Государственные преобразования Петра I: создание Сената и Коллегий

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова Факультет иностранных языков и регионоведения Отделение региональных исследований и международных отношений петр реформаторский сенат коллегия

Государственные преобразования Петра I: Создание Сената и Коллегий

Москва, 2011

1. Анализ источников

1.1 Историографический обзор

2. Цель и характер преобразований

2.1 Становление Петра-реформатора

2.2 Истоки преобразований

2.3 Методы осуществления реформ

3. Суть реформ государственного управления

3.1 Сенат

3.2 Коллегии

3.3 Порядок работы органов управления

4. Выводы Заключение Библиография Приложение

Реформаторская деятельность Петра I всегда была и остается одной из самых спорных в отечественной истории. На протяжении многих веков мнения всех историков разделялись в оценке преобразований, проведенных Петром I.

Некоторые ученые, такие как С. М. Соловьев, Н. Г. Устрялов, Н. И. Павленко, В. И. Буганов, В. В. Мавродин, поддерживали реформы, проведенные в стране в XVII—XVIII вв.еках, и придерживались позиции, что именно благодаря Петру I страна укрепила своё международное положение, развила промышленность, армию, общество, культуру нового типа.

Другие же, такие как Ключевский и Анисимов, стоят на позиции того, что все эти преобразования проводились слишком большой ценой и в полной мере закрепили абсолютизм и крепостничество в России.

Основным направлением реформ были: армия, государственное управление и финансы. Все остальные преобразования так или иначе были связаны с этими основными направлениями и были нацелены на удовлетворение определенных нужд в этих сферах. Для проведения преобразований Петр I часто прибегал к опыту западноевропейских держав, поэтому на протяжении всего его правления все практические вопросы во всех сферах жизни решались по западному образцу. Император был уверен в том, что в России приживутся все иностранные нововведения. Но он не принимал во внимание один очень серьезный фактор, такой как национальная самобытность и отсталость России, её двуполярность, в плане того, что Россия одновременно является страной запада и востока.

Еще одной особенностью реформ стала нацеленность на превращение Росси в военно-промышленную державу, поэтому все остальные сферы жизни были подчинены удовлетворению нужд армии и промышленности. Так же как Петр перенял у запада приемы ведения боя, так же было сделано и в сфере государственного управления. Все было построено на европейский манер. «Первый русский император стремился управлять государством так, как хороший командир распоряжался в своем полку» .

Преобразования государственной власти Петр называл заботой о благе поданных, но на самом же деле государство всегда рассматривалось им не только как средство, но и как цель. В основном все изменения в государственном управлении были подчинены одной цели: быстрому пополнению казны для военных нужд.

Целью моей работы является определение роли и значения преобразовательной деятельности Петра I в становлении абсолютизма в России.

Данная цель раскрывается при решении следующих задач:

1. проанализировать реформаторскую деятельность Петра в сфере государственного управления.

2. дать развернутую характеристику новым государственным органам, созданным Петром I, в частности, определить место новых институтов власти — Сената и Коллегий.

3. определить итоги реформ и их последствия.

Цели и задачи работы определили структуру работы. Доклад состоит из введения, которое содержит развернутый анализ историографии и источников, двух глав, заключения, а также списка литературы.

1. Анализ источников

В качестве основных источников в докладе были использованы материалы законодательства. Наиболее ценным источником является Генеральный регламент, составленный при участии самого императора в 1720 году. Данный документ является уставом гражданской службы в России в XVIII—XIX вв.еках. Состоит Генеральный регламент из введения и 56 глав, поясняющих главные обязанности каждого органа государственного управления. Генеральный регламент провозглашал принцип коллежского делопроизводства, то есть все решения принимались на коллегиальной основе. Данный документ также регулировал и предписывал правила делопроизводства и сношения коллегий между собой и Сенатом и органами власти на местах.

Еще одним немаловажным источником, использованным мной в моем исследовании, является Полное собрание законов Российской империи. Данный документ вбирает в себя все законодательные акты Российской империи, начиная с Соборного уложения 1649 года и заканчивая декабрем 1825 года. Все законы в нем расположены в хронологическом порядке. Полное собрание законов Российской империи был составлен Сперанским в сотрудничестве со 2ым кодификационным отделением и Собственной Его Императорского Величества Канцелярией в 1830 году. В целом собрание включает в себя около 51 тома с 30 тысячами законодательных актов. Данный документ был создан с целью собрания и классификации всех имевшихся законов. В ходе своей работы по большому счету я пользовалась статьями 671−676, 744−761, 89−90 и так далее, связанные с реформаторской деятельностью Петра в сфере государственного управления.

Далее следует описание работ современников Петра I.

Берхгольц Ф «Дневник камер-юнкера Берхгольца»

Берхгольц-обер-камергер, автор известного «Дневника», род. в 1699 г., ум. в конце 1765 г. в Висмаре. Сын голштинского дворянина, генерала русской службы, участвовавшего в осаде Выборга (1710 г.) и в прутском походе (1711 г.), Берхгольц детство и раннюю юность провел в России; в 1717 г., по смерти отца, он уехал в Германию, служил недолгое время пажом при дворе герцога мекленбургского, а затем перешел на службу к герцогу голштинскому Карлу-Фридриху гоф-юнкером; сопровождая герцога, он побывал в Стокгольме и в Париже. В июне 1721 г. он приехал в Петербург за несколько дней до приезда сюда герцога Карла-Фридриха; состоя в его свите камер-юнкером, он прожил в России шесть лет и вместе с герцогом в июле 1727 г. уехал на родину, в Голштинию. Через 15 лет Берхгольцу снова пришлось посетить Россию. Во время первого своего пребывания в России, Берхгольц вел в 1721—1725 гг. подробный дневник. Заметки дневника начинаются 13 апреля 1721 г., в день, когда автор получил приказание от герцога выехать из Парижа в Россию, и кончаются 30 сентября 1725 г. В 1857—1860 гг. издан был И. Аммоном полный перевод этого труда под названием «Дневник камер-юнкера Берхгольца», в 4-х частях (2-ое издание 1859—1862 гг.). Историк Устрялов весьма высоко ценил труд Берхгольца: «Никакое историческое художественное изложение», говорит он, «не может дать столь верной идеи о тогдашнем времени, как простой безыскусственный, с тем вместе до мелочей отчетливый рассказ Берхгольца. Дневник его превосходит все, что ни писали иноземцы о Петре Великом». В четырех книгах дневника есть много драгоценных страниц, которых не обходит ни один историк, изучающий Петровское время. Фотографическая точность описаний получает громадное значение везде, где предметом их является Петр и крупные фигуры его помощников. Наибольшее значение в дневнике имеют описания придворных празднеств, ассамблей, спусков кораблей, казней и т. п., дающие любопытные черты нравов.

