Деятельность органов государственной власти по предупреждению наркомании

• Введение
• Глава 1. Деятельность органов государственной власти по предупреждению наркомании
• 1.1 Государственная политика по предупреждению развитию наркомании в Российской Федерации
• 1.2 Развитие законодательства по предупреждению развитию наркомании в Российской Федерации
• Глава 2. Анализ деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании
• 2.1 Характеристика деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании
• 2.2 Проблемы в деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

Актуальность темы

исследования. Глобальной угрозой здоровью населения и национальной безопасности в нашей стране и во всем мире стали такие негативные социальные явления, как наркопреступность, наркотизм и наркомания. Это обстоятельство обуславливает объективную необходимость разработки и принятия научно обоснованных государственных мер противодействия указанным явлениям. По мере расширения зарубежных контактов, в связи с изменениями социально-экономической ситуации в нашей стране, проблемы, связанные с немедицинским потреблением и незаконным оборотом наркотиков, и, как следствие, наркопреступностью приобретают все более масштабные и тревожные ситуации.

Опасность наркомании как заболевания неоспорима, поскольку, с одной стороны, лицо, систематически потребляющее наркотические средства, психотропные вещества или их аналоги растительного либо синтетического происхождения (далее — наркотики), причиняет реальный, непосредственный вред своему организму и опосредованный — своему потомству. С другой стороны, нарушаются нормы морали, так как общество осуждает и запрещает немедицинское потребление наркотиков, следовательно, потребитель вступает в конфликт с обществом и государством. Наркотизм по своей правовой природе — явление общесоциальное, сущность которого состоит в приобщении к потреблению наркотиков отдельных индивидуумов и групп населения.

Цель исследования — на основе анализа деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании предложить рекомендации по её совершенствованию.

В соответствии с этим были определены задачи:

1. проанализировать государственную политику по предупреждению развитию наркомании в Российской Федерации;

2. дать оценку законодательству по предупреждению развитию наркомании в Российской Федерации;

3 охарактеризовать деятельность Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании;

4 выявить проблемы в деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании и предложить рекомендации по их устранению.

Объект исследования — Управление Госнаркоконтроля по Челябинской области.

Предмет исследования — деятельность Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению развитию наркомании в регионе.

В процессе исследования использовался общенаучный (диалектический) метод познания, а также частнонаучные и специальные методы исследования, проведенные как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (метод системного анализа, исторический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному, нормативно-логический, сравнительно-правовой и системно-правовой методы).

Цели и задачи определили структуру работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Практическая значимость данной работы обуславливается наличием практических рекомендаций по решению выявленных проблем в деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению развитию наркомании в регионе.

наркомания государственная политика предупреждение

Глава 1. Деятельность органов государственной власти по предупреждению наркомании

1.1 Государственная политика по предупреждению развитию наркомании в Российской Федерации

Наркотизацию общества следует рассматривать как процесс негативных социальных изменений в государстве под воздействием распространения наркомании. Осуществление государственной политики противодействия наркотизации предусматривает реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на свободу и личную неприкосновенность, охрану здоровья, защиту прав и свобод человека в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по устранению или минимизации условий, способствующих распространению наркомании Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря. .

В целях последовательного и эффективного противодействия наркотизации государство обеспечивает регулирование оборота наркотических средств и психотропных веществ, совершенствование правоохранительной деятельности и стимулирование регулируемой социально-правовой активности населения. Принимая во внимание безусловную взаимосвязь сущности государства и его функций, мы полагаем, что те изменения, которые произошли в России в последние годы, не могли не повлиять на содержание и природу целого ряда функций. Символический излом веков стал поворотным событием для сознания и мировосприятия наших сограждан. Многие факты истории и окружающей действительности мы оцениваем теперь совершенно иначе, чем еще десятилетие назад.

Несмотря на это, новые задачи, обусловленные происшедшими переменами, государство по-прежнему пытается решать старыми методами. Не создаются механизмы оптимального управления государственными делами, которые анализировали бы не только структуру или содержательное наполнение работы какого-либо органа государства, а целостный процесс государственной деятельности как триаду цели, ресурса и результата. Такой подход требует качественно иных видов анализа, выявления и прогнозирования тенденций развития системы управления в социально-правовом пространстве, по сути дела, новой методологии, способной в определенной степени упорядочить научное знание.

