Гражданско-правовые основы саморегулируемых организаций

Актуальность темы

исследования. В свете проводимой в стране административной реформы федеральным законодательством допускается привлечение к регулированию в области экономики объединений общественного свойства — саморегулируемых организаций как профессиональных объединений с передачей им некоторых публичных функций. Стремительное развитие экономики, сопровождаемое многочисленными прорывами в различных областях знаний, сопряжено с постоянным совершенствованием сферы управления и государственного контроля, которые, в свою очередь, требуют постоянной разработки и рационализации теоретической и практической базы. Результатом выступает относительно новая правовая форма экономического саморегулирования, именуемая как «саморегулируемые организации» .

Данный подход вполне оправдан, поскольку именно профессионалы, зная все нюансы соответствующего бизнеса, могут осуществить эффективный контроль, используя механизм саморегулирования. На сегодняшний день саморегулируемые организации, получившие ряд функций органов исполнительной власти в области регулирования экономической деятельности, приобретают все большую популярность.

В настоящее время модель обязательного саморегулирования введена в отношении арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских организаций; субъектов, осуществляющих энергетическое обследование, и ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов. В одном из своих выступлений Министр экономического развития выделил наиболее перспективные для саморегулирования сферы бизнеса: кадастровая, бухгалтерская, строительная и туристическая деятельности Российская газета. — 22.07.2010. При этом бизнес-сообщество высказывается за введение саморегулируемых организаций в сельском хозяйстве, транспорте, связи, рыболовстве, страховании и даже оптовой и розничной торговле.

Можно выделить преимущества, которые дает вступление в саморегулируемые организации: минимизация рисков, связанных с ответственностью за неверно выполненные работы. Часть материальной ответственности перед заказчиками возьмет на себя саморегулируемая организация; участие в разработке отраслевых стандартов, нормативов и законодательных актов. Более того, член организации получит возможность отстаивать интересы своей компании при разработке нормативных документов на региональном уровне; различные виды поддержки: юридическая — для решения рабочих задач в любом регионе РФ, экспертная по оборудованию, монтажу и т. п. — при реализации своих проектов; возможность профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов.

Вместе с тем, при всем интересе к проблематике саморегулирования, на сегодняшний день нет ответов на вопросы, чем организация саморегулирования отличается от других организационно-правовых форм объединения бизнеса, каковы возможности, механизмы его взаимодействия с государственным регулированием и пути их совершенствования. Отсутствие развернутого анализа этого явления затрудняет формирование института саморегулирования.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы саморегулируемых организаций рассматривали М. А. Асаул Асаул А. Н., Иванов С. Н. Снижение трансакционных затрат в строительстве за счет оптимизации информационного пространства. — СПб.: АНО «ИПЭВ», 2008. — 300 с., З. М. Баймуратова Баймуратова З. М. Саморегулируемые организации и вопрос юридического лица публичного права // Евразийский юридический журнал. — 2010. — № 26. — С. 83−86., А. Н. Галуша Галуша А. Н. Образование саморегулируемых организаций: насущная необходимость или перестраховка? // Мир климата: статьи о климатическом оборудовании. — 2010. — № 56. — С. 11−16. и ряд других авторов. Многие авторы рассматривали саморегулируемые организации в конкретных отраслях деятельности (В.В. Ковальчук Ковальчук В. В., Галуша А. Н. Саморегулируемые организации в области энергетических обследований // Энергосбережение. — 2010. — № 3. — С. 20−28., Ю. А. Подтуркин Подтуркин Ю. А. Саморегулируемые организации в минерально-сырьевой сфере экономики // Недропользование — XXI век. — 2008. — № 5. — С. 8−12. и др.). Глубоко исследованы в литературе саморегулируемые организации в строительной сфере. Так, можно назвать ряд работ, выполненных И. И. Глотовой Глотова И. И., Моторина И. М. Влияние институционализации саморегулируемых организаций на эффективность развития строительной отрасли в Ставропольском крае // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2010. — № 22. — С. 11−19., М. В. Гойхман Гойхман М. В. СРО в строительстве, инженерных изысканиях и проектировании // http://www.annexus.su/prote-ction/samoregul_organizaci/sro-stroy/. и другими специалистами, которые формируют методологические подходы к анализу поставленной проблемы. Но в настоящее время, несмотря на необходимость (и теоретическую, и практическую), рассматриваемая тема в науке разработана недостаточно.

Целью работы является исследование гражданско-правовых основ саморегулируемых организаций в Российской Федерации.

Задачи исследования заключаются в следующем:

— изучить понятие саморегулируемых организаций;

— определить виды саморегулируемых организаций;

— проанализировать современное состояние российского законодательства о саморегулируемых организациях;

— выявить особенности гражданско-правового регулирования саморегулируемых организаций.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере создания и деятельности саморегулируемых организаций.

