Зарубежный опыт оценки экологического ущерба

В зарубежной практике вопросы методического обеспечения экономической оценки экологического ущерба получили развитие прежде всего в связи с наличием в законодательстве жестких норм ответственности за причиненный прошлый и настоящий ущерб, развитостью рыночных отношений в сфере природопользования, развитой структурой собственности. Оценка ущерба природным ресурсам, как правило, производится на основании расходов на их восстановление. При этом рассматриваются следующие составляющие:

• • затраты на восстановление природных ресурсов до их первоначального состояния или их замещение;
• • компенсация нарушенных функций природных ресурсов за период до их восстановления в первоначальное состояние;
• • расходы на оценку ущерба.

Вместе с тем судебная практика рассмотрения исков по возмещению ущерба природным ресурсам в США показывает, что стоимостная оценка ущерба компонентам окружающей природной среды — чрезвычайно трудный и спорный вопрос.

В соответствии с требованиями закона о комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде от 1980 г. {Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) (CERCLA или Суперфонд) департамент внутренних дел правительства США разработал Правила для определения размера ущерба природным ресурсам в результате загрязнения опасными веществами (CERCLA Natural resource damage assessment regulations). Правила устанавливают процедуры для оценки ущерба, позволяют определить причинную связь и оценить нанесенный ущерб. В них предпочтение отдается восстановительным мерам перед денежно-кредитными методами, потому что затраты на ликвидацию последствий, как правило, легче рассчитать, они основываются на меньшем количестве непроверенных экономических методик оценки и реально поддаются проверке^[1].

Оценка ущерба природным ресурсам — процесс, в ходе которого агентства по управлению природными ресурсами в США рассчитывают объем и собирают необходимые на восстановление средства в случае сбросов или выбросов опасных веществ или в случае нанесения вреда природным ресурсам при хранении опасных веществ. Департамент внутренних дел разработал правила в целях обеспечения порядка и стандартов осуществления этого процесса.

Закон о Суперфонде (CERCLA) предусматривает применение настоящих правил, в случае выброса (сброса) опасных веществ. Закон о чистой воде разрешает применение правил в случае выброса (сброса) опасного вещества в судоходные водоемы. Определенные категории ответственных сторон, виновных за сброс или выброс опасных веществ, несут ответственность за ущерб природным ресурсам в случае его нанесения. Природные ресурсы включают почву, рыбу, живую природу, растения, воздух и воду, которыми правительственные органы управляют от имени общества. Только уполномоченные органы по управлению природными ресурсами могут требовать возмещения ущерба природным ресурсам. Основные уполномоченные федеральные органы — департамент внутренних дел (включая службу по управлению рыбными ресурсами, дикой природой, службу, но управлению национальными парками, и бюро по управлению земельными ресурсами), национальное атмосферное и океанское агентство и служба леса Министерства сельского хозяйства. Уполномоченные лица штатов и местного самоуправления обычно имеют полномочия по управлению рыбными ресурсами, охотничьей дичью, парками и водными ресурсами.

Уполномоченные органы и лица должны использовать взысканные средства на цели финансирования восстановительных работ, реабилитацию, замену или приобретение эквивалента поврежденных природных ресурсов. Эти действия, часто упоминаемые все вместе как «восстановление», предназначены возвратить поврежденные ресурсы к первоначальному состоянию. Средства на восстановление могут также включать компенсацию за временную потерю функций поврежденных ресурсов со времени начала нанесения ущерба до восстановления в первоначальное состояние. Действия по рекультивации и удалению опасных веществ, обычно проводимые федеральным агентством по охране окружающей среды, штатами или муниципальными агентствами по чрезвычайным ситуациям, сосредотачиваются на мониторинге опасных веществ, выброс которых произошел, и их удалении в целях защиты здоровья человека и окружающей среды от угрозы нанесения вреда в будущем. Таким образом, хотя удаление опасных веществ может уменьшить или даже устранить потребность в восстановительных работах, в некоторых случаях, два типа действий различаются.

