Базовые принципы бюджетного федерализма

W. Oates в своей работе «An essay on fiscal federalism» отмечает, что традиционная теория бюджетного федерализма для каждого уровня управления (государство, регион, муниципалитет) определяет общие нормативные рамки для выполнения соответствующих управленческих функций и необходимые для этого налоговые инструменты. При отсутствии необходимых инструментов исполнение этих функций становится невозможным.

На практике это означает, что центральное правительство несет основную ответственность за достижение стратегических макроэкономических целей: стабильное развитие национальной экономики, недопущение инфляции и перераспределение части доходов в пользу бедных. В условиях излишней централизации региональные и муниципальные органы власти не обладают необходимым объемом ресурсов для решения собственных проблем.

В то же время следует помнить, что власти регионов прямо заинтересованы в получении максимального объема финансовых ресурсов, что порождает их весьма агрессивное поведение при решении вопросов о пределах полномочий между ними и центральными органами государственной власти. W. Oates отмечает: «Мы должны четко понимать, какие функции и инструменты должны остаться у центральной власти, а какие следует передать регионам. Именно это и составляет суть децентрализации, именно это и есть предмет бюджетного федерализма».

Например, в США центральное правительство передало правительствам штатов реализацию таких важных программ, как социальное обеспечение, медицинское страхование, юридические услуги, жилье, профессиональная переподготовка. Можно надеяться на то, что в силу близости местных органов власти к людям, проживающим в данном регионе, это позволит более оперативно реагировать на предпочтения собственных избирателей. Кроме того, возможно, будут найдены новые и более эффективные способы региональных проблем.

Еще раз подчеркнем, что это очень важно для современной России. Согласно исследованиям, которые были проведены РБК, соотношение заработной платы с прожиточным минимумом в регионах РФ изменяется от 5,76 в Чукотском автономном округе до 2,71 в Ивановской области. Удмуртия в этом рейтинге занимает 43-е место и входит в третью группу регионов с показателем 3,63. Для сравнения: в Татарии этот показатель равен 4,12; Башкирии — 3,98; Пермском крае — 3, 69; Кировской области — 3,17.

Согласно данным рейтинга регионов России, по благосостоянию семей по итогам 2015 г. регионы точно так же очень сильно отличаются друг от друга. Здесь в качестве определяющего показателя рассматривался не валовой региональный продукт (ВРП) в рублях на душу населения, а остаток денежных средств семьи с двумя детьми после минимальных необходимых расходов. Это объясняется тем, что данный показатель является более объективным. Представленная информация показывает очень большую дифференциацию регионов. Здесь лидером является Ямало-Ненецкий АО — 91 227 руб., Чукотка — на втором месте — 89 983.

Явный аутсайдер — Псковская область — всего 570 руб. У занимающего предпоследнее место Дагестана — 2381 р., разница в четыре с лишним раза. Можно утверждать, что социально-экономическая ситуация в Псковской области может быть охарактеризована как запредельно негативная.

По данному показателю Удмуртия занимает 46-е место — 14 394 руб. Наши соседи: Татария — 27 029 (16-е место); Пермский край — 16 967 (35-е место): Башкирия — 16 086 (40-е место); Кировская область — 5 736 руб. (76-е место).

Таким образом, в современной России менее 15% населения проживает в богатых регионах: Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий Автономные округа, Москва, Сахалин и Санкт-Петербург, который вошел в этот список благодаря переводу в этот город «Газпром нефти», части «Газпрома», ВТБ и некоторых других крупных российских компаний.

Именно об этом свидетельствуют результаты исследования, которое было проведено экспертами Российского экономического университет им. Г. В. Плеханова. На основании информации, предоставленной Министерством финансов РФ, был сделан вывод о том, что только семь регионов (кроме вышеназванных регионов сюда относятся Тюменская область и Республика Коми) могут рассчитывать на опережающее развитие региональной экономики и рост доходов до 2019 г. Общее количество регионов-доноров не изменится, их останется 13.

Согласно проведенным расчетам для обеспечения среднего уровня бюджетной обеспеченности регионов субъектам РФ не хватает порядка 1,5 трлн руб. в 2017 г.

Н. Зубаревич, выступая с лекцией в дискуссионном клубе Высшей школы экономики, отмечает, что примерно 20% населения проживает в регионах с конкурентными преимуществами (Татарстан, Пермский, Красноярский края, Самарская, Ленинградская, Тюменская области). Это достаточно высокоразвитые, многофункциональные регионы, обладающие достаточными ресурсами для своего развития.

Немногим более 10% населения проживает в бедных регионах, которые могут быть классифицированы в две группы: 1) слаборазвитые национальные регионы, где экономическая ситуация определяется удельным весом теневой экономики (естественно, что он — очень высокий), а общественные институты совершенно не соответствуют современным требованиям (Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Северная Осетия-Алания); 2) некоторые русские области с неконкурентоспособной региональной экономикой, которые уже в течение длительного времени пребывают в депрессивном состоянии (Псковская, Ивановская, Смоленская, Курганская, Кировская, Костромская области, Алтайский край).

