Государственный надзор и контрольно-надзорные органы на примере прокуратуры

Дипломный проект Государственный надзор и контрольно-надзорные органы на примере прокуратуры

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Коренное изменение общественных отношений в соответствии с целями и принципами организации демократического, социального, правового государства, обновление системы норм права и развитие на их фундаменте принципиально нового способа функционирования государственного аппарата, который отвечает требованиям законности, невозможны без надлежащей организации и осуществления контроля и надзора в государственном управлении, в обществе в целом.

Россия имеет достаточно разветвленную систему контроля и надзора. В то же время говорить о том, что эта система в государственном управлении работает четко нельзя. Усовершенствования требует как законодательство, определяющее правовой статус и полномочия контрольно-надзорных органов, так и их структура. Нечеткое определение задач и функций органов контроля и надзора, недостаточная определенность способов их взаимодействия препятствует надлежащему осуществлению мер по отслеживанию реформаторских процессов в обществе.

Сейчас встает проблема реорганизации как государственного, так и негосударственного контроля, прокурорского надзора. Ее решение требует комплексного подхода. Необходимо совершенствовать формы и методы контрольно-надзорной деятельности, искать пути повышения их эффективности.

Вопросы контроля и надзора всегда интересовали ученых, что нашло свое отражение в научных работах. Такой интерес можно понять. Пробелы в законодательстве, регулирующем контрольные и надзорные полномочия соответствующих органов, его противоречивость, порождают недостатки в деятельности контрольно-надзорных органов, а иногда и прямые злоупотребления со стороны должностных лиц этих структур. В то же время четкое определение места и роли контроля и надзора в общественных отношениях, надлежащая регламентация контрольной и надзорной деятельности уже сами по себе могут стать залогом соблюдения норм права, существенно ослабить напряженность в отношениях между субъектом и объектом контроля или надзора.

Все вышеуказанное, а также ряд правовых проблем и спорных вопросов контроля и надзора в государственном управлении и стали основанием для избрания этой темы исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти.

Предметом исследования выступают теоретико-правовые аспекты контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.

Целью исследования является анализ осуществления надзорной деятельности органов исполнительной власти как государственно-правового института, а также организация прокурорского надзора в современных условиях (на примере прокуратуры Санкт-Петербурга).

Согласно поставленной цели исследования предпринята попытка решить следующие задачи:

1) проанализировать правовую основу осуществления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации;

2) охарактеризовать систему контрольно-надзорных органов России;

3) провести анализ контрольно-надзорной функции органов исполнительной власти Российской Федерации;

4) проанализировать существующие методики оценки качества государственного управления с учетом зарубежного опыта;

5) провести анализ организации прокурорского надзора на примере прокуратуры Санкт-Петербурга, рассмотреть проблемы и направления по его совершенствованию.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частные методы познания: анализ, синтез, обобщение, систематизация, историко-правовой, нормативно-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический.

Нормативно-правовой основой исследования являются действующие нормативные правовые акты, и прежде всего, Конституция РФ, Федеральные законы РФ; указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы Прокуратуры Санкт-Петербурга и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных специалистов в области теории права и государства, государствоведения и государственного управления, административного права, прокурорского надзора, таких авторов, как: И. Н. Барциц, С. Г. Буянский, Д. Кауфманн, С. И. Литвиненко, К. И. Масленников, Н. Мэннинг, М. В. Опимах, А. Б. Яблонская и др.

Структура и объем дипломного проекта. Исследование состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы (всего источника) и приложений. Работа содержит таблицы и рисунка. Общий объем работы составляет страницы печатного текста.

ГЛАВА 1. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОЦЕНКА ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ прокуратура государственный контроль

1.1 Правовое регулирование деятельности контрольно-надзорных органов в Российской Федерации Контроль (надзор), осуществляемый органами исполнительной власти А. Б. Яблонская определяет как «совокупность действий по наблюдению за функционированием соответствующего объекта контроля (надзора) с целью: получения объективной и достоверной информации о состоянии дел на нем, применения мер по предупреждению правонарушений (с правом прямого вмешательства в оперативную деятельность объекта контроля), предоставления помощи подконтрольной структуре в восстановлении законности и дисциплины, установления причин и условий, способствующих нарушению требований правовых норм, принятия мер по привлечению к правовой ответственности виновных лиц» Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Автореф. дисс. … канд. юр. наук. — М., 2010. — С. 8.

В настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) составляют Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ) и около 90 отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды государственного контроля (надзора).

Подзаконная нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) также имеет общую и специальную (отраслевую) часть.

Общую часть образуют:

— 6 базовых постановлений Правительства Российской Федерации (постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»; от 20 августа 2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю»; от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»; от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 27 декабря 2012 г. № 1443 «Об утверждении Правил формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов»; от 15 декабря 2012 г. № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю»);

— приказ Минэкономразвития России (приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», утвердивший типовые формы документов, используемых в рамках контроля (надзора));

— 2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказы Генпрокуратуры России от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Отраслевая часть состоит из более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, изданных в развитие Закона № 294-ФЗ и утверждающих Положения об осуществлении отдельных видов контроля либо закрепляющие в случаях установленных законами какие-либо особенности осуществления отдельных видов контроля (например, постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»), а также нескольких десятков различных ведомственных актов, среди которых можно особо выделить административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций.

Следует отметить, что в течение последних 2-х лет нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля претерпела довольно сильные изменения. Их анализ позволяет выделить следующие основные направления корректировки соответствующих нормативных правовых актов.

1. Расширение перечня видов контроля (надзора), полностью или частично изъятых из сферы действия Закона № 294-ФЗ. Так, в частях 3 и 3.1. статьи 1 Закона № 294-ФЗ содержится перечень случаев, в которых положения указанного закона не применяются к проверкам, проводимым государственными органами и органами местного самоуправления. В части 4 данной статьи приведен перечень видов контроля (надзора), в отношении которых другими федеральными законами могут быть установлены особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. Оба перечня присутствуют в статье 1 Закона № 294-ФЗ, начиная с самой первой его редакции. Однако на протяжении действия рассматриваемого закона они претерпевают постоянное расширение (рис.1).

Рис. 1. Количество видов контроля (надзора), исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — М.: Минэкономразвития России, 2013. — С.7.

Изменения, произошедшие в отношении перечней видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, можно разделить на несколько групп.

I группа — виды контроля, которые ранее в законодательстве отсутствовали и сразу после нормативного установления были исключены из сферы действия Закона № 294-ФЗ: надзор в национальной платежной системе; государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов.

II группа — виды контроля, на которые ранее в полной мере формально распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее полностью выведены из-под действия данного закона: государственный портовый контроль; контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов.

III группа — виды контроля, которые были переведены из разряда контроля, частично исключенного из общих правил, в категорию контроля, полностью выведенного из сферы Закона № 294-ФЗ: таможенный контроль.

IV группа — виды контроля, на которые ранее в полном объеме распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее время частично изъяты из общих правил: федеральный государственный пожарный надзор; государственный контроль на территории особой экономической зоны; государственный контроль в сферах естественных монополий; государственный надзор в области организации и проведения азартных игр; государственный надзор за проведением лотерей; федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций.

V группа — виды контроля, переведенные из перечня видов контроля, частично изъятых из общих правил, в категорию видов контроля, на которые в полном объеме распространяется Закон № 294-ФЗ: контроль в области обращения и защиты информации; контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса; контроль за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Наличие перечня отдельных видов контроля, полностью или частично исключенных из правил Закона № 294-ФЗ, является обоснованным, т.к. за термином «государственный контроль (надзор)» скрываются разнообразные по своему содержанию правовые институты. Попытка придать им полное единообразие может лишить отдельные виды контроля смысловой нагрузки (например, виды контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации) либо неоправданно повысить риск наступления опасных последствий из-за нарушения обязательных требований (к примеру, надзор в области промышленной безопасности).