Правила оценки ущерба природным ресурсам для опасных веществ являются рекомендательными процедурами, которые уполномоченные органы и лица могут использовать для проведения оценки ущерба. Уполномоченные органы и лица обычно используют эти правила в качестве основы для переговоров по урегулированию ущерба с ответственными (виновными) сторонами. Однако, если уполномоченным органам и ответственным (виновным) сторонам не удалось достичь урегулирования ущерба и уполномоченные органы предъявили иск, то результаты оценки ущерба природным ресурсам, полученные уполномоченными органами с помощью этих правил, имеют право на так называемую «опровержимую презумпцию» в судебных разбирательствах. Правила содержат административную процедуру подготовки различных документов и порядок координации и взаимодействия заинтересованных сторон. Правила включают также набор технических процедур и методик для фактического определения ущерба и убытков^[2].

Согласно правилам есть четыре стадии процедуры оценки ущерба природным ресурсам: 1) предварительная оценка,.

2) план оценки, 3) осуществление оценки и 4) заключительная часть. Как только уполномоченные органы обнаруживают или получают уведомление относительно сброса или выброса опасных веществ, они могут осуществлять предварительную оценку. Основываясь на установленных критериях, уполномоченные органы готовят предварительный анализ, чтобы определить необходимость дополнительных действий, но оценке. Они документируют свои выводы, и если такая необходимость оправданна, то переходят к составлению плана оценки.

При определении плана оценки уполномоченные органы готовят собственно план оценки, описывающий, как они намереваются определять характер и объем ущерба. План должен предусматривать необходимость координации действий уполномоченных органов с соответствующими агентствами, привлечение ответственных сторон и возможности для информирования общественности относительно выполнения плана оценки.

После того как план оценки составлен и представлен па общественное обсуждение, уполномоченные органы приступают к осуществлению оценки, в соответствии с планом оценки. Правила содержат два основных типа процедур оценки для определения ущерба и убытков. Процедуры «типа А» — стандартизированные процедуры для упрощенных оценок, требующих минимального объема полевых наблюдений, которые применяются для определения ущерба при небольших масштабах загрязнений в определенных средах. Процедуры «типа В» — более детальные процедуры для оценок во всех остальных случаях. Правила содержат критерии применения процедур «типа А» и процедур «типа В» или же обоих^[3].

Департаментом предусматривается поэтапное применение процедур «типа А». В настоящий момент имеется два вида процедур «тина А»: во-первых, для небольших разливов опасных веществ в прибрежных или морских районах применяется модель оценки ущерба природным ресурсам для морской и прибрежной окружающей среды (NRDAM/CME); во-вторых, для небольших разливов опасных веществ в природных средах схожих с Великими озерами применяется модель оценки ущерба окружающей природной среде Великих озер (NRDAM/GLE). Пользователи методик предоставляют определенные данные о погодных условиях, количестве и продолжительности выброса или сброса и по методикам NRDAM/CME и NRDAM/GLE определяют физическое состояние разлитого вещества, оценивают степень негативного воздействия. Оцениваются стоимость восстановления до первоначального состояния и стоимость (ценность) некоторых утерянных функций природных ресурсов с точки зрения общественного использования (охоты, лова рыбы, наблюдения за птицами, посещения пляжей и др.). Процедуры «типа А» для прибрежных и морских природных сред включают также компьютерную модель под названием «Модель оценки ущерба природным ресурсам для прибрежной и морской среды. Версия 2.4 (NRDAM/CME)». Процедуры «типа А» для окружающих сред схожих с Великими озерами включают компьютерную модель под названием «Модель оценки ущерба природным ресурсам для окружающей среды Великих озер. Версия 1.4 (NRDAM/GLE)» . Поскольку процедуры «типа А» предназначены для оценки небольших по масштабам выбросов, сбросов опасных веществ, настоящие правила оценки определяют верхний предел ущерба до 100 000 долл. при их применении, в случае если уполномоченные органы намерены добиваться «опровержимой презумпции» в ходе судебных разбирательств.