Таким образом, проблемы, связанные с уровнем развития этих регионов, не могут быть быстро решены. Бедные регионы испытывают настолько большие трудности, что в течение длительного времени им придется оказывать помощь из федерального центра по варианту перераспределения нефтяной ренты. Если время в очередной раз будет упущено, это приведет к обнищанию населения, что в конечном итоге существенно ухудшит социально-экономическую ситуацию в регионах, вплоть до самых крайних сценариев развития ситуации.

Как отмечает Э. Панарин, «с одной стороны, управлять населением при сокращении среднего класса проще, но, с другой стороны, возникают определенные риски. Наступает люмпенизация, что обостряет проблему безопасности. Таким образом, если экономическая ситуация будет усугубляться, то популярность правительства будет падать. … В крайней ситуации все может закончиться катастрофой».

Н. Зубаревич в своем докладе в Сахаровском центре отмечает три особенности современного российского кризиса: во-первых, пострадали региональные бюджеты, которые разбалансированы и испытывают сильное долговое напряжение. В общей сложности долг регионов и муниципалитетов составляет 2,66 трлн руб. — около 3% ВВП. При этом есть регионы, которые блестяще умеют получать федеральные трансферты. Например, Мордовия. Ее долг составляет 165% собственных доходов. Величина дефицита по 2016 г.

— 24%; во-вторых, наблюдается инвестиционный кризис. В результате спад в автопроме составил 30%, еще хуже ситуация с производством вагонов — минус 60%; в-третьих, кризис оказывает самое негативное влияние на доходы и потребление населения.

Оценивая перспективы развития кризиса, она отмечает: «Бодаться с этим государством — себе дороже. Риски коллективного действия в России чудовищны, результат совершенно не гарантирован, а возможностей выйти из ситуации через индивидуальные стратегии есть всегда. Наш опыт жизни этому нас научил. И вот сейчас вся страна мирно движется в режиме понижательной адаптации. А как вы понимаете, это приводит к деградации».

Теперь о регионах, которые обеспечивают доходную часть российского бюджета. Основной вклад в федеральный бюджет (почти 60%) делают всего четыре субъекта федерации: 28% всех налогов дает ХМАО, 16−18% - Москва, 10% - ЯНАО, 5% - Санкт-Петербург.

Отдельная чрезвычайно острая проблема — это распределение всех собранных в каждом регионе налогов между региональным и федеральным бюджетами. В большинстве регионов в их бюджет поступает от 70 до 100% собранных налогов. Однако есть регионы с обратной пропорцией. Больше всего в федеральный бюджет изымают в нефтегазодобывающих регионах. Например, у Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов — это 80−85%, для Томской и Оренбургской областей, Ненецкого округа и Удмуртии — 65−70%.

Выводы по второй главе.

Все это позволяет говорить о необходимости существенных изменений в системе межбюджетных отношений в РФ.

По ряду причин Россия в течение первых десяти лет XXI в. превратилась в страну, в которой система управления является абсолютно централизованной, что привело к стратегической зависимости регионов от федерального центра, местного самоуправления — от региональных властей. В конечном итоге это крайнее негативно влияет на развитие регионов и муниципалитетов. Очевидно, что данная система отношений между центром и регионами не может быть реформирована за короткое время. Это вполне естественно, так как существуют группы влияния, интересы которых определяются стремлением оставить существующих порядок этих отношений неизменным.

Реформу межбюджетных отношений нельзя сводить только к налогам и трансфертам. Следует вести речь о комплексных и принципиальных изменениях.

1. Создание необходимых условий для экономической конкуренции регионов. К сожалению, это займет достаточно много времени. Речь идет о долгосрочном экономическом периоде (15−20 лет). В конечном итоге это позволит уменьшить диспропорции между регионами в их социально-экономическом развитии. Однако решение этой проблемы предполагает разработку понятной целенаправленной государственной экономической политики.

2. Институциональные изменения. Здесь необходимо вести речь об отмене ограничений со стороны федерального центра в отношении иностранных инвестиций. В настоящее время существует множество всевозможных ничем не обоснованных формальных ограничений.

3. Сама система межбюджетных отношений. В настоящее время в условиях экономического кризиса регионы вынуждены изыскивать средства для исполнения федеральных решений относительно социальных обещаний федерального центра. Как ни прискорбно об этом говорить, но самый реальный вариант — это перенос выполнения данных указов на значительно более поздние сроки. При этом следует помнить, что возможности налоговой децентрализации ограничены по причине больших различий в налоговой базе между регионами. Кроме того, значительное перераспределение бюджетных ресурсов останется в течение долгого периода времени. Однако, принципы его организации должно быть понятными и прозрачными. Регионы должны обладать свободой в маневре ресурсами в зависимости от развития ситуации. В то же время следует неукоснительно следовать принципу: кто больше собирает налогов, у того выше душевые доходы бюджета. Это необходимо для снижения иждивенческих настроений региональных властей.