Как отмечает Л. Д. Воеводин, «в широком плане концепция представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения» Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. — М., 1997.С. 18. .

Целесообразность концептуального, системного осмысления положения дел в частной области государственного управления обусловливает необходимость привлечения фундаментального, универсального знания, не только объединяющего накопленные сведения о фактах, задачах и способах их решения, но и помогающего увязать общие цели, задачи, функции, принципы, привести к согласованию и обобщенные, и конкретные проблемы.

Одновременно, как справедливо подчеркивает Г. Ю. Лесников, «существующие концепции, основанные на общих принципах права, в большинстве своем описательны, содержат общеизвестные истины с малореальными, практически заранее невыполнимыми рекомендациями» Лесников Г. Ю. Синергетика и теория современной уголовной политики // Современное право. 2004. N 3.С. 27. .

Поэтому при изучении и анализе природы и функционального содержания государственной политики противодействия наркотизации общества мы прежде всего имеем в виду не только цель описания обстановки вокруг данной проблемы в научном мире, а выявление и критическую оценку тех потенциальных возможностей, реализация которых придаст качественно новый импульс управлению процессом повышения эффективности работы в этой области деятельности государства, будет способствовать повышению социально-правовой активности населения, у которого возникает потребность в индивидуализации социального интереса, обращения к идеям свободы личности.

Эффективная политика противодействия наркотизации должна исходить не только из правовых ограничений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и базироваться на идее партнерства органов государственной власти и личности на основе гармонизации государственных и личных интересов, создания условий для развития всех групп населения. Партнерство государства и личности является основой социального государства. Конституция РФ определила в качестве одного из атрибутов российской государственности социальную защиту, социальную поддержку, социальную помощь своим гражданам.

В процессе реализации государственной политики находят свое непосредственное выражение функции государства, которые определяются его целью и назначением. На наш взгляд, следует четко осознавать, что научная трактовка понятия «функция» в любом случае должна основываться на философском понимании значения рассматриваемой категории. Наиболее распространенным в литературе стало понимание функций государства как основных направлений внутренней и внешней деятельности, «в которых выражаются и конкретизируются классовая и общечеловеческая сущность и социальное значение» Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред.М. Ю. Тихомирова. — М., 2010.С. 916. .

Н.В. Черноголовкин полагает, что хотя отдельные определения функций государства имеют особенности и различия в частностях, но «совпадают в главном — в понимании функций государства как основных направлений в содержании его деятельности, определяемых задачами государства» Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства.М., 1970.С. 7, 8.. Он справедливо подчеркивает: функции государства представляют собой выражение его сущности, характеризуют его деятельность, причем эта характеристика раскрывает как политическую природу, так и предметное содержание его деятельности.

Именно поэтому мы сочли возможным выдвинуть предположение о том, что противодействие наркотизации следует рассматривать в определенный период развития общества как одну из функций государства, которая имеет дискретный характер. Кроме того, очевидны взаимосвязь и взаимодействие этой функции с другими функциями современного государства, причем, не только внутренними, но и имеющими международный контекст. Так, функция противодействия наркотизации общества согласуется с функцией укрепления международного правопорядка.

Как отмечает А. Н. Мусаев, механизм противодействия преступности указывает на возможность использования для воздействия на нее средств и методов, которые реализуются в рамках строго определенных правоохранительных функций, взаимосвязанных между собой потребностью разрешения, например, такой проблемы, как противодействие криминальному наркообороту Мусаев А. Н. Механизм противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Автореф. дисс.: д-ра юрид. наук. СПб, 2003.С. 13, 14. .

Если борьба с наркопреступностью является составной частью деятельности государства по обеспечению законности и правопорядка, то понятие противодействия наркотизации общества существенно шире и включает комплекс мер не только организационных, но и политических, социальных, медицинских и т. д.

Так, исследуя процесс противодействия организованной преступности, И. В. Годунов представляет его как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных органов, а также негосударственных организаций, дифференцируемую в зависимости от целей на два вида: организационно-правовую и уголовно-правовую Годунов И. В. Противодействие организованной преступности. — М.: Высшая школа, 2009.С. 217. .

