На муниципальном уровне действуют аналогичные положения Бюджетного кодекса РФ (п. 5 ст. 86 и п. 3 ст. 136).
Вместе с тем для местного самоуправления характерен также весьма своеобразный институт «соучастия», разрешающий участвовать органам местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке с необходимым финансированием. Статья 15 Бюджетного кодекса РФ предписывает использовать средства местного бюджета для финансирования исключительно собственных расходных обязательств, но тем не менее в статье 20 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено право органов местного самоуправления на осуществление расходов за счет средств местного бюджета для финансирования «чужих» полномочий. В качестве необходимых условий для реализации этого права указаны решение представительного органа местного самоуправления (решения местной администрации недостаточно) и закрепление федеральным законом такого участия в финансировании (впрочем, в отношении социальной поддержки и социальной помощи и этого не требуется). Ограничение по объему финансирования производится «за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов». Поскольку все межбюджетные трансферты имеют цель, определяемую с различной степенью конкретизации, то следует сделать вывод о том, что такое «участие» возможно только за счет собственных налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений, не относящихся к межбюджетным трансфертам. Кроме того, местному самоуправлению известен и такой феномен, как «добровольные» полномочия. Они закреплены в статьях 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Статьи имеют одинаковое наименование «права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения». Это как раз не государственные полномочия, а вопросы «остаточной» компетенции, то есть вопросы, образующие интерес самого муниципального образования, но не попавшие в перечень вопросов местного значения.
Их решение возможно за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, то есть собственных налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений, не относящихся к межбюджетным трансфертам. Но и это еще не все, есть и третья категория дополнительных расходных полномочий, которые могут преобразовываться в расходные обязательства муниципальных образований. Органы местного самоуправления могут решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Источник финансирования этих расходных обязательств также определен: за счет доходов местных бюджетов, исключая межбюджетные трансферты. Существование таких расходных обязательств, возникающих в виде разрешения исполнять непереданные государственные полномочия либо полномочия из «остаточной» компетенции, принадлежность которых государству или местному самоуправлению неочевидна, размывает стройную картину распределения расходных обязательств, закрепленную в статьях 84 — 86 Бюджетного кодекса РФ. В правовом регулировании финансирования дополнительных расходных обязательств следует отметить важное положение: межбюджетные трансферты не могут быть использованы на их финансирование, а само принятие и исполнение таких расходных обязательств является исключительно добровольным и не порождает у Российской Федерации обязательств по дополнительному финансированию. Нельзя не обратить внимания еще на одну тенденцию в развитии подходов к бюджетному выравниванию. Незыблемое правило, сформированное бюджетной реформой 2004 года, о том, что переданные государственные полномочия должны обеспечиваться надлежащими финансовыми и материальными ресурсами в форме субвенций, поколеблено случаями совместного финансирования либо передачи контрольных полномочий от Федерации к субъектам без соответствующего финансирования.
Так, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» есть норма о том, что финансовое обеспечение переданных федеральных полномочий в сфере контроля за соблюдением федерального закона осуществляется как за счет федеральных субвенций, так и за счет средств бюджета субъекта РФ, в объеме не менее величины государственной пошлины, зачисляемой в бюджет субъекта РФ и связанной с осуществлением переданных полномочий (п. 2 ст. 7). В пункте 10 указанной статьи финансирование переданных полномочий по подтверждению документов об образовании и квалификации осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта РФ, при этом федеральный законодатель указывает, за счет каких именно средств субъекта РФ должно осуществляться финансирование. Внесенные в 2014 году изменения в часть 3 статьи 38 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» допускают использование средств бюджетов субъектов РФ на подготовку спортивных команд России, то есть на исполнение федерального расходного обязательства. Все приведенные примеры указывают на сложные, пересекающиеся связи, возникающие внутри системы распределения расходных обязательств, основанной на принципе привязки расходного полномочия к соответствующему уровню публичной власти. В качестве примера, подтверждающего наличие проблем в правовом регулировании распределения расходных обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами, приведем судебный акт. В Омской области в 2008 году был принят закон, который предусматривал дополнительные социальные гарантии — меры социальной поддержки работникам здравоохранения, работающим в сельской местности. В 2009 году действие закона было приостановлено. Областным прокурором закон о приостановлении действия мер социальной поддержки был оспорен как не соответствующий федеральному законодательству.
