Закон и подзаконные акты

Базовым признаком, позволяющим определить место нормативного правового акта в иерархической структуре права, является его юридическая сила. Именно поэтому нормативные правовые акты по юридической силе делятся на законы и подзаконные акты.

Определение такого правового свойства, как юридическая сила любого правового акта, в том числе и со стороны законодателя, не может носить произвольный характер. Юридическая сила правовых актов, имеющих ту или иную форму внешнего выражения, обусловливается прежде всего двумя следующими формальными обстоятельствами. Во-первых, речь идет об особенностях правового статуса органов и лиц, принимающих (участвующих в принятии) определенного правового акта, ибо через правовой статус раскрывается место правотворческого органа в иерархии органов публичной власти, от чего во многом зависит и положение правовых актов. Во-вторых, юридическая сила правовых актов обусловлена степенью сложности процедуры их принятия, во многом отражающей значимость общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования соответствующих правовых актов. В связи с этим в ряду нормативных правовых актов, издаваемых органами государства, закон занимает приоритетное место как акт высшей юридической силы.

Круг субъектов, обладающих правом принятия законодательного акта, определяется конституцией государства, в которой, как правило, содержится указание па то, что законы принимаются парламентом как представительным органом или непосредственно гражданами на референдуме. Получается, что закон, по своей сути, выражает народную волю, народный суверенитет, ибо принимает такой акт народ (прямо или через своих представителей). Это и обусловливает признание за законом высшей юридической силы, предполагающей, в первую очередь, что все другие нормативные правовые акты не могут противоречить закону и должны ему соответствовать. Высшая юридическая сила закона предполагает еще и то, что никто не вправе отменить или заменить закон, кроме органа, который его издал. Конечно, орган конституционной юстиции может признать закон не соответствующим конституции страны, но отменить (аннулировать) такой законодательный акт должен тот орган, который его принимал.

Однако существуют и более глубокие, содержательные моменты, благодаря которым именно законы наделены высшей юридической силой. Закон содержит первичные (изначальные) правовые нормы.

В классическом теоретическом понимании закон — это нормативный правовой акт, содержащий первичные юридические нормы, которых раньше в правовой системе не было, либо объединяющий разрозненные нормы и тем самым закладывающий основы регулирования в полном объеме. При этом закон регламентирует основные, ключевые аспекты жизни страны: принципиальные экономические, политические и социальные вопросы. Иными словами, с закона начинается юридическое регулирование, но данному предмету.

Именно то, что в законе содержатся первичные (изначальные) правовые нормы, которые по-новому регламентируют самые значимые для жизни страны общественные отношения, и придает данному источнику права высшую юридическую силу. Все другие указываемые формально-юридические моменты — статус законотворческого органа, сложность законотворческой процедуры — обусловлены вышеназванными содержательными моментами. Чтобы изначально (первично) определить параметры правового регулирования в той или иной особо значимой сфере общественной жизни, требуется призвать к такому творчеству особый субъект — народ или представительный орган, а также придать этому процессу более публичный и контролируемый характер.

Кроме высшей юридической силы законы в России обладают и прямым действием (ст. 76 Конституции РФ), что также вытекает из содержания (первичных норм, регулирующих важнейшие общественные отношения) данного нормативного правового акта. Под прямым действием закона в широком смысле в юридической литературе понимаются все формы реального влияния входящих в закон правовых норм непосредственно на сознание, психику людей, а также на все общественные отношения. В узком смысле под прямым действием закона следует понимать лишь те случаи его непосредственного влияния и осуществления, которые связаны с конкретной активностью физических и юридических лиц в политико-правовой и социально-экономической сферах, когда каждый из них может наиболее выгодно использовать законодательные положения для осуществления своих охраняемых законом интересов.

Исходя из этого, можно определить закон как нормативный правовой акт, посредством которого народ или парламент в особом законодательном порядке устанавливает первичные правовые нормы для регулирования наиболее важных общественных отношений, благодаря чему он обладает высшей юридической силой и прямым действием.

Законы по своему значению и, прежде всего, по юридической силе делятся на основные и обыкновенные. Основные законы — это конституции.

Конституция — единый правовой акт, обладающий особыми юридическими свойствами^[1], посредством которого народ учреждает основные принципы устройства государства и общества, закрепляет охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Непосредственно к Конституции РФ примыкают конституционные (органические) законы, также закрепляющие правовые основы государства и общества (например, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации) и дополняющие и уточняющие собственно конституционные положения. Конституционный закон — это такой основополагающий законодательный акт, принятие которого в специальном порядке возлагается содержащимися в Конституции РФ бланкетными нормами на представительный орган (как правило, парламент) в целях дополнительного конституционно-правового урегулирования общественных отношений и юридическая сила которого приравнивается к Конституции РФ.

Необходимость принятия конституционных законов прямо предусматривается действующей Конституцией РФ. Для них установлена более сложная по сравнению с обычными законами процедура принятия Федеральным Собранием. На принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента (ст. 108 Конституции РФ). К разновидности конституционных законов можно отнести нормативные акты, при помощи которых принимаются поправки к гл. 3—8 Конституции РФ.

Обыкновенные законы представляют собой акты действующего законодательства, которые посвящены различным сторонам политической, экономической, социальной жизни общества. Они по своей внутренней структуре делятся на текущие и кодифицированные и, как уже отмечалось, издаются в строгом соответствии с предписаниями Конституции РФ, конкретизируя ее положения.

