Ушли в прошлое те времена, когда расходы на содержание управленческого аппарата были скудными: на содержание управленческого аппарата в началеXX в. уходило 14% государственного бюджета (в Англии — 3%, Франции — 5%, Италии и Германии по 7%. Однако эта огромная армия была крайне неэффективной и не оправдывала затрачиваемых на ее содержание средств. Все эти данные напрямую свидетельствуют о том, что высшая чиновная бюрократия была великолепно образована и не менее хорошо обеспечена, но заинтересованности в организации действенного управления бюрократическом аппаратом не проявляла. Огромное влияние чиновничества проявлялось и в повседневной жизни людей. Связано это было в первую с тем, что практически на все общественные действия (проведение лекций и лотерей, открытие просветительских и благотворительных обществ, учреждение уставов организаций, предприятий, компаний требовало высочайших резолюций. Это существенно увеличивало переписку межу подведомственными организациями и раздувало их штаты. Кроме того, поскольку именно от конкретного чиновника зависела скорость прохождения бумаги по инстанциям, то его власть могла приобретать (особенно в провинции) всеобъемлющий и довлеющий характер. Как уже не раз отмечалось, власть чиновника нередко открывала ему большие возможности для личного обогащения.
Естественно, что пользовались этим лишь некоторые, но коррупция («подношения», «подарки», «услуги»), если и не являлись вещью обыденной, то, во всяком случае, «имела распространение». Ничего уникального в этом отношении Россия не представляла и, хотя скандалы, связанные с взятками должностных лиц случались, но грандиозных масштабов, наподобие пресловутой «Панамы», они никогда не достигали. Несмотря на то, что «историческая власть» перманентно принимала законодательные меры к искоренению «политического разномыслия» в среде чиновничества, это различие проявлялось всегда и, усиливаясь со второй половины XIX в., привело к тому, что в XX столетии дух оппозиционности довольно глубоко проник даже во властные структуры. Можно сказать, что в начале XX в. чиновничество было парализовано основным противоречием: оно служило и развитию капитализма и старому порядку. В Февральскую революцию недовольство бюрократии «этим царем» или самодержавием в целом вызвало ее сугубую пассивность, нежелание защищать Николая II, тем более что в условиях революционного вихря сделать это было непросто. Октябрьскую революцию высшее и среднее чиновничество в большинстве своем не приняло.
Но то, что три революции в России произошли всего за 12 лет, свидетельствует о накоплении в стране революционной энергии большой разрушительной силы. На причины, приведшие Россию к катастрофе в 1917 г., указывали многие государственные деятели. Главную проблему они видели в непоследовательности реформирования государственного аппарата. Многие из них предсказывали и возможность революционных потрясений (П.А. Валуев, А. В. Головнин, братья Милютины и др.).В идеале правительство хотело, чтобы гражданское чиновничество рекрутировалось бы в основном из дворянства и было бы оно сведущим, профессионально подготовленным к службе, образованным. Но жизнь разбивала эти мечты, правительство всегда стояло перед извечной и тягостной коллизией: выбирать между знанием и происхождением чиновников. Попытки правительства повысить образовательный ценз при поступлении на службу и в то же время оставить в неприкосновенности права дворянства потерпели неудачу. Оно было вынуждено признать, что дворянство не желало отказываться от «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним лишь пребыванием и исчислением лет службы». Привилегии этого сословия, не стимулируя заинтересованность в получении образования, способствовали его культурному застою, сужали возможности пополнения государственных служащих из дворян.
Колебания правительства, отразившиеся и в законодательстве (они во многом обусловили и социальный портрет чиновничества в XIX- начале XX вв.), закончились тем, что «верхи» сделали в 1906 г. окончательный выбор в пользу знаний и образования чиновников, а не их &# 171;породы". Правительство отнюдь не предало дворянство и не принесло его в жертву своим интересам, но дало ему возможность адаптироваться в быстро меняющемся российском обществе. Вместе с тем в последнее десятилетие XIX — начале XX в. мы также будем иметь дело и с новым типом профессионального управленца, который будет в определенном смысле контрастировать с описанным нами образом дореволюционного бюрократа. Наиболее ярким и талантливым представителем этой новой бюрократии был С. Ю. Витте. Причем ни он сам, ни те сотрудники, которых он пригласил в Министерство финансов, не имели необходимого чина, некоторые вообще не имели чинов или даже права вступать на государственную службу.