Вместе с тем, по мнению М. В. Опимах, «постоянное расширение данных перечней снижает уровень гарантий подконтрольных лиц. Как правило, отраслевыми федеральными законами сокращается периодичность проверок, увеличиваются сроки их проведения, исключается необходимость уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения таких проверок с органами прокуратуры» Опимах М. В. Законодательное упорядочение правил государственного контроля (надзора) и порядка оказания государственных услуг: основные новеллы // Вестник Росздравнадзора. — 2012. — № 4. — С. 6. В связи с этим представляется желательным сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, или хотя бы сохранение данных перечней в существующем объеме в будущем. Сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из общих правил, можно осуществлять следующим образом: постепенно распространять на отдельные виды контроля в полном объеме правила, предусмотренные Законом № 294-ФЗ, с постоянным сбором и анализом статистики о количестве случаев причинения вреда в соответствующей сфере. При наблюдении роста случаев причинения вреда в отношении вида контроля могут быть возвращены особые правила.

К настоящему времени действуют более 30 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены положения об отдельных видах государственного контроля (надзора). Указанные акты Правительства Российской Федерации определяют порядок осуществления видов государственного контроля (надзора), как подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, так и частично выведенных из сферы действия данного закона. Также в настоящий момент действуют более 70 административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению контроля (надзора), полностью или частично подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, а также 2 административных регламента взаимодействия при исполнении контрольно-надзорных функций и 3 административных регламента предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности.

Вместе с тем данная работа не завершена. Например, административные регламенты предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности приняты только в 3 уполномоченных федеральных органах (Роспотребнадзоре, Роструде и ФМБА России) и отсутствуют в 3 ведомствах (Ространснадзоре, МЧС России и Росстандарте).

В течение 2011;2012 годов в КоАП РФ был внесен ряд изменений, серьезным образом развивших систему составов административных правонарушений и увеличивших административные наказания в описываемой сфере.

С одной стороны, детализирована и ужесточена административная ответственность подконтрольных субъектов за нарушение порядка проведения проверок:

1. Статья 19.4.1. КоАП РФ дополнена нормой, устанавливающей ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), в том числе за воспрепятствование, повлекшее невозможность проведения или завершения проверки, и за повторное совершение указанного деяния. Административное наказание за данное деяние составляет: для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей — от 2 тысяч рублей до 20 тысяч рублей или дисквалификация от 6 месяцев до 1 года, для юридических лиц — от 5 тысяч рублей до 100 тысяч рублей.

2. Статья 19.5 КоАП РФ дополнена нормами, устанавливающими квалифицированные составы такого правонарушения, как невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный контроль (надзор). Уточнено наказание за невыполнение предписания органа государственного пожарного надзора, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, органа по контролю (надзору) в сфере безопасности при использовании атомной энергии.

3. Десятикратно увеличена ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 19.6 КоАП РФ). Штраф за данное правонарушение, налагаемый на должностных лиц, увеличен до 4−5 тысяч рублей.

С другой стороны, усилена ответственность за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Так, внесены изменения в статью 19.6.1. КоАП РФ, в соответствии с которыми предусмотрено наложение административного штрафа на должностное лицо в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей либо дисквалификация должностного лица на срок от 6 месяцев до 1 года за повторное нарушение законодательства о контроле Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — М.: Минэкономразвития России, 2013. — С. 13.

1.2 Система контрольно-надзорных органов в Российской Федерации и итоги их деятельности В коллективном исследовании «Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации» Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации / Коллектив авторов; Гос. ун-т — Высшая школа экономики. — М.: Изд. дом Гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010. — С. 19. контрольно-надзорные функции в Российской Федерации государственных органов исполнительной власти распределяют в соответствии с их следующей системой: 1) Правительство РФ; 2) иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) совместно с их территориальными органами; 3) главы (высшие должностные лица) субъектов РФ (губернаторы, главы администраций); 4) правительства субъектов РФ; 5) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

1. Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров государственными органами исполнительной власти, руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль (Ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

2. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 установлена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство — федеральная служба — федеральное агентство), которая подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций.

Федеральное министерство и федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору. Федеральное министерство, помимо функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное агентство осуществляет функции по предоставлению государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, проведения борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

В настоящее время действуют следующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную функцию.

2.1. Федеральные министерства и федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы, подведомственные этим федеральным министерствам (МВД, ГИБДД или Госавтоинспекция), МЧС России, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по финансовому мониторингу).

