Цель этих инструментов — обеспечение эффективного управления бюджетными средствами в рамках исполнения бюджета, направленное на своевременное и полное исполнение расходных обязательств федерального бюджета. Действующая в настоящее время методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности имеет четыре механизма, направленных на создание стимулов для наращивания собственных доходов (с неизбежным в силу этого ослаблением выравнивающего эффекта): 1) использование принципа «сохранения ранга» (субъект РФ, имевший более высокую бюджетную обеспеченность до распределения дотаций, должен иметь более высокую обеспеченность и после распределения дотаций, что создает стимулы для увеличения собственных доходов); 2) использование средних за три года данных о налоговых базах (что ослабляет зависимость дотаций от изменений собственных доходов); 3) ограничение темпов роста налоговых баз средним по РФ уровнем (предотвращение снижения дотаций у субъектов РФ с быстро растущими собственными доходами); 4) утверждение на 1-й и 2-й год планового периода, соответственно, 85% и 80% от общего объема дотаций на выравнивание (для стабилизации и неснижения объема дотаций в следующих бюджетных циклах) .Последние два года стали временем существенного переосмысления экономической ситуации в России под влиянием нестандартных и динамичных изменений, наложивших существенный отпечаток на определение приоритетов в бюджетной политике Российского государства, включая ее правовую составляющую. Раньше в течение продолжительного времени (до 2007 г.) федеральный бюджет принимался в Российской Федерации ежегодно. В 2007 г. был осуществлен переход к его формированию и утверждению на трехлетний период. Такой подход способствовал повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, повысил обоснованность планирования бюджетных расходов.
3. ОСНОВНЫЕНАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА в субъектах.
Субъекты Российской Федерации при реализации этапов бюджетного процесса руководствуются нормами Бюджетного кодекса и Приказом Минфина России «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов».Типовая методика оценки эффективности расходов, изложенная в Методических указаниях, характеризуется рядом недостатков. Во-первых, она основана на сравнении плана и факта, то есть характеризует только исполнительскую дисциплину. Во-вторых, она анализирует показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при подготовке госпрограммы, а, как известно, исполнители могут вольно или невольно занижать показатели, чтобы быть уверенными в их достижении. Следует отметить, что целесообразно проводить оценку государственных программ по следующим направлениям:
•результативности бюджетных расходов;
•соблюдению административных процедур;
•эффективности бюджетных расходов. Объективность оценки может обеспечить только наличие независимой оценки и независимых источников информации, характеризующих успешность реализации государственных программ. Одним из принципов формирования государственной программы должно быть проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственной программы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ. Проведение такого мониторинга целесообразно возложить на ответственного исполнителя. Таким образом, оценка эффективности государственной программы должна проводиться в течение всего срока реализации государственной программы и не реже чем один раз в год. Необходимо отметить, что применение программного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов имеет ряд ограничений.
В первую очередь это относится к трудоемкости проведения такой оценки в масштабах всей страны. Если перед Министерством финансов Российской Федерации встанет задача проведения оценки эффективности бюджетных расходов всех регионов, то необходимо будет провести оценку всех государственных программ субъектов Российской Федерации, то есть провести оценку нескольких сотен документов, что представляет собой достаточно трудоемкую задачу. С нашей точки зрения, нет необходимости оценивать на федеральном уровне государственные программы всех субъектов Российской Федерации одновременно. При подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Минфином России определялся бы перечень отраслей (1−2 отрасли), для которых проводилась бы оценка эффективности расходования средств, в зависимости от приоритетов бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период. В этом случае количество государственных программ субъектов Российской Федерации, по которым проводилась оценка, составляло бы 85−170.Другим ограничением для оценки является качество написания государственных программ субъектов Российской Федерации, особенно в части формирования целевых индикаторов и показателей конечного результата. А ведь от выбора показателя зависит оценка результативности и эффективности реализации государственной программы. Основная проблема, которая наблюдается при анализе государственных программ как в регионах, так и на федеральном уровне, носит системный характер: во многих программах отсутствует иерархическивыстроенная структура целей, задач и индикаторов их достижения. В связи с тем что переход на программный формат бюджета начался не так давно, должно пройти еще несколько лет, чтобы качество подготовки государственных программ вышло на достаточно высокий уровень. Тем не менее, в настоящее время уже можно использовать целевые индикаторы и показатели конечного результата государственных программ субъектов Российской Федерации для проведения оценки эффективности бюджетных расходов в разрезе направлений расходования средств регионального бюджета (отраслей).Одним из первых регионов, полностью перешедшим на программный формат бюджета с 2012 г. и, следовательно, начавшим проводить комплексную оценку эффективности расходов в программном формате, стала.