Если уполномоченные органы применяют процедуры «типа В», то они определяют объемы ущерба и убытков с помощью научных и экономических исследований. Правила включают специфические методы оценки ущерба для каждой категории природных ресурсов и условия, позволяющие уполномоченным органам определять дополнительный вред, если установленные критерии выполнены. Правила содержат руководство по выбору испытательных и сравнительных методологий, чтобы определить, нанесен ли ущерб и какие пути негативного воздействия существуют. Если ущерб нанесен и возможность воздействия существует, тогда уполномоченные органы определяют объем ущерба путем: 1) идентификации функций или «услуг» природных ресурсов, как-то среда обитания, зона отдыха, управления эрозией и т. д.; 2) определения уровня первоначального состояния таких функций; 3) определения объема сокращения функций природных ресурсов в результате выброса или сброса опасных веществ.

После выявления характера и объема вреда уполномоченные органы определяют соответствующие меры по восстановлению, включая естественное восстановление, выбирают необходимый набор мероприятий, основываясь на таких факторах, как техническая возможность выполнения, соотношение затрат и получаемых результатов и соответствие целям возмещения ущерба. Уполномоченные органы документируют свои решения в плане восстановления и компенсации нанесенного вреда, который представляется на общественное обсуждение. После общественного обсуждения уполномоченные органы оценивают стоимость осуществления отобранных мероприятий по восстановлению природных ресурсов. Они также могут, но не обязаны определять упущенную выгоду для общества, используя методологии, определенные правилами.

После того как уполномоченные органы рассчитали размеры ущерба, начинается заключительный этап оценки. На этой стадии уполномоченные органы готовят отчет, детализирующий результаты стадии выполнения оценки ущерба, и представляют отчет виновным (ответственным) сторонам, наряду с требованием покрытия ущерба и разумных затрат на его оценку. Уполномоченные органы имеют полномочия по урегулированию ущерба в любое время. Но если ответственные (виновные) стороны не соглашаются возместить ущерб в течение 60 дней после получения требования, то уполномоченные органы могут подать иск в суд.

Как только средства за ущерб взысканы или было достигнуто урегулирование, должностные лица уполномоченных органов открывают счет для размещения этих средств и разрабатывают план восстановления. Далее они обеспечивают его общественное обсуждение, а затем его осуществление, используя взысканные средства за ущерб природным ресурсам.

Однако, по мнению американских экономистов и экологов, все еще остаются значительные трудности, связанные с применением настоящих правил. С их точки зрения, разработчиками документа не была обеспечена достаточно прозрачная процедура выбора методов оценки ущерба окружающей среде, не были установлены ясные стандарты их применения или иерархия рассматриваемых в правилах факторов, которые следует учитывать при разработке планов оценки ущерба или планов восстановительных работ^[4].

• [1] См.: Зарубежный опыт в области оценки ущерба окружающей природной среде. Подготовил И. К. Яжлев. URL: aekos.ru
• [2] U. S. Department of the interior, Natural resource damage assessment regulations. 43 CFR. Pt. 11 (1995), as amended at 61 Fed. Reg. 20 609. May 7. 1996. Цит. по: Зарубежный опыт в области оценки ущерба окружающей природной среде.
• [3] Executive Summary — CERCLA Natural Resource Damage Assessment Regulations, Office of Environmental Policy and Compliance, 2002. Цит. по: Зарубежный опыт в области оценки ущерба окружающей природной среде.
• [4] Valuing the Environment: Courts' Struggles With Natural Resource Damages, Dale B. Thompson, 2002. Цит. по: Зарубежный опыт в области оценки ущерба окружающей природной среде.