Бассевич «Записки о России при Петре Великом»

Бассевич, Геннинг-Фридрих— граф, президент тайного совета герцога Шлезвиг-Голштинского Карла-Фридриха. Бассевич оставил после себя мемуары, обнародованные после его смерти под заглавием: «Записки графа Бассевича, служащие к пояснению некоторых событий из времен царствования Петра Великого». Записки эти заключают в себе важный материал для изучения хитросплетенной сети политических отношений времени Северной войны и преимущественно отношений Голштинии к России; в них содержатся также довольно ценные сообщения о Петре Великом и о некоторых внутренних делах его царствования. Как большинство иностранцев мемуаристов, Бассевич дает восторженную оценку Петра, хотя отмечает и отрицательные черты его личности. Ценность сообщений Бассевича ослабляется сильным самомнением автора, нередко преувеличивающего личное свое влияние на ход описываемых событий. Их значению, как исторического источника, еще более вредит то, что донесения Бассевича напечатаны не в подлиннике, а в позднейшей переработке. Куракин «Гистория о царе Петре Алексеевиче и ближних к нему людях»

Куракин Борис Иванович (1676−1727), государственный деятель, дипломат. Один из ближайших сподвижников Петра I, был женат на К. Ф. Лопухиной, сестре первой жены Петра I. Один из образованнейших русских людей своего времени, Куракин оставил путевые записки и автобиографию, доведённую до 1709 года, и задумал писать полную историю России, в которой предполагал, главным образом, остановиться на царствовании Петра, но успел лишь составить подробное оглавление этого труда и «Историю о царе Петре Алексеевиче и ближних к нему людях 1682—1694 гг.»

Нартов А. К «Рассказы о Петре Великом»

Андрей Константинович Нартов (1693—1756), русский учёный, механик и скульптор, статский советник, член Академии наук (1723—1756). В 1712 как высококвалифицированного токаря Петр I вызвал Андрея Нартова в Петербург, где определил его в собственную дворцовую «токарню». Отношения его к Петру были очень близкими: токарня была рядом с царскими покоями и часто служила Петру Великому кабинетом. Ему принадлежат: «Достопамятные повествования и речи Петра Великого» (в «Сыне Отечества» 1819 г. и в «Москвитянине» 1842 г.). В 1885 г. были напечатаны в «Русском Архиве» «Рассказы и анекдоты о Петре Великом», из которых многие взяты у Нартова. По словам Н. Г. Устрялова, сообщения Нартова, вообще преувеличивавшего свое значение и роль, ценны в особенности передачей подлинных слов Петра. Л. Н. Майков, напечатавший «Рассказы Нартова о Петре Великом» в «Записках Имп. Академии Наук» (т. LXVII, и отдельно, СПб., 1891), дает самый полный их сборник (162) и сопровождает исторической критикой, точно определяющей источники, которыми пользовался Нартов, и степень достоверности сообщений. Он делает догадку, что «Повествования» записаны не Нартовым, а его сыном, Андреем Андреевичем.

Записки Юста Юля датского посланника при Петре Великом

Юст Юль — датский вице-адмирал, посланник Дании в России. В 1709 году Юль получил приказ отправиться в Россию в качестве датского посланника. Согласно полученной инструкции, он должен был узнать, насколько вероятно продолжение войны со шведами, достаточно ли у России для этого ресурсов, а также выведать у царя величину субсидий, которые он сможет заплатить Дании в случае её повторного вступления в войну. Кроме того, Юль должен был обсудить с русской стороной вопросы заключения торгового договора и урегулирования территориального спора в норвежской Лапландии. Дипломатическая деятельность Юля не была отмечена особым успехом, зато ему удалось собрать множество ценных сведений о русской жизни периода правления Петра I. Его наблюдения зафиксированы в дневнике, который он был обязан вести согласно инструкции, данной ему королевскими советниками О. Краббе и Г. Сехестедом.

1.1 Историографический обзор

Еще одним немаловажным источником, использованным в моей работе, является труд историка петровского времени Н. И. Павленко «Петр Великий», опубликованный в 1998 году. Биография Петра Великого, преобразователя России, принадлежащая перу этого выдающегося историка, по праву признана классикой биографического жанра. Она написана на строго документальной основе, с привлечением опубликованных и неопубликованных источников. Личность Петра I вызывает и по сей день неутихающие споры: благом или трагедией для России стали его преобразования?

Автор книги дает свой ответ на данный вопрос, раскрывая перед читателем все стороны многогранной деятельности царя-реформатора.

Также во время написания моей работы я пользовалась трудом знаменитого историка И. И. Голикова «Деяния Петра Великого». Иван Иванович Голиков — историк; сын курского купца. Голиков собрал около полутора тысяч книг о деятельности Петра I. По преданию, он, стоя на коленях перед Медным всадником, поклялся самому себе написать историю Петра Великого. Издал в 1788—1789 годах «Деяния Петра Великого, мудрого преобразителя России, собранные из достоверных источников и расположенные по годам» и в 1790—1997 годах выпустил 18 томов «Дополнений» .