Предметом исследования является гражданско-правовое регулирование саморегулируемых организаций.

В основу исследования положен общенаучный диалектический метод познания и его разновидности: исторический, метод логического анализа, сравнительно-правовой. В работе также применяются такие специальные методы исследования, как функциональный, системный, технико-юридический и метод прогнозирования.

Теоретической базой исследования стали публикации отечественных ученых, посвященные саморегулируемым организациям.

Информационную базу исследования представили общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ, нормативные правовые акты РФ и ее субъектов, локальные нормативные акты и т. д.

Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование гражданского законодательства и иных нормативных правовых актов РФ. Положения настоящей работы могут быть использованы в качестве рекомендаций в процессе применения права на практике: в деятельности саморегулируемых организаций, при их создании и т. д.

Структура работы обусловлена целями и методологией исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Понятие саморегулируемых организаций

1.1 История развития саморегулируемых организаций

Институт саморегулирования уже давно успешно работает за рубежом. Впервые термины «саморегулирование» и «саморегулируемая организация» (self-regulatory organization) появились в США Первая СРО возникла в США еще в 1889 г., когда Конгрессом была создана межштатная торговая комиссия. См.: Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. — 2007. — № 8. — С. 89. и Великобритании, где данные организации возникли в начале XX в. Появление саморегулируемых организаций за рубежом имело место вследствие эволюционного, естественного процесса развития рыночных институтов в экономике, необходимости упорядочения и регламентации взаимоотношений бизнеса и государства Ткач А. Н. Органы саморегулирования: зарубежный опыт // http://www.medialaw.ru/publications/zip/76/sam/htm. Постепенно назрела необходимость для объединения субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в организации с целью выработки единых правил и стандартов, представления и защиты интересов членов организации перед государством. Таким образом, появление саморегулируемых организаций за рубежом не насаждалось государством, а имело классический вариант естественного развития и диктовалось необходимостью Щепотьев А. В., Белкин А. Н. Саморегулируемые организации — часть государственных контрольных функций // Право и экономика. — 2008. — № 7. — С. 14.

Первые такие организации появились на рынке ценных бумаг в США и Великобритании. Их главная цель — сокращение присутствия государства в рыночном сегменте и совершенствование регулирования в этой сфере. Прототипом современных саморегулируемых организаций считается Нью-Йоркская фондовая биржа Зинченко С. А., Галлов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. — М.: Статут, 2007. — С. 97. Впоследствии такие организации появились и в других отраслях предпринимательской деятельности. Позднее идея нашла применение в Европе. Повышению роли саморегулируемых организаций отчасти способствовала политика «приватизации» государства, или приватизации функций публичного управления, под которой понимается адаптация к государственному управлению организационных форм, заимствованных из частного бизнеса, и передача государственных функций частному сектору.

Зарубежный опыт (Европа и США) свидетельствует о том, что практически весь бизнес подведен под какую-либо отраслевую саморегулируемую организацию, будь то стоматологи, фермеры, риэлторы, парикмахеры и пр. Например, отрасль кондиционирования, вентиляции, отопления, холодоснабжения. Изначально работает на принципах саморегулирования общество ASHRAE (Американское общество инженеров по отоплению, охлаждению и кондиционированию воздуха). Только там аттестовываются не компании, а специалисты, тогда как профессионализм компании оценивается по наличию таких специалистов. Сообщество немецких инженеров VDI работает как саморегулируемая организация. Федерация европейских ассоциаций по отоплению, вентиляции и кондиционированию REHVA тоже придерживается принципов саморегулирования. В Европе веками складывался опыт цехового сотрудничества с коллективной ответственностью Ткач А. Н. Органы саморегулирования: зарубежный опыт // http://www.medialaw.ru/publications/zip/76/sam/htm.

Как правило, профессиональные объединения оформлялись на базе отраслевого законодательства, регулирующего определенные сегменты экономики. Так, в США в целях усиления государственного регулирования фондового рынка, вызванного преодолением последствий Великой депрессии 1929 — 1933 гг., был принят ряд законов, направленных на защиту инвесторов и формирование цивилизованных правил рынка ценных бумаг Законы о ценных бумагах 1933 г., о торговле ценными бумагами 1934 г. (в рамках этого Закона была создана Комиссия по ценным бумагам и биржам — Securities and Exchange Commission (SEC), которая получила право регистрировать и контролировать, а следовательно, и регулировать деятельность всех СРО на рынке ценных бумаг, включая брокерские фирмы, трансфертных агентов и клиринговые агентства, фондовые биржи), Закон об инвестиционных компаниях 1940 г., Закон об инвестиционных консультантах 1940 г. И в настоящее время механизм функционирования рынка ценных бумаг в США предусматривает активное участие саморегулируемых организаций. К негосударственным профессиональным объединениям на указанном рынке относятся фондовые и товарные биржи, Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам (NASD), Совет по выработке правил для муниципальных ценных бумаг (MSRB) и ряд других. Деятельность этих организаций контролируется Комиссией по ценным бумагам и биржам (SEC).

