Комитет министров и Совет министров: соотношение, полномочия и роль в управлении государством

Например, анализируя указ 19 октября 1905 года, можно говорить о сходстве устройства правительственных институтов власти России и Пруссии. Так, при рассмотрении приказа по кабинету короля Пруссии Фридриха-Вильгельма IV от 8 сентября 1852 г. о правах Министра-Президента, можно говорить о большем объеме полномочий, касающихся представления всеподданнейших докладов, у председателя Совета министров по отношению к Министру-Президенту.

22 октября был опубликован указ Сенату от 19 октября «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений», заменявшийв действовавшем «Учреждении Совета министров» ряд пунктов. Из ведения комитета удалялись дела, прописанные в его «Учреждении» в статьях 24 (п. 1 и 2) и 26 (п. 1, 7, 12), а из числа дел п. 1 ст. 23 («текущие дела по всем частям министерского управления») и п.

3 ст. 24 — только подлежащие ведению совета. Кроме того, с 1 ноября 1905 г. совету было ппоручено рассмотрение губернаторских отчетов. Кабинет министров создавался в условиях революции, которая ускорила процесс его образования, но достичь действительного единства министров в самодержавной России так и не удалось. Министры продолжали игнорировать Совет министров, чему способствовало общеизвестное отношение Николая II к идее министерского единства, состоящее во мнении, что каждый министр должен действовать самостоятельно и испрашивать его указаний. В постоянно действующем кабинете министров с премьером во главе он не переставал видеть покушение на саму монархию.

К этому присоединялось опасение Николая II поступиться своей властью, а такжеего натянутые отношения с С. Ю. Витте. Комитет министров продолжил свою деятельность, несмотря на то, что его компетенция значительно уменьшиласьи свелась главным образом к трем категориям дел: 1. назначение усиленных пенсий чиновникам по представлению министров;

2. рассмотрение вопросов соединенных с интересами казны, т. е. назначение субсидий частным лицам и предприятиям, концессии, сложение недоимок, взыскания и так далее.

3. рассмотрение высочайших отметок и резолюций на всеподданнейших ежегодных отчетах губернаторов и начальников областей и исполнение по ним. После указа 19 октября резко сократилось число заседаний комитета, на которых по разным причинам постоянно отсутствовали 7−12 членов. Следует отметить, что практика совместного существования Совета и Комитета министров по форме несколько напоминала систему высшего управления Франции, где одновременно министры входили в состав Кабинета и Совета министров. Если кабинет был учреждением исключительно политическим, то Совет имел лишь административные функции. К вопросу о распределении дел, оставленных временно в ведении Комитета министров, приступили только в конце декабря 1905 г.

Большой перерыв в решении вопроса объясняется отчасти занятостью царизма борьбой с революцией, находящейся на высшем этапе своего подъема, а также сложным отношением к компетенции комитета в правительстве. Чтобы избежать перегруженности Совета министров делами, предполагалось создать из Совета и Комитета министров систему высших исполнительных учреждений, способных проводить и законодательные меры. Хотя вторжение исполнительной власти в законодательство было незаконным, только широкое толкование прав Совета и Комитета министров могло обеспечить эффективное управление политической и экономической жизнью страны. Чрезмерная регламентация в законе всех действий администрации сковывала ее действия, а усложнение законодательного порядка с появлением Думы могло бы парализовать действия администрации по текущему управлению.

Так, в ведение Совета министров перешла одна из наиболее важных категорий дел комитета, означенная в ст. 24, п. 3 его «Учреждения» как дела, разрешение которых превышало пределы власти, вверенной в особенности к министру, и требовало высочайшего разрешения. Таким образом, в форме Совета министров в Российской империи был создан самостоятельный постоянный высший орган государственного управления, что выгодно отличало его от существовавших прежде государственных учреждений. Совет министров по своим организационно-правовым основам в общих чертах соответствовал европейской модели организации дуалистического правительства о политической ответственностью перед главой государства. Образование высших органов военно-экономического регулирования резко замедлило процесс централизации государственного управления Советом министров. Тем не менее, Особые совещания были переподчинены сначала Совету министров, затем его председателю, а образованное при этом Особое совещание по организации тыла представляло собой управленческую структуру, юридически обособленную от правительства. Из этого следует, что к 1916 г.

влияние Совета министров на государственное управление постепенно возросло. Решение вопросов военно-экономического регулирования сосредоточилось в руках главы правительства, а затем перешло в особые заседания Совета министров. Вопрос о комитетских делах долго еще продолжал жить в правительственных сферах, хотя сам комитет был окончательно упразднен. Как говорилось выше, многочисленные мелкие дела затрудняли функционирование Совета министров.

Уже в мае 1906 г. вынуждены были вернуться к положению, существовавшему в комитете, когда на некоторых заседаниях Совета министры заменялись их товарищами. В итоге маловажные дела текущего управления попытались обособить в «малом» Совете министров. В практике деятельности.

Совета министров видны следы слабости, которую он унаследовал от комитета, столкнувшись с всевозрастающим потоком дел при сохранении чрезвычайно высокой степени централизации власти. Методы борьбы с перегруженностью также достались совету от комитета, это были: сокращение компетенции совета и внутреннее изменение в порядке производства подведомственных ему дел. Соединение функций разнородных, в сущности, учреждений — Совета и Комитета министров — в преобразованном совете повлекло за собой обременение его текущими делами управления, отвлекающими совет от важных политических вопросов. Важно отметить, что соединение функций разнородных, в сущности, учреждений — Совета и Комитета министров — в преобразованном совете повлекло за собой обременение его текущими делами управления, отвлекающимисовет от важных политических вопросов. Количество дел неудержимо росло, и если в 1906 г. в комитете и Совете министров было разрешено 1140 дел, то в одном совете в 1907 г. — 2020 и в 1908 г. — 2740.