Не полемизируя по поводу различных типологий и классификаций функций государства, мы присоединяемся к мнению Н. В. Черноголовкина о том, что функции государства следует различать в зависимости от этапа развития, переживаемого государством, в связи с чем можно говорить о постоянных и временных функциях. Он называет постоянными такие направления деятельности государства, которые осуществляются на всем протяжении его существования, полагая, что «временные функции — такие направления деятельности государства, которые осуществляются только на определенном этапе или этапах его развития» Черноголовкин Н. В. Указ. соч.С. 125. .

В соответствии с господствовавшей ранее в нашей стране идеологической доктриной Н. В. Черноголовкин утверждал: «В системе внутренних функций только одна может быть названа временной, т. е. действующей на определенных, ограниченных во времени этапах». Такой функцией он называл функцию «подавления сопротивления эксплуататорских классов» Там же. .

В то время проблема наркотизации общества носила локальный характер и ни в коей мере не претендовала на статус общегосударственной. Учитывая кардинально изменившиеся обстоятельства и особую значимость проблемы противодействия наркотизации, прогрессирующие размеры наркомании, ставящие под сомнение возможность полноценного сохранения генофонда страны, мы, как уже отмечалось выше, предполагаем, что политика противодействия наркотизации общества осуществляется посредством специальной дискретной функции государства, т. е. одного из основных направлений его деятельности, заключающегося в обеспечении защиты граждан от наркотической эпидемии.

Дискретный характер данной функции означает, что она возникает в период проявления наркотизации на уровне угрозы национальной безопасности и имеет временные рамки. Она развивается в зависимости от успешности реализации государственной политики в этой области, целей и задач, выдвинутых в концепции. В случае преодоления трудностей, возникающих в связи с незаконным оборотом наркотических и психотропных средств, соответствующее направление деятельности перестанет быть необходимым.

Исследование функции противодействия наркотизации с позиции изучения функций государства в целом позволяет не только определить объем и содержание деятельности, но и сформировать структуру и организацию деятельности. Мы вполне осознаем дискуссионный характер выдвинутого нами предположения о возможности признания противодействия наркотизации общества одной из функций государства. Однако мы разделяем высказанное много лет назад мнение М. И. Пискотина, который отмечал наличие некоторой условности определения наименований и числа функций, предостерегая исследователей от опасности становиться на догматический путь и абсолютизировать тот или иной перечень функций.

Аналогичной точки зрения придерживается и Н. В. Черноголовкин. По его мнению, классификация функций государства «как категория объективная познается в развитии; она подвижна, как подвижны и научные взгляды, выражающие ее» Черноголовкин Н. В. Указ. соч.С. 103. .

Таким образом, мы рассматриваем функцию противодействия наркотизации общества как комплексную, сложную функцию государства, состоящую из ряда структурных компонентов, среди которых на основе вышеприведенного анализа выделим диагностико-профилактический, прогностический, информационно-аналитический, организационно-ограничительный, локализующий, стабилизирующий, стимулирующий и контрольно-надзорный.

Противодействие наркотизации как дискретная функция государства носит управленческий характер, базируясь при этом не на внушаемости и подавлении воли граждан, а на их сознательном участии в общественно значимой антинаркотической деятельности на основе регулируемой социально-правовой активности, побуждаемой правовыми стимулами и развиваемой в рамках правовых ограничений. Более того, без участия в этой деятельности невозможен сам процесс интериоризации нравственно-правовых норм, процесс «перевода» внешнего управления в самоуправление личности.

Осуществление организационно-ограничительных мер предполагает совершенствование действующего законодательства, разработку новых нормативно-правовых актов в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, взаимную деятельность субъекта и объектов управления по решению задач конструктивного преодоления наркоситуации с помощью выбора оптимальных вариантов и сочетания наиболее эффективных методов.

В соответствии с распоряжением Президента РФ от 28 августа 2001 г. N 463-рп О внесении изменения в распоряжение Президента РФ от 17 сентября 1998 N 343-рп: Распоряжение Президента РФ от 28 августа 2001 N 463-рп // Собрание законодательства РФ. 2001. N 36. Ст. 3556. и решением Совета Безопасности РФ от 28 сентября 2001 г. «О мерах по совершенствованию государственной политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков и распространением наркомании в стране» с целью совершенствования профилактической деятельности разработан проект федерального закона «О предупреждении наркомании и токсикомании», в котором определены правовые основы осуществления государственной политики в сфере антинаркотической пропаганды, профилактики наркомании и токсикомании, выявления лиц, злоупотребляющих наркотическими средствами, психотропными и токсическими веществами, и больных наркоманией и токсикоманией, наблюдения за ними, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией и токсикоманией в целях охраны здоровья граждан и формирования здорового образа жизни населения. Однако до настоящего времени закон так и не принят.