2.2. Федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (Федеральная миграционная служба, Государственная противопожарная служба МЧС России, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финасово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по труду и занятости; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор); Федеральная служба государственной статистики (Росстат); Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная антимонопольная служба и ряд других. 3. Отдельные элементы правового статуса глав субъектов РФ (губернаторов и др.) сходны с элементами правового статуса Президента РФ, хотя и осуществляются на разных уровнях. Однако они в отличие от Президента РФ не выполняют ряда особых функций, кроме того, во многих конституциях (уставах) субъектов РФ главы субъектов в отличие от Президента РФ названы главами исполнительной власти. 4. Правительства субъектов РФ (администрации субъектов РФ) решают общие вопросы управления, если они не относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти. К контрольным полномочиям высших исполнительных органов субъектов РФ можно отнести следующие: обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ (в том числе разрабатывают проект бюджета и программ социально-экономического развития субъекта РФ, отчет об их исполнении); формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ, в частности контрольных (по предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а также по предметам ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Необходимо отметить, что количество федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г., возросло по сравнению с общим количеством упраздненных органов, что, по мнению О. В. Павлова «затрудняет деятельность подконтрольных объектов (физических и юридических лиц)» Павлов О. В. Конституционно-правовой статус контрольно-надзорных органов Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юр. наук. — М., 2007. — С.16. В связи с этим актуальным представляется максимальное сокращение количества органов, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в отношении одного объекта, а также повышение гарантий прав физических и юридических лиц при проведении контрольно-надзорной деятельности.

В 2012 г. основные количественные показатели, характеризующие контрольно-надзорную деятельность остались приблизительно на том же уровне, что и в 2011 г. (табл. 1).

Таблица 1. Отдельные количественные показатели контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в 2011;2012 гг. Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — М.: Минэкономразвития России, 2013. — С. 48.

* В 2012 г. в системе статистического учета контрольно-надзорной деятельности произошли следующие существенные изменения: отказ от учета в общем числе контрольно-надзорных мероприятий административных расследований; создание отдельной системы учета лицензионного контроля; изменение перечня показателей, в том числе введение показателей, характеризующих ущерб от деятельности поднадзорных субъектов.

На основании анализа оценки масштабов контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти можно сделать выводы об изменении структуры контрольно-надзорных органов и перераспределении полномочий между ними, а также между различными уровнями власти; о наличии тенденции к снижению административной нагрузки на объекты контроля путем уменьшения количества проверок.

Среди значительных изменений в выбранной группе отдельных показателей следует отметить:

— сокращение количества проверок на муниципальном уровне на 30%;

— сокращение финансирования контрольных полномочий на региональном уровне на 43%,

— снижение охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проведены проверки на 32%.

Если первые два изменения связаны с региональной и муниципальной статистикой, к качеству которой следует относиться с определенными допущениями, то снижение доли подконтрольных субъектов объясняется исключением из статистики лицензионного контроля.

Можно предположить, что при дополнении анализа данными о лицензионном контроле ситуация в 2012 г. еще в большей степени приблизится к 2011 г. Иными словами, основные выводы о деятельности контрольно-надзорных органов остаются неизменными: общее количество проверок составляет примерно 2,8 млн.ед.; подавляющее большинство проверок сосредоточено на уровне федеральных контрольно-надзорных органов; плановые проверки охватывают примерно половину проверочной работы контрольно-надзорных органов; в случае проведения проверки примерно в 60% случаев выявляются нарушения; если у проверяемого субъекта выявляются нарушения, то их выявляется в среднем 5 ед.

Значимая новация статистического учета 2012 г. состоит в начале сбора значений показателей, характеризующих нанесение ущерба поднадзорными субъектами. Всего контрольно-надзорными органами всех уровней зарегистрировано лишь 159,2 тыс. случаев причинения поднадзорными субъектами вреда (табл. 2), при этом 9% случаев выявлено федеральными контрольно-надзорными органами; 88% случаев связано с причинением вреда жизни и здоровью граждан.

Таблица 2. Количество случаев причинения вреда поднадзорными субъектами по уровням власти Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — М.: Минэкономразвития России, 2013. — С. 50.