Крупнейшей саморегулируемой организацией в США является Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам. Так, в соответствии с федеральным законодательством практически каждая фирма, специализирующаяся на операциях с ценными бумагами, которая осуществляет бизнес на американских рынках, обязана стать членом данной ассоциации. В число ее членов входит около 5400 брокерских фирм, в которых работают более 676 000 зарегистрированных представителей по ценным бумагам (большая часть из них — брокеры). Персонал ассоциации насчитывает более 2000 сотрудников с полной занятостью, а годовой бюджет этой организации составляет приблизительно 400 млн. долларов США Ткач А. Н. Органы саморегулирования: зарубежный опыт // http://www.medialaw.ru/publications/zip/76/sam/htm.

Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам была создана в результате принятия в 1938 г. так называемого Закона Мэлоуни, который представлял собой поправки к Закону о торговле ценными бумагами 1934 г. Учитывая ограниченность государственных ресурсов, Закон Мэлоуни предоставил Комиссии по ценным бумагам и биржам право регистрировать добровольные профессиональные ассоциации брокеров/дилеров, которые самостоятельно осуществляли бы регулирование своей деятельности под ее надзором.

Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам разрабатывает и применяет на практике правила, регулирующие работу индустрии ценных бумаг; проводит проверки соответствия среди своих членов и инициирует дисциплинарные взыскания против тех, в чьей деятельности обнаруживаются несоответствия установленным нормам. Как правило, в течение года Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам проверяет приблизительно 15 000 своих членов в связи с наличием той или иной причины для беспокойства (включая более 5000 жалоб клиентов), а также осуществляет более 2500 рутинных проверок. С помощью специальных систем мониторинга, идентифицирующих последовательности котировок и операций и потенциально способных сигнализировать о нарушениях, Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам отслеживает все торги, проводимые на биржах ценных бумаг. Системы наблюдения позволяют получать подробнейшую запись всех трансакций, которая может быть позже использована регулирующими органами в качестве доказательства обвинения, если обнаруживается нарушение закона. В случаях, когда требуется дополнительная тщательная проверка, Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам инициирует свое собственное расследование или, при более серьезных нарушениях, передает дело отделу правоприменения в составе Комиссии по ценным бумагам и биржам.

Одним из важных элементов безопасности рынка ценных бумаг США является страхование специфических рисков, сопутствующих профессиональной деятельности участников данного рынка. Вовлеченными в эту деятельность оказываются не только сами участники рынка, но и их саморегулируемые организации. По информации А. В. Трегуба Трегуб А. В. Саморегулируемые организации страхуют риски // http://www.vestnik.naufor.ru., Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам в 1998 г. реализовала программу страхования бизнеса. Данная эксклюзивная программа, созданная специально для членов ассоциации, позволяет им наиболее полно соответствовать тем требованиям, которые предъявляет регулятор по страхованию рисков, и повысить надежность профессиональной деятельности. Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам как администратор программы получила право раскрывать страховым компаниям информацию о членах ассоциации, которая может влиять на степень риска по договорам страхования. В свою очередь, страховые компании информируют ассоциацию об имеющихся договорах страхования и страховых случаях. Таким образом, взаимный обмен информацией позволяет наиболее точно оценивать риски и надежность членов ассоциации.

В европейских странах строительные саморегулируемые организации давно несут материальную ответственность за свою работу. Так, в Италии, когда во время землетрясения 6 апреля 2009 г. были повреждены тысячи современных зданий и погибли сотни людей, власти организовали целое расследование на предмет соответствия разрушенных зданий строительным нормам и критериям сейсмоустойчивости Герасимов А. А. Саморегулируемые организации как участники гражданских правоотношений в праве зарубежных стран // Вестник Финансовой академии. — 2010. — № 2. — С. 57.

В России первые саморегулируемые организации в России по примеру западных стран появились в середине 90-х гг. ХХ в. на рынке ценных бумаг. «Отцом» саморегулируемых организаций в России принято считать Виктора Плескачевского Председатель комитета Государственной Думы РФ по собственности, член фракции «Единая Россия». Появившиеся саморегулируемые организации стали осуществлять традиционные полномочия государственного регулирования этого рынка — лицензирование.