Таким образом, к сожалению, существующая система правовых ограничений не может эффективно противодействовать незаконному обороту наркотиков, что во многом обусловлено субъективными факторами, разрозненностью и эпизодичностью попыток органов власти обеспечить настойчивое проведение единой государственной политики противодействия наркотизации.

1.2 Развитие законодательства по предупреждению развитию наркомании в Российской Федерации

Одними из серьезных проблем международного характера XXI в. являются незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и связанное с ним незаконное потребление указанных средств и веществ.

По оценкам экспертов ООН, в мире насчитывается 172 — 250 млн. человек в возрасте от 15 до 64 лет, которые хотя бы раз употребляли наркотики См.: Всемирный доклад УНП ООН о наркотиках за 2009 год.С. 15. URL: http: //www.unodc.org/ pdfWDR_2004/ Executive_ Summary_ russian. pdf.. Российская Федерация как неотъемлемая часть мирового сообщества в полной мере испытывает на себе растущую наркоугрозу. Ситуацию наглядно иллюстрируют данные официальной статистики о зарегистрированных лицах, употребляющих наркотики не в медицинских целях: в 2007 г. таких лиц зарегистрировано 495 620, в 2008 г. — 493 647, в 2009 г. — 500 508, в 2010 г. — 517 839 См. подробнее: Иванов В. П. О наркоситуации в Российской Федерации // Наркоконтроль. 2011. N 3.С. 34.. Кроме того, в настоящее время незаконный оборот наркотиков представляет угрозу экономической безопасности России и других стран мира, что подтверждают отчеты о возрастании за последние 10 лет уровня преступности, связанной с незаконным оборотом наркотиков, более чем в пять раз См. подробнее: Хатаев А. Ц. Мировой наркобизнес // Международная жизнь. 2010. N 1.С. 4. .

Приведенные данные свидетельствуют о том, что ситуация с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в России обостряется. Это обусловливает необходимость поиска и реализации адекватных и эффективных мер противодействия их незаконному обороту. Одной из таких мер является совершенствование законодательства в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

В целях систематизации совокупность действующих нормативных правовых актов за период с 2006 по 2010 г., а также проектов нормативных правовых актов, подготовленных для совершенствования контроля за незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, предлагается подразделить на институт государственной монополии Российской Федерации на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и институт ответственности за незаконный оборот указанных средств и веществ.

1. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 136-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 28 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Закон N 136-ФЗ) О внесении изменений в статьи 5 и 28 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах: Федеральный закон от 22 июля 2008 N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3592.. Международная практика в сфере оказания взаимной помощи государствами при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий показывает, что регулярно возникает необходимость как в получении гуманитарной помощи, так и в направлении ее иностранным государствам. До принятия Закона N 136-ФЗ Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Закон о наркотических средствах) О наркотических средствах и психотропных веществах: Федеральный закон от 08 января 1998 N 3-ФЗ (ред. от 06 апреля 2011) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 219; Собрание законодательства РФ. 2011. N 15. Ст. 2039. не был урегулирован вопрос вывоза наркотических средств и психотропных веществ в случае оказания гуманитарной помощи при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а также при оказании помощи при чрезвычайных ситуациях, за исключением случаев пересылки наркотических средств и психотропных веществ в качестве гуманитарной помощи в адрес конкретных субъектов РФ в соответствии с решениями Правительства РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации» О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации: Федеральный закон от 04 мая 1999 N 95-ФЗ (ред. от 24 ноября 2008) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2221; Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616. и Постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1999 г. N 1335 «Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации» Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 04 декабря 1999 N 1335 (ред. от 29 декабря 2008) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 50. Ст. 6221. Собрание законодательства РФ. 2009. N 2. Ст. 236. статус лекарственных средств, ввозимых для гуманитарных целей на территорию РФ, подтверждается выдачей соответствующего удостоверения.