По оценке ЭСБЕ, «монументальный труд Голикова есть простой хронологический свод данных, к тому же без проверки фактов, с частыми ошибками в чтении рукописного материала. Чувство восторга и беспредельного благоговения к Петру, наивное преклонение перед своим «ироем» лишило Голикова возможности критически разобраться в источниках. Для своего времени, однако, «Деяния» имели громадное значение, как первый старательный свод фактов и попытка систематизировать их. На «Деяниях» воспиталось не одно поколение русских людей, и тот ореол необычайного, лишенного корней в прошедшем, которым до половины XIX столетия была окружена деятельность Петра Великого, был создан в значительной степени работой Голикова.

До Н. Г. Устрялова и С. М. Соловьева, вообще до обнародования новых данных о Петровской эпохе (с воцарения императора Александра II) Голикова, можно сказать, служил единственно серьезным источником для всех почти историков Петровского царствования (Галем, Бергман и др.)" Конспект «Деяний Петра Великого» лежал в основе работы Пушкина над «Историей Петра» .

2. Цель и характер преобразований

2.1 Становление Петра-реформатора

С приходом к власти Петра I страна встала на путь великих преобразований. Каковы же были предпосылки этих реформ? Что повлияло на Петра?

В отечественной истории принято выделять три основных события, повлиявших на становление Петра-реформатора:

1. Поездка в Архангельск в 1693—1694 годах.

2. Азовские походы 1695−1696 годов.

3. Великое посольство в 1696—1697 годах.

Поездка в Архангельск открыла перед Петром бескрайние морские просторы. Увидев впервые в жизни море, большие корабли, император на всю жизнь загорелся мечтой о море для России. Многие современники Петра отмечали то, что для императора должность великобританского адмирала была намного ценнее звания Российского государя. Через всю жизнь Петр пронес бесконечную любовь к морской стихии, флоту, морским сражениям. Все его нововведения имели так или иначе своей целью развитие флота и армии: «Видны цели реформы, но не всегда уловим ее план; чтобы уловить его, надобно изучать реформу в связи с ее обстановкой, т. е. с войной и ее разнообразными последствиями. Война указала порядок реформы, сообщила ей темп и самые приемы. Преобразовательные меры следовали одна за другой в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной. Она поставила на первую очередь преобразование военных сил страны». Любовь к порядку на корабле нашла отражение даже в отношении Петра к государству, которое подобно кораблю, где каждый должен выполнять строго определенные ему задачи и вся команда должна подчиняться порядку и приказам капитана и где лишь капитан знает, что нужно его команде.

Вторым событием, повлиявшим на Петра, как указывалось выше, были Азовские походы. Это было время войны с Турцией за выход к Азовскому морю. На первых этапах войны войска Петра терпели крупные поражения. Все эти неудачи обнажили перед императором всю отсталость страны как в военном, так и в экономическом, промышленном и даже в социальном планах. Всё это говорило об острейшей необходимости реформ во всех сферах жизни страны. Так было положено начало строительства флота в Воронеже и первые изменения в армии, что не могло не принести положительных результатов: на втором этапе войны русские войска одержали победу над турками, впоследствии на берегах Азовского моря был построен новый город Таганрог. Опыт, полученный в ходе Азовских походов, поистине неоценим. Это была своеобразная военная школа, в которой Петр осознал, что штурм крепостей, управление армией, осады и прочие военные операции тоже является искусством, которым можно овладеть, только придерживаясь строгой дисциплины и работая с должным усердием.

Третьим событием, сложившим в Петре реформатора, была его поездка в составе Великого посольства за границу. Особенностью данной поездки было то, что император ехал туда под вымышленным именем бомбардира Петра Михайлова. Петр не хотел шумихи, он преследовал другую цель — перенять у стран запада все самое лучшее для своей страны. То есть поездка носила можно так сказать образовательный характер: «Он ехал за границу не как любознательный и досужий путешественник, чтобы полюбоваться диковинами чужой культуры, а как рабочий, желавший спешно ознакомиться с недостававшими ему надобными мастерствами: он искал на Западе техники, а не цивилизации». Петр хотел не только своими глазами увидеть все устройство западноевропейских стран, но и самому научиться, попробовать, освоить новые профессии, ремесла и так далее. Петр обучался не только кораблестроению, но и впервые увидел европейскую цивилизацию во всем её могуществе, почувствовал ее дух и силу. Именно после поездки за границу у Петра возникла цель превратить нашу страну из отсталой в самую сильную морскую и военную державу, опираясь на опыт Европы. Тогда же император задумался о идее служения России как о главном деле его жизни.

Все действия Петра опирались на жесткую дисциплину и подчинение. Англичанин Пери, находящийся на русском судне писал: «о Петре можно сказать, что он знает, что требуется от барабанщика, ровно как и от генерала. Кроме того, он инженер, пушкарь, кораблестроитель, токарь, боцман, оружейный мастер, кузнец и прочее, при всем этом он сам работает собственноручно и сам наблюдает, чтобы в самых мелких вещах, как и в более важных распоряжениях, все было исполнено согласно его мысли» .

Вот как сам Петр говорит об обязанностях монарха в речи перед дворянами: «первые и главные обязанности монарха, призванного богом к управлению государством, состоит в защите государства от внешних врагов и в сохранении внутреннего мира между подданными посредством скорого и праведного воздания каждому по справедливости. Для монархавести войска свои в бой и находить зло в лице людей, наиболее высоко стоящих по рождению и богатству точно так же, как и в лице последнего мужика» .

В своих руках Петр сосредоточил всю полноту власти как законодательную, так и исполнительную, судебную, распорядительную. Иными словами, для того чтобы добиться абсолютного подчинения, император держал всю страну в кулаке, тем самым прочно установив абсолютизм в стране.