Москва. Кроме Москвы в 2011 г. порядки разработки и реализации государственных программ приняли еще 20 регионов, причем пять из этих регионов получали субсидии. С 2015 г.
все регионы перешли на программный бюджет, и перед ними встала задача необходимости оценки эффективности расходов в программном формате. Ведь целью перехода к программному формату бюджета было установление связи между объемом расходов и результатами деятельности органов власти, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий. А в случае программного подхода оценить эффективность расходов можно прямым сопоставлением объема потраченных денежных средств и достигнутым значением индикатора государственной программы, характеризующим цельгосударственной программы. Субъекты Российской Федерации должны самостоятельно утверждать порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ. Если рассмотреть региональное законодательство, посвященное оценке эффективности реализации государственных программ, все субъекты Российской Федерации можно разделить на две группы:-регионы, установившие рамочные требования к критериям эффективности и переложившие необходимость их разработки и детализации на отраслевые ведомства, ответственные за разработку каждой конкретной государственной программы;-регионы, утвердившие конкретные методики проведения оценки эффективности, включая критерии эффективности государственных программ, перечень показателей (индикаторов) и порядок их расчета. К первой группе субъектов Российской Федерации можно отнести Республику Адыгею, Республику Алтай, Республику Башкортостан, Волгоградскую область и т. д. В этих субъектах нормативными правовыми актами установлено требование необходимости отражения в государственных программах критериев эффективности. Ко второй группе регионов можно отнести Алтайский край, Амурскую область, Владимирскую область и т. д. В этих субъектах Российской Федерации установлены критерии оценки эффективности государственных программ, закреплен порядок проведения оценки эффективности государственных программ и установлена методика расчета показателей. Большинство субъектов Российской Федерации используют соотношение фактических и плановых показателей при оценке эффективности государственных программ, хотя не все регионы размещают информацию о достигнутых показателях в открытом доступе. Сам перечень показателей может быть закреплен в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации или устанавливаться отдельно каждой государственной программой. Часто встречающейся особенностью перечня показателей, отражающих эффективность реализации государственных программ, является дублирование показателей, установленных для оценки эффективности деятельности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Поскольку ведомствам все равно необходимо отчитываться по этим показателям, они используют их и для оценки эффективности реализации государственной программы. Достаточно часто эти показатели не соответствуют решаемым задачам, а иногда и целям государственной программы. К недостаткам методик оценки государственных программ субъектов Российской Федерации также можно отнести и то, что при оценке финансовой составляющей исполнения государственной программы у большинства регионов фактическое исполнение сравнивается с плановым в соответствии с уточненной редакцией программы, но в отчете об оценке эффективности не отражаются изменения, внесенные в объем финансирования по сравнению с первоначальной редакцией программы, и их влияние на достижение целевых показателей программы. Многие субъекты Российской Федерации используют комплексный подход к оценке эффективности государственных программ.
