Органы исполнительной власти как субъекты административного права

«Органы исполнительной власти - субъекты административного права»

1. Исполнительная власть: понятие, место в механизме разделения властей

Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Функции исполнительной власти связаны с практической реализацией законов, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.

Главные цели исполнительной власти:

* обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

* создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства;

* создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.

Признаки исполнительной власти:

* универсальность (непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы);

* предметность (наличие правовых, информационных, технических, организационных ресурсов);

* принудительность (опора на силу — возможность самостоятельно осуществлять меры воздействия);

* организующий характер.

Основные организационно-правовые принципы взаимоотношений законодательной, исполнительной и судебной власти:

= приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть вправе только в случае противоречия их Конституции и законам;

= не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;

= осуществляется взаимоконтроль представительной, исполнительной и судебной властей с целью, чтобы одна власть не превысила полномочий в отношении другой;

= гарантией взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на основе Конституции;

= для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов.

Сфера отношений, в которой действует исполнительная власть:

~ отношения власти с гражданином;

~ хозяйство, социальная и правоохранительная сферы, область внешних отношений; Около четверти федеральных органов находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ: оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, чрезвычайные ситуации и др. В соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти, которые распространяются на все сферы государственного управления. Учитывая удельный вес полномочий Президенте РФ и их характер позволяют отнести его к особым субъектам административного права, и в частности субъектам исполнительной власти. Президент Российской Федерации, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов, что выражается в следующих формах:

= непосредственно (исходя из прямой подчиненности федеральных органов исполнительной власти);

= косвенно (через Правительство).

Правительство Российской Федерации и его полномочия

Правительство Российской Федерации — это коллегиальный орган, который возглавляет систему исполнительной власти Российской Федерации и издает административно-правовые акты от своего имени.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государства, возглавляет единую систему исполнительной власти. Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные указы Президента РФ.

Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей и министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах Федерации свои территориальные органы. Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирования, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией РФ.

Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства. Число заместителей определяется Президентом.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти (отраслевые и межотраслевые), проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственный комитет и федеральная комиссия Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба (руководитель службы), российское агентство (генеральный директор), федеральный надзор России (начальник федерального надзора) — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации — их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами Президента Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации входят в единую систему исполнительной власти наряду с федеральными органами в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти России.

Руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемые субъектом Федерации, осуществляется главой исполнительной власти субъекта, который назначает их руководителей.

По предметам ведения исключительной компетенции субъекта Федерации им создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, подчиняющиеся исключительно главе исполнительной власти субъекта и не входят в систему исполнительной власти Российской Федерации.

Исключение составляют органы исполнительной власти, ведающие вопросами совместной компетенции — их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Такие ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное) — соответствующему федеральному органу, по горизонтали (линейное) — главе исполнительной власти субъекта.

В субъектах Российской Федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

Территориальные федеральные органы исполнительной власти

исполнительный власть правительство президент Территориальные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Свою деятельность они осуществляют под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности территориальными органами, находящиеся в компетенции субъектов Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов осуществляется соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Основными принципами в деятельности территориальных органов являются:

= соблюдение законности;

= разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;

= разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

= персональная ответственность.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Органы местного самоуправления как субъекты административного права

Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов исполнительной власти и являются самостоятельными органами управления.

Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы местного самоуправления — собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава местной администрации, мэр, староста и т. п.).

Создание отдельных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях в силу закона носит обязательный характер, другие же могут создаваться в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно.

Представительный орган местного самоуправления — выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания главой местного самоуправления (главой местной администрации).

Глава муниципального образования — должностное лицо органа местного самоуправления — выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, которое выполняет организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления.

Должностные лица органов местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.

Предусматривается возможность участия населения в осуществлении МС в форме территориального общественного самоуправления (на территориях, не являющихся муниципальными образованиями).

~ отношения с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с трудовыми коллективами этих образований.

2. Органы исполнительной власти как субъекты административного права

Орган исполнительной власти — это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Орган исполнительной власти обособлен юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетенция не производна от компетенции иного органа), функционально (осуществляет управленческие функции в определенной сфере жизни общества в соответствии с его компетенцией).

Отличительные особенности органов исполнительной власти:

· самостоятельны в осуществлении исполнительной и распорядительной деятельности, в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. В целях нормального функционирования государства органы исполнительной власти постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти;

· обладают государственно-властными полномочиями строго в пределах установленной для них компетенции;

· их деятельность носит подзаконный характер;

· находятся на бюджетном финансировании.

Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система органов исполнительной власти регулируются Конституцией РФ.

Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением.

Образование, структура, порядок деятельности и компетенция органов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах.

Органы исполнительной власти обладают следующими признаками:

= осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

= наделены оперативной самостоятельностью;

= имеют, как правило, постоянные штаты;

= образуются вышестоящими органами;

= подотчетна и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из следующих блоков:

1. целевой (включает нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности);

2. организационно-структурный (включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность);

3. компетенционный как совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и т. д.).

3. Основные функции исполнительной власти

Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия.

Функции ориентирования системы:

* анализ (обработка и осмысление информации, осуществляемые с целью изучения объекта управления, а впоследствии оказания на него соответствующего управляющего воздействия);

* прогнозирование (предвидение изменений в развитии событий или процессов на основе имеющейся информации);

* планирование (определение направлений, целей, задач и возможных результатов управленческой деятельности);

* правовое регулирование (установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур);

* методическое руководство.