Ранее в соответствии со ст. 28 Закона о наркотических средствах ввоз (вывоз) наркотических средств, психотропных веществ осуществлялся только государственными унитарными предприятиями при наличии лицензии на указанный вид деятельности, а также сертификата на право ввоза (вывоза) и разрешения на ввоз (вывоз) для каждого случая пересечения таможенной границы, выдаваемых компетентными федеральными органами исполнительной власти и специально уполномоченными органами. Таким образом, осуществление вывоза наркотических средств и психотропных веществ в качестве гуманитарной помощи, а также при оказании помощи при чрезвычайных ситуациях в более короткие сроки с соблюдением необходимых и достаточных мер контроля не представлялось возможным.

В связи с указанными обстоятельствами основная идея Закона N 136-ФЗ заключалась в допущении вывоза наркотических средств и психотропных веществ в случаях оказания гуманитарной помощи (содействия) или помощи при чрезвычайных ситуациях. Вместе с тем, по мнению разработчиков данного Закона, порядок вывоза наркотических средств и психотропных веществ, предназначенных для оказания гуманитарной помощи (содействия) или помощи при чрезвычайных ситуациях, должен устанавливаться Правительством РФ, т. е. на подзаконном уровне. Представляется, что установление порядка ввоза наркотических средств и психотропных веществ путем отсылочной нормы к подзаконным актам может иметь следствием необоснованное расширение подзаконного нормотворчества, что приведет к расширению дискреционности полномочий и повышению коррупциогенности.

В связи с этим целесообразно закрепить основные положения порядка вывоза наркотических средств и психотропных веществ в Законе о наркотических средствах, согласовав их с нормами Таможенного кодекса РФ Таможенный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 28 мая 2003 N 61-ФЗ (ред. от 27 ноября 2010) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2066; Собрание законодательства РФ. 2010. N 48. Ст. 6252. .

2. Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 177-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ» (далее — Закон N 177-ФЗ) О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ: Федеральный закон от 18 июля 2009 N 177-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3614.. Его целью является введение дифференцированных мер контроля за оборотом прекурсоров на территории России.

Как показывает анализ зарубежных правовых актов в сфере контроля за оборотом химических веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, принцип дифференциации мер контроля, применяемых в сфере оборота указанных веществ, законодательно закреплен во всех странах Европейского союза. Более того, такой принцип является конвенционным, поскольку именно Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (далее — Конвенция ООН 1988 г.), введя понятие веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, разделила их на различные таблицы.

За последнее десятилетие в Казахстане, Белоруссии, Таджикистане, Украине были приняты законы, регулирующие оборот прекурсоров, а также порядок их импорта и экспорта; на законодательном уровне создан правовой механизм, позволяющий ограничивать оборот прекурсоров путем внесения в перечень наркотических средств отдельной группы «прекурсоры» (которая, в свою очередь, также делится на несколько разделов в зависимости от степени общественной опасности).

До принятия Закона N 177-ФЗ реализуемые в Российской Федерации меры контроля за оборотом прекурсоров были одинаковы и не зависели от степени общественной опасности незаконного использования конкретного прекурсора, что не соответствовало принципам Конвенции ООН 1988 г. и общепринятой мировой практике и не способствовало эффективности осуществления контроля за оборотом прекурсоров.

В целях ранжирования прекурсоров по степени общественной опасности Закон N 177-ФЗ разделяет Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации (далее — Перечень), на три таблицы. К каждой из таблиц устанавливаются собственные меры контроля См.: Юхман М. А. Совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ // Российский следователь. 2008. N 18.С. 12−23. .

Учитывая, что неотъемлемой составляющей противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров является деятельность компетентных органов, связанная с проведением оперативных мероприятий, Законом N 177-ФЗ были внесены изменения в ст. 36 Закона о наркотических средствах, расширяющие перечень контролируемых средств и веществ, используемых в оперативно-розыскной деятельности без лицензии, за счет прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ.

К числу нововведений Закона N 177-ФЗ следует отнести включение в ст. 28 Закона о наркотических средствах положения, согласно которому до осуществления вывоза прекурсоров федеральный орган исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ направляет в соответствующий компетентный орган страны, в которую осуществляется вывоз, предварительное уведомление о вывозе прекурсоров в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации.