4. Политические изменения. Федеральный центр должен предоставить главам и парламентам регионов реальные экономические права. Только в этом случае с руководства регионов будет возможно что-то требовать. Однако выполнение данного положения потребует организации выборов губернаторов. Федеральный центр должен определять общие принципы управления регионами. То же самое по отношению к политике руководства регионов к муниципалитетам.

При этом следует помнить, что реформирование межбюджетных отношений необходимо проводить как можно быстрее. В то же время и федеральный центр, и региональные власти должны по возможности объективно представлять все те трудности, которые их ожидают и не допускать необоснованно высоких рисков.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Следовательно, можно подвести следующие итоги.

Для продолжения развития бюджетной децентрализации как способа государственного управления в Российской Федерации в современных условиях необходимо:

1) институционально закрепить соотношение полномочий между национальными и нижестоящими органами власти, установив единообразные четкие правила вместо иерархической системы государственного управления;

2) пересмотреть принципы закрепления полномочий по расходам и доходам в соответствии с национальной моделью федерализма;

3) иметь отлаженную институциональную структуру (для стабильности и прозрачности системы межбюджетных отношений), которая будет способна разрешать конфликты, возникающие при распределении расходных полномочий между уровнями государственной власти;

4) адаптировать методики измерения степени бюджетной децентрализации международных финансовых и экономических организаций, прежде всего ОЭСР, позволяющие оптимизировать процессы разграничения полномочий по доходам и расходам между центром и регионами и минимизировать величины трансфертов. Для реализации этого необходимо привести терминологию Бюджетного кодекса РФ в соответствие с международными стандартами бюджетной децентрализации, это прежде всего касается собственных доходов бюджетов разного уровня (в западной практике состав субфедеральных бюджетов определяется налоговыми (собственные и регулируемые налоги), неналоговыми доходами и финансовой помощью (целевой и нецелевой);

5) рекомендовать финансовым ведомствам перед процессом распределения полномочий по расходам и доходам осуществлять измерение степени бюджетной децентрализации и ее результатов. Можно уверенно утверждать, что в последние 10 лет в Российской Федерации ни разу не делались корректные расчеты конечного результата децентрализации или централизации властных полномочий в масштабах страны или какого-либо субъекта РФ;

6) пересмотреть принципы закрепления полномочий по доходам и упростить процедуры их распределения, возможен также и выбор новой модели распределения (мировая практика свидетельствует о наличии ряда способов распределения: схема жесткого закрепления налоговых полномочий (один бюджет — один налог); схема долевых отчислений в бюджеты разного уровня; схема использования одной и той же налогооблагаемой базы; схема закрепления одних и тех же налоговых полномочий за несколькими уровнями бюджетной системы параллельно). В настоящее время Российская Федерация использует одновременно три схемы распределения полномочий по доходам, а именно: схему жесткого закрепления налоговых полномочий, схему долевых отчислений в бюджеты разного уровня и схему использования одной и той же налогооблагаемой базы. Принципиально такой вариант вполне допустим, но в Российской Федерации он не обеспечивает балансировки доходов и расходов бюджетов нижнего уровня.

Таким образом, процесс развития бюджетной децентрализации, столь востребованный на современном этапе, позволит обеспечить развитие субфедеральных финансов и будет способствовать макроэкономической стабильности и экономическому росту национальной экономики, обеспеченных достигаемой межрегиональной (горизонтальной) и внутрирегиональной (вертикальной) сбалансированностью бюджета.

Следовательно, цель работы достигнута, задачи решены в полном объеме.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

.

Налоговый кодекс РФ (ч.1 от 31.

07.1998г. № 146 — ФЗ, ч. 2 от 05.

08.2000г. № 117 — ФЗ) — (с посл. изм. и доп. 2 ноября 2014 г. N 307-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г.

N 31 ст. 3824.

Александров И. М. Налоговые системы России и зарубежных стран. — М.: Бератор — Пресс, 2011. — 144 с.

Баликоев В. З. Общая экономическая теория. — М.: Омега-Л, 2011. — 688 с.

Беляев А.В., Турбина Н. М. Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах // Социально-экономические явления ипроцессы. 2009. № 2.

Герасимов В.Г., Ушаков В. А. Зарубежный опыт управления межбюджетными отношениями и целесообразность его применения в Российской Федерации // Вестник ВГТУ. 2011. № 4. URL:

http://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-upravleniya-mezhbyudzhetnymi;

Ермаков В. Межбюджетныефедеративные отношения в международной перспективе // Международные процессы. 2013.

Том 11. № 3−4 (34−35). Сентябрь-декабрь.

Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // Регион: экономика и социология. 2009. № 2.

Рубаева Л.М., Цекоев К. А. Активное управление государственным долгом. Материалы VII международной научно-практической конференции «Фундаментальная наука и технологии — перспективные разработки». NorthCharleston, USA, 2015.

Современное состояние и особенности национальной экономики в условиях глобализации / Адамов Н. А., Мельцас Е. О., Любимова Н. В., Безпалов В. В., Павлов К. В. и др. М., 2014.