Не могли не повлиять также на императора идеи западноевропейских просветителей, таких как Бэкон, Локк, Лейбниц, Гоббсе. В их работах много отводилось идее того, что государство совершенствует сам человек, исходя из его целей и потребностей. Так у Петра сложилось четкое представление того, что государство служит средством воспитания людей посредством законов. Только перенимая и реализуя законы, можно добиться процветания страны. То есть Петр считал, что также как и в военном деле, где все подчинено порядку, строгому выполнению правил и приказов, дисциплине, также и развитие страны зависит от четкой и правильной формулировки закона и его исполнение.

Петр всегда воспринимал реформы как тяжелый труд, как постоянную учебу, школу. Концепция жизни-учебы на протяжении всей жизни была присуща императору.

2.2 Истоки преобразований

По окончанию Северной войны и с заключением Ништадского мира в 1721 году перед Петром встала острая нужда реформирования государства, перестроения его на мирный лад, продолжить ряд начатых преобразований. Предпосылками реформ являлось следующее:

1. необходимость модернизации всех сфер общественного развития;

2. потребность преодолеть экономическую отсталость;

3. обострение классовой борьбы свидетельствовала о необходимости реформ;

4. необходимость укрепить международный престиж.

Первым, за что решил взяться император, была реформа государственного аппарата, целью которой, по мнению Петра, была добиться порядка и справедливости. Создав мощную регулярную армию, император стремился создать такое же сильное и эффективное государство, которое будет служить на благо своих граждан. Чтобы этого достичь, по мнению Петра, нужно было сломать все старые порядки, былой жизненный уклад, былые традиции, что очень тяжело воспринималось обществом и вызывало «отталкивающий» эффект. Давайте же поподробнее рассмотрим, что лежало в основе государственных преобразований. Говоря об этом, нельзя не учитывать рационалистические идеи Европы, которые во многом повлияли на мировоззрение императора, такие как:

1. «всеобщее благо» достигается только с помощью хорошо организованного государства;

2. государство создаётся человеком и для служения человеку;

3. государство-это механизм, бесперебойную работу которого обеспечивают законы;

4. человек-создатель государства, поэтому только в его силах усовершенствовать его и заставить его работать на благо людей.

Но было ещё кое-что свойственное только России наряду с этими западноевропейскими идеями. Этой особенностью является «движение» реформ. За всю историю нашей страны все преобразования проводились и шли сверху, то есть необходимость реформ понималась только правящей аристократией. Все изменения насаживались правительством, что вызывало отторжение, общество не осознавало нужность реформ, как уже говорилось выше, у нас долгое время не было развито гражданское общество и общественное самосознание формировалось под напором государства.

Что же касается особенностей представления Петра об идеальном государстве, то, как уже упоминалось ранее, император считал, что всё держится на правильных законах. То есть созданию идеальной государственной структуры способствует жесткая регламентация всей жизни подданных четкими законами, разработанным законодательством.

Именно при Петре появляется культ бюрократического государства. Давайте сначала разберемся со значением слова «бюрократия». И «бюрократическая система». Данная система предполагает существование иерархии учреждений. Иерархия учреждений является единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: в XVII веке существовали Боярская дума и приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако такое деление было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Не было четкого разделения их прав и обязанностей. Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения были наделены инструкциями и регламентами. Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями и регламентами, а также установленными штатами. Создаётся внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Производным от унификации и регламентарного характера бюрократической системы является развитие специализации труда чиновников и дробления их обязанностей. То есть, выражаясь простым языком, все сферы жизни имели свои органы управления, которые выполняли функцию наблюдения и контроля.

Во многом принципы реформации государственного управления были взяты у Швеции. Вот некоторые из них:

1. создание органов управления, специализирующихся в определенной сфере: промышленная, военная, финансовая и т. д.

2. четкое распределение обязанностей каждого органа управления.

В ходе преобразований император повелел взять за образец шведскую административную систему: «Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за образец при устройстве своих центральных учреждений. В этом решении нельзя видеть ничего неожиданного или что-либо своенравное. Ни в московском государственном прошлом, ни в окружавших Петра дельцах, ни в своем собственном политическом мышлении он не находил никакого материала для постройки самобытной системы государственных учреждений. На эти учреждения он смотрел взглядом корабельного мастера: зачем изобретать какой-то особый русский фрегат, когда на Белом и Балтийском морях прекрасно плавают голландские и английские корабли. Самодельных русских судов уже немало сгнило в Переяславле. Однако царь многократно предупреждал против слепого копирования и механического перенесения шведских образцов на русскую почву. В указе от 9 мая 1718 года о составлении регламента Юстиц-коллегии он рекомендовал использовать два источника: Уложение 1649 года и «уставы шведские». От Сената, которому была поручена окончательная редакция регламента, он потребовал сопоставления представленных текстов с русскими обычаями, допуская сочетание старых и новых порядков: «…что может быть по-старому и что переменить». Призыв сочетать шведские порядки с русскими обнаруживаем и в указе от 11 июня 1718 года: «…шведский регламент во всех коллегиях с русскими сводить». Хрестоматийную известность приобрели слова царя: «…которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуацией сего государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению» .

2.3 Методы осуществления реформ

Все реформы, проводимые Петром I, были своеобразной ломкой всего старого, давно прижившегося. Они коренным образом меняли весь уклад жизни русских людей. Поэтому для их введения и реализации были необходимы жесткие меры, такие как принуждения, а в некоторых случаях и насилие. Петр понимал, что-то, что в Европе воспринималось нормально и естественно, не вызывая недовольства, не будет также легко воспринято в России, так как уровень развития общества в те времена у нас был не таков, у нас еще не зародилось гражданское общество, не развилось гражданское самосознание. Вот как А. Нартов вспоминал беседу Петра с Брюсом и Остерманом: «говорят чужестранцы, что я повелеваю рабами, как невольниками. Я повелеваю подданными, повинующимися моим указам. Сами указы содержат в себе добро, а не вред государству. Английская вольность здесь не у места, как к стене горох. Надлежит знать народ, как оным управлять. Недоброхоты и злодеи мои и отечеству не могут быть довольны; узда им закон. Тот свободен, кто не творит зла и послушен добру». На протяжении всего своего правления Петр считал себя отцом отечества, который лучше знает, что ему нужно для процветания. Его указы, по его мнению, содержат только добро и обязательны к исполнению всеми подданными. Как уже говорилось ранее, идея того, что государство средство воспитания народа, проходит красной нитью во всех реформах, и воспитателем является император. Так вот Петр избрал тактику воспитания методом кнута и пряника, не желая слышать и осознавать, что у всех людей бывают свои слабости и проблемы.