Суд первой инстанции отказал прокурору в его требованиях, поскольку посчитал, что полномочие субъекта РФ по установлению мер социальной поддержки работникам здравоохранения является не обязанностью, а правом региона и осуществляется при наличии финансовой возможности. Основанием для принятия такого решения явилось положение пункта 6 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ об условиях реализации дополнительных расходных обязательств. Верховный Суд РФ отменил решение суда первой инстанции, исходя из того, что данное полномочие является обязанностью субъекта РФ, так как оно передано ему федеральным законом. Таким образом, суд осуществил переквалификацию расходного обязательства, признал его основным, а не дополнительным. При этом аргумент о том, что приостановление действия областного закона в части предоставления дополнительных мер социальной поддержки вызвано отсутствием достаточных средств в областном бюджете, был судом отвергнут со ссылкой на то, что отсутствие необходимых финансовых средств не может повлечь нарушение прав граждан. Глава 3. Анализ российских особенностей выравнивания бюджета.
Российский законодатель применяет термин «бюджетное выравнивание» к вторичному перераспределению финансовых ресурсов, используя в качестве инструмента институт межбюджетных трансфертов. Целью такого выравнивания признается необходимый уровень бюджетной обеспеченности, который в свою очередь определяется расчетным путем (ст. 131 БК РФ), не имеющим прямой связи с объемом закрепленных полномочий. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется соотношением расчетных налоговых доходов на одного жителя и некоего набора факторов, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема услуг в расчете на одного жителя. Действует своеобразная презумпция, что публичный субъект, достигший уровня расчетной бюджетной обеспеченности, способен финансово обеспечить исполнение всех тех функций, которые он обязан реализовывать в силу действующего распределения публичных полномочий. Основной инструмент достижения расчетной бюджетной обеспеченности — предоставление дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемой по единой для всех публично-правовых образований данного уровня (или региона) методике. Все иные инструменты — субсидии, иные межбюджетные трансферты и даже субвенции — служат лишь способом смягчения того дисбаланса, который неизбежно возникает при применении единой методики расчета к экономически и социально различным территориям. В достижении целей бюджетного выравнивания применяются как прямые межбюджетные трансферты, так и обратные субсидии. Российский вариант бюджетного выравнивания с большим трудом может быть соотнесен с германским институтом вертикального финансового выравнивания земель. Из российских особенностей можно отметить следующие. В России первичное распределение финансовых средств, то есть распределение источников доходов между уровнями бюджетной системы, в отличие от германской практики, не относится строго формально к институту бюджетного выравнивания.
Нигде не определена цель (цели) закрепления за соответствующими бюджетами конкретных видов налоговых доходов, поэтому невозможно оценить установленную в статьях 50, 57, 61, 61.1, 61.2, 61.3, 61.4, 61.5 Бюджетного кодекса РФ систему распределения доходных источников. Только системный анализ положений Кодекса, и прежде всего принципа сбалансированности бюджетов, позволяет увидеть, что существующий порядок распределения обусловлен необходимостью обеспечить каждый уровень публичной власти объемом бюджетных средств, который сообразен с реализуемым им набором полномочий, а также сохранить у Федерации возможность сглаживать различия в объемах финансовых средств, образовавшихся в результате первичного распределения налоговых доходов, и в этом проявляется бюджетное выравнивание в российском варианте. Существование института субсидирования, предполагающего софинансирование расходных обязательств принимающего субсидию публичного субъекта, представляется нарушающим исходную идею бюджетного выравнивания — обеспечить разграниченные расходные обязательства надлежащим объемом доходных источников. После того как федеральным законодателем осуществлено закрепление расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы, собственные расходные обязательства должны покрываться средствами от налоговых, неналоговых доходов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Федеральное субсидирование все тех же полномочий субъектов РФ является еще одним, излишним, как мы полагаем, слоем в этом многослойном пироге бюджетного выравнивания. Это выглядит нелогичным еще и потому, что доля субсидирования в общем объеме межбюджетных трансфертов составляет 40%, тогда как дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составляют только 28%. Для субсидий как формы межбюджетных трансфертов характерна более узкая целевая направленность по сравнению с дотациями на выравнивание, предполагающими большую свободу субъектов РФ в распоряжении полученными средствами. Таким образом, использование субсидирования смещает акценты в межбюджетных отношениях и сужает действие принципа самостоятельности бюджетов. Бюджетную систему России отличает также использование бюджетов субъектов РФ как передаточного устройства, своеобразного ретранслятора для направления средств федерального бюджета в местные бюджеты (в форме субсидий или субвенций).