1 января 2010 г. стало одной из важнейших дат современной истории правового регулирования Российской Федерации — завершилось формирование системы государственного контроля хозяйственной деятельности — лицензирование было окончательно заменено институтом саморегулирования. Закончился переходный период, когда одновременно существовали и лицензии, и новые допуски саморегулируемых организаций — отношения между организациями и надзорными органами вышли на новую ступень развития. А. Н. Галуша отмечает: «…сегодня лицензии уже изжили себя. Да, их введение позволило в какой-то мере упорядочить рынок. Но теперь пришло время для более совершенных мер. Сейчас, когда лицензии просто-напросто покупаются, они не могут быть показателем качества работы компании. Переход от государственного регулирования к саморегулированию, то есть отделение государства от бизнеса, повысит уровень ответственности компаний за свою работу и снизит коррупционную составляющую нашей жизни» Галуша А. Н. Указ. статья. — С. 11.

Предпосылками к переходу к саморегулированию стали целые цепочки проблем, которые долгие годы оставались нерешёнными в России. Безусловно, основными препятствиями для развития предпринимательства были и остаются бюрократические проволочки, коррупция и тотальное доминирование аппарата чиновников, имеющих право бесконечно проверять практически любую организацию, препятствуя тем самым её нормальному функционированию. Тем не менее, жёсткий контроль со стороны государства так и не стал полноценным инструментом максимально эффективного пресечения деятельности недобросовестных организаций, не всегда честно и ответственно выполняющих свою работу. На дату 01.09.2009 было выдано несколько сот тысяч строительных лицензий, наверняка немало из них получили «фирмы-однодневки» Некрашевич С. В. Саморегулируемые организации в области архитектурно-строительного проектирования // Технология машиностроения. — 2009. — № 11. — С. 69. Один из характерных примеров последних лет — неспособность предотвращения появления сотен обманутых участников долевого строительства, все обязательства перед которыми в некоторых регионах в конечном итоге было вынуждено принять на себя государство Каразанов А. Революционный закон защитит обманутых дольщиков // Жилищное право. — 2010. — № 6. — С. 15.

В настоящее время саморегулирование введено во многих отраслях российской экономики. Например, уже созданы саморегулируемые организации арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов, страховщиков и т. п. Указанным организациям переданы определенные регулятивные функции и полномочия государственных органов: регистрация, лицензирование и др. «Дело в том, что саморегулируемая организация не является неким государственным органом, где за деньги чиновник выдает фирме формализованное разрешение на работу. Теперь пропуском на рынок будет не купленная лицензия, а членство в саморегулируемой организации, где коллеги по бизнесу, рискуя своими деньгами, вложенными в компенсационный фонд, выдают компании допуск на профессиональную деятельность. Тем самым создаются предпосылки для повышения качества услуг, предоставляемых заказчику, и снижения уровня коррупции» Ковальчук В. В., Галуша А. Н. Указ. статья. — С. 20.

Совокупная численность зарегистрированных в Российской Федерации саморегулируемых организации по состоянию на 1 апреля 2012 г. составляла 934 организации При этом на конец 2009 г. численность добровольных саморегулируемых организаций составляла лишь 27 организаций, т. е., за немногим более, чем двухгодовой период численность добровольных саморегулируемых организаций выросла более чем в 34 раза. Данные Официального сайта Минрегиона России // http://www.minregion.ru/., из них 713 организаций действовали в отраслях, в которых требование к членству в саморегулируемых организациях является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. В свою очередь, 419 из указанных саморегулируемых организаций обязательной сферы приходятся на строительный комплекс, т. е., объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства. Вполне вероятно, что ещё до конца 2012 г. могут быть образованы саморегулируемые организации в области пожарной безопасности, ЖКХ, а также в некоторых юридических, финансовых и энергетических областях.

Итак, институт саморегулирования уже давно успешно работает за рубежом. Впервые саморегулируемые организации появились в США и Великобритании в начале XX в. Появление саморегулируемых организаций за рубежом имело место вследствие эволюционного, естественного процесса развития рыночных институтов в экономике, необходимости упорядочения и регламентации взаимоотношений бизнеса и государства. В России в период действия командной экономики такие традиции были утрачены. Первые саморегулируемые организации в России по примеру западных стран появились в середине 90-х гг. ХХ в. на рынке ценных бумаг.

1.2 Источники регулирования гражданско-правовых отношений в сфере функционирования саморегулируемых организаций

С 14 декабря 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О саморегулируемых организациях» Российская газета. — 06.12.2007; 30.06.2012. (далее — ФЗ о СРО). Он позволяет определенным некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, приобрести статус саморегулируемой организации, а также регулирует иные отношения, связанные с деятельностью саморегулируемых организаций, осуществлением их взаимодействия со своими членами, потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Закон предусматривает объединение организаций по принципу общности интересов, т. е. это попытка в условиях нашего государства внедрить модель западных стран, где она к сегодняшнему дню привела к образованию профессиональных ассоциаций со своими правилами поведения на рынке.

Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил (ч. 1 ст. 2 ФЗ о СРО). Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов Коржова Е. Саморегулируемые организации? // Управление персоналом. — 2010. — № 8. — С. 38.