Законом N 177-ФЗ внесены изменения в ст. 36 Закона о наркотических средствах, согласно которым использование наркотических средств и психотропных веществ воинскими частями и подразделениями федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная или правоохранительная служба, при участии в вооруженных конфликтах, оперативно-боевых мероприятиях, выполнении боевых и учебно-боевых задач осуществляется без лицензии в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Однако текст Закона N 177-ФЗ не содержит конкретных наименований наркотических средств и психотропных веществ, необходимых для обеспечения деятельности воинских частей и подразделений федеральных органов исполнительной власти. Представляется, что такое законодательное решение может повлечь бесконтрольный оборот наркотических средств и психотропных веществ и создаст почву для коррупционных злоупотреблений.

3. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 134-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» и статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон N 134-ФЗ) О внесении изменений в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» и статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»: Федеральный закон от 19 июля 2007 N 134-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3748.. Он закрепляет возможность переработки изъятых из незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I Перечня, для последующего использования полученных из них препаратов в медицинских, ветеринарных, научных, учебных и иных целях, предусмотренных Законом о наркотических средствах См.: Федоров А. В. Государственно-правовая антинаркотическая политика Российской Федерации и изменения в законодательстве о контроле за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и противодействии их незаконному обороту // Наркоконтроль. 2010. N 3.С. 5 — 12. .

Следует отметить, что за рубежом использование изъятых из незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ в легальных целях является обычной практикой.

Закон N 134-ФЗ установил правовые основы для производства наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I Перечня, в целях получения на их основе аналитических (стандартных) образцов. При этом впервые вместо использования общего понятия стандартного образца как образца вещества (материала) с установленными по результатам исследований значениями одной или более величин, характеризующих состав или свойства этого вещества, в Законе N 134-ФЗ закреплено понятие (определение) аналитических (стандартных) образцов наркотических средств и психотропных веществ как препаратов, состав которых в установленном порядке подтвержден сертификатом качества и которые предназначены для использования их в научной, учебной, экспертной и оперативно-розыскной деятельности. Также закреплены положения, устанавливающие государственную монополию на изготовление (производство) аналитических (стандартных) образцов наркотических средств и психотропных веществ.

Указанные изменения, внесенные в законодательство, позволяют наладить выпуск в Российской Федерации аналитических (стандартных) образцов наркотических средств и психотропных веществ, которые до этого времени закупались за рубежом.

Закон N 134-ФЗ, внеся изменения в ст. 28 Закона о наркотических средствах, создал условия для выполнения принятых на себя Российской Федерацией международных обязательств, связанных с осуществлением обмена между компетентными органами Российской Федерации и иностранных государств образцами наркотических средств и психотропных веществ, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в оперативно-розыскной и экспертной деятельности. В частности, Соглашением о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (г. Минск, 30 ноября 2000 г.) одной из форм сотрудничества является обмен новыми образцами изымаемых наркотиков и прекурсоров, находящихся в незаконном обороте.

4. Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 220-ФЗ «О внесении изменений в статью 17 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» О внесении изменений в статью 17 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах: Федеральный закон от 25 ноября 2008 N 220-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. N 48. Ст. 5515.. Основная цель данного Закона — закрепить запрет на приватизацию предприятий, занимающихся производством и изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II Перечня.

Пунктом 1 ст. 17 Закона о наркотических средствах установлено, что производство наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II Перечня, осуществляется государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, находящимися в федеральной собственности. Кроме того, установлен запрет приватизации указанных предприятий и учреждений.

Пункт 2 ст. 17 Закона о наркотических средствах устанавливает, что изготовление наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II Перечня, осуществляется государственными или муниципальными унитарными предприятиями и государственными учреждениями. В Российской Федерации всего четыре государственных унитарных предприятия занимаются производством наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II Перечня. Два из них не производят субстанции, а только изготавливают готовые к использованию формы наркотических средств, психотропных веществ или содержащие их лекарственные средства. На сегодняшний день 170 муниципальных унитарных предприятий имеют лицензии на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II Перечня. Данные предприятия выпускают наркотические лекарственные средства в малых объемах и малых дозировках (для детей), а также по оригинальной рецептуре.

В настоящее время существует вероятность приватизации этих предприятий с последующим их перепрофилированием на выпуск ненаркотических лекарственных средств.

Причем установление правовой нормы, касающейся исключения возможности приватизации и иных форм разгосударствления, не позволит защитить имущество, используемое для изготовления наркотических средств и психотропных веществ, от отчуждения его из государственной или муниципальной собственности иным способом. Обеспечение сохранности этого имущества может быть достигнуто лишь путем полного изъятия его из гражданского оборота либо путем ограничения его в обороте.