Основное внимание совет, конечно, сосредоточил на крупных политических задачах, а текущие дела отошли на второй план. Именно комитетские дела составили основную массу представлений, внесенных в совет. Таким образом, создаваясь с целью решения важнейших вопросов напрямую, в первый период своего функционирования (до 1906 года) Совет министров со своей задачей справлялся слабо. Причиной этому явился, на мой взгляд, тот факт, что большинство дел Совета решалось непосредственно императором, в том числе в обход министров. Это означает, что данный орган не имел кокой либо существенной роли и влияния на Императора при исполнении важных государственных дел. Известно, что к концу царствования Александра II Совет министров значительно ослабил свою активность. В последние годы Советом проводилось не более одного заседания в год, а затем его деятельность и вовсе была прекращена. Дела, рассмотренные Советом, за небольшим исключением отличались малозначимостью и отсутствием общегосударственного масштаба. Начиная с 1906 года, Совет министров начинает выполнять более значимые государственные функции и становится юридически приближенным к правительствам европейского типа.

Заключение

.

Таким образом, просуществовавший чуть более века Комитет министров оказался одним из тех учреждений, которое в достаточной мере имело черты высшего государственного управления императорской России. Компетенция данного государственного органа страдала от переизбытка многочисленных административных служащих, существовавшего вследствие чрезмерной централизацией власти. Кроме того, не имели четко очерченных правовых границ пределы его компетенции, неясными оставались взаимоотношения с другими высшими государственными учреждениями. В связи с этими недостатками, его задачи заключались вовсе не в объединении министерской политики. Вследствие этогои состав учреждения был гораздо объемнее: являясь Комитетом министров только по своему названию, в комитет также входили председатель Государственного совета и председатели департаментов совета, особо назначенные члены Комитета и другие. Кроме этого, председатель комитета был всегда не министр и для дел особо важных, железнодорожных, создано было особое учреждение — Соединенное присутствие комитета с Департаментом государственной экономии. В целом, несмотря на формально занимаемое первенствующее положение в ряду постоянно действующих высших государственных учреждений, Комитет министров оказался неспособным выполнить объединительную задачу. Причинами этому явились его многочисленный состав, отсутствие у председателя Комитета особых преимуществ перед прочими членами, сложность компетенции и делопроизводства. Однако главное заключалось в том, что создание правительственного кабинета не встречало реального одобрения у российских монархов, главной у них оставалась патриархальная идея о том, что именно они должны координировать и направлять различные отрасли управления.

Поэтому в связи с тем, что право соглашаться или не соглашаться с определенным мнением, а нередко утверждать свое собственное, отличное от других, всецело принадлежало императору, различие во взглядах министров, отсутствие политической однородности в комитетской среде возводились в принцип управления. И как следствие его нежизнеспособности, в связи с реформой Совета министров Комитет министров был упразднен. Его функции составили обособленную категорию «комитетских дел» в компетенции Совета министров, чрезвычайно затрудняя своей многочисленностью деятельность правительства. Исполнение задач Советом осложнялось тем, что российские монархи главную угрозу часто видели не в представительных учреждениях, а в покушениях на их власть со стороны ближайших сотрудников и советников. Позднее 1905 год расставил все в ином порядке: министры в качестве угрозы полновластию самодержца вышли на второй план из-за других опасных сил, которые ранее в правительственных сферах не воспринимались как реальная политическая угроза. Впрочем, здесь следует указать, что это не избавило от возникновения в будущем «министерской чехарды», ставшей одним из главных проявлений кризиса государственной властии не привело к установлению полной управленческой и политической солидарности внутри правительства. Таким образом, Совет министров имел более узкий круг полномочий, чем Комитет министров. Кроме того, большинство дел Комитета решалось самими министрами, подавляющее число дел Совета министров, напротив, решалось непосредственно императором, зачастую в обход министров. Возможно, причиной этого следует назвать тот факт, что понятие «правительство» не являлось удобным для самодержавного дискурса, хотя и являлось необходимым для российской монархии, стремившейся выстроить правовую модель власти, к обоснованию которой стремились законодатели и профессиональные юристы, нередко смыкавшиеся в своих мотивах и действиях. В целом, так же как Комитет министров, Совет министров был в значительной степени органом универсальной компетенции, в которой смешивались законосовещательные, административные и судебные функции.

Список литературы

Ананьин Б.В., Ганелин Р. Ш., Дубенцов Б. Б. и др. Кризис самодержавия в России. 1695−1917. 1984.

Коркунов H. М. Комитет министров как орган надзора за земскими учреждениями // Выдержки из юридической летописи. 2006.

Нравственно-политический отчет за 1843 год // «Россия под надзором»: отчеты III Отделения. 1827−1869.

Сборник документов. Ремнёв А. В. Самодержавное правительство: Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIX — начало XX века).Татищев С. С. Император Александр II, его жизнь и царствование.

Лопухин В. Б. Люди и политика // Вопросы истории. 1996.

Флоринский М. Ф. К истории образования и деятельностималого Совета министров // Вестник Ленинградского государственногоуниверситета. 1977.