В современной литературе и энциклопедических источниках приводится множество определений понятий саморегулирования и саморегулируемой организации. Встречаются трактовки, где под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой является разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля за их соблюдением Родионов В. Г. Саморегулируемые организации — эффективные мера и форма контроля за участниками регулируемого рынка // Автотранспортное предприятие. — 2008. — № 7. — С. 2. Некоторые источники интерпретируют саморегулирование как ситуацию на рынке, когда правила, определяющие поведение участников рынка, разрабатываются и приводятся в исполнение людьми, поведение которых подлежит контролю.

На основе анализа имеющихся интерпретаций этого термина, можно предложить расширенную трактовку понятия «саморегулирование» как института, в рамках которого группой участников рынка создаются, внедряются и изменяются непротиворечащие установленным государством правила, регулирующие деятельность этих участников, а объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора). Указанная трактовка отражает две основные отличительные черты саморегулирования — выработку корпоративных правил поведения на рынке, не противоречащих рамочным государственным стандартам и возможность объектам контроля влиять на контролера.

Учитывая изложенную выше трактовку саморегулирования, тот факт, что саморегулирование имеет чрезвычайно разнообразные формы, а также изложенное выше законодательное определение саморегулирования, под саморегулируемыми организациями на территории России, как представляется, следует понимать объединение субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, созданное и действующее в соответствии с ФЗ о СРО, которое выполняет все функции, присущие саморегулированию и отвечает принципу достаточности представительства.

Принцип достаточности представительства означает, что решения, принятые организацией с бомльшим числом представителей отрасли, более объективны с точки зрения общества Швагерус С. Е. Саморегулируемые организации как способ рыночного регулирования автотранспортной деятельности // Автотранспортное предприятие. — 2006. — № 1. — С. 3.

Выделим ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием:

1. Нормы саморегулирования обычно гибче норм, устанавливаемых государством, и легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам;

2. Участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов;

3. Механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство;

4. Экономия бюджетных средств в случае передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым организациям, финансируемым самим бизнесом;

5. Государство может осуществлять контроль не за каждым профессиональным участником рынка, а за саморегулируемыми организациями, которые обеспечивают соблюдение их членами правил поведения на рынке Грачев Д. О. Саморегулируемые организации и ассоциации в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2008. — № 2. — С. 45.

Саморегулирование является неотъемлемым институтом гражданского общества и подразумевает концентрацию инициативы и полномочий по регулированию и контролю определенной сферы общественных отношений в руках самих граждан Галуша А. Н. Указ. статья. — С. 12. Одним из видов саморегулирования в предпринимательской среде являются саморегулируемые организации.

Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных ФЗ о СРО и другими федеральными законами Например, гл. 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О теплоснабжении» (Российская газета. — 30.07.2010; 30.06.2012) посвящена СРО в сфере теплоснабжения., основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ч. 1 ст. 3 ФЗ о СРО).

Правовое положение некоммерческих организаций регулируется Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 16.11.2011) «О некоммерческих организациях» Российская газета. — 24.01.1996; 21.11.2011. (далее — ФЗ «О некоммерческих организациях»). Под некоммерческой организацией, согласно ст. 2 указанного Закона, понимается организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Таким образом, саморегулируемые организации, являясь некоммерческой организацией, не вправе осуществлять извлечение прибыли.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации существует значительное количество актов, регламентирующих вопросы выстраивания института саморегулирования как в целом, так и в отдельных отраслях. В частности, правовое регулирование саморегулируемыми организациями осуществляется также подзаконными актами. Например, формы документов, необходимых для государственной регистрации некоммерческих организаций, утверждены Постановлением Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 15.04.2006 № 212 (ред. от 04.05.2010) «О мерах по реализации отдельных положений Федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций» // Российская газета. — 25.04.2006; 11.05.2010.

Источником правового регулирования саморегулируемых организаций являются также корпоративные акты (например, для аудиторских саморегулируемых организаций это Кодекс профессиональной этики аудиторов Кодекс этики аудиторов России (одобрен Минфином РФ 31.05.2007) // Бухгалтерский учет. — 2007. — № 16.) и внутренние документы саморегулируемых организаций. Назовем, например, некоторые внутренние нормативные документы Некоммерческого партнерства «Аудиторская Ассоциация Содружество»: устав, свидетельство ЕГРЮЛ, Положение о Членстве, Положение о Правлении, Положение о Президенте, Положение о комиссии по контролю за качеством аудиторской деятельности, Правила осуществления внешнего контроля качества, Положение о компенсационном фонде № 1 субъектов предпринимательской аудиторской деятельности Некоммерческого партнерства «Аудиторская Ассоциация Содружество», Положение о компенсационном фонде № 2 субъектов профессиональной аудиторской деятельности Некоммерческого партнерства «Аудиторская Ассоциация Содружество», Положение о контрольно-ревизионной комиссии и др.