5. Федеральный закон от 19 мая 2010 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу культивирования растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры» (далее — Закон N 87-ФЗ) О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу культивирования растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры: Федеральный закон от 19 мая 2010 N 87-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. N 21. Ст. 2525.. Этим Законом установлены меры контроля к хранению, перевозке, пересылке, реализации, приобретению, использованию, ввозу (вывозу) наркосодержащих растений, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, не включенных в Перечень. Меры контроля, устанавливаемые в отношении наркосодержащих растений, аналогичны тем, которые устанавливаются для наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, содержащихся в них. Указанные меры контроля не будут распространяться на конкретные сорта наркосодержащих растений, культивирование которых разрешено для промышленных целей.

Рассматриваемым Законом все наркосодержащие растения включены в отдельный Перечень наркосодержащих растений, утверждаемый Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения и федерального органа исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Законом N 87-ФЗ в понятийный аппарат Закона о наркотических средствах включены дефиниции таких понятий, как «растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры», «культивирование наркосодержащих растений» и «незаконное культивирование наркосодержащих растений» .

Кроме того, Законом N 87-ФЗ разрешено культивирование наркосодержащих растений с целью использования их в учебных, научных целях и экспертной деятельности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, при наличии соответствующей лицензии, а также внесены изменения в ст. 188, 228, 228.1 и 229 УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 N 63-ФЗ (ред. от 21 июля 2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4601., ст. 151 УПК РФ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001 N 174-ФЗ (ред. от 21 июля 2011) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4601., ст. 6.8 и 6.13 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 N 195-ФЗ (ред. от 21 июля 2011) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4601., установившие ответственность за преступления и административные правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркосодержащих растений, а также их частей, не включенных в Список I Перечня.

Таким образом, анализ законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере указывает на отсутствие эффективных мер противодействия в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, занимающихся распространением наркотических средств и психотропных веществ на территории России. В связи с этим введение административного наказания (в виде административного выдворения за пределы России) позволит повысить эффективность мер в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, что, возможно, повлечет за собой снижение криминогенной напряженности в ряде субъектов РФ.

Рассмотрение принятых нормативных правовых актов в целях оптимизации правового регулирования в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров позволяет сделать вывод об их обоснованности. Вместе с тем изучение общественных отношений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, позволяет говорить о наличии множества неурегулированных вопросов: введение Перечня аналогов наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации; направление на медицинское освидетельствование лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения либо употребивших наркотические средства и не являющихся участниками дорожного движения; контроль производства прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ и др. Кроме того, в совершенствовании нуждается институт административной ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере.

При разработке нормативных правовых актов в рассматриваемой области необходимо учитывать положительный опыт правового регулирования указанных средств и веществ в зарубежных странах и применять его с учетом криминологической, юридической, этической и психологической ситуации в Российской Федерации. При таких условиях, на наш взгляд, реализация разрабатываемых нормативных правовых актов способна повысить эффективность государственного контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Глава 2. Анализ деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании

2.1 Характеристика деятельности Управления Госнаркоконтроля по Челябинской области по предупреждению наркомании

9 марта 2004 года, в соответствии с Указом Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09 марта 2004 N 314 (ред. от 22 июня 2010) // Собрание законодательства РФ. N 11.2004. Ст. 945; Собрание законодательства РФ. 2010. N 26. Ст. 3331., Госнаркоконтроль России преобразован в Федеральную службу.28 июля того же года Президент Российской Федерации В. В. Путин подписал Указ № 976 «Вопросы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков» Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: Указ Президента РФ от 28 июля 2004 N 976 (ред. от 27 января 2011) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3234; Собрание законодательства РФ. 2011. N 5. Ст. 712. .

Управление Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Челябинской области (далее — Управление) являются территориальными органами Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, входящими в систему органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее — органы наркоконтроля) и обеспечивающими в пределах своей компетенции на территории Челябинской области выполнение задач, возложенных на Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.

Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами ФСКН России.

Управление в своей деятельности подотчетно директору ФСКН России.

Управление является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием, другие необходимые для своей деятельности печати, штампы, бланки, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Структура Управления изображена на рисунке 1.