Следует отметить, что нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда и в связи с причинением вреда выявлены (при проверках федеральными органами исполнительной власти) всего у 163,4 тыс. и 20,7 тыс. проверенных подконтрольных субъектов, что составляет только 16% и 2% соответственно от общего количества проверенных подконтрольных субъектов, у которых выявлены нарушения. На основании полученных данных можно сделать вывод о том, что система контрольно-надзорной деятельности ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения иных требований, которым присвоен статус «обязательных».

Среди федеральных органов исполнительной власти максимальное количество 121 тыс. или 77% от всех выявленных случаев причинения вреда, зарегистрировано МЧС России, 12,7 тыс. или около 8% МВД России и 11,6 тыс. или около 7% - Роструд.

Подавляющая часть проверок (80%) проводится федеральными органами исполнительной власти. Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в 2012 г., как и в 2010;2011 гг., наиболее активно контрольно-надзорную деятельность осуществляли МЧС России, Роспотребнадзор, ФНС России, Ростехнадзор и Роструд (рис. 2 и рис. 3).

Рис. 2. Федеральные органы исполнительной власти — лидеры по количеству проведенных проверок (тыс.) Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — М.: Минэкономразвития России, 2013. — С. 54.

Рис. 3. Федеральные органы власти — лидеры по доле проверок Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — М.: Минэкономразвития России, 2013. — С. 54.

В среднем выявлением нарушений оканчивалось 55% проверок федеральных органов исполнительной власти. В рамках проверки одного подконтрольного субъекта в среднем выявляется 4,2 нарушения, однако для некоторых органов власти этот показатель существенно превышает средний (например, Роспатент — 14,2%, Ростехнадзор — 14%).

В среднем один сотрудник контрольного органа проводит в год 18 проверок, однако в отдельных органах количество проведенных проверок существенно отклоняется от среднего (например, на сотрудника Росаккредитации припадает 78 проверок, Роструда — 49, МЧС — 39, а Росприроднадзор — 0,2, Минфин — 0,6, Роспатент — 1,6 проверок).

Наиболее популярным видом административного наказания является административный штраф (88%) и предупреждение (9%) (табл. 3).

Таблица 3. Виды накладываемых административных наказаний Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — М.: Минэкономразвития России, 2013. — С. 63.

Основным показателем результативности любого контрольно-надзорного мероприятия является подтверждение оснований его проведения. Так как внеплановые проверки носят исключительный характер, их уровень результативности должен быть в большей степени выше, нежели других контрольно-надзорных мероприятий.

На практике только у четверти федеральных контрольно-надзорных органов в 2012 году более 50% правонарушений, выявленных по итогам проведения контрольно-надзорных мероприятий, обнаружены в результате проведения внеплановых проверок: Росаккредитация — 100% внеплановых проверок, ФМС России — 98%, ФТС России — 77%, Минкультуры России — 72% и ФАС России — 72%, Росфиннадзор — 53%. При этом высокая результативность большей части указанных органов связана с долей внеплановых проверок в их контрольно-надзорной деятельности, которая колеблется от 75% до 100% Там же. — С. 75.

И, наконец, в среднем более 60% проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения, заканчиваются возбуждением дел об административном правонарушении.

1.3 Методики оценки качества государственного управления: международный опыт Информационные и технологические и составляющие на современном этапе развития человеческой цивилизации приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного, экономического контроля. Общественная мысль во многих странах пытается осознать воздействие процессов глобализации на механизм принятия решения, адаптировать к новым реалиям принципы суверенитета, таким образом, формулируются подходы, нашедшие выражение в нашей стране в концепции «суверенной демократии».

На роль универсальной методики оценки качества государственного управления претендуют разработки Института Всемирного банка, эксперты которого сыграли большую роль в научном осмыслении проблем реализации административной реформы в России.

Так, в 2004 г. представительством Института Всемирного банка был подготовлен материал для Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления» Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. — М.: Весь Мир, 2003. — С. 158−160., предлагавший, в частности, следующие показатели:

1. Показатель государственного управления. В настоящее время методика Всемирного банка основывается на критериях качества государственного управления, предложенных Д. Кауфманом. Эти критерии, в свою очередь, включают шесть индексов, характеризующих государственное управление, т.н. индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) — индекс, оценивающий эффективность государственного управления Кауфманн Д., Край A., Маструцци М. Показатели эффективности государственного управления: методология и выводы аналитиков. — Институт Всемирного Банка, 2010. — URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1 682 130:

— право голоса и подотчетность, с помощью которых измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, уровень независимости прессы;

— учет мнения населения и подотчетность государственных органов (Voice and Accountability) — индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства и других органы власти, степень независимости прессы, оценку уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод;

— политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) — индекс включает показатели, измеряющие стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смену политического курса, дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия;

— эффективность работы правительства (Government Effectiveness) — индекс включает показатели, измеряющие качество государственных услуг, качество разработки и реализации внутренней государственной политики, уровень доверия к внутренней политике, проводимой правительством, качество функционирования государственного аппарата и работы государственных служащих, их компетенцию, степень их независимости от политического давления и так далее;

— качество законодательства (Regulatory Quality) — индекс включает показатели, измеряющие способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию. С его помощью фиксируются меры, противоречащие рыночной экономике, такие как неадекватный контроль уровня цен и банковской сферы, чрезмерное регулирование развития бизнеса, торговых отношений и так далее;

— верховенство закона (Rule of Law) — индекс включает показатели, измеряющие степень уверенности различных субъектов в установленных законодательных нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективность и предсказуемость законодательной системы, уровень преступности и отношение граждан к преступлению, отношение к исполнению контрактных обязательств, эффективность работы полиции, судов и так далее;

— сдерживание коррупции (Control of Corruption) — индекс включает показатели, измеряющие восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды), степень использования государственной власти в корыстных целях, существование коррупции на высоком политическом уровне, степень участия элит в коррупции, влияние коррупции на развитие экономики и так далее.

Индексы GRICS рассчитываются Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями (Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д.).

Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, пока находится в нижней части рейтинга (рис. 4, табл. 4) Значение индексов GRICS для России. The Worldwide Governance Indicators (WGI) project // Всемирный Банк. — URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp.

Таблица 4. Индексы GRICS для России Показатели эффективности государственного управления (РГО) проекта URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp

Рис. 4. Значение индексов GRICS для России Там же.

Методика позволяет вести расчеты качества, эффективности и результативности деятельности органов государственной власти, в том числе и контрольно-надзорных органов. Но в связи с тем, что используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки. А главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления практики, сложившейся в разных странах, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки ситуации, сложившейся в государственном управлении разных стран в определенный промежуток времени.

2. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий, позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

3. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой, позволили сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой

4. Индекс восприятия коррупции организации составляется организацией Transparency International с 1995 г. Это составной индекс, основанный на данных 17 различных исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, а также опросов жителей конкретной страны — как ее граждан, так и иностранцев. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. Для России индекс восприятия коррупции в 2012 году составил 28 (133 место в списке из 174 стран). Среди стран с самым минимальным показателем оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур Индекс восприятия коррупции за 2012 год (Corruption Perceptions Index 2012). — URL: http://gtmarket.ru/news/2012/12/05/5198.

5. Барометр мировой коррупции организации также составляется Transparency International. Если целью создания индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то барометр мировой коррупции организации исходит из сведений, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. По данным индекса, 48,7% опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (в то время как в Канаде такое мнение высказали 16,6% в США — 7,4%; в Великобритании — 34,7%), 21,8% респондентов высказали мнение, что коррупция оказывает влияние на личную жизнь и жизнь семьи (42,5% - в Канаде; 26,5% - в США; 10,9% - в Великобритании) Барциц И. Н. Международные методики оценки эффективности государственного управления // Управленческое консультирование. — 2009. — № 4. — С. 16.

6. Индекс экономической свободы был разработан Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с изданием «Wall Street Journal» в 1995 г. Информационной основой формирования индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. Этот индекс рассчитывается на основе 50 характеристик, объединенных в 10 основных факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, заработная плата и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок.

По каждому показателю странам выставляется оценка в баллах — от 0 до 100. Чем больше баллов, тем более высоко оценивается уровень экономической свободы в стране по данному критерию. При итоговом расчете Индекса показатели суммируются. Таким образом, в «абсолютно свободной» экономике в итоге должно получиться 100 баллов, а там, где свободы нет в принципе, соответственно, 0. Все страны мира, представленные в итоговом отчете, разделены на пять условных групп в соответствии со своим рейтингом:

? страны со свободной экономикой (набравшие более 80 баллов из 100 возможных);

? страны с преимущественно свободной экономикой (набравшие от 70 до 80 баллов);

? страны с умеренно свободной экономикой (набравшие от 60 до 70 баллов);

? страны с преимущественно несвободной экономикой (набравшие от 50 до 60 баллов);

? страны с несвободной экономикой (набравшие менее 50 баллов).