Обращаясь к понятию «саморегулируемая организация», следует отметить, что законодатель, перенимая зарубежный опыт, должен был быть предельно осторожным и принимать во внимание только подходящие нормы, учитывая негативную практику, смоделированные на гражданско-правовые отношения внутри России. Термин «self-regulatory organizations» в его переводе как «саморегулируемая организация» является немного некорректным, ввиду того, что смысл прилагательного «саморегулируемая» сводится к тому, что юридическое лицо посредством гражданского законодательства самостоятельно регулирует отношения своей деятельности, что, в свою очередь, можно отнести к любой организационно-правовой форме как коммерческих, так и некоммерческих организаций. Вследствие чего размывается признаковая отличительная особенность указанного понятия. Предлагается пересмотреть перевод на следующие варианты: «саморегулирующая организация», «организация саморегулирования», «организация по саморегулированию», «сорегулирующая организация». В названных терминах имеет место быть более четко отраженное функциональное предназначение, выражаемое в разработке внутренних саморегулирующих правил и осуществление контроля со стороны надзорных органов саморегулируемых организаций. Также актуально законодательно закрепить определение таких понятий, как «союз», «содружество», «партнерство», «ассоциация», «гильдия», «бюро» .

Итак, саморегулируемые организации — это некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных ФЗ о СРО и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. ФЗ о СРО регулирует отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

1.3 Сравнительный анализ гражданско-правового положения саморегулируемых организаций и иных юридических лиц

Особенностью саморегулируемой организации, в сравнении с иными юридическими лицами, являются, прежде всего, их (саморегулируемых организаций) специфические функции, права и обязанности.

Саморегулируемая организация выполняет следующие функции (ч. 1 ст. 6 ФЗ о СРО) (рис. 1, приложение 1):

1) разрабатывает и устанавливает условия членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемой организации;

2) применяет меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные ФЗ о СРО и внутренними документами саморегулируемой организации, в отношении своих членов;

3) образует третейские суды для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, а также между ними и потребителями произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), иными лицами, в соответствии с законодательством о третейских судах Федеральный закон от 24.07.2002 № 102-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О третейских судах в Российской Федерации» // Российская газета. — 27.07.2002; 26.11.2011.;

4) осуществляет анализ деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденными решением общего собрания членов саморегулируемой организации;

5) представляет интересы членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;

6) организует профессиональное обучение, аттестацию работников членов саморегулируемой организации или сертификацию произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами;

7) обеспечивает информационную открытость деятельности своих членов, опубликовывает информацию об этой деятельности в порядке, установленном ФЗ о СРО и внутренними документами саморегулируемой организации;

8) осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации;

9) рассматривает жалобы на действия членов саморегулируемой организации и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации.

Наряду с этими основными функциями саморегулируемые организации вправе осуществлять иные предусмотренные федеральными законами и уставом некоммерческой организации функции.

Говоря о функциях саморегулируемых организаций, важно отметить следующее. Некоммерческая организация может создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, а также в иных целях, указанных в п. 2 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» и направленных на достижение общественных благ. Цели, например, строительных саморегулируемых организаций, сформулированные в 55.1 Градостроительного кодекса РФ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.06.2012) // Российская газета. — 30.12.2004; 30.06.2012. (далее — ГрК РФ), по мнению автора настоящей работы, вполне вписываются в ряд общественно полезных, поскольку предусматривают предупреждение причинения вреда вследствие недостатков работ на объектах капитального строительства и повышение качества выполнения таких работ. При этом полагаю, что ограничивать организацию только целями строительной саморегулируемой организации не следует. Ведь ГрК РФ ясно говорит о том, что указанные цели являются для строительной саморегулируемой организации основными, а значит, не единственными. Для любой саморегулируемой организации совершенно органичными будут цели образовательные, научные, управленческие, цели защиты интересов членов саморегулируемой организации и другие, лишь бы они по сути своей не входили в противоречие с основными целями организации.

В соответствии с установленными функциями, в процессе осуществления своей деятельности саморегулируемая организация имеет право:

§ от своего имени оспаривать в установленном законодательством РФ порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения;

§ участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов;

§ вносить на рассмотрение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации соответственно государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования;

§ запрашивать в органах государственной власти РФ, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций, в установленном федеральными законами порядке.

Саморегулируемая организация наряду с названными правами имеет иные права, если ограничение ее прав не предусмотрено федеральным законом и (или) ее учредительными документами.

