Предлагаются различные пути и подходы к установлению эффективности. На сегодняшний день основные направления по определению качества деятельности контрольно-счетных органов и установления оценки можно релятивно разделить на качественные и количественные.
Для осуществления качественного аудита, предупреждения нарушений и устранения их причины целесообразно в качестве оценки деятельности органа контроля ориентироваться не только на количество проведенных ими мероприятий. Комплексная проверка и анализ финансово-хозяйственной деятельности контролируемого объекта за истекший и текущий периоды (или за последние два — три года), а не выборочная проверка одного из направлений его деятельности, позволяет судить в целом о том, насколько качественно запланированы расходы и провести качественный аудит эффективности и результативности расходов бюджетных средств, а анализ годового исполнения целевой программы или исполнения программы за последние несколько лет позволяет проверяющим дать оценку целесообразности утвержденных направлений программы. Также, оценивая эффективность деятельности контрольно-счетного органа, целесообразно учитывать соблюдение им плановых сроков проведения проверки, выполнение утвержденной программы контрольного мероприятия в полном объеме и достижение контрольным органом поставленной цели контрольного мероприятия, принимать во внимание объем и сложность контрольного мероприятия.
По-прежнему существенной проблемой функционирования муниципальных контрольно-счетных органов в большинстве случаев является их небольшая численность. Федеральным законом № 6-ФЗ закреплен принцип эффективности деятельности контрольных органов, но в тоже время в действующем законодательстве отсутствуют нормы о необходимой минимальной численности контрольно-счетного органа муниципального образования. В связи с этим актуальна необходимость разработки положения, стандартов или специальных методик для определения минимальной численности сотрудников контрольных органов, или утверждения данной нормы законодательно, что позволит качественно, своевременно, эффективно и в большем объеме проводить контрольные мероприятия. И, более того, для обеспечения способности осуществления должностными лицами всех полномочий, которые предусмотрены действующим законодательством, необходима развитая система типовых (универсальных) методических материалов.
На практике есть случаи, когда после выборной кампании вновь избранные руководители приступают к процессу по смене руководителя контрольного органа. В результате вынуждены увольняться квалифицированные сотрудники, которые приобрели навыки и опыт и уже имеют соответствующую практику. Подобная ситуация не лучшим образом влияет на качество организации деятельности контрольно-счетного органа и на моральной обстановке в коллективе. По этой причине целесообразно рассмотреть внесение дополнений в Федеральный закон № 6-ФЗ и нормативные акты субъектов Российской Федерации в части совершенствования действующего порядка и сроков назначения председателей счетных палат, их заместителей и аудиторов. Как вариант, рациональнее было бы не ограничивать определенным сроком полномочия главных должностных лиц счетных палат. Например, после истечения первоначального срока, они могут быть утверждены на те же должности, но без ограничения сроков их полномочий. Данные поправки в действующее законодательство позволят должностными лицами осуществлять качественный и эффективный контроль.
На сегодняшний день по-прежнему открытым для обсуждения стоит вопрос о едином плане контрольных мероприятий, проводимых органами внутреннего и внешнего контроля, классифицирование материалов по проверкам, выработка общих стандартов.
3.
2. Рекомендации по совершенствованию организации и реализации контрольных мероприятий.
Финансовый контроль — неотъемлемый элемент финансовой деятельности публично-правовых субъектов. Говоря исключительно о государственном (муниципальном) финансовом контроле, следует заметить, что он является не только одной из завершающих стадий управления муниципальными и материальными ресурсами, но также выступает необходимым условием управлениями ими.
За последние несколько лет произошли значительные позитивные изменения в бюджетном законодательстве и в бюджетных правоотношениях, которые направлены на совершенствование эффективности процесса финансового аудита и финансового контроля и на разработку общей системы государственного (муниципального) финансового контроля. Новые положения бюджетного и финансового законодательства создают условия для успешного взаимодействия контрольных органов, а именно: органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) контроля. Например, в некоторых субъектах Российской Федерации между данными органами контроля заключены соглашения о сотрудничестве. В подтверждение факту успешного взаимодействия свидетельствует внедрение в 2012 году технологии информационного взаимодействия региональных органов внешнего контроля и территориальных управлений Федерального казначейства, а в некоторых субъектах Российской Федерации данное взаимодействие налажено на уровне муниципального образования и органов Казначейства. Подобная работа позволит в будущем обработать в автоматизированном режиме существенный объем информации, тем самым повышая эффективность деятельности контрольных органов.