В 2012 г. Россия с индексом 51,1 причислена к странам с преимущественно несвободной экономикой Рейтинг стран мира по уровню экономической свободы по версии Heritage Foundation — URL: http://gtmarket.ru/ratings/index-of-economic-freedom/index-of-economic-freedom-info .

7. Индекс непрозрачности разработан компанией «Pricewaterhouse-Coopers» и представлен в виде интегрального фактора непрозрачности. Этот фактор основан на комбинации из пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности. Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) oбразует слово «CLEAR». Чем выше значение коэффициента — тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 84, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудничества и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы Индекс непрозрачности некоторых стран. — URL: http://expert.ru/ratings/table_43 115/.

8. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе исследований мнения государственных служащих и населения. Среди таких показателей — индекс институциональной среды, который рассчитан на основе исследований мнения государственных служащих в 15 странах по методологии Всемирного Банка. Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Можно перечислить следующие показатели эффективности реализации реформы государственного управления: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг, оценка престижа государственной службы, соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям, влияние мер по дерегулированию российской экономики.

Данная группа показателей включает широкий круг планируемых и проводимых обследований предприятий и организаций, опросов населения, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки эффективности реформы необходимо осуществить ряд таких мероприятий на основе единой методологической базы.

По методике Всемирного банка ежегодно проводится глобальное исследование и сопровождающий его рейтинг стран мира по показателю качества и эффективности государственного управления Governance Matters (качество государственного управления). В 2012 году исследование охватывало 215 государств и территорий. Подводя итоги, эксперты Всемирного банка сделали вывод о том, что качество государственного управления в России за этот период мало изменилось. Россия в рейтинге соседствует с африканскими странами и государствами таких неоднозначно воспринимаемых международным сообществом политических режимов, как Венесуэла и Иран Качество государственного управления (Governance Matters). — URL: http://gtmarket.ru/ratings/ governance-matters/governance-matters-info.

Экспертами Института Всемирного банка не было зафиксировано сколь-нибудь заметного прогресса в России ни по одному из показателей.

В России в настоящее время систематические оценки качества государственного и муниципального управления отсутствуют. Именно поэтому при подготовке Концепции административной реформы приходилось пользоваться различными международными индексами, которые, с одной стороны, как уже отмечалось, базируются на не вполне пригодной для нас методологии, а с другой — не позволяют сформулировать программу действий. В то же время для современной России, где проходит ряд реформ исполнительной власти, крайне важно оценить их результативность, чтобы своевременно скорректировать принимаемые решения, сравнить успехи различных администраций и стимулировать следование единому вектору модернизации. Для этих целей необходимо разрабатывать национальную методику оценки.

С. Кнак, М. Куглер и Н. Мэннинг предлагают использовать показатели государственного управления «второго поколения» Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. — М.: Весь Мир, 2003. — С. 345−364.

Исследователи выделяют следующие ограничения исполнительной власти:

1) формальные по горизонтали: подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями проявления «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство); подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти, включая органы правопорядка за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

2) неформальные по горизонтали: свобода средств массовой информации; профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу); конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ; бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доходов, налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората; образование и грамотность; величина налоговой базы.

3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентном соотношении к ВВП).

4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

По мнению исследователей, можно выделить следующие характеристики, по которым можно оценить уровень деятельности:

1) исполнительной власти: бюджетное планирование и формирование бюджета; нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП); исполнение бюджета; материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали); межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов); администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков в формировании политики доходов);

2) отдельных категорий населения: предпринимателей (бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств, издержки на открытие нового дела, определенное число процедур, необходимых для открытия бизнеса); налогоплательщиков (справедливость налогового законодательства, его определенность, издержки, связанные с его соблюдением); тяжущихся в суде; граждан (уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности); получателей услуг (качество предоставления услуг, среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).