Структура органов власти Союзного государства

В целях реализации возложенных на Союзное государство задач Союзный договор предполагает учреждение особого бюрократического аппарата. Однако, учитывая, что Союзное государство выросло из Сообщества, а затем Союза России и Белоруссии, в настоящий момент продолжают функционировать также и рапсе созданные органы.

Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет, в который входят главы государств и правительств, руководители палат парламентов двух стран. Его председателем на основе ротации является один из глав государств-участников. Решения в Высшем Государственном Совете принимаются по принципу «одно государство — один голос» на основе единогласия государств-участников, т. е. решение не является принятым, если один из субъектов Союзного государства высказался против его принятия (ст. 34 Договора о создании Союзного государства). К компетенции Высшего Государственного Совета относятся решения важнейших вопросов развития Союзного государства, образование различных органов Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера. Высший Государственный Совет назначает выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства, утверждает бюджет Союзного государства и его международные договоры, ратифицированные Парламентом. Высший Государственный Совет в пределах своих полномочий издает декреты, постановления, директивы, выполняет другие функции, отнесенные к его ведению или переданные ему на рассмотрение государствами-участниками (ст. 35 Договора).

К сожалению, ни ст. 35 Союзного договора, ни проект Конституционного акта Союзного государства не раскрывает понятие «важнейшие вопросы развития Союзного государства», в связи с чем компетенция Высшего Государственного Совета остается достаточно расплывчатой. Анализ работы Высшего Государственного Совета показывает, что в настоящее время его деятельность сводится к решению общих вопросов бюджета Союзного государства, планированию совместной работы органов государственной власти России и Белоруссии по вопросам интеграции, одобрению проектов двусторонних соглашений по вопросам интеграции, общему контролю за ходом реализации заключенных международных договоров. Каких-либо четко определенных императивных норм в актах Высшего Государственного Совета, как правило, не содержится. Исключение составляет разве что Постановление Высшего Государственного Совета от 26.12.2001 № 8, которым была утверждена военная доктрина Союзного государства^[1].

Законодательным органом призван стать Парламент Союзного государства, который состоит из выборной Палаты Представителей и Палаты Союзов, формируемой из членов парламента России и Белоруссии. К полномочиям Парламента Союзного государства отнесено принятие законов и основ законодательства Союзного государства; принятие бюджета, ратификация международных договоров, заключаемых от имени Союзного государства, назначение судей Суда Союзного государства, членов Счетной палаты Союзного государства, утверждение членов Комиссии по правам человека и некоторые другие (ст. 38—40 Договора о создании Союзного государства). Согласно ст. 64, 70 Союзного договора Выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее шести месяцев после принятия парламентами государств — участников соответствующих законодательных актов, а до выборов функции Парламента Союзного государства выполняет ранее учрежденное Парламентское Собрание Союза Белоруссии и России. В соответствии с Уставом Союза России и Белоруссии парламентское Собрание Союза состоит из депутаций в количестве по 36 человек, делегируемых соответственно Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным Собранием Республики Беларусь (ст. 22 Устава). Вместе с тем на практике Парламентское Собрание Союза Белоруссии и России не заменило парламент Союзного государства, а его функции были сведены фактически к рассмотрению бюджета Союзного государства и выступлении в качестве площадки для обмена мнениями среди депутатов по вопросам строительства Союзного государства.

Исполнительным органом Союзного государства является располагающий достаточно широкими полномочиями Совет Министров, в который входят главы правительств двух государств, ключевые министры и некоторые руководители союзных органов управления отраслевого и функционального характера. Председателем Совета Министров назначается по решению Высшего Государственного Совета глава правительства одного из государств-участников (ст. 44, 45 Договора о создании Союзного государства). Совет Министров разрабатывает основные направления общей политики по вопросам развития Союзного государства, вносит в Высший Государственный Совет предложения по формированию органов управления, представляет в союзный Парламент проекты законов. В его функции также входит обеспечение контроля за выполнением Положений Договора о создании Союзного государства. Широкими полномочиями располагает Совет Министров и в экономической сфере: он вправе заниматься разработкой и осуществлением бюджета, рассматривать доклады Счетной Палаты, управлять собственностью Союзного государства, обеспечивать создание и развитие единого экономического пространства, проведение единой финансовой, налоговой и торговой политики; способствовать проведению согласованного внешнеполитического курса (ст. 46 Договора о создании Союзного государства).