Продолжая раздел совершенствования финансового контроля, следует также отметить, что пунктом 7 статьи 17 Федерального закона от 05.
04.2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» прописаны обязанности правоохранительных органов предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам. До вступления в силу данных норм закона эти обязанности у правоохранительных органов отсутствовали, что являлось немаловажным барьером для исполнения принципа гласности государственного финансового контроля.
Совершенствованию системы финансового контроля будет также способствовать завершенность процесса разработки и комплектования систематизированной методологической базы на уровне субъектов РФ и на уровне муниципальных образований, уделяя особое внимание научной разработке единого классификатора нарушений и недостатков, которые допускаются участниками бюджетного процесса. Данная работа должна быть реализована на основании прочной аналитической и практической подготовке контролеров всех уровней, учитывая их профессиональные и глубокие знания бюджетного процесса. При внедрении классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в рамках финансового аудита необходимо гармонизировать соответствующие классификаторы, используемые органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, в государственной информационной системе для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений.
Устойчивое развитие экономики в значительной степени определяется состоянием трудовых ресурсов, их квалификацией и уровнем образования, развитием интеллектуального потенциала страны. В этой связи необходимо активизировать деятельность по подготовке современных образовательных программ, обеспечивающих подготовку кадров в области государственно — частного партнерства для создания условий обеспечения качества и эффективности проектов государственно-частного партнерства в различных сферах экономики.
Одним из положительных аспектов в части формирования систематизированной методологической основы можно отметить решение вопроса по централизованной организации работы по повышению квалификации специалистов контрольных органов (аудиторов) как для руководящего состава региональных контрольных органов, так и в отношении сотрудников на уровне муниципальных образований. Например, обучение для специалистов контрольно-счетных палат сосредоточено в Центре государственного и муниципального контроля на базе Научно-исследовательского института (НИИ) системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Процесс усовершенствования государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации должен реализовываться по следующим ключевым направлениям. В первую очередь следует уделить внимание созданию и совершенствованию методологического фундамента государственного (муниципального) финансово-бюджетного контроля, который является основой общенационального контроля. Данное направление позволит всем субъектам государственного финансового контроля и, соответственно, субъектам хозяйствования (объектам контроля) получить ясное представление о реализации своих задач, функций, полномочий. Кроме этого созданная актуальная методологическая основа позволит определить цели, принципы и нормы осуществляемого финансового контроля.
Следующим этапом необходимо дать точное законодательное определение видам государственного финансового контроля, субъектам и объектам проверок, необходимо также законодательно четко разграничить сферы осуществления и полномочия органов внешнего и внутреннего финансовых контролей, исключая дублирование контрольных мероприятий.
В ходе исполнения своих обязанностей, проверяющие сталкиваются с трудностями в применении нормативно-правовых актов (методических документов контролирующих органов и так далее), поскольку отсутствуют единые подходы и требования по использованию и применению классификации финансового контроля и классификатора нарушений. Для исключения фактов возникновения спорных моментов (например, в отношении применения мер ответственности за выявленные финансовые нарушения) следует акцентировать внимание на отсутствии применения общей терминологии при определении и использовании таких терминов, как виды, формы, используемый метод контроля. Дальнейшее продолжение работы по созданию единой кодифицированной системы стандартов государственного (муниципального) финансового контроля, используя уже налаженный опыт Счетной палаты Российской Федерации, позволит грамотно применять и реализовывать полномочия органов внешнего и внутреннего финансовых контроля на всех уровнях.