Петр больше всего ценил в людях быстроту действий, решительность, дисциплинированность и способность подчиниться и подчинить свои интересы на благо государства. Все его указы — это в сущности резкие требования, сопровождавшиеся угрозами расправы в случае неповиновения. Суровые указы Петр посылал сенаторам, не церемонясь с высшими сановниками России. Они знали, что угрозы на бумаге не останутся. Вот отрывок из указа Сенату от второго мая 1713 года:

" Господа Сенат!

Понеже уведомлены мы, что вы по доносам фискальным ни единого главного дела не вершили, но все приманиваете время до времени забываете бога и души свои, того ради сие последнее, с сем пишу к вам. Внесли 5 или 6 дел главных. Буде более не успеете до ноября первого числа не вершите и преступникам не учините смертную казнь, не щадя никого в том и ежели инако в том поступите, то вам сие будет. Петр" .

Петр считал, что без него все дела встанут, что подданные без его совета будут беспомощны, и он единственный знает, что нужно делать.

3. Суть реформ государственного управления

3.1 Сенат

Выше коллегий стоял Сенат. Предшествовала Сенату Боярская дума, которая во время правления Петра I претерпела ряд изменений. Одним из таких изменений было то, что в состав думы начинали входить не только представители знати, но и деятели разного происхождения, в думные бояре больше не возводили. Вскоре Боярская дума перестала функционировать. На её месте возник новый орган государственного управления Сенат.

С 1699 года вместо Боярской думы действует Ближняя канцелярия, а с 1708 года предшественник Сената Правительствующий сенат. Непосредственно сам Сенат начинает функционировать с 1711 года и поначалу мыслился как временное учреждение, действующее во время отлучек царя: «Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра». Отправляясь в Прутский поход, Петр повелел своим подданным подчиняться Сенату и выполнять его указы с тем же рвением как царские. Петр и сам не подозревал, что данный государственный орган, создаваемый на время, сможет просуществовать вплоть до 1917 года.

Первый перечень обязанностей Сената был составлен наспех 2 марта 1711 года. В нем лишь в общих чертах сказано о полномочиях данного государственного органа. В его ведении находились:

§ Правосудие.

§ Торговля.

§ Хозяйство.

§ Государственные доходы.

§ Общее управление.

По указу 1711 года Сенат заменял Разрядный и Поместный приказы. Он ведал государственными расходами и доходами, явкой дворян на службу.

К составлению указа о должности Сената Петр возвращался дважды: в 1718 и 1722 годах, оба текста были написаны царем, подвергались неоднократным исправлениям.

По указу 1718 года в состав Сената входили президенты коллегий. Главной его задачей было: выносить постановления по запросам коллегий, которые они самостоятельно решить не могли из-за отсутствия прецедентов. Губернаторы и воеводы обращались в Сенат через головы коллегий только в исключительных случаях: при неожиданном вторжении неприятельских войск, появлении эпидемии или «какого замешания». Указ предусматривал некоторые процессуальные моменты: «никакой незваной персоне не входить Сенат»; приглашение сесть распространялось только на тех вызванных, кто «ранг имел между первейшими чинами»; «никому в Сенате позволения разговоры иметь о посторонних делах» не дано; более того, строжайше запрещалось обмениваться шутками, смеяться.

Что же касается самой сущности работы Сената, то о ней было сказано в самой общей форме: «иметь о монашеской пользе неусыпное попечение»; «должность свою и наши указы в памяти» иметь и «до завтрея» не откладывать; «никакое дело исполнено бытии надлежит словесно, но все чтоб письменно» и так далее.

В апреле 1722 года Петр издает очередное положение о Сенате, в котором точно определил функции Сената как высшего государственного учреждения в стране:

§ «Дело сенатское то, когда кому в коллегии такое дело случится, которое в той коллегии решить невозможно, то те дела президенту коллегии приносить и объявить генерал-прокурору, который должен предоставить в Сенат, а что невозможно о том свое сомненье учинить и предложение в докладе» .

§ «В ту же канцелярию должны губернаторы и воеводы писать о тех делах, которые не принадлежат к коллегиям, яко о зачатии такой войны, ссоры» .

§ «А далее слушать и решать следующим образом: когда какое дело будет слушать, тогда между собою не говорить, и выслушав, буде дело неважное, в то время приговаривать с нижних голосов (наших рангов) и решить, а которого дела вскоре решать будет не можно, то, встав, и кто с кем за благо рассудит, о том деле толковать надлежащее время по важности дела и по рассуждению генерал-прокурора, а как-то время пройдет, тогда сесть всем по своим местам, и голоса давать снизу вверх один за другим, а если случится дело тяжкое, которое в короткое время не может решится, то отложить до другого дня» .

Видно, что некоторые задачи Сената остались неизменными, а что-то было добавлено. Как говорилось ранее, полномочия Сената неоднократно редактировались, туда многократно вносились добавления и поправки.

По указу 1722 года Сенат сосредоточил в себе судебные, административные и законосовещательные функции, а также ведал делами губерний. Работал Сенат на основе коллегиальных принципов, то есть на основе единства места, времени, состава, присутствия. Все новые учреждения и чиновники назначались и утверждались Сенатом.