Совет Министров формирует Постоянный Комитет, основная функция которого заключается в координации работы отраслевых и функциональных органов Союзного государства и их взаимодействия с национальными органами государств-участников (ст. 48 Договора).

Высший Государственный Совет Союзного государства образует иные органы Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера (ст. 35 Договора о создании Союзного государства). С момента принятия Союзного договора таких органов сформировано не было, в то же время ряд отраслевых (предметных) органов, учрежденных еще в рамках Сообщества и Союза России и Белоруссии, было преобразовано в органы Союзного государства: Таможенный комитет, Пограничный комитет, Комитет по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения природной среды, Комиссия по тарифному и нетарифному регулированию при Совете Министров, Телерадиовещательная организация.

Следует обратить внимание, что Договор о создании Союзного государства ничего не говорит о возможности издания органами управления отраслевого и функционального характера правовых актов Союзного государства. На практике же такие органы издают акты не только внутриорганизационного свойства, но и нормативные правовые акты, адресованные государствам — участникам Союзного государства. Так, Приказом Таможенного комитета Союзного государства от 25.09.2002 № 4 была утверждена Типовая инструкция о порядке контроля целевого использования условно выпущенных товаров, в отношении которых предоставлены льготы по уплате таможенных платежей, а начальникам таможенных органов Республики Белоруссия и таможенных органов Российской Федерации было приказано обеспечить приведение правовых актов, регламентирующих деятельность таможенных органов в этой области, в соответствие с Типовой инструкцией. Издание подобных актов способствует унификации законодательства России и Белоруссии, придаст действиям союзных органов некоторое свойство императивности, в связи с чем такую практику следует оценить положительно и придать ей официальный статус, закрепив право отраслевых и функциональных органов Союзного государства па издание приказов и инструкций, обязательных для соответствующих отраслевых и функциональных государственных органов России и Белоруссии.

В систему органов Союзного государства должны войти Счетная Палата, создание которой связано с необходимостью контроля за финансами Союзного государства (ст. 55 Договора о создании Союзного государства), и Комиссия по правам человека, деятельность которой будет иметь целью содействие реализации и защиты основных прав и свобод граждан Союзного государства (ст. 16 Договора).

Союзный договор предусматривает создание также Суда Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкование и применение настоящего Договора, нормативно-правовых актов Союзного государства. В состав Суда планируется включить девять судей, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Высшего Государственного Совета (ст. 50, 51 Договора). Правда, ни в Союзном договоре, ни в проекте Конституционного акта Союзного государства не содержится четко определенной компетенции Суда Союзного государства. В частности, ст. 54 Союзного договора устанавливает лишь, что каждое государство-участник, органы Союзного государства могут передавать на рассмотрение Суда любые вопросы, связанные с толкованием и применением настоящего Договора, нормативно-правовых актов Союзного государства. В связи с этим наиболее актуальный вопрос заключается в том, уполномочен ли будет суд рассматривать вопросы о соответствии нормативных правовых актов союзного государства меньшей юридической силы актам большей юридической силы (например, о соответствии декрета закону) либо о соответствии национального нормативного правового акта союзному нормативному правовому акту, разрешать споры о компетенции, т. е. решать те вопросы, которые в рамках государства обычно отнесены к компетенции конституционного суда. Думается, что в целях формирования эффективной власти в Союзном государстве придание Суду Союзного государства статуса, приравненного к национальному конституционному суду, просто необходимо. В этой связи, пока Союзный Суд не сформирован, па стадии подготовки Конституционного акта Союзного государства необходимо предусмотреть соответствующие нормы.