Рис. 1. Структура Управления

Основными задачами Управления являются:

1) обеспечение в пределах своей компетенции контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту;

2) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством Российской Федерации соответственно к подследственности либо к компетенции органов наркоконтроля;

3) обеспечение взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;

4) участие в разработке и реализации региональной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;

5) ведение банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту.

Управление в соответствии с возложенными на него задачами:

1) обеспечивает взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Челябинской области, органов местного самоуправления по организации исполнения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту;

2) участвует в разработке и реализации мер, направленных на соблюдение законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, с учетом специфики социально-экономической обстановки и криминогенной ситуации на территории Челябинской области;

3) осуществляет оперативно-розыскную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами ФСКН России;

4) участвует в обобщении практики применения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, по поручению руководства ФСКН России — в подготовке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСКН России;

5) осуществляет деятельность, направленную на предупреждение преступлений и правонарушений, отнесенных законодательством Российской Федерации соответственно к подследственности либо компетенции органов наркоконтроля;

6) осуществляет розыск лиц, обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений, отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к подследственности органов наркоконтроля, и скрывшихся от органов предварительного расследования или суда либо местонахождение которых неизвестно;

7) производит дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подследственности органов наркоконтроля;

8) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции органов наркоконтроля;

9) организует в соответствии с межведомственными нормативными правовыми актами и соглашениями взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

10) участвует в разработке и реализации региональных программ в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;

11) и другие, всего 47.

Из всех субъектов Федерации, расположенных в пределах Уральского федерального округа, особенно остро проблема борьбы с наркоманией стоит на территории Челябинской области, что обусловлено его природно-климатическими условиями, географическим положением, демографической ситуацией. Челябинская область — экономически развитый и густонаселенный субъект Российской Федерации. В то же время он является одним из наиболее криминализированных регионов страны в плане распространения наркомании и наркопреступности.

Уровень наркозависимости населения Челябинской области из расчета на 100 тыс. населения в 2010 г. в 1,8 раза превышал общероссийский показатель и в 1,6 раза — средний показатель в Уральском федеральном округе. По абсолютному и относительному показателям уровня наркопреступности Челябинская область традиционно входит в число самых неблагополучных территорий России. Высокие темпы наркотизации населения сформировались в 90-е годы прошлого столетия.

Необходимо отметить, что до 2003 г. рост числа регистрируемых наркопреступлений в Челябинской области сопровождался и ростом числа наркозависимых лиц, состоящих на учете в органах здравоохранения. Это обстоятельство объясняется тем, что усилия правоохранительной системы были направлены, как правило, на потребителей наркотиков. Доля преступлений средней тяжести, связанных в основном с хранением незначительных объемов наркотических средств, ежегодно составляла до 70% от общего количества выявленных наркопреступлений, а тяжких и особо тяжких, соответственно, чуть больше 30%. Начиная с 2003 г. тенденция изменилась. По итогам 2004 г. доля тяжких и особо тяжких наркопреступлений в общей массе зарегистрированных составила уже 53%, в 2005 г. — 80%, в 2006 г. — 65%, в 2007 г. — 55%, в 2008 г. — 58%. Одновременно наметился стабильный спад числа зарегистрированных наркобольных. Так, в 2003 г. их число составило 11 531, в 2004 г. — 11 295, в 2005 г. — 10 751, в 2006 г. — 9900, в 2007 г. — 9401, в 2008 г. — 9260 См. подробнее: Ролик А. И., Романова Л. И. Характеристика наркоситуации в Уральском федеральном округе // Наркоконтроль. 2009. N 3.С. 2 — 6. .

Такое изменение наркоситуации неразрывно связано с целенаправленной работой федеральных органов власти и органов власти Челябинской области при координирующей роли органов наркоконтроля по профилактике наркомании и борьбе с наиболее опасными проявлениями наркопреступности, особенно с ее организованными формами, активизацией правоохранительной деятельности на данном направлении. Так, благодаря четкой и слаженной работе всех правоохранительных органов за пять лет удалось выявить 23 906 преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, изъять из незаконного оборота 11 625 кг наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ. В том числе Управлением было изъято более 7223 кг подконтрольных веществ (из них 13,4 кг героина, 66 кг опия, 14,6 кг гашиша, 62 кг гашишного масла, 7030 кг марихуаны, 41,3 кг маковой соломы) и уничтожено 16 465 кг наркотикосодержащих растений.