Повышению координации деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля различного уровня будут способствовать:
предоставление органам внутреннего государственного финансового контроля дополнительных полномочий на осуществление предварительного контроля государственных программ на предмет соблюдения законности и эффективности на стадии составления и рассмотрения проектов бюджетов;
разработка методики контроля органами внутреннего государственного (муниципального) контроля государственных программ, обеспечивающей единый подход, и методики на предмет соблюдения законности и эффективности на стадии составления и рассмотрения проектов бюджетов;
акцентирование особого внимания на научную разработку единого классификатора нарушений и недостатков, которые допускаются участниками бюджетного процесса;
необходимость точного законодательного определения субъектам и объектам проверок, видам государственного финансового контроля;
законодательное разграничение сферы осуществления и полномочия органов внешнего и внутреннего финансовых контролей, исключая дублирование контрольных мероприятий.
Процесс совершенствования государственного финансового контроля также должен быть ориентирован на практический опыт, наработанный за последние годы региональными и муниципальными контрольными органами. Уделяя особое внимание вопросам совершенствования механизмов осуществления финансового контроля в бюджетной сфере, следует отметить, что значимая роль принадлежит различным ассоциациям органов финансового контроля, объединенных профессиональной деятельностью и общей целью, благодаря функционированию которых решаются отдельные вопросы осуществления финансового контроля в Российской Федерации, в том числе основные задачи методологии финансового контроля. Поскольку ключевым направлением финансового контроля является проверка эффективности и результативности расходов государственных и муниципальных средств бюджетов, то актуальным направлением повышения роли и совершенствования финансового контроля становится переход к аудиту эффективности государственных и муниципальных расходов. Аудит эффективности представляет собой направление деятельности контрольных финансовых органов, предусматривающий анализ результативности и целевого использования средств бюджета, анализ направления расходов и их обоснованность.
Усовершенствование финансового контроля тесно взаимосвязано с совершенствованием бюджетного процесса, который предусматривает формирование и реализацию федерального, регионального и муниципального бюджетов в программном формате. Рассматривая государственный (муниципальный) финансовый контроль в качестве основной составляющей программно-целевого управления расходами бюджетов, особую значимость приобретают положения модернизации государственного (муниципального) финансового контроля.
Совершенствованию механизма осуществления финансово-бюджетного контроля будет способствовать также законодательное закрепление конкретных полномочий Счетной палаты Российской Федерации, как органа внешнего государственного контроля, и Федеральной службы финансово — бюджетного надзора, как органа государственного внутреннего финансового контроля в части расходов программного бюджета. Вопросы утверждения стандартов государственного (муниципального) финансового контроля за расходами федерального бюджета и бюджетов иных уровней, выделенных на реализацию целевых программ, по-прежнему остаются актуальными.
Целесообразно обратить внимание, что тема осуществления государственного (муниципального) финансового контроля над расходами средств бюджетов, направленных на реализацию целевых программ, недостаточно раскрыта в научной литературе. Как правило, учеными исследуются вопросы финансового аудита и аудита эффективности расходования бюджетных средств, не учитывая специфики целевых программ как предмета контроля.
Выводы по главе 3.
Анализа нормативно-правовой базы действующего законодательства, и основываясь на практику деятельности контрольных органов, становится явным целесообразность разработки стандартов, методик, регулирующих порядок действия должностных лиц в случае возникновения ситуации воспрепятствования проведению контрольного мероприятия и отсутствие реагирования на вынесенное предписание.
В современных условиях статистика и отчетность не должны играть ключевые роли, а результативность и оценка качества деятельности органов внешнего финансового контроля должна устанавливаться не только на основании объемов и количества выявленных нарушений и проведенных ими контрольных мероприятий.
Для осуществления качественного аудита, предупреждения нарушений и устранения их причины целесообразно в качестве оценки деятельности органа контроля ориентироваться не только на количество проведенных ими мероприятий.
По-прежнему существенной проблемой функционирования муниципальных контрольно-счетных органов в большинстве случаев является их небольшая численность.
Необходима разработка положения, стандартов или специальных методик для определения минимальной численности сотрудников контрольных органов, или утверждения данной нормы законодательно, что позволит качественно, своевременно, эффективно и в большем объеме проводить контрольные мероприятия. И, более того, для обеспечения способности осуществления должностными лицами всех полномочий, которые предусмотрены действующим законодательством, необходима развитая система типовых (универсальных) методических материалов.
Заключение
.