Например, в соответствии с методикой оценки эффективности государственных программ Амурской области оценка эффективности проводится по четырем комплексным критериям, формируемым из 11 частных (первичных) критериев эффективности. Комплексные критерии используются для оценки эффективности реализации государственной программы по следующим направлениям:-соответствие государственной программы системе стратегических приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и области;-соответствие государственной программы условиям, определяющим необходимость решения проблемы программно-целевым методом;-оценка результативности и достижения индикаторов эффективности;-объемные и структурные параметры финансирования государственной программы. В Брянской области оценка эффективности осуществляется на основе сопоставления фактических и плановых значений показателей с учетом бюджетных ассигнований, выделенных на эти цели. В частности, по всем задачам рассчитываются и суммируются оценки достижения целей и решения задач государственной программы и сопоставляются с исполнением расходов по соответствующим задачам государственной программы. Полученное итоговое значение используется для определения степени эффективности расходов на реализацию государственной программы. Во многих субъектах Российской Федерации эффективность реализации государственной программы определяется интегральным показателем и доверительным интервалом его значений. Таким образом формализуется процесс принятия решения об эффективности реализации государственной программы. Например, в Тверской области отошли от упрощенного разделения на эффективные и неэффективные программы и формируют оценки государственных программ по пяти группам:
•осуществленовысокоэффективное планирование и реализация государственной программы в отчетном периоде;
•государственная программа в отчетном периоде реализована умеренно эффективно, но ряд показателей требует корректировки и повышения реалистичности планирования;
•государственная программа в отчетном периоде реализована умеренно эффективно;
•государственная программа в отчетном периоде реализована недостаточно эффективно;
•государственная программа требует доработки на плановый период. При этом в качестве критерия эффективности выступает соотношение индекса достижения плановых значений показателей государственной программы и индекса освоения бюджетных средств, выделенных на реализацию государственной программы. Но следует понимать, что никакая методика оценки не приведет к повышению эффективности расходов, если результаты оценки не будут использоваться на практике. Только когда по результатам оценки эффективности будут приниматься решения о доработке государственных программ, об изменении перечня мероприятий или объема финансирования, только тогда оценка эффективности государственных программ станет реальным работающим механизмом, встроенным в бюджетный процесс. Переход на программный формат бюджета дает возможность не только оптимизировать расходы бюджета, но и оценить результативность по конкретным мероприятиям, задачам или подпрограммам государственной программы и сопоставить эти результаты с фактическими расходами. ВЫВОДЫПрименительно к правовому регулированию федерального бюджетного процесса отметим следующие из них. Следует резко усилить стимулирующие механизмы методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в частности, путем:-законодательных ограничений на внесение изменений в методику распределения дотаций (например, не чаще одного раза в три года);-сокращения (вплоть до нуля) доли дотаций, не распределенных в плановом периоде);-сокращения возможностей по снижению объема дотаций вследствие роста собственных доходов;-распределения дотаций в процентах от их общего объема на 4−6-летний период с ограничениями по их дальнейшему изменению при росте налогового потенциала;-использования при оценке налогового потенциала общеэкономических показателей, а не налоговых баз;-сокращения числа дотационных субъектов РФ за счет закрепления за ними равномерно размещенных и немобильных доходных источников при одновременном снижении критерия «нуждаемости» в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности;-установление для дотационных субъектов РФ более жестких (возможно, дифференцированных в зависимости от уровня дотационности) требований к налогово-бюджетной политике (в том числе в отношении наращивания собственных доходов).
Заключение
.
Следствием дискуссионного характера вопроса о сущности бюджетного процесса является наличие множества формулировок определения данной категории. В основе дефиниций лежит выделение того или иного аспекта бюджетного процесса, выделяемого автором в качестве приоритетного. Как правило, к числу этих аспектов относятся трактовка авторами позиции по вышеизложенным дискуссионным вопросам, реже — определение целей бюджетного процесса. На основе изучения различных позиций по вопросу сущности бюджетного процесса мы пришли к следующим выводам. Во-первых, корректное понимание сущности бюджетного процесса может быть достигнуто только в рамках исследования его связи с категорией «бюджет», что должно стать «исходным пунктом» теоретического анализа. Во-вторых, необходимо обеспечить системный подход, в частности рассмотреть бюджетный процесс как часть системы управления общественными финансами. В-третьих, следует принимать во внимание многоаспектность бюджетного процесса — возможность исследования его сущности с позиции теории финансов, теории менеджмента при учёте правового аспекта. В данном случае речь идёт о первичном и превалирующем воздействии базиса (экономических отношений) и влиянии элементов надстройки (правовых норм, избранных инструментов финансового регулирования и т. д.).Согласно Бюджетного кодекса РФ, бюджетный процесс состоит из следующих этапов:
• создание проекта бюджета,• разбор и утверждение,• исполнение бюджета,• составление отчета об исполнении бюджета. В числе основных инструментов управления финансовыми ресурсами государства в процессе исполнения федерального бюджета РФ можно выделить:
кассовое планирование и прогнозирование;
— механизм предоставления межбюджетных трансфертов под фактическую потребность;
— казначейское сопровождение государственных контрактов;
— размещение средств федерального бюджета на банковских депозитах;
— предоставление бюджетных кредитов;
— операции с иностранной валютой;
— операции покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО;
— механизм предельного финансирования при исполнении расходов. Цель этих инструментов — обеспечение эффективного управления бюджетными средствами в рамках исполнения бюджета, направленное на своевременное и полное исполнение расходных обязательств федерального бюджета. Действующая в настоящее время методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности имеет четыре механизма, направленных на создание стимулов для наращивания собственных доходов (с неизбежным в силу этого ослаблением выравнивающего эффекта): 1) использование принципа «сохранения ранга» (субъект РФ, имевший более высокую бюджетную обеспеченность до распределения дотаций, должен иметь более высокую обеспеченность и после распределения дотаций, что создает стимулы для увеличения собственных доходов); 2) использование средних за три года данных о налоговых базах (что ослабляет зависимость дотаций от изменений собственных доходов); 3) ограничение темпов роста налоговых баз средним по РФ уровнем (предотвращение снижения дотаций у субъектов РФ с быстро растущими собственными доходами); 4) утверждение на 1-й и 2-й год планового периода, соответственно, 85% и 80% от общего объема дотаций на выравнивание (для стабилизации и неснижения объема дотаций в следующих бюджетных циклах) .Последние два года стали временем существенного переосмысления экономической ситуации в России под влиянием нестандартных и динамичных изменений, наложивших существенный отпечаток на определение приоритетов в бюджетной политике Российского государства, включая ее правовую составляющую. Раньше в течение продолжительного времени (до 2007 г.) федеральный бюджет принимался в Российской Федерации ежегодно. В 2007 г. был осуществлен переход к его формированию и утверждению на трехлетний период. Такой подход способствовал повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, повысил обоснованность планирования бюджетных расходов. Следует резко усилить стимулирующие механизмы методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в частности, путем:-законодательных ограничений на внесение изменений в методику распределения дотаций (например, не чаще одного раза в три года);-сокращения (вплоть до нуля) доли дотаций, не распределенных в плановом периоде);-сокращения возможностей по снижению объема дотаций вследствие роста собственных доходов;-распределения дотаций в процентах от их общего объема на 4−6-летний период с ограничениями по их дальнейшему изменению при росте налогового потенциала;-использования при оценке налогового потенциала общеэкономических показателей, а не налоговых баз;-сокращения числа дотационных субъектов РФ за счет закрепления за ними равномерно размещенных и немобильных доходных источников при одновременном снижении критерия «нуждаемости» в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности;-установление для дотационных субъектов РФ более жестких (возможно, дифференцированных в зависимости от уровня дотационности) требований к налогово-бюджетной политике (в том числе в отношении наращивания собственных доходов).
Список использованных источников
.
Нормативно-правовые акты.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.
07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.
03.2017)Федеральный закон «Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 30.
09.2015 № 273-ФЗФедеральный закон от 08.
03.2015 № 25-ФЗ (ред. от 30.
09.2015) «О приостановлениидействияотдельныхположений.
БюджетногокодексаРоссийской.
Федерации"Федеральный закон от 14.
12.2015 № 359-ФЗ (ред. от 22.
11.2016) «О федеральномбюджете на 2016 год"Федеральный закон от 14.
12.2015 № 381-ФЗ (ред. от 02.
06.2016) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утверждены Правительством Российской Федерации 14 мая 2015 г.).Постановление Правительства РФ от 24.
12.2011 № 1121 (ред. от 05.
05.2017) «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах» (вместе с «Правилами размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах»)Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год».Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов: приказ Минфина России от 26.
07.2013 № 75нМонографии, учебники, учебные пособия.
Афанасьев М.П., Алехин Б. И., Кравченко А. И., Крадинов П. Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2010. № 3.
C. 5−18Артюхин Р. Е. Направления совершенствования правового регулирования учётной стадии бюджетного процесса / Р. Е. Артюхин // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях.