Функции обеспечения системы:

¦ материально-техническое обеспечение;

¦ финансовое обеспечение;

¦ кадровое обеспечение;

¦ информационное обеспечение.

Функции оперативного управления системой:

= организация управления (создание органов управления, установление их функций, подчиненности, прав и обязанностей и т. д.);

= общее руководство и оперативное распорядительство;

= предварительная и текущая координация действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;

= контроль (проверка фактического положения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);

= учет (систематический сбор сведений);

= оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

4. Основные принципы организации исполнительной власти

Органы исполнительной власти в своей деятельности руководствуются следующими принципами.

Принцип народовластия. Закрепленный в Конституции принцип народовластия означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно и через органы исполнительной власти.

Принцип законности. Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Принцип разделения властей. Принцип разделения властей выражает существование и самостоятельность трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Каждая ветвь государственной власти осуществляет свои функции в установленных пределах.

Принцип федерализма. Компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Принцип федерализма отражается:

а) на структуре системы ОИВ, состоящей из федеральных ОИВ и ОИВ субъектов Федерации. В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ ФОИВ и ОИВ субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ);

б) на юридическом положении ОИВ:

— определение компетенции ОИВ основывается на актах, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Федерации;

— законные акты ФОИВ обязательны для соответствующих органов субъектов Федерации, а законные акты ОИВ субъектов Федерации подлежат соблюдению ФОИВ;

— формой регулирования взаимоотношений между ОИВ выступают административные соглашения, в результате которых ФОИВ могут передать осуществление части своих полномочий ОИВ субъектов Федерации по соглашению с ними, и наоборот;

Принцип гласности. Нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Принцип приоритета и гарантированности прав личности. Права личности являются высшей ценностью, и все государственные органы, в том числе органы исполнительной власти, несут ответственность перед гражданами.

Принцип сочетания централизации и децентрализации, которые действует на различных уровнях системы ОИВ, влияет на функционирование всей системы исполнительной власти.

Принцип централизации — сосредоточение большей части предметов ведения и полномочий, государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти.

Принцип децентрализации означает закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Особой разновидностью децентрализации является делегирование федеральным органом исполнительной власти части своих полномочий.

5. Система и виды органов исполнительной власти

Все органы исполнительной власти государства представляют собой единую систему. Система органов исполнительной власти — совокупность органов исполнительной власти и система их взаимоотношений, построенная на основе разграничения компетенции между ними.

Система органов исполнительной власти — это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.

Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня (вида) органов:

= руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и

= органы государственной администрации (министерства и ведомства).

Исполнительные органы субъекта Федерации, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами, по вопросам своих исключительных полномочий и предметов ведения независимы от Федеральных органов исполнительной власти.

Орган исполнительной власти — это организация, которая, являясь составной частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена государственными полномочиями по руководству хозяйственной, социально-культурной административно-политической сферами и заниматься межотраслевым управлением.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:

¦ целевой — включает нормы о целях, функциях, задачах и принципах деятельности;

¦ организационно-структурный — правовые предписания, регламентирующие порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность;

¦ компетенционный — совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и др.).

Ядром административно-правового статуса органа исполнительной власти является компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для выполнения своих задач. Компетенция представляет собой нормативно определенный объем прав и обязанностей в отношении установленного предмета ведения. Её надо отличать от функций и задач: через функции определяются основные направления деятельности органа по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию определяются пределы властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Различие компетенции между органами исполнительной власти происходит по объему прав и обязанностей.

Органы исполнительной власти разнообразны, что связано с различными сферами их деятельности, объемом компетенции и т. д. Это дает возможность группировать их по различным основания:

A. В соответствии с федеративным государственным устройством Российской Федерации различаются:

— федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и комиссии, федеральные надзоры, департаменты, главные управления, российские агентства);

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.

B. В зависимости от объема и характера компетенции можно выделить:

= органы общей компетенции, которые осуществляют управление большинством отраслей их сферы деятельности (Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ);

= органы специальной компетенции, которые осуществляют отраслевое, либо межотраслевое (функциональное), либо смешанное управление (Агентство по атомной энергетике, ФСБ);

= органы отраслевой компетенции — осуществляют руководство отдельными сферами или отраслями управления (министерство путей и сообщений, Минавиапром и т. п.);

= органы внутриотраслевой компетенции — руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств по своим направлениям);

= органы межотраслевой (функциональной) компетенциивыполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (пр. Министерство промышленности, науки и технологий);

= органы смешанной компетенции, т. е. органы, имеющие признаки как отраслевой, так и межотраслевой сферы деятельности (например, Министерство здравоохранения Российской Федерации руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел и Министерства обороны).

C. Организационно-правовая форма являются признаком, по которому органы исполнительной власти подразделяются на: 1. правительства, советы министров, имеющие статус правительств, министерства, государственные комитеты (на уровне РФ, субъектов Федерации, Москвы, Санкт-Петербурга); 2. комитеты, службы, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, отделы и т. д. (на различных уровнях). D. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на:

· единоначальные — органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю;

· коллегиальные — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов (государственные комитеты, федеральные комиссии, службы, надзоры, российские агентства). Образуются коллегии в составе руководителя органа, его заместителей и руководящих работников ведущих структурных подразделений. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Руководитель принимает решения по внутриведомственным вопросам.

Президент Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Президент не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти. Осуществляя государственную власть в качестве главы государства, Президент Российской Федерации возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.