Типичным примером текущего законодательного акта является закон о бюджете, который действует только в течение определенного года. Текущие законы могут регулировать какой-либо отдельный вопрос отрасли права. Так, Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»^[2] регламентирует довольно специфический вид общественных отношений в сфере административного права.

Важное значение имеет классификация законов по отраслям права: уголовные законы, законы о земле, финансово-кредитные законы и т. д.

Различного рода кодексы, уставы, положения, основы представляют собой так называемые кодифицированные законы.

Кодекс (от лат. codex — книга, пень) — это единый нормативный правовой акт, систематизирующий законодательство какой-либо отрасли права: гражданской, уголовной, земельной, и т. д. Кодекс является результатом сложной правотворческой деятельности, в ходе которой создается единый логически цельный, внутренне согласованный нормативный правовой акт.

Структура кодекса, как правило, содержит общую и особенную части. В общей части закрепляются основополагающие принципы и нормы, которые определяют характер и содержание непосредственно действующих норм особенной части кодекса.

Например, положения Общей части УК содержат принципы и задачи уголовного права, общие понятия уголовного права, которые конкретизируются в Особенной части.

Особую роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, которые аккумулируют основные положения той или иной законодательной отрасли, иные нормативные акты данной отрасли «подстраиваются» к отраслевому кодексу.

Кроме того, по характеру юридических норм, содержащихся в кодексах, последние подразделяются на материальные и процессуальные.

Кроме отраслевых в системе законодательства существуют межотраслевые законы, в которых содержатся нормы нескольких отраслей права (например, природоохранительные законы включают в себя нормы административного, гражданского и иных отраслей права).

В федеративном государстве, каким является Россия, различаются федеральные законы и законы субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты, которые издаются во исполнение и на основе законов, называются подзаконными актами (постановления, распоряжения, инструкции и т. д.). Законы принимаются представительными органами государства (парламентом), а подзаконные акты, как правило, исполнительными органами. Главное же отличие заключается в том, что правительственные нормативные правовые акты по своей природе вторичны и производны от закона: подзаконные нормативные правовые акты призваны обеспечивать уже на основании законов конкретизированное нормативное правовое регулирование комплекса общественных отношений. Подзаконность актов правительства (подзаконных нормативных правовых актов) не означает отсутствие у них юридической обязательности, поскольку они обладают необходимой юридической силой. Тем не менее, подзаконные нормативные правовые акты не имеют такого же верховенства, которое характерно для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами.

В пашей стране в развитие Конституции РФ и федеральных законов Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства также издают нормативные правовые акты.

Издаваемые Президентом РФ нормативные правовые акты — указы и распоряжения — принимаются по широкому кругу вопросов. Наибольшее значение имеют указы по важнейшим вопросам экономики, культуры, образования, обороноспособности страны.

Согласно ст. 90 Конституции РФ, нормативные правовые акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, указы и распоряжения являются подзаконными актами и не могут приниматься по вопросам, подлежащим нормативно-правовому регулированию в форме федеральных законов. Вместе с тем в настоящее время сложилась практика принятия нормативных указов Президента РФ по вопросам, которые еще не урегулированы федеральным законом. Так, Президентом РФ принимались указы по вопросам налогового законодательства, приватизации государственных предприятий, борьбы с преступностью. Наличие указов Президента РФ не ограничивает право Государственной Думы принять по этому же вопросу федеральный закон и установить иные нормы права.

Указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в действие на всей территории РФ одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования в «Российской газете», «Парламентской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или размещения на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru. В отдельных случаях может устанавливаться и иной порядок вступления указов Президента РФ в силу.

Согласно ст. 115 Конституции РФ, Правительство РФ издает нормативно-правовые постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ. Как орган федеральной исполнительной власти Правительство РФ наделено широкими полномочиями в сфере финансовой и кредитной политики, образования, науки, культуры, управления федеральной собственностью, охраны правопорядка, прав и свобод граждан. Выполняя возложенные на него задачи, Правительство РФ не может не принимать нормативные правовые акты в развитие федеральных законов. Ежегодно Правительство РФ принимает более 1000 нормативно-правовых постановлений. Все постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, подлежат отмене Президентом РФ.

Важную роль в системе подзаконных федеральных актов играют нормативные правовые акты федеральных министерств. Такие акты, как правило, регулируют отношения внутри системы министерства и принимаются в соответствии и на основе Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также нормативных правовых актов Правительства РФ. Однако отдельные министерства обладают правом издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения с гражданами. а также с органами, учреждениями, предприятиями, не входящими в систему министерства. Например, Минобрнауки России по вопросам аттестации школьников, организации учебного процесса издает нормативные правовые акты, которые являются обязательными как для работников образовательных учреждений, так и для граждан.

Итак, подзаконный нормативный акт — это нормативный правовой акт компетентного органа (должностных лиц), который издается на основе и во исполнение закона для специализированного регулирования определенных областей общественных отношений.

• [1] Эти свойства раскрыты далее, в разделе, посвященном конституционному праву.
• [2] При изучении законодательных и нормативных актов необходимо учитывать их дополнения и изменения после принятия первоначальной редакции.