Реформа Сената 1722 года прежде всего изменила принцип комплектования Сената. Раньше в его состав входили все президенты коллегий. Теперь царь признал, что «сие сначала несмотря учинено было». То есть Петр понимал, что таким образом нельзя беспристрастно осуществлять контроль и присмотр за коллегиями. По указу от 27 апреля 1722 года Сенату надлежало «состоять из действительных и тайных советников, кому от нас ныне поведено и впредь поведено будет, и сидеть по рангам». Только президентам трех «первейших коллегий» разрешалось присутствовать в Сенате. Впрочем, этот указ так и остался на бумаге из-за крайне скудного резерва, который мог обеспечить страну деятелями государственного масштаба. Поэтому 16 мая 1722 года царь издал указ, который автоматически аннулировал предыдущий указ: «…которые в Сенате из президентов коллегий и уволены для управления своих коллегий, ныне надлежит им для малолюдства в Сенате сидеть равно с другими, только два дни меньше в недели» .

Но самое главное изменение по реформе 1722 года, которое было внесено в Сенат, было назначение и введение новых должностей. Главнейшие из них: генерал-прокурор и прокурор. Также новым должностным лицом был генерал-рекетмейстер. Эта должность была введена из-за волокиты, которая присутствовала при подаче челобитной. Наказ обязывал генерал-рекетмейстера принимать не все челобитные, а только содержащие жалобы на волокиту и, главное, на противозаконные решения коллегий и канцелярий: если дело «вершено неправо и в противность указам», причем челобитные, в которых конкретно не раскрывалась «противность указу», рекетмейстер обязан был не принимать.

Учреждение должности генерал-рекетмейстера преследовало две цели: освободить царя от разбирательства подаваемых лично ему челобитных и повести решительное наступление на волокиту и противозаконные действия коллегий и канцелярий. Но вопреки ожиданиям царя, рекетмейстер не мог справиться ни с одной из этих задач. Традиции и царистские иллюзии, выражавшиеся в уверенности, что только царь-батюшка способен правильно решить дело, побуждали челобитчиков, несмотря на наказания, подавать челобитные лично Петру.

Также никаких успехов не удалось достичь генералу-рекетмейстеру в борьбе с волокитой. Царь вооружил его чисто бюрократическими средствами борьбы с бюрократией: рекетмейстер, получив жалобу, должен был разбираться не столько в существе принятого какой-либо инстанцией решения, сколько в своевременности как прохождения жалоб по инстанциям, так и принятия этими инстанциями решений. То есть рекетмейстер в реальности обладал ограниченными возможностями оказать воздействие на работу бюрократического аппарата.

Также по реформе Сената была введена еще одна должностьгерольдмейстера. Назначен на эту должность был стольник Степан Колычев. Главной обязанностью Герольдмейстерской конторы было учет дворян, выявление среди них годных и негодных к службе, регистрация чинов и перемещений как по ступеням Табели о рангах, так и из одного ведомства в другое. Под особым наблюдением герольдмейстера находились дворяне, уклонявшиеся от службы, — так называемые нетчики, а также дети, которым предстояло служить в будущем. О них контора должна была собирать сведения, где они получают образование и так далее.

Также в обязанности Герольдмейстерской конторы входило создание учебного заведения для детей «знатных и средних дворянских фамилий», в котором надлежало «обучать экономии и гражданству», то есть специальностям гражданского профиля. Также в компетенции данной конторы было сочинение гербов.

Больше успехов Герольдмейстерская контора добилась в сфере учета дворянства. Причинами этого были кровная заинтересованность бюрократии в учете служилого сословия, а также личная заинтересованность в этом царя ему важно было иметь сведения о служебной годности отдельного дворянина и людских ресурсах сословия в целом.

Нельзя не отметить, что по реформе 1722 года во главе Сената был поставлен генерал-прокурор и обер-прокурор, а в каждой коллегии вводилось по прокурору. Тем самым был создан контрольный органПрокуратура. Главным было то, что генерал-прокурор был независим от сенаторов. При Сенате также была создана Прокураторская контора, должность прокурора вводилась во всех централизованных учреждениях.

Но за деятельностью Сената, также как и за деятельностью губерний, был установлен строжайший контроль. С 1715 года за деятельностью Сената следил сенатский генерал-ревизор, затем сенатский обер-секретарь и штаб-офицеры гвардии. Но с 1722 года контролем за Сенатом ведал генерал-прокурор И. И. Ягужинский и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры всех других учреждений. А сами они непосредственно подчинялись царю и подлежали только его суду. Иными словами генерал-прокурор выступал как «око царево и стряпчий в делах государственных». Что же касается контроля за городами и провинциями, то в 1711 году там была учреждена должность фискалов. Они действовали тайно и выявляли все нарушения такие, как казнокрадство, взяточничество, нарушение законов и так далее. Во главе находился обер-фискал, который состоял при Сенате, в подчинении у него находилось 4 фискала. В губерниях присутствовало 4 фискала, а в городах 1−2. они не получали жалование, им полагалась 1/3 конфискованного имущества. Доносы отправлялись сначала в Расправную палату, которая состояла из 4 судей и 2 сенаторов, а потом в Сенат. Петр всячески поощрял фискалов, освободив их от податей, их не судили за ложные наговоры.

Новшества в высшем и центральном аппарате государства заслуживают положительной оценки: в основу их реформы положены единые принципы, их претворение в жизнь на всех этапах проведения реформы находилось под бдительным контролем Петра.

3.2 Коллегии

Напряженная военная обстановка долго не давали царю заняться реформой государственного управления. Такая возможность появилась у Петра после 1712 года, а именно после победоносной Полтавы и неудавшегося Прутского похода. Но понадобилось еще несколько лет, чтобы мысль о замене старинных приказов коллегиями приобрела четкую форму и уподобилась часовому механизму.