2016. № 9. С.
44−49Беленчук А. А. Эффективность расходов бюджета: подходы и сравнения // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2017. № 3. С. 42Бюджетная система России: учебник / под ред. Г. Б. Поляка.
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
Дементьев Д. В. Бюджетная система РФ: учебник / Д. В. Дементьев, В. А. Щербаков. М., 2014.
Колесов А. С. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации / А. С.
Колесов, В. А. Гуртов, А. С. Ревайкин, С. В. Сигова; под ред. А.
С. Колесова. М.: Финансы, 2015. С.
139Мировая экономика и международные экономические отношения: учебник / Под ред. В. В. Полякова, Е. Н. Смирнова, Р.
К. Щенина. — М.
: Юрайт, 2014. — 450 с. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами: в 2 т. / под общ. ред. А. М.
Лаврова. М.: ЛЕНАРД, 2014. Т.
1. С. 49Сабитова, Н. М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. 2016. № 6.
С. 33−36Смирнов, Е. Н. Ведущие развитые страны ЕС — в авангарде процессов инновационного развития экономики региона / Е. Н. Смирнов // Вестник университета (Государственный университет управления). ;
2017. — № 23. — С. 138Смирнов, Е. Н. Инновационный механизм развития экономики ЕС: дис.
докт. экон. наук: 08.
00.14 / Смирнов Евгений Николаевич. — М., 2017. — С. 58Смирнов, Е. Н.
Трансформация внешнеэкономических связей ЕС в условиях инновационного развития его экономической системы / Е. Н. Смирнов // Вестник университета (Государственный университет управления). — 2013. — №.
1. — С. 95Интернет-ресурсы Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами: аналитические материалы Министерства финансов Российской Федерации к встрече министров финансов стран «Группы восьми». URL:
http://www.mmfm.ru/ru/reforms/budget/principles/Протокол о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов [Электронный ресурс] // Портал «Право ЕС». — Режим доступа :
http://eulaw.ru/treaties/protoc/12Иностранная литератураBudget Financial Report 2015 — EU expenditure and revenue 2000;2015 data download [Electronic resource]. — Mode of access :
http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2015/foreword/index_en.htmlC0M (2015).
15 — Amendment of Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014;2020 [Electronic resource]. — Mode of access :
https://www.eumonitor.eu/9 353 000/1/j9vvik7m1c3gyxp/vjr6kzhnelo2Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities [Electronic resource]. — Mode of access :
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32002R1605Definitive Adoption of the EU’s General Budget for the Financial Year 2014 // Official Journal of the EU. — 2014. — P. 51Euro area and EU28 government deficit at 2.1% and 2.4% of GDP respectively // Eurostat Press release. — 76/2017/ - 21 April 2017 [Electronic resource]. — Mode of access :
http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2 995 521/7235991/2- 21 042 017;AP-EN.pdfGiavazzi, F. Fiscal and monetary policies in the crisis: The exit stage. — January 7, 2010 [Electronic resource]. — Mode of access :
http://didattica.unibocconi.eu/mypage/index.php?IdUte=48 751&idr=8106Golinelli, R. Real-time determinants of fiscal policies m the euro area: Fiscal rules, cyclical conditions and elections [Electronic resource] / R. Golinelli. — Mode of access :
http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.
1.1.
631.
7361&rep=rep1&type=pdfInterinstitutional Agreement of 17.
05.2006 between the European Parliament, the Council and the Commission on Budgetary Discipline and Sound Financial Management // Official Journal of the EU. — 2006. — C 139. Multiannual Financial Framework 2014;2020 and EU Budget 2014 — Luxembourg: European Commission, Publications Office of the EU, 2013. — P. 8Strategies for Fiscal Consolidation in the Post-Crisis World / C. C.
ottarelli. — IMF: F iscal Affairs Department, Febr. 4, 2010. — P p. 10−11Von Hagen, J.
E uropean exit strategy / J. V on Hagen, J. P isani-Ferry, J.A. Von Weizsacker // Bruegel Policy Brief. — 2009.
— V ol. 5. — P p. 1−8.