К началу 2017 года в Российской Федерации сложились тенденции создания целостной системы финансового контроля и аудита в финансово-бюджетной сфере на значительно новой основе. Внесены значительные дополнения и изменения в действующие нормативные правовые акты в части финансового контроля. Неизбежность совершенствования всех механизмов управления общественными финансами, в том числе государственного (муниципального) финансового контроля связана в первую очередь с изменениями, происходящими в организации бюджетного процесса в стране, и в том числе в связи с переходом к «программному» бюджету.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» бюджеты всех уровней составляются и исполняются в программном формате, то есть основная доля расходов направляется непосредственно на финансирования целевых программ. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 — 2015 годах и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 — 2016 годах, Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, которые утверждены Правительством Российской Федерации 31 января 2013 года, решениями заседания Государственного совета Российской Федерации 4 октября 2013 года по вопросам повышения эффективности бюджетных расходов и укрепления роли проводимого аудита эффективности. Разработанная программа определяет ключевыенаправления деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере.
Финансовый контроль как неотъемлемая и значимая часть финансовой деятельности на государственном и муниципальном уровне представляет собой своевременную, объективно необходимую деятельность. Вопрос изучения и исследования повышения результативности и качества проводимого контроля за финансовой деятельностью всех экономических субъектов, изучения всех направлений эффективности государственного финансового и муниципального контроля за исполнением расходов является особенно актуальным.
Проведенное исследование исполнения государственного финансового контроля позволяет сформулировать следующие выводы.
Статьи 265, 268.
1, 269.
2 Бюджетного кодекса Российской Федерации разделяет государственный (муниципальный) финансовый контроль на внешний и внутренний, предварительный и последующий. В рамках исследования темы диссертации был представлен комплексный анализ и сопоставление полномочий, возложенных на контрольные органы, и функций по осуществлению ими государственного (муниципального) финансового контроля, учитывая его законодательное разделение на контроль внешний и внутренний, и исследованы принципы деятельности и компетенции в бюджетной сфере. Результаты данной работы дали возможность установить существующую взаимосвязь между видами контроля, определив дублирование между ними.
Действующее законодательство в полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего финансового контроля закрепило:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Уделяя внимание роли внутреннего государственного финансового контроля, стоит отметить, что он имеет значительное отличие в субъектах, объектах и результатах деятельности. Одной из ключевых задач осуществления внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях, является достижение максимальной результативности использования средств бюджета, что позволяет проанализировать степень эффективности принятых руководством административных решений, дать соответствующие рекомендации и оценку руководству проверяемого объекта. Довольно точное определение внутреннего контроля как категории дала в своих трудах Г. В. Мокрецова .
Подводя итоги проведенного исследования, необходимо отметить, что предложенные поправки и внесения изменений в действующее законодательство, позволят создать более эффективную систему государственного и муниципального финансового контроля.
Список использованных источников и литературы
.
Приказ Минфина России от 01.
07.2013 № 65н (ред. от 12.
10.2016) «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // Финансовая газета. 2013. 1 июля. № 32; Федеральный закон от 06.
12.2011 № 402-ФЗ (ред.
23.05. 2016) «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7344.
Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт EUROSAI.
http://www.eurosai.org. 2016.
Федеральный закон от 05.
04.2013 № 41-ФЗ (ред. 03.
07.2016) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст.
1649.
Федеральный закон от 07.
02.2011 № 6-ФЗ (ред. 04.
03.2014) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
Составлено автором.
Составлено автором.
3 Федеральный закон от 23.
07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.
07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.
Налоговый кодекс РФ (Ч. 1) от 31.
07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.
12.2016) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
Письмо ФНС России от 12.
07.2005 № ЧД-6−09/559@ «О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц» [Электронный ресурс] // СПС Консультант.
Плюс, 2016.
Составлено автором.
Федеральный закон от 05.
05.2014 № 125-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2330.
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.
11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 28.
12.2016) // СЗ РФ. 2012. № 46. Ст. 4532.
Методические рекомендации по оценке эффективности деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (Одобрены Научно-методическим советом АКСОР, протокол от 18.
09.2007 г. № 14) [Электронный ресурс] // Информационный Портал Счетных палат России.
http://lib.acsor.ru/. 2016.
Распоряжение Правительства РФ от 30.
12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» // СЗ РФ. 2014. № 2 (Ч. 2). Ст. 219.
46.