Саморегулируемая организация, ее органы управления, специализированные органы и работники обязаны соблюдать требования ФЗ о СРО, других федеральных законов, устав, стандарты и правила. Саморегулируемая организация не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, и становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ. Саморегулируемая организация несет перед своими членами ответственность за действия работников саморегулируемой организации, связанные с неправомерным использованием информации, ставшей известной им в силу служебного положения. Саморегулируемая организация не вправе осуществлять деятельность и совершать действия, влекущие за собой возникновение конфликта интересов саморегулируемой организацией и интересов ее членов или создающие угрозу возникновения такого конфликта Васильева О. Н. Правовой статус саморегулируемых организаций // http://www.samoupravlenie.ru/38−03.php.

Отличительной особенностью саморегулируемых организаций от объединений субъектов предпринимательской деятельности, не обладающих таким статусом, помимо специфических прав, обязанностей и функций, является также возложение на саморегулируемые организации ответственности за деятельность своих членов.

С 1 января 2010 г. саморегулируемые организации несут гражданско-правовую ответственность за действия своих членов. Члены саморегулируемой организации, вступая в данную организацию, вносят определенную сумму в ее компенсационный фонд. Компенсационный фонд — это не что иное, как коллективная финансовая ответственность. Если у заказчика появятся серьезные претензии к работе члена саморегулируемой организации и он сможет их обосновать в суде, то выплаты будут производиться сначала из средств страховой компании, а потом именно из этих денег, которые по закону не могут расходоваться на другие цели. В течение двух месяцев после выполнения судебного решения о выплате компенсационный фонд должен быть восстановлен — за счет всех членов саморегулируемой организации, но в большей степени — за счет провинившейся компании и ее рекомендодателей.

Компенсационный фонд, как правило, по решению общего собрания членов саморегулируемой организации, размещается на депозитном счете в банке. Эти деньги неприкосновенны. Решение о выплате из компенсационного фонда принимает опять же общее собрание в случае возникновения обоснованных претензий со стороны заказчика к члену саморегулируемой организации, при наличии соответствующего решения суда. Получается, что компания — член саморегулируемой организации сможет минимизировать свои риски, связанные с ответственностью перед заказчиком за некачественную работу, так как часть материальной ответственности возьмет на себя саморегулируемая организация.

Компенсационный фонд саморегулируемой организации — одна из основ стабильности всей системы саморегулирования. Его существование базируется на принципе коллективной ответственности, при которой за наполнение фонда отвечают все члены саморегулируемой организации. Это требует от некоммерческих партнёрств определённого подхода при принятии решении о зачислении новых участников — чем выше будут требования к ним, тем меньше вероятность наступления выплат компенсаций.

Установление размера взносов в компенсационный фонд саморегулируемой организации, порядок его формирования и определение возможных способов размещения средств компенсационного фонда саморегулируемой организации является компетенцией общего собрания членов саморегулируемой организации.

Закон жёстко ограничивает нормы выплат из средств компенсационного фонда. Они могут осуществляться только в нескольких оговоренных случаях: в результате наступления субсидиарной ответственности, при возврате ошибочно перечисленных средств или размещении средств компенсационного фонда саморегулируемой организации в целях его сохранения и увеличения его размера. В последнем случае саморегулируемые организации не имеют права вкладывать его в ценные бумаги и держать на банковских счетах своих членов. Эта норма защищает саморегулируемые организации от внутреннего банкротства, а также предотвращает всякую возможность появления коррупционной составляющей, что в конечном итоге благотворно влияет на эффективность управления.

Спорным является вопрос о порядке управления средствами компенсационного фонда строительной саморегулируемой организации. Согласно положениям ст. 13 ФЗ о СРО размещение средств компенсационного фонда в целях их сохранения и прироста, а также инвестирование таких средств осуществляются через управляющие компании, если иное не установлено федеральным законом. Кроме того, ФЗ о СРО установлен конкурсный порядок отбора управляющих компаний, а также ограничения на инвестирование средств компенсационного фонда саморегулируемой организации в объекты недвижимости и в государственные ценные бумаги, а также обязательность привлечения специализированного депозитария к контролю за действиями управляющей компании. ГрК РФ, говоря о компенсационном фонде строительных саморегулируемых организаций, не дает практически никаких указаний по порядку управления его средствами, запрещая лишь размещать эти средства на банковских счетах и в ценные бумаги членов саморегулируемой организации, а также ограничивая десятью рабочими днями срок возврата средств компенсационного фонда из активов, в которые они размещены. Таким образом, ГрК РФ не устанавливает иного порядка управления средствами компенсационного фонда, нежели это установлено ФЗ о СРО. Следовательно, требование о размещении средств компенсационного фонда через управляющие компании с привлечением специализированного депозитария для контроля за ее действиями должно соблюдаться саморегулируемой организацией строительной сферы. Это, разумеется, весьма удорожит процесс управления средствами компенсационного фонда, зато снизит вероятность злоупотреблений со стороны работников саморегулируемой организации.

