республики министерства создавались и упразднялись через принятие соответствующих законов, то впоследствии, во времена Четвертой и Пятой республик, эти вопросы регулировались через принятие правительственных декретов.

В настоящее время количество и компетенция министерств во Франции не являются стабильными. Соответствующих норм нет ни в законах, ни тем более в конституции. Перечень министерств устанавливается премьер-министром при формировании правительства. Такое решение может приниматься с учетом как технических, так и политических соображений (например, оно может ставиться в зависимость от соотношения различных политических партий в коалиционных кабинетах).

Отсутствует и законодательная база, устанавливающая структуру министерств. Каждое министерство организовано в соответствии со своими собственными правилами, которые закреплены в декрете, принимаемом по предложению соответствующего министра, и которые могут изменяться по усмотрению министра на всех этапах существования министерства. При этом за счет использования правительством в основном стандартных подходов к организации и компетенции министерств удается обеспечить единообразие в организации этих органов исполнительной власти.

3.2 Территориальные коллективы

В соответствии со ст. 72 Конституции Франции, основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Французское административное право относит к территориальным, коллективам общности, располагающие тремя признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. — СПб: Питер, 2007. — С. 94. Главной особенностью французской модели организации местного самоуправления является его тесная привязка к центральной власти.

Президент Генерального Совета является исполнительным органом департамента. Он избирается среди членов Совета на первом заседании после каждого обновления состава Ассамблеи, которое происходит раз в три года. Продолжительность его мандата — три года с правом переизбрания. Постоянная комиссия, среди членов которой избираются вице-президенты, ассистирует Президенту Генерального Совета в его работе Козырин А. Н. Правовое регулирование деятельности правительства Франции // Известия высших учебных заведений. Правоведение. — 2006. — № 6. — С. 201.

Представляя исполнительную власть, Президент Генерального Совета готовит и исполняет решения Совета. Он является распорядителем кредитов департамента и следит за исполнением доходной части бюджета. Президент Генерального Совета представляет ежегодный отчет о ситуации в департаменте.

Он является «единственным уполномоченным администрации», поэтому возглавляет все службы департамента. Однако, в случае необходимости, он может прибегать к помощи децентрализованных государственных служб. Президент управляет делами департамента. В этой связи он обладает особыми полицейскими полномочиями, в частности, в сфере регулирования дорожного движения. Президент Генерального Совета регламентирует заседания департаментской ассамблеи, обеспечивая поддержание общественного порядка в ходе ее проведения.

Президент может передать Вице-Президентам, как мэр своим заместителям, выполнение части возложенных на него полномочий. Вместе они образуют Бюро.

Должность префектов была учреждена Наполеоном в 1800 году. В результате процесса децентрализации их роль претерпела существенные изменения. До 1982 года они выполняли двойную задачу, возглавляя департаменты: являлись одновременно представителями государства и обладали исполнительной властью. В 1982 году они уступили эту власть органам местного самоуправления. Их полномочия были заново определены и зафиксированы в законе от 6 февраля 1992, а также в декрете от 29 апреля 2004 года Фурши К. Межмуниципальное сотрудничество во Франции [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://coopregion.atalan.net/uploaded/VE%20ville%20durable/intercommunalite-RU.pdf.

Префект остается «представителем государственной власти в департаменте». Он несет ответственность за обеспечение общественного порядка, обладая полицейскими полномочиями, которые наделяют его «властью административной полиции». Префект является прямым представителем Премьер-Министра и каждого министра в департаменте. Он реализует государственную политику развития и обустройства территории на уровне департамента. Являясь главой администрации префектуры, он имеет аппарат и генеральный секретариат.