Первая заметка царя о количестве коллегий относится к 23 марта 1715 года. В списке значится всего лишь шесть коллегий без расшифровки их обязанностей: Юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская, Воинская, Камер, и Коммерц-коллегии. Более основательно реформой государственного управления Петр занялся непосредственно в конце 1717-начале 1718 годов. Император четко обозначил план действий для проведения преобразований:

§ Сначала наметил приблизительное количество коллегий, определил их функции.

§ Определил глав коллегий-президентов.

Следующий список коллегий датируется 1718 годом и содержит в себе 9 коллегий:

1. Коллегия Иностранных дел, которая заменила посольский приказ.

2. Юстиц-коллегия.

3. Камер-коллегия.

4. Ревизион-коллегия.

5. Воинская.

6. Адмиралтейская.

7. Коммерц-коллегия.

8. Штатс-Контор-коллегия.

9. Берги Мануфактур-коллегия.

Через год было введено еще два новшества: была ликвидирована Ревизион-коллегия: «Ревизион-коллегии быть в Сенате, понеже едино дело есть, что Сенат делает, не рассмотри тогда учинено было»; а из Берги Мануфактур-коллегии было создано два самостоятельных учреждения: Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия. В итоге к концу царствования Петра центральный аппарат представляли 11 коллегий. Вот их окончательный список:

1. коллегия Иностранных дел.

2. Юстиц-коллегия.

3. Камер-коллегия.

4. Воинская коллегия.

5. Адмиралтейская коллегия.

6. Коммерц-коллегия.

7. Штатс-контор-коллегия.

8. Берг-коллегия.

9. Мануфактур-коллегия.

10. Главный магистрат.

11. Синод.

Три из них были «первейшими», поскольку ведали важнейшими отраслями: дипломатией, армией и военно-морским флотом. Теперь давайте поговорим о каждой коллегии отдельно и более подробно.

Первой в списке является коллегия Иностранных дел. Данная коллегия сменила Посольский приказ и ведала приемом иностранных послов, направляла на службу своих представителей за рубеж и вводила западноевропейский дипломатический протокол. Возглавлял коллегию Иностранных дел опытный дипломат канцлер Г. И. Головкин, а вице-канцлером Петр назначил П. П. Шафирова. данная коллегия была единственной, где отсутствовал регламент. Его заменил указ от 13 февраля 1720 года, установивший штат коллегии и обязывавший советников ее «сочинять грамоты к чужестранным государям, рескрипты к министрам и резолюции, и декларации, и прочие, которые подлежат великого секрета и важности». Вся деятельность коллегии должна была держаться в строгом секрете.

Воинская коллегия занималась комплектованием, вооружением, снаряжением, экипировкой и обучением армии. В её ведении находились также гарнизонные полки. К концу царствования Петра в регулярном сухопутном войске насчитывалось свыше 210 000 солдат и офицеров, в нерегулярном — 109 000 человек. Воинская коллегия была единственной, куда Петр назначил двух президентов, но, после того как в 1720 году умер генерал А. А. Вейде, коллегию тоже возглавлял один президент — фельдмаршал А. Д. Меньшиков.

Новым учреждением, не имевшим предшественников в XVII веке, являлась Адмиралтейская коллегия. Надобность в этом органе возникла в связи с превращением России в морскую державу и созданием военно-морского флота. В ее ведении находились верфи, военно-морские крепости, она же занималась комплектованием и обучением экипажей кораблей. Главой Адмиралтейской коллегии являлся генерал-адмирал Ф. Апраксин.

Две финансовые коллегии — Камер и Штатс-контор — заменили многочисленные приказы, ведавшие в XVII веке доходами и расходами государства: приказ Большого прихода, приказ Большой казны, приказ Новой чети, Владимирскую, Галицкую, костромскую и другие чети. Регламент Камер-коллегии главную обязанность этого учрламента Мануы, воеводы, ниже прочие поставленные начальники в рудокопные дела вступали и мешалися". Мануфактур-коллегия ведала предприятиями легкой промышленности: полотняными, суконными и шелковыми мануфактурами, а также заведениями, изготовлявшими краски, курительные трубки, шпалеры и т. д. «Коллегиум-мануфактур имеет верхнюю дирекцию над всеми мануфактурами и фабриками и прочими делами, которые касаются ко оному правлению, какого б звания ни были, во всей Российской империи» .

Регламент Мануфактур-коллегии отличается от Берг-привилегии 1719 года двумя особенностями. Он излагает обязанности не только учреждения, но и должностных лиц коллегии. Другое отличие обусловлено учетом нормативных актов, появившихся в промежутке между опубликованием Берг-привилегии и регламента Мануфактур-коллегии. К ним относятся указы о разрешении покупать к мануфактурам деревни и об увольнении мануфактуристов от служб. Они расширяли привилегии владельцев мануфактур.

Круг ведомства Коммерц-коллегии в обоих регламентах очерчен примерно одинаково: в сферу ее забот входила торговля, но не вся, а только внешняя. Задача коллегии, как ее определил регламент 1719 года состояла «в двух важных вещах, сиречь в морском хождении и купечестве». Она осуществляла «дирекцию» над всеми таможнями; поощряла отечественное кораблестроение; опекала русских и иноземных купцов, занятых во внешней торговле; в случае надобности организовывала сопровождение торговых караванов военными кораблями; поддерживала связи с русскими послами за границей на предмет выяснения рыночной конъюнктуры и так далее. Руководил Коммерц-коллегией граф П. Толстой, а Берги Мануфактур-коллегиямигенерал фельдцейхмейстер Я. Брюс.

Юстиц-коллегия выполняла одновременно административные и судебные функции. Она ведала надворными и нижними судами и по отношению к ним являлась апелляционной инстанцией. Коллегия имела Крепостную контору, в которой регистрировались разные акты: купчие, долговые обязательства, акты о продаже вотчин, духовные завещания, доверенности и прочее. Возглавлял данную коллегию тайный советник граф А. Матвеев.