И субсидии, и субвенции — строго целевые средства, субъекты РФ наделяются дополнительными обязанностями по обеспечению целевого характера передачи их в местные бюджеты и, соответственно, становятся объектом дополнительного контроля со стороны федеральных контрольных органов. Все вышеизложенное позволяет увидеть в сегодняшнем состоянии правового регулирования бюджетного выравнивания в России итог противостояния двух базовых принципов бюджетной системы — принципа самостоятельности и принципа единства бюджетной системы со значительным перевесом последнего.
Заключение
.
Одним из важнейших институтов государства является бюджетнаясистема. Построение бюджетной системы подчинено определеннымпринципам, которые установлены Бюджетным кодексом РФ. Он жезакрепляет структуру доходов и расходов бюджетов различных уровней. Рассмотрев бюджетную систему и бюджетное устройство, можносделать некоторые выводы. Основные функции управления государством возложены нацентральные органы власти. Для выполнения ими их обязанностей, дляфинансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируетсяцентрализованный финансовый фонд — Федеральный бюджет. Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, то есть бюджеты субъектов.
Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местныебюджеты не включаются в региональные бюджеты. В рыночной экономике, вусловиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние наэкономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетнойсистемы как одного из важнейших инструментов государственногорегулирования экономики. Именно бюджет, показывая размерынеобходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихсярезервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируяконкретные направления расходования средств, процентное соотношениерасходов по отраслям и территориям, является конкретным выражениемэкономической политики государства. Через бюджет происходитперераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулированияэкономики, инвестиционной активности, повышения эффективностипроизводства, именно через бюджет осуществляется социальная политика. Таким образом бюджет объединяя в себе основные финансовые категорииявляется ведущим звеном финансовой системы любого государства. Достоинства и недостатки действующей в настоящее время системы распределения доходных источников бюджетов и расходных обязательств постоянно анализируются Министерством финансов РФ и отражаются в программных документах, из которых следует, что в ближайшей перспективе (до 2020 года) федеральный бюджет останется ключевым звеном бюджетной системы Российской Федерации. Именно его сбалансированность и устойчивость являются основной задачей Правительства, следовательно, сохранится существенная централизация финансовых ресурсов. Развитие межбюджетных отношений опирается на такие принципы, как учет региональных особенностей; учет уровня социально-экономического развития регионов (то есть сохранения федеральных субсидий); программное финансирование, предполагающее ответственность за целевое и эффективное использование межбюджетных трансфертов. В целом это указывает на эволюционную линию реформирования и не предполагает никаких радикальных изменений, генеральное направление в политике бюджетной реформы просматривается в сторону повышения эффективности расходов бюджетов всех уровней. Бюджетное выравнивание в России находится в крайне подвижном состоянии, и поиск баланса интересов в справедливом финансовом обеспечении всех уровней публичной власти продолжается.
Список использованных источников
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.
07.2014 № 11-ФКЗ) //"Собрание законодательства РФ", 04.
08.2014, № 31, ст. 4398."Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.
07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.
12.2017) // «Собрание законодательства РФ», 03.
08.1998, № 31, ст. 3823, Федеральный закон от 26.
04.2007 № 63-ФЗ (ред. от 30.
09.2017) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.
01.2018) // «Собрание законодательства РФ», 30.
04.2007, № 18, ст. 2117, Федеральный закон от 06.
10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.
12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.
03.2018) // «Собрание законодательства РФ», 06.
10.2003, № 40, ст. 3822, Федеральный закон от 20.
08.2004 № 120-ФЗ (ред. от 29.
11.2014) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // «Российская газета», № 182, 25.
08.2004.
Актуальные проблемы финансового права: монография / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, О. В. Болтинова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2016. 208 с. Бюджетное право: учебник / А. Е. Абрамова, И. И. Кучеров, М. А. Моисеенко и др.; под ред. Н. А. Саттаровой. М: Деловой двор, 2009. 296 с. Вострикова Л. Г. Финансовое право: Учебник для вузов.
3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2007. 376 с. Дементьева О. А. Законодательное обеспечение прозрачности деятельности публичной власти // Журнал российского права. 2015. № 3. С.
108 — 119. Казна и бюджет / Р. Е. Артюхин, А. В. Богданова, Ю. В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д. Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с. Колесников Ю. А. Финансово-правовой статус субъектов расходных обязательств и механизм управления бюджетными ресурсами // Административное и муниципальное право. 2015. №.
4. С. 340 — 347. Лермонтов Ю. М. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС Консультант.
Плюс. 2015.
Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. 344 с. Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н. В. Постового.
4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.
264 с. Финансовое право: учебник для бакалавров / Б. Г. Бадмаев, А. Р. Батяева, К. С. Бельский и др.; под ред. И. А. Цинделиани. 3-е изд. М.: Проспект, 2016. 656 с.