С 1889 по 1895 гг. С. Ю. Витте в порядке исключения изменяет порядок приема на службу в департамент железнодорожных дел, затем по всему министерству. Он мотивирует это ценностью специального образования и знания местных условий. Министерство финансов оказалось лидером в процессе профессионализации бюрократической деятельности. И если попытки реформирования архаичной и громоздкой системы соответствия должностей и чинов потерпели провал, то создание исключительного положения для ведомств, наиболее тесно связанных с экономикой, шло без особого сопротивления административной элиты. Конечно, удельный вес и влияние бюрократии нового типа были более чем скромными. Однако важен сам факт ее появления. Кроме высокого образовательного ценза и знания местных условий чиновничество отличалось более высокой степенью рационализации и относительно большей свободой от бюрократических стереотипов. Сам С. Ю. Витте отличался практическим подходом к правительственным мероприятиям: он признавал ограниченность бюрократического творчества той объективной реальностью, с которой имеет дело. В заключении необходимо отметить, что российская бюрократия при всем ее достаточно высоком общем уровне европеизированного образования оказалась в значительной степени несвободной от поведенческих стереотипов прошлых этапов развития российской государственности, сохраняя по отношению к ним своеобразный «сыновний пиетет». Это не даст ей в конечном итоге возможности для реализации рациональных управленческих действий.
То есть рациональная в значительной мере бюрократия, в массе своей останется несвободной или связанной высшей государственной волей, пусть даже не ассоциированной чиновничеством с разумными началами.
Заключение
.
В течение XVIIIначала XX вв. Россия прошла гигантский путь экономического и социального развития. Всякие однозначные оценки российского дореволюционного чиновничества были бы не верны. Уже в силу своего положения между вышей властью и законом, с одной стороны, и населением, с другой, чиновничество как инструмент власти обречено на критику сверху и снизу. Деловой и нравственный уровень чиновничества соответствовал и политическому строю в стране, и состоянию государственного бюджета, и культурному уровню массы населения. За рассмотренный период профессиональные и моральные качества чиновничества (особенно в центре) существенно возросли и были вполне сопоставимы с общеевропейскими.
Постоянная критика чиновничества — это показатель не только его недостатков, но и требовательности к нему властей и общества. Именно повседневная, хотя и малозаметная, рутинная работа тысяч чиновников разных рангов обеспечивала нормальное функционирование государственного механизма империи. В течении XIX — начала XX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Вместе с тем нельзя согласиться с мнением М. Вебера о том, что деятельность чиновника имеет сугубо рациональный характер. Исторический опыт функционирования российского управленческого аппарата в условиях правомерной монархии и одновременно в условиях обострения общественных отношений в начале XX в. позволяет сделать вывод во многом об иррациональном характере деятельности отечественной бюрократии. Вместе с тем нельзя отрицать и тенденции к профессионализации российского чиновничества в исследуемый период. Сыграли роль и иные причины.
Прежде всего, необходимо отметить негибкую систему чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты посредством службы имел огромное значение, выступая в качестве основополагающего критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся еще со времен Екатерины II практика применения этого принципа в России извратила его сущность и существенно снизила эффективность ротации элиты, так как главным основанием карьерного роста стала выслуга лет. Неэффективность имперской бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Это двойственность проявлялась во взаимозависимости ее с институтом российского самодержавия, которое катастрофически не поспевало за ходом модернизации. Особенно ярко неэффективность российской бюрократии проявлялась в периоды ведения крупномасштабных военных действий. Их влияние проявилось, прежде всего, в том, что неудачные для России или затянувшиеся кровопролитные войны приводили к разрушению тыла. Одним из глобальных последствий этого разрушения являлись глобальные для государства социальные катаклизмы. Причины ухудшения качественных характеристик управленческого слоя были обусловлены тенденцией к превращению в закрытую касту вследствие того, что обладание властью в России было предпосылкой богатства, а не наоборот.
Поэтому в течение десятилетий в списках высших чиновников империи встречались одни и те же фамилии: Танеевы, Дурново, Мордвиновы, Мосоловы, Бобринские, Игнатьевы, Набоковы, Треповы и т. д.Падению качества бюрократии способствовал и крайне неэффективный механизм ротации — негибкая, косная система чинопроизводства. Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стала очевидной уже в начале XIX в. Однако ни тогда, ни в будущем система чинов отменена не была и просуществовала до 1917 г. Широким дефектом механизма ротации бюрократии стало и широкое распространение протекции в бюрократической среде, которая захватывала не только высшие этажи иерархии, но также средние и низшие. Еще одним условием неэффективной ротации управленческой элиты было наличие сословного ценза. В его рамках потомственные дворяне при равных условиях имели преимущество при продвижении по службе перед разночинцем. Одновременно с этим обстоятельством существенной проблемой определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Естественным следствием подобного состояния являлось низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины.
Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования самого эффективного из мер контроля — системы штрафов. И, конечно же, неизбежным следствием низкого уровня оплаты трудауправленцев была коррупция. Все вышеуказанные факты привели к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что русская бюрократия &# 171;теряет то единственное, чем она гордилась и чем старалась найти искупление своим грехам — внешний порядок и формальная работоспособность. Таким образом, неэффективность высшей и средней бюрократии во многом предопределила падение Российской империи. Одним из проявлений фатального для страны кризиса высшей российской бюрократии была так называемая «министерская чехарда» последних лет существования Российской империи. Она была не случайным нагромождением случайных событий, а сложным историческим явлением, имевшим самое непосредственное отношение к личному составу не только собственно высшей исполнительной власти (Совет министров), но и остальных категорий бюрократической элиты.
Каждое проявление кадровой нестабильности на уровне правительства моментально, хотя и не одинаково, отзывалось, по «принципу домино», на других уровнях иерархии власти. Использованные источники и литература.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание I и II. Вигель Ф. Ф. Записки. М., 1891. Ч. 1. Витте С. Ю. Воспоминания. М., 1960.
Вишневская И. Л. Гоголь и его комедии. М, 1976.
Глориантов В. И. Воспоминания давно прошедшего времени //Русский архив. 1906. № 11.Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1. Реформа 1727 г. Областное деление и областные учреждения 1727−1775. М., 1913.
Дневник П. А. Валуева — министра внутренних дел. М., 1961.
Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. М., 1966.
Достоевский Ф. М. Бедные люди. СПб, 2016.
Дубровин Н. Ф. Русская жизнь в началеXIX в. //Русская старина. 1899. Т. 97. Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб, 1887.
Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981.
Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. Зайончковский П. А. Самодержавие и русская армия на рубеже XIX-ХХ столетий: 1881−1903. М., 1973.
История правительствующего Сената за 200 лет. СПб, 1911.
Ковалевский В. И. Из воспоминаний о графе Сергее Юльевиче Витте //Русское прошлое: Историко-документальный альманах. СПб, 1991.
Вып. 2. Копанев А. И. Население Петербурга в первой половине XIX в. М.-Л., 1957.
Макашин С.А. Салтыков-Щедрин. Середина пути: 1860−1870-е: Биография. М., 1984.
Мироненко С. В. Самодержавие и реформы: Политическая борьба в начале XIX в. М., 1989.
Мосолов А. А. При дворе последнего императора: Записки начальника канцелярии министра двора. Л., 1992.М. Л. Назимов. В провинции и в Москве с 1812 по 1828 год. Из воспоминаний старожила // Русский вестник, 1876. Т.
124. № 7.Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. Петроград на переломе эпох. Город и его жители в годы революции и гражданской войны.
СПб, 2000.
Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII — первой половине XIX в. // Человек. 1995. №.
3.Погребинский А. П. Государственные финансы России накануне реформы 1861 г. // Исторический архив. 1956.
&# 171;2. С. 100−125.Пушкин А. С. Собрание сочинений. Т. 9. М., 1957.
Реформы Петра I. Сборник документов /Сост. В. И. Лебедев. М., 1937.
Сборник исторических материалов, извлеченных из архива Первого отделения Собственной его императорского величества канцелярии: в 16 т. СПб, 1895.
Вып. 7. Светлов С. Ф. Петербургская жизнь в конце XIX столетия. СПб, 1898.
Снежневский В. И. Приказные люди в Нижегородском наместничестве //Действия Нижегородской губернской ученой архивной комиссии. Н. Новгород, 1903. Т. 5. Снежневский В. И. Опись делам Нижегородского наместнического правления: 1790−1797 гг. //.
Действия. 1898. Т. 3. Солоневич И. Л. Великая фальшивка Февраля. М., 2007.
Тимашев С. И. Кабинет Столыпина: Из «Записок» министра торговли и промышленности //Русское прошлое: Историко-документальный альманах. СПб, 1996.
Вып. 6Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. М., 1974.
Чехов А. П. Смерть чиновника. СПб, 2010.А. П. Чехов. Толстый и тонкий. СПб, 2014.
Шепелев Л. Е. Чиновный мир России XVIII — начало ХХ в. СПб., 1999.