Также нельзя не обратить внимание па наличие в Союзном государстве некоего подобия единых вооруженных сил. По Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 19.12.1997 о совместном обеспечении региональной безопасности в военной сфере была образована региональная группировка войск (сил), определяемая как «расположенные в мирное время или развернутые в угрожаемый период на территории Республики Беларусь и территории областей Российской Федерации, прилегающие к государственной границе Республики Беларусь (с воздушно-космическим пространством) для отражения возможной агрессии органы управления и войска (силы) Вооруженных Сил Республики Беларусь и Вооруженных Сил Российской Федерации, а также другие воинские формирования Сторон, спланированные к применению по единому замыслу и плану». Функционирование региональной группировки войск, как уже было сказано, отнесено к исключительной компетенции Союзного государства, а на практике все вопросы, связанные с управлением ею и взаимодействия составляющих ее частей, осуществляют Министерство обороны РФ и Министерство обороны Республики Беларусь.

Единая система высших органов государственной власти Союзного государства некоторыми конституционалистами рассматривается как основной признак федерализма Союзного государства. Однако с точки зрения определения конституционно-правовой природы союзного государства большое значение имеет не только собственно наличие системы органов, но и то, насколько такая система органов способна «эффективно властвовать» на подведомственной территории. Анализ правовой базы Союзного государства и практики функционирования органов российско-белорусского объединения позволяет утверждать, что существующая система органов Союзного государства не обладает свойством системы органов государственной власти (выделено. — Авт.). Вся деятельность органов Союзного государства носит координирующий и консультативный характер, либо связана с решением вопросов, связанных с организацией и функционированием самой системы органов Союзного государства. Фактически же по всем вопросам российско-белорусских отношений решения принимаются не в рамках Союзного государства его органами, а на основе двусторонних межгосударственных соглашений.

Указанное выше также свидетельствует об отсутствии у российско-белорусского интеграционного объединения международной правосубъектности, по крайней мере на современном этапе. На международной арене Россия и Беларусь осуществляют координацию своих внешнеполитических действий и выступают с единых позиций по большинству вопросов международной политики. Высшим Государственным Сонетом Союзного государства принимаются Программы согласованных действий в области внешней политики^[2]. Однако эта деятельность не выходит за рамки координации внешней политики и взаимной поддержки. Подтверждает это и положения ст. 6 Союзного договора, согласно которой каждое государство — участник сохраняет не только свой суверенитет, но и свое членство в ООН и других международных организациях (ст. 6 Договора о создании Союзного государства).

Вместе с тем Договор о создании Союзного государства содержит некоторые правовые положения, предполагающие выступление Союзного государства как субъекта международного права. Во-первых, по взаимной договоренности предусматривается возможность единого членства государств-участников в международных организациях, других международных объединениях (ст. 6 Договора). Во-вторых, ст. 17 Союзного договора предусматривает право Союзного государства на международную деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства. Таким образом, при учреждении Союзного государства было определено наряду с сохранением международной право Белоруссии субъектности России и Белоруссии, также ограниченная международная правосубъектность Союзного государства. Проект Конституционного акта Союзного государства предполагает прямо закрепить, что Союзное государство обладает международной правосубъектностью в пределах прав, предоставленных ему субъектами Союзного государства (ст. 2), правда, одновременно он исключает возможность единого представительства России и Белоруссии в международных организациях. Таким образом, если Союзное государство и можно будет рассматривать в качестве субъекта международного права, то только в ограниченных случаях, связанных с заключением международных договоров по вопросам исключительной компетенции Союзного государства.

• [1] См.: Постановление Высшего Государственного Совета от 26.12.2001 № 8 «О военной доктрине Союзного государства» .
• [2] См., например: Постановление № 4 Высшего Государственного Совета Союзного государства «О программе согласованных действий в области внешней политики государств — участников Договора о создании Союзного государства на 2002—2003 годы» .