В процессе деятельности саморегулируемой организации ее компенсационный фонд может не только пополняться за счет доходов от размещения средств в доходные активы, но и расходоваться в случаях, когда по закону наступает субсидиарная ответственность саморегулируемой организации за действия ее членов. Если в результате осуществления выплат из компенсационного фонда его размер становится ниже минимально допустимого в соответствии с учредительными документами саморегулируемой организации, то члены саморегулируемой организации обязаны восполнить недостающую сумму в течение двух месяцев. Важно, что данная обязанность является общей для всех членов саморегулируемой организации, а не только для причинителя вреда, по чьей вине снизился размер компенсационного фонда. Поэтому порядок внесения членами саморегулируемой организации дополнительных взносов в компенсационный фонд должен быть установлен документами саморегулируемой организации.

Коллективная финансовая ответственность — это очень важно, но ещё важнее то, что система саморегулирования даст клиенту уверенность, что его не оставят наедине с возникшими проблемами, а будут скрупулезно и справедливо разбираться в сути его конфликта и стоимости претензий к участнику саморегулируемой организации Андрианов В. Саморегулируемые организации как механизмы устойчивости и равновесия на микроэкономическом уровне // Маркетинг. — 2007. — № 3. — С. 3. Например, члены строительных саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных ст. 60 ГрК РФ, обязаны восстановить компенсационный фонд до минимального предусмотренного уставом размера в срок не более чем два месяца со дня осуществления указанных выплат. Невыполенение указанных обязанностей повлечет саморегулируемую организацию лишения статуса, а ее членов — права осуществлять свою деятельность.

Таким образом, важнейшим элементом института саморегулирования является развитие механизмов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемых организаций, рассматриваемых в качестве одного из наиболее значимых достижений при переходе от лицензирования к механизмам саморегулирования. В данной связи необходимо отметить, что эффективность применения механизмов обеспечения имущественной ответственности на сегодняшний день не поддается однозначной оценке. С одной стороны, в большинстве отраслей, в которых на сегодняшний день применяются механизмы саморегулирования, сформированы в установленном законодательством порядке компенсационные фонды саморегулируемых организаций и используются механизмы страхования ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. С другой стороны, практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций не дает оснований говорить об эффективности применения указанного механизма. Факты выплат из компенсационного фонда саморегулируемых организаций в 2010;2011 гг. зафиксированы только в сфере арбитражного управления Данные сайта Российского Союза Саморегулируемых Организаций Арбитражных Управляющих // http://www.rssoau.ru/users/soyuz/about.html.

Ключевым фактором, ограничивающим возможность применения механизмов имущественной ответственности, является отсутствие у саморегулируемых организаций полномочий по принятию решений о компенсации членом саморегулируемой организации убытков третьей стороне, наступивших в результате нарушений требований законодательства, стандартов и правил саморегулируемой организации.

В отдельных отраслях сравнительно более высока частота применения механизма страхования ответственности, т. е., осуществления страховых выплат в связи с причинением ущерба третьим лицам. В этой связи стоит указать на две причины страхования членов саморегулируемой организации. Первая — воспользовавшись услугами страховой компании, компания — член саморегулируемой организации уменьшает тем самым сумму своего взноса в компенсационный фонд. Например, по закону взнос в компенсационный фонд для саморегулируемой организации должен быть равен или 1 миллиону рублей, или 300 тысячам рублей плюс ежегодное страхование. Понятно, что второй вариант предпочтительнее. Вторая причина заключается в том, что страховая компания защищает компенсационный фонд саморегулируемой организации. При вынесении вердикта в пользу заказчика именно страховая компания принимает на себя первый удар по обязательствам полиса гражданской ответственности. Если полис не покрывает нужную сумму, включается компенсационный фонд. Впоследствии член саморегулируемой организации, за которого заплатил фонд, должен будет возместить сумму компенсации на условиях и в сроки, утвержденные общим собранием саморегулируемой организации.

Однако, и в области страхования ответственности саморегулируемых организаций существует ряд в недостаточной мере урегулированных вопросов. Механизмы страхования ответственности в наибольшей степени развиты в сферах арбитражного управления и оценочной деятельности Закупень Т. В. Саморегулируемые организации — временное явление российского законодательства переходного периода или оправдавший себя институт действенной защиты прав предпринимателей // Право и образование. — 2009. — № 7. — С. 62.

Таким образом, саморегулируемая организация несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда. Члены саморегулируемой организации заинтересованы в осуществлении реального контроля за деятельностью каждого из них во избежание необходимости постоянно пополнять компенсационный фонд или потери саморегулируемой организации своего статуса. Именно материальная заинтересованность субъектов предпринимательской деятельности, в частности строительных, проектных и изыскательских организаций, должна способствовать становлению и развитию здоровой действенной контрольной структуры в виде саморегулируемой организации, а последние — функционированию на рынке субъектов с высоким качеством работ и степенью ответственности за их результаты.