Была также создана еще одна коллегия, е вошедшая в список Вотчинная. Она являлась преемницей Поместного приказа. Данная коллегия рассматривала земельные тяжбы и сделки на куплю-продажу земли и крестьян, дела о выморочных и запущенных имениях, сыске беглых крестьян, рекрутов и так далее.

Особое место в правительственном аппарате занимала Духовная коллегия, или Синод. Образование Синода в 1721 году завершало процесс подчинения духовной власти светской и являлось важнейшей вехой в становлении абсолютизма. Фактическим руководителем Синода был его вице-президент псковский архиепископ Феофан Прокопович правая рука царя в церковных преобразованиях. Прокопович сочинил регламент Синода Духовный регламент, а также участвовал в составлении важнейших указов, относившихся к церковным и монастырским делам. Духовный регламент установил, что членов Правительствующего Синода назначает царь, и тем самым приравнял их к чиновникам прочих светских учреждений. Они, как и все чиновники, приносили присягу на верность государю и обязывались безоговорочно выполнять все его повеления. Церковным иерархам предписывалось «в мирские дела и обряды не входить ни для чего». Тем самым пресекались притязания духовенства на светскую власть. Главнейшей обязанностью Синода было наблюдение за чистотой православия и борьба с раскольниками. Духовный регламент примечателен тем, что пространно обосновывает преимущества коллегиальной системы управления. Архиепископ Феофан Прокопович подчеркивает плюсы коллегий и обосновывает преимущества следующими доводами: «известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицеем», ибо «что един не постигнет, то постигнет другой, а чего не увидит сей, то он увидит». Другое преимущество состоит в том, что «вящше ко уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ». К преимуществам Прокопович также относил возможность избежать пристрастных решений и лихоимного суда, коллегия менее «гнева сильных боится», нежели «единоличный правитель» .

По типу коллегий был организован Главный магистрат. Специфика его состояла в том, что этот орган купеческого самоуправления в столице, как и магистраты в городах, в отличие от коллегий являлся выборным учреждением. Лишь обер-президент и президент Главного магистрата были назначены царем. Что касается городских магистратов, то их, согласно регламенту, надлежало выбирать из верхних слоёв городского населения: «…из гостей, и из гостиной сотни, и из гостиных детей, и из граждан первостатейных, добрых, прожиточных и умных людей». Обер-президентом Главного магистрата являлся князь Трубецкой. Цель создания Главного магистрата в столице и магистратов в городах состояла в соблюдении правосудия среди горожанвсе они подлежали суду этих учреждений по гражданским и уголовным делам, за исключением случаев, когда иск к горожанину предъявлял человек, не принадлежавший к посаду, и наоборот. Одна из важнейших задач органов городского самоуправленияпопечение над мануфактурной промышленностью, ремеслами, купечеством. Еще одна особенность Главного магистрата и магистратов в городах состояла в том, что на них возлагалась забота о полиции. Регламент обязывал Главный магистрат «споспешествовать правосудию, соблюдению добрых порядков и нравоучения, принуждать всех к труду, приносить довольство во всем потребном к жизни человеческой», призирать нищих и совершать множество прочих благодеяний. Особое место в центральном аппарате занимали Преображенский приказ и Тайная коллегия. Преображенский приказ появился в 1695 году. Он ведал расследованием политических преступлений и вел розыски над стрельцами, участвовавшими в бунте 1698 года, а также участниками Астраханского и Булавинского восстаний. Тайный приказ возник в 1718 году в связи с розыском по делу царевича Алексея, но продолжал существовать и после его завершения. Оба учреждения осуществляли карательные функции по отношению к противникам режима и порядков, причем разграничение обязанностей между ними прослеживается не по роду дел, а по территориальному принципу: Тайная канцелярия разбирала дела территорий, тяготевших к Петербургу, а Преображенский приказк Москве. Главой Тайной канцелярии был князь Ф. Ромадановский.

В 1722 году была создана Малоросс-коллегия, которая ведала делами и управлением на Украине. Три основные коллегии: Иностранная, Воинская и Адмиралтейскаябыли основаны для создания армии, флота, для развития дипломатии и ведения Северной войны.

Каждая коллегия состояла из:

§ Президента.

§ Вице президента.

§ 4−5 советников.

§ 4 асессоров.

§ Штата чиновников.

3.3 Порядок работы органов управления

Наличие большого количества учреждений и органов управления подразумевает появление таких проблем, как волокита и неразбериха. Появилась необходимость строгого разграничения прав и обязанностей всех должностей и их документального закрепления. Такую функцию должен был выполнять Генеральный регламент, изданный Петром в 1720 году. Давайте поподробнее поговорим о данном документе.

Генеральный регламентсредоточие бюрократической мудрости. Он определил три исходных положения бюрократической системы. Во-первых, установил строгую подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, учел и исключительную ситуацию, когда Сенат повелевает коллегии выполнять указ, который, по мнению коллегии, «высокому интересу противен» .

Во-вторых, Генеральный регламент фетишизирует бумагу, возводит документ в ранг всемогущего божества. Все инстанции сверху вниз и снизу вверх сносятся между собой письменно, «ибо как в Сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежать». В этой формуле изложена суть бюрократических порядков, бумага превращена в полновластного хозяина положения.

Третья функция Генерального регламента состояла в определении обязанностей канцелярских служителей: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора. Этой канцелярской сошке в бюрократической системе принадлежала если не решающая, то важнейшая роль при определении судеб дела: в её власти было попридержать дело, либо своевременно поставить вопрос на обсуждение присутствия коллегии и высветить его соответствующим образом.

Теперь поговорим непосредственно о должностях и их обязанностях, закрепленных в Генеральном регламенте.

Главным должностным лицом канцелярии являлся секретарь. Он обязан был докладывать присутствию коллегии о всех поступивших бумагах, он же вёл учет вершенным и не вершённым делам. Хотя «секретарь, — сказано в регламенте, — в коллегии гласу не имеет», но он обязан присутствию «надлежащее уведомление давать и о нужном напамятовать», то есть определять